CONSELL JURÍDIC CONSULTIU DE LA COMUNITAT VALENCIANA. Hble. Señora:

Transcripción

1 CONSELL JURÍDIC CONSULTIU DE LA COMUNITAT VALENCIANA Dictamen 687/2018 Expediente 604/2018 Presidenta Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez Conselleres y Consellers Ilmas. Sras. e Ilmos. Sres. D. Enrique Fliquete Lliso D. Faustino de Urquía Gómez D.ª M.ª Asunción Ventura Franch D.ªM.ª del Carmen Pérez Cascales D. Joan Carles Carbonell Mateu Conseller nato Molt Hble. Sr. D. Francisco Camps Ortiz Secretari General Ilmo. Sr. D. Joan Tamarit i Palacios Hble. Señora: El Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, en sesión celebrada el día 6 de noviembre de 2018, bajo la Presidencia de la Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez, y con la asistencia de los señores y las señoras que al margen se expresan emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: De conformidad con la comunicación del Subsecretario de la Consellería consultante, de 8 de octubre de 2018 (Registro de entrada nº 1107, de 16 de octubre), el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana ha examinado el procedimiento instruido por la Consellería de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural, sobre el proyecto de Orden por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de ayudas a las comunidades de regantes y otras entidades de riego, en relación con el fomento de la utilización racional del agua.

2 I ANTECEDENTES Único.- La documentación remitida que acompaña al proyecto de Orden es la siguiente: 1.- Resolución de fecha 26 de mayo de 2017, de la Consellera de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural, por la que se acuerda el inicio del procedimiento de elaboración del proyecto normativo, y se encomienda a la Dirección General de Agricultura, Ganadería y Pesca para su tramitación. 2.- Primer borrador del texto de la norma, sin datar. 3.- Informe de 18 de mayo de 2017, del Director General de Agricultura, Ganadería y Pesca, en justificación de la falta de incorporación del trámite previo de consulta pública, previsto en el artículo 133 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, por ausencia de impacto en la actividad económica, y de imposición de obligaciones a los destinatarios. 4.- Informe de oportunidad y necesidad que sobre el proyecto suscribió el Director General de Agricultura, Ganadería y Pesca el día 20 de abril de Memoria Económica sobre la norma, de la misma fecha que el anterior Informe referenciado, también suscrita el día 20 de abril, y declarando que su aprobación no comporta gasto para la administración. 6.- Informe de impacto de género, de idéntica fecha y persona que lo suscribe, que se limita a indicar que en razón de los destinatarios se respeta el principio de igualdad de trato, y su aplicación no comporta ningún tipo de discriminación por razón de sexo. 7.- Informe sobre el impacto del proyecto normativo en la infancia, la adolescencia y la familia, también de 20 de abril, en el que se indica que el texto no contiene determinación alguna con incidencia sobre dichos ámbitos. 8.- Informe del Jefe de Servicio de Regadío, con el visto bueno del Director General, de fechas 18 y 19 de enero de 2018, a los efectos de lo 2

3 previsto en el artículo 43.1.b) de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell, en acreditación de la falta de incidencia del proyecto normativo en las competencias de otras Consellerías. 9.- Informe sobre coordinación informática del proyecto del Director General de Agricultura, Ganadería y Pesca, de 20 de abril de 2017, y solicitud del informe de la Dirección General de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, remitido con fecha 30 de enero de Informe preceptivo de coordinación informática de la Dirección General de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, favorable, emitido el día 11 de octubre de Certificación emitida el día 19 de enero de 2018 por parte del Director General encargado de la tramitación del proyecto, en acreditación de la publicación en la web del proyecto normativo, las alegaciones presentadas, y aquellas que han sido atendidas Segundo borrador del texto del proyecto normativo, sin datar Informe de la Abogacía General de la Generalitat, de fecha 27 de abril de Escrito del Jefe de Servicio de Regadíos, de fecha 3 de julio de 2018, dirigido al Servicio de Coordinación y Apoyo Técnico de la Consellería, dando traslado del Informe por el que se adecúa el texto al Informe de la Abogacía, así como adjuntando el borrador de la Orden Tercer borrador del texto del proyecto normativo, también sin datar Informe Fiscal nº 494/2018, de la Intervención Delegada en la Consellería de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural, de fecha 3 de octubre de 2018, con observaciones Escrito del Jefe del Servicio de Regadíos, de fecha 4 de octubre de 2018, dirigido al Servicio de Coordinación y Apoyo Técnico, remitiendo nuevo texto del proyecto normativo adecuado a las observaciones de la Intervención Delegada, y dando traslado de que el informe de este Consell Jurídic Consultiu, debe ser emitido con carácter de urgencia, dato que la propera convocatòria programada per a gener de 2019 s ha de fer baix l empara de la nova ordre de bases reguladores, la qual ha ser prèviament publicada al DOGV. 3

4 18.- Borrador datado con fecha de 14 de septiembre de 2018, sobre el que se realizará el presente Dictamen Informe justificativo sobre la urgencia del Informe del Consell Jurídic Consultiu, de fecha 8 de octubre de 2018, que suscribe el Director General de Agricultura, Ganadería y Pesca. Y encontrándose el procedimiento en el estado descrito, el Subsecretario de la Consellería consultante (P.D. de la Honorable Consellera, mediante Resolución de 27 de julio de 2015), remite el expediente para dictamen de este Consell Jurídic Consultiu, solicitando su emisión con carácter de urgencia. II CONSIDERACIONES Primera.- Sobre el carácter de la emisión del dictamen. Este Órgano Consultivo emite el presente dictamen en virtud de lo dispuesto en el artículo 10.4 de la Ley de la Generalitat Valenciana, 10/1994, de 19 de diciembre, de Creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, que establece la consulta preceptiva en los proyectos de Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes y de sus modificaciones. El proyecto de norma tiene por finalidad aprobar las Bases para la concesión de subvenciones públicas destinadas a conceder ayudas a las comunidades de regantes y a otras entidades de riego, para proceder a la ejecución de proyectos en relación con el fomento de la utilización racional del agua. La Orden proyectada se justifica en la aplicación de la normativa en materia de subvenciones, siendo, por tanto, preceptivo su Dictamen Segunda.- Marco normativo y finalidad. Las Bases reguladoras, cuya aprobación se pretende a través de la Orden proyectada, articulan la convocatoria, tramitación, evaluación y concesión de subvenciones, en el marco de las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de agricultura y medio ambiente, y en cumplimiento de lo dispuesto en la normativa citada en el Preámbulo, la Ley 8/2002, de 5 de diciembre, de la Generalitat, de Ordenación y 4

5 Modernización de las Estructuras Agrarias de la Comunitat Valenciana, así como la Ley 7/1986, de 22 de diciembre, de la Generalitat, de utilización de agua para riego, y su Reglamento de Desarrollo. La finalidad aparece incorporada en el propio preámbulo de la norma, mediante la reproducción de los objetivos y efectos pretendidos con su aprobación, así como la acreditación de la inclusión de las Bases en el Plan Normativo de la Administración de la Generalitat para Tercera.- Procedimiento de elaboración. En el procedimiento de elaboración del proyecto de Orden que se dictamina se ha seguido, en líneas generales, lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell, que contiene el procedimiento para la elaboración de las disposiciones administrativas, así como en el Decreto 24/2009, de 13 de febrero, del Consell, que regula entre otros extremos el procedimiento de elaboración de los proyectos normativos de la Generalitat. Constan los informes preceptivos requeridos por la normativa y los fundamentales de la Abogacía General de la Generalitat y de la Intervención Delegada, constando Memoria Económica de cuyo tenor literal se desprende la ausencia de contenido económico de la norma. No ha sido emitido el informe favorable de la Dirección General de Presupuestos previsto en el apartado 1 del artículo 26 de la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones. Dicho informe resulta innecesario, al haber sido incorporada una referencia expresa a la no incidencia presupuestaria de la actuación, introducida en la Disposición adicional única ( No obligación económica ), que establece que la aprobación de las bases mediante la Orden que se proyecta no comporta obligaciones económicas para la Generalitat, tal y como prevé el apartado 3 del artículo 26 de la Ley 1/2015. Se ha incorporado informe de la Abogacía General de la Generalitat, que analiza en profundidad la Orden que se pretende ahora aprobar, proponiendo una serie de mejoras en el texto que, en su mayoría, han sido introducidas en el borrador final del proyecto de Orden. Además, se han incorporado al expediente los documentos siguientes: informe de coordinación informática; informes de impacto de género, de impacto en la familia, en la infancia y en la adolescencia. No consta informe de la Dirección General de Financiación y Fondos Europeos, respecto a la no sujeción del proyecto al artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, ni constancia de su solicitud, ni justificación de su omisión. 5

6 En cuanto a la solicitud de la emisión de nuestro Dictamen con expresa mención de lo dispuesto en el artículo 14, con carácter urgente, cabe advertir que dicha solicitud limita el plazo máximo para su emisión en el plazo de 10 días, habiendo justificado la solicitud mediante la apelación a la necesidad de convocatoria de las subvenciones en enero de Esta apelación a la urgencia de nuestro Dictamen no se acomoda a los tiempos de tramitación del presente expediente. Cabe advertir que, según lo dispuesto por el apartado 1 del artículo 165 de la Ley 1/2015, según la redacción incorporada por la Ley 21/2017, de 28 de diciembre, de la Generalitat, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat, todos los trámites del procedimiento de aprobación de las bases reguladoras han de ser evacuados por vía de urgencia, en atención a la especial naturaleza de la norma, lo que no se acomoda con una tramitación iniciada en el mes de mayo de Cuarta.- Estructura. La disposición propuesta reviste la forma de Orden y se integra por una parte introductoria o expositiva, intitulada como Preámbulo, seguida de un texto articulado compuesto por un único artículo, y una parte final, que comprende una disposición adicional, una disposición derogatoria, y cuatro disposiciones finales, sobre la normativa aplicable, la no obligatoriedad de comunicación a la Comisión Europea, las competencias de desarrollo, y la entrada en vigor. Quinta.- Análisis del contenido del proyecto de Orden. A la parte dispositiva Sobre la adaptación a los principios de buena regulación. La vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas dispone en su artículo que en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios. En los apartados siguientes de dicho artículo 129 el legislador establece la manera en la que deberá justificarse la adecuación de la norma 6

7 proyectada a los referidos principios. De la lectura de la parte expositiva de la norma proyectada no se deduce que pueda considerarse atendido este mandato del legislador básico, por lo que se recomienda modificar el preámbulo para justificar que la elaboración y aplicación de la norma proyectada se ajusta a los principios establecidos en el artículo de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, citada. El Preámbulo justifica la necesidad de aprobación de la norma, en la necesidad de conformar las bases a las modificaciones producidas en materia de subvenciones públicas. Sobre la falta de acreditación de la inclusión de las Bases en un Plan Estratégico de Subvenciones. Tanto el apartado 1 del artículo 8 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, como la letra a) del artículo 164 de nuestra Ley 1/2015, exigen con claridad la necesidad de observar en la tramitación de las subvenciones la previa existencia de un plan estratégico de subvenciones, con el contenido determinado en la legislación básica estatal, con un período de vigencia de tres años, y ajustado a lo previsto en los escenarios presupuestarios plurianuales a los que se refiere el artículo 27 de la Ley. Dichos Planes, de conformidad con lo dispuesto en el mismo precepto, han de ser públicos. La ausencia de dicha previa planificación ni ha sido justificada, ni resulta eximida por ninguna circunstancia, habiendo sido advertido por parte del Informe de la Abogacía General que la mención a que los presupuestos de la Generalitat tienen la consideración de plan estratégico de las ayudas no resultaba posible. Por ello, esta falta de acreditación de la observancia del previo Plan Estratégico vulnera lo dispuesto tanto en la normativa básica estatal, como en la normativa autonómica, pues otras Consellerías con mayor número de subvenciones sí han procedido a su redacción. Esta observación sobre la falta de acreditación del previo Plan Estratégico, resulta esencial, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 73 de nuestro Reglamento. A la Disposición Final Primera. Normativa aplicable. Se sugiere la modificación de la redacción, pues, en sentido estricto, la norma no se dicta en desarrollo de la Ley, sino en aplicación o de conformidad con lo dispuesto en la Ley. 7

8 A la Disposición Final Tercera. Competencias de desarrollo. El tenor del precepto faculta a la persona titular de la dirección general competente en materia de regadíos para la aprobación de las convocatorias anuales de ayudas y los actos, resoluciones e instrucciones que sean precisos para la aplicación de la presente Orden. No obstante, la delegación de competencias, como queda claro en las Bases, afecta también a la resolución de la convocatoria. Debería existir mención expresa en la Disposición Final a dicha circunstancia. Esta delegación debe ponerse en relación con el hecho de que es la persona titular de la Dirección General el órgano competente para aprobar la convocatoria; es el Servicio competente en materia de regadíos de dicha Dirección General (Base séptima) el que instruye los expedientes; es también dicha persona la que publica mediante Resolución la admisión a trámite de las solicitudes, de conformidad con la propuesta de la Comisión de Evaluación, integrada por tres personas nombradas por la persona titular de dicha Dirección General entre funcionarios que prestan sus servicios en dicha Dirección General (Base séptima); la que procede a verificar la idoneidad de las inversiones, la declaración de los proyectos como obras de interés general (Base séptima); la calificación anual o plurianual de la subvención; y la resolución de la subvención (Base octava). Aun cuando ello no supone ninguna disconformidad con el ordenamiento jurídico, la concentración de todas las facultades en la Dirección General debería ser objeto de una reconsideración. A las Bases incorporadas en el Anexo. A la Base Tercera. Gastos Subvencionables. La redacción de la base establece que las obras serán las clasificadas en el artículo 35 de la Ley 8/2002, o en la norma que la sustituya. Esta redacción no puede ir más allá de una presunción de conformidad de las bases con el ordenamiento jurídico futuro, pues resulta evidente que si la normativa futura en la materia estableciera una determinada clasificación de las obras, o configurara un régimen jurídico diferenciado, debería procederse a la modificación de las bases. Adicionalmente, el tenor literal del precepto establece que resulta competencia de la Consellería competente determinar las mejoras subvencionables entre la solicitadas, siempre con arreglo a los criterios y en los términos establecidos en esta Orden. Esta última mención aparece incorporada como consecuencia de la observación realizada por parte de la 8

9 Abogacía General, para reducir el grado de confusión de la normativa. Sin embargo, la redacción debiera ser mucho más precisa, para indicar de qué modo, con qué procedimiento y por qué órgano se determinan las mejoras subvencionables y el tipo de relación que debe establecerse con los criterios establecidos en la Orden. A la Base Quinta. Presentación de solicitudes. Se refiere el apartado 2 que la propuesta debe incluir los documentos que se indican en el anexo II de la presente orden. Dicha mención debe eliminarse y ser sustituida por el apartado 7 de la misma base, en la que se recoge la documentación que debe contener la propuesta. Asimismo se sugiere la sustitución de cerrado, por el de finalizado, un término más preciso y adecuado en materia procedimental. A la Base Séptima. Procedimiento de concesión de las ayudas. La Comisión de Evaluación de las Ayudas está integrada por tres personas nombradas por la persona titular de la Dirección General con competencia en materia de regadíos entre el personal que preste sus servicios en la misma. Esta referencia resulta insuficiente para que la labor de evaluación resulte plenamente ajustada a un procedimiento de naturaleza técnica de evaluación de proyectos, pues tal como aparece redactado cualquier tipo de personal que preste los servicios en la Dirección General puede formar parte de la Comisión, aun careciendo del necesario nivel técnico que el tipo de proyectos a evaluar reclama. Sería necesario que la redacción asegurara que los miembros de la Comisión tienen un grado de cualificación técnica suficiente mediante la identificación orgánica de aquellas personas que sean titulares de dichos puestos de trabajo, o bien mediante la exigencia de una titulación concreta que acredite la suficiencia técnica en la evaluación de los proyectos. En caso contrario, el mantenimiento de la actual redacción no permite que se presuma una evaluación con el suficiente grado de rigor, y habilitaría una observación esencial a los efectos del artículo 73 del Reglamento de este Consell Jurídic. Cuestiones de redacción. En la redacción de las bases sería conveniente la incorporación de apartados numerados en todos los preceptos, pues en los que así han sido incorporados, se ha incrementado la claridad expositiva de la norma. 9

10 Se recomienda la eliminación del innecesario guion posterior al punto de división de los apartados. Se han incorporado dos observaciones esenciales, sobre la ausencia del Plan Estratégico de Subvenciones y sobre el contenido de la Base Séptima. III CONCLUSIÓN Por cuanto queda expuesto, el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana es del parecer: Que el Proyecto de Orden por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de ayudas a las comunidades de regantes y otras entidades de riego, en relación con el fomento de la utilización racional del agua, es conforme con el ordenamiento jurídico, siempre que se atiendan las observaciones esenciales formuladas. V.H., no obstante, resolverá lo procedente. València, 6 de noviembre de 2018 EL SECRETARIO GENERAL LA PRESIDENTA HBLE. SRA. CONSELLERA DE AGRICULTURA, MEDIO AMBIENTE, CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO RURAL. 10