CONSELL JURÍDIC CONSULTIU DE LA COMUNITAT VALENCIANA. Hble. Señora:

Transcripción

1 CONSELL JURÍDIC CONSULTIU DE LA COMUNITAT VALENCIANA Dictamen 708/2018 Expediente 581/2018 Presidenta Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez Conselleres y Consellers Ilmas. Sras. e Ilmos. Sres. D. Enrique Fliquete Lliso D. Faustino de Urquía Gómez D.ª M.ª Asunción Ventura Franch D.ªM.ª del Carmen Pérez Cascales D. Joan Carles Carbonell Mateu Conseller nato Molt Hble. Sr. D. Francisco Camps Ortiz Secretari General Ilmo. Sr. D. Joan Tamarit i Palacios Hble. Señora: El Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, en sesión celebrada el día 6 de noviembre de 2018, bajo la Presidencia de la Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez, y con la asistencia de los señores y las señoras que al margen se expresan emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: De conformidad con la comunicación de V.H., de 24 de septiembre de 2018 (Registro de entrada número 1036/2018, de 1 de octubre), el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana ha examinado el procedimiento instruido por la Conselleria de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural, relativo al proyecto de Orden por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas para la aplicación de medidas de mejora y mantenimiento de las infraestructuras hidráulicas de las zonas húmedas valencianas en el marco del Programa de Desarrollo Rural de la Comunitat Valenciana 2014/2020.

2 I ANTECEDENTES El procedimiento tramitado para elaborar este proyecto de Orden, de la Conselleria de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural, consta de los documentos, trámites e informes siguientes: 1. Resolución de 28 de abril de 2016 de la Consellera de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural por la que se acuerda iniciar el procedimiento para la elaboración del proyecto de Orden, encomendando la tramitación a la Dirección General del Medio Natural y de Evaluación Ambiental. 2. Comunicación interna de la Agencia Valenciana de fomento y garantía agraria a la Dirección General del Medio Natural y Evaluación Ambiental solicitando información para la elaboración del informe anual de ejecución del 2016 del PDR-CV Informe Justificativo de la necesidad y oportunidad del Director General del Medio Natural y de Evaluación Ambiental, de 6 de abril de Propuesta de inicio del procedimiento de elaboración y aprobación del proyecto de orden, emitida por el Director General del Medio Natural y de Evaluación Ambiental de fecha 6 de abril de Primer borrador de proyecto de Orden, sin numeración ni fecha. 6. Memoria económica del Subdirector General del Medio Natural de fecha 5 de abril de 2017 donde se hace constar: ( ) que la tramitación y aprobación del Proyecto de Orden no conlleva gasto o compromiso económico alguno para la Generalitat Valenciana, puesto que se limita a aprobar las bases reguladoras por las que se regirán en su momento las sucesivas convocatorias de las ayudas, sin que tampoco dichas bases sean objeto de aprobación conjunta con ninguna convocatoria concreta de ayudas; serán, en su caso, las sucesivas resoluciones por las que se efectúen las convocatorias periódicas específicas de las ayudas las que conllevarán obligaciones económicas. 7. Informe de repercusión de sistemas de información y aplicaciones informáticas del Subdirector General del Medio Natural de fecha 5 de abril de 2017, en cumplimiento de lo dispuesto en la Instrucción del Servicio 2

3 núm. 4/2012 de 27 de abril, de la Dirección General de Tecnologías de la Información, donde se manifiesta que No afecta de modo sustancial a ninguno de los programas informáticos que lo gestionan, por lo que no será necesario introducir o gestionar modificaciones en los referidos instrumentos informáticos. En este mismo sentido, se informa que este proyecto de Orden no precisa de la implantación de un nuevo programa informático. 8. Informe sobre el impacto normativo de la familia, infancia y adolescencia de fecha 6 de abril de 2017 de la Dirección General del Medio Natural y de Evaluación Ambiental, en cumplimiento de lo dispuesto en la disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de protección a las familias numerosas, añadida por la disposición final 5.3 de la Ley 26/2015, de 28 de julio) y sobre la infancia y adolescencia (artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, añadido por la precitada Ley 26/2015) en el artículo 22 y en la Disposición Adicional Quinta de la precitada Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, donde se concluye que dicha Orden no vulnera ninguno de los principios indicados en la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de protección de las familias numerosas, ni los indicados en la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor, modificadas ambas por la Ley 26/2015, de 28 de julio. 9. Informe de impacto de género, de fecha 6 de abril de 2017, de la Dirección General del Medio Natural y de Evaluación Ambiental, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, y en el artículo 2 de la Ley 30/2003, de 13 de octubre, sobre medidas para incorporar la valoración del impacto de género en las disposiciones normativas, se informa lo siguiente: La disposición normativa que se pretende aprobar se produce en el marco para la mejora y mantenimiento de infraestructuras hidráulicas de las zonas húmedas de la Comunitat Valenciana, por lo que no implica en modo alguno, discriminación por razón de sexo, respetándose el principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres, y no existiendo circunstancia alguna que pueda hacer aumentar las oportunidades y ventajas de uno u otro género. 10. Informe justificativo de la no necesidad de trámites de consulta, audiencia e información pública de 6 de abril de 2017 de la Dirección General del Medio Natural y de Evaluación Ambiental, conforme a lo dispuesto en artículo de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de 3

4 Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. 11. Informe justificativo de la no necesidad del trámite de audiencia a las Consellerias, de 6 de abril de 2017 de la Dirección General del Medio Natural y de Evaluación Ambiental, conforme prescribe el artículo 43.1.b), de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell, en la elaboración de los reglamentos se seguirá, entre otros, el trámite consistente en remitir, en su caso, a la Conselleria de Presidencia y consellerias en cuyo ámbito pueda incidir, el proyecto de disposición junto con el expediente, con el fin de que, en el plazo máximo de diez días, emitan informe. 12. Comunicación interna de la Dirección General del Medio Natural y Evaluación Ambiental, al servicio de coordinación y soporte técnico de la subsecretaria para la firma de determinados documentos. 13. Solicitud de informe de elegibilidad de fecha 6 de abril de Solicitud de informe del cumplimiento del Decreto 147/2007 de 7 de septiembre del Consell, por el que se regula el procedimiento de comunicación de ayudas a la Comisión Europea de los proyectos de la Generalitat que establecen o modifican ayudas públicas. 15. Solicitud de informe de la administración electrónica de fecha 13 de julio de 2017, según lo establecido en el artículo 94 del Decreto 220/2014 de Administración Electrónica de la Comunitat Valenciana y la Instrucción 4/2012 de coordinación informática. 16. Informe de compatibilidad de la Dirección General de Financiación y Fondos Europeos de fecha 17 de julio de 2017, conforme a lo prescrito en el artículo 6 del Decreto 147/2007 del Consell, de 7 de septiembre, donde se dice Según lo indicado en la Disposición Adicional Segunda del proyecto de Orden sujeto a informe, estas ayudas se enmarcan en los apartados 2 a 9 del artículo 41 del Reglamento 702/2014, de la Comisión, de 25 de junio de 2014, por el que se declaran determinadas categorías de ayuda en los sectores agrícola y forestal y en zonas rurales compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Asimismo, también se indica en esta misma Disposición Adicional que estas ayudas han sido comunicadas a la Comisión Europea y registradas por la misma con el número SA (2015/XA). 17. Informe justificativo del trámite de audiencia, de conformidad con el artículo de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. 4

5 18. Comunicación interna de la Agencia Valenciana de Fomento y Garantía Agraria a la Dirección General del Medio Natural y de Evaluación Ambiental, de fecha 16 de agosto de Informe de elegibilidad del Servicio de Programación Financiera de Fondos Comunitarios, de fecha 16 de agosto de 2017, que concluye de la siguiente manera: ( ) De acuerdo con todo lo expuesto, se informa que el proyecto de orden objeto del presente informe es conforme con el PDR-CV v con la normativa comunitaria aplicable a las ayudas FEADER así como a las ayudas de estado en el período de programación No obstante y de acuerdo con lo indicado en el apartado 4 del presente informe, se solicita al órgano gestor que remita, a la mayor brevedad posible, la propuesta motivada de modificación de los criterios de selección incluidos en el documento "Criterios de selección de las operaciones financiadas por el PDR-CV " para la operación a efectos de su aprobación en el próximo Comité de Seguimiento del programa. 20. Informe de la Dirección General de las nuevas tecnologías de la información, de fecha 21 de septiembre de 2017, del Jefe de Servicio de Coordinación de Proyectos TIC, conforme a lo dispuesto en el artículo 94 del Decreto 220/2014, de la Administración Electrónica de la Comunitat Valenciana, y la Instrucción 4/2012 de Coordinación Informática. 21. Comunicación interna de la Dirección General del Medio Natural y de Evaluación Ambiental a la Agencia Valenciana de Fomento y Garantía Agraria de fecha 4 de octubre de 2017, de propuesta de modificación de los criterios de selección de fecha 4 de octubre de 2017 del Director General del Medio Natural y Evaluación ambiental. 22. Segundo Borrador de la Orden sin numeración ni fecha. 23. Informe de la Abogacía General de la Generalitat, de fecha 7 de noviembre de Resolución de autorización de fecha 24 de noviembre de 2017 para la anulación en el presupuesto de ingresos de la Generalitat Valencia, de la línea de subvención X Financiación de las operaciones de capital de la AVFGA por importe de euros. 25. Informe sobre las consideraciones realizadas por la Generalitat Valenciana, de fecha 15 de enero de 2018, de la Director General del Medio Natural y de Evaluación Ambiental. 5

6 26. Tercer borrador de la orden sin numeración ni fecha. 27. Solicitud de informe de la Intervención Delegada de la Generalitat, en virtud del artículo 165 de la Ley 1/2015, 6 de febrero. 28. Solicitud de designación de personal de las Direcciones territoriales para tramitar las subvenciones de fecha 24 de enero de Designación de los técnicos competentes de fecha 18 de febrero de Informe de la Intervención Delegada de fecha 22 de febrero de Borrador de las bases con las observaciones de la Intervención y nuevo informe de conformidad de la misma, realizado en fecha 14 de septiembre de Cuarto borrador y definitivo de la Orden. Y encontrándose en el estado descrito la tramitación del procedimiento, la Hble. Sra. Consellera de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural, por oficio de fecha 24 de septiembre de 2018, que se registró de entrada por este Órgano Consultivo el día 1 de octubre del mismo año, remitió el expediente con las actuaciones, precedido de un índice de los documentos, para nuestro Dictamen, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 10.4 y 14.2 de la Ley de la Generalitat 10/1994, 19 de diciembre, de creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana. II CONSIDERACIONES Primera.- Sobre el carácter de la consulta y alcance del dictamen. El artículo 10.4 de la citada Ley 10/1994 establece que el Consell Jurídic Consultiu deberá ser consultado preceptivamente en los supuestos de Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de leyes y sus modificaciones. Mediante escrito de fecha 24 de septiembre de 2018, remitido por la Consellera de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo 6

7 Rural, tuvo entrada en este Consell Jurídic el proyecto de Orden por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas para la aplicación de medidas de mejora y mantenimiento de las infraestructuras hidráulicas de las zonas húmedas valencianas en el marco del Programa de Desarrollo Rural de la Comunitat Valenciana 2014/2020, solicitándose el preceptivo dictamen, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 9 y 10.4 de la Ley 10/1994, de 19 de diciembre, de creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana. Segunda.- Procedimiento de elaboración del proyecto de Orden. La elaboración del Proyecto de Orden y su tramitación se ajustó, en gran parte, al procedimiento y a los trámites regulados en el artículo 43 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell, que contempla el procedimiento de elaboración de las disposiciones reglamentarias autonómicas, que fue desarrollado por los artículos 52 y siguientes del Decreto 24/2009, de 13 de febrero, del Consell, sobre la forma, la estructura y el procedimiento de elaboración de los proyectos normativos de la Generalitat. El proyecto de Orden cumple con el contenido mínimo del artículo de la Ley 1/2015. En este sentido, el procedimiento se inició mediante la Resolución de la titular de la Conselleria competente en materia de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural, de fecha 28 de abril de Se incorporó a las actuaciones informe justificativo de la necesidad y oportunidad del proyecto de Orden de la Dirección General, de fecha 6 de abril de 2017, así como memoria económica, que expresa que el Proyecto de Orden que se tramita no supondrá un aumento de recursos materiales y humanos, por lo que no tendrá repercusiones económicas. Obran en las actuaciones remitidas cuatro borradores del texto del proyecto de Orden, con su correspondiente numeración. Consta informe sobre el impacto de género en el que se constata la no incidencia de la norma sobre la igualdad de género, e informe de impacto nulo sobre la infancia y la adolescencia y la familia, de la Dirección General del Medio Natural y de Evaluación Ambiental, ambos de fecha 6 de abril de

8 Consta informe favorable de la Abogacía de la Generalitat Valenciana, así como informe de adaptación del proyecto de Orden a las sugerencias y recomendaciones realizadas por la Intervención Delegada. En estos términos se dio cumplimiento al procedimiento regulado en la citada Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell, y en el Decreto 24/2009, de 13 de febrero. Tercera.- Objeto y marco normativo del texto proyectado El proyecto de norma que ahora se analiza tiene por objeto aprobar las bases reguladoras para que la Administración autonómica otorgue determinadas ayudas, por lo que resultan de aplicación la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (de carácter básico en la mayoría de sus preceptos al amparo de las competencias reservadas al Estado en el artículo ª, 14ª y 18ª de la Constitución), su Reglamento de desarrollo aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio (muchos de sus preceptos también constituyen legislación básica estatal), y la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones (cuyo Título X artículos 159 a 177, tiene por objeto específico las subvenciones ). En concreto, el artículo 165 de la referida Ley autonómica establece el contenido de las bases reguladoras de la concesión de subvenciones como las que ahora se proyecta aprobar. En cuanto al ámbito material y sector de actividad sobre el que se proyecta la referida potestad de fomento, la Orden que se dictamina, tiene por objeto establecer el régimen jurídico, al que debe someterse la concesión de ayudas destinadas a actuaciones de mejora de las infraestructuras hidráulicas, en municipios que incluyan zonas húmedas catalogadas, pertenecientes a la Red Natura 2000, en las cuales los hábitats y especies de importancia comunitaria europea coexisten de forma compatible, con determinados usos históricos productivos de tipo agrícola y piscícola, contribuyendo, de esta forma, al mantenimiento de la calidad de dichos hábitats, a través de la conservación de cultivos de alto valor natural, que además poseen una gran importancia paisajística, con lo que se trata del ejercicio de la competencia asumida por la Generalitat en materia de agricultura, reforma y desarrollo agrarios, y ganadería (artículo ª del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana). La Dirección General de Medio Natural y de Evaluación Ambiental de la Conselleria de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural reseña, en el informe justificativo de la necesidad y oportunidad del proyecto de Orden, lo que sigue: 8

9 ( ) El proyecto de Orden tiene por objeto establecer las bases reguladoras para la concesión de ayudas para la aplicación de medidas de mejora y mantenimiento de infraestructuras hidráulicas de las zonas húmedas de la Comunitat Valenciana en el marco del Programa de Desarrollo Rural de la Comunitat Valenciana 2014/2020 (en adelante PDR-CV ). Dentro del PDR-CV , en su versión revisada tras una propuesta de modificación que a fecha de hoy se halla pendiente de aprobación por la Comisión, está la medida 4 (Inversiones en activos físicos) contempla diversas inversiones no productivas vinculadas a la obtención de objetivos agroambientales. Dentro de esta medida 4 se encuentra la Submedida 4.3 (Inversiones en infraestructuras destinadas al desarrollo, modernización o adaptación de la agricultura y el sector forestal) que contempla la operación 2 Mejora y mantenimiento de infraestructuras hidráulicas d ellas zonas húmedas de la Comunitat Valenciana. Son objetivos de esta submedida 4.3 aquellos que contribuyan a mejorar la calidad del agua o la recuperación de la naturalidad de las infraestructuras que la canalizan y su mantenimiento y por tanto no es subvencionable ni el entubamiento de las acequias y canales ni las nuevas cimentaciones. Esta ayuda se centrará en actuaciones de mejora de la infraestructura hidráulica -canales, acequias, cauces, márgenes, riberas y balsas de riego- en municipios que incluyan zonas húmedas pertenecientes a la Red Natura 2000, con vistas a mejorar la calidad del agua y del hábitat para la fauna y flora. Estas actuaciones contribuirán al mantenimiento de la calidad de los hábitats en zonas húmedas, a través de la conservación de cultivos de alto valor natural, que además poseen una gran importancia paisajística ( ). Cuarta.- Estructura y contenido de la Orden proyectada El Proyecto normativo tramitado como proyecto de Orden, consta de: - El Título de la disposición que se tramita. - Índice. - Preámbulo. - La Fórmula aprobatoria, ORDENO - Artículo único. Aprobación de las bases reguladoras para la concesión de ayudas. - Disposición Adicional única. No incidencia presupuestaria. 9

10 - Disposición Derogatoria única. Derogación general. - Disposición final primera. Disposiciones de aplicación y desarrollo. - Disposición final segunda. Entrada en vigor. - Un Anexo, compuesto por dieciséis artículos, que son: Artículo 1. Objeto y ámbito de actuación. Artículo 2. Requisitos que deben de cumplir los beneficiarios. Artículo 3. Actuaciones subvencionables. Artículo 4. Condiciones técnicas y de aplicación. Artículo 5. Criterios de otorgamiento y priorización de los mismos. Artículo 6. Cuantía de las ayudas. Artículo 7. Concurrencia con otras ayudas. Artículo 8. Solicitudes y documentación. Artículo 9. Compromisos y obligaciones de los beneficiarios. Artículo 10. Tramitación y resolución. Artículo 11. Justificación y Pago. Artículo 12. Revocación de la resolución de concesión y reintegro de las cantidades percibidas indebidamente. Artículo 13. Controles sobre la concesión y pago de la ayuda. Artículo 14. Transparencia. Artículo 15. Publicidad y financiación de ayudas. Artículo 16. Información y publicidad. En la fórmula aprobatoria se sugiere que la indicación final del conforme con se incluya, en su caso, oído este Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana. Quinta.- Observaciones de carácter general al proyecto de Orden I. Inexistencia de Plan Estratégico de Subvenciones. El artículo 8.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones prevé, con carácter básico (disposición final primera), la necesidad de que las Administraciones públicas y cualesquiera entes que propongan el establecimiento de subvenciones deberán concretar con carácter previo y a través de un plan estratégico, los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes de financiación, supeditándose en todo caso al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria 10

11 Dicho esto, no debe olvidarse que la exigencia de contar con un Plan Estratégico de Subvenciones se incardina en la obligación legal de que el gasto público responda a los principios de máximo rigor económico, austeridad, eficiencia en el uso de recursos disponibles, calidad de los servicios prestados y transparencia en la gestión pública, tal como de manera reiterada ha indicado este Consell. La omisión del referido Plan Estratégico de Subvenciones ha sido analizada por el Tribunal Supremo en varias ocasiones. Así, en la Sentencia de 28 de enero de 2013, rec. 57/2012, con cita de las Sentencias de 26 de junio de 2012, rec. 4271/2011, y de 4 de diciembre de 2012 rec. 4369/2011, reiteró lo siguiente: (...) Efectivamente, el artículo 8.1 de la ya citada Ley General de Subvenciones establece: 1. Los órganos de las Administraciones públicas o cualesquiera entes que propongan el establecimiento de subvenciones, con carácter previo, deberán concretar en un plan estratégico de subvenciones los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes de financiación, supeditándose en todo caso al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. De este precepto pueden obtenerse, sin esfuerzo dialéctico, dos conclusiones: el Pan Estratégico tiene carácter previo al establecimiento de cualquier subvención; y el precepto es imperativo y categórico. Consideramos que la dicción del precepto, exigiendo con carácter previo el Plan Estratégico, no es tangencial y no sistemático, como sostiene la sentencia de instancia, sino requisito esencial y previo a la regulación de la subvención, de tal forma que sí requiere una formalización o instrumentalización externa que, aunque no es exigible una determinada formalidad, si una definición específica que pueda ser identificada. Apoya esta interpretación el mismo artículo 8, en su apartado 3, al establecer: 3. La gestión de las subvenciones a que se refiere esta ley se realizará de acuerdo con los siguientes principios: a) Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad igualdad y no discriminación. b) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante. c) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos. Es decir, la propia norma -y de ahí también su imperatividad y no mera 11

12 tangencialidad- alude a los objetivos de trasparencia, eficacia y eficiencia, que debe presidir la gestión de las subvenciones. Lo que puede relacionarse también con la Disposición Adicional 13ª de la misma ley, para darnos definitiva interpretación de la imperatividad del precepto, de carácter básico como recoge la sentencia de instancia. Es claro, por no ser ni siquiera discutido en el proceso, que dicho Plan Estratégico no ha sido elaborado por lo que procede, pues, estimar el primer motivo de impugnación y, con ello siendo innecesario examinar el segundo, estimar el recurso y decidir la cuestión litigiosa en primera instancia.... En su citada Sentencia de 4 de diciembre de 2012, el Tribunal Supremo argumentó lo siguiente: (...) la hipotética incertidumbre acerca de si la resolución de la Alcaldía fue precedida o no del plan estratégico de subvenciones requerido en una norma básica, como lo es la de aquel art. 8.1 de la Ley 38/2003 (Disposición final primera de ésta), debe resolverse en perjuicio del Ayuntamiento demandado, pues es éste, y no la Administración demandante, quien disponía con toda facilidad del medio de prueba idóneo para despejarla (art y 6 de la Ley de Enjuiciamiento Civil). Lo que conduce, en definitiva, a declarar su nulidad, tal y como ya hizo para un supuesto similar (Bases aprobadas por el Ayuntamiento de Durango por las que se regulaban las ayudas individuales de transporte a familiares de personas en régimen penitenciario) la sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 26 de junio de 2012, dictada en el recurso de casación núm. 4271/2011, en el que la entonces recurrida (de fecha 6 de junio de 2011, recaída en el recurso registrado en la misma Sala de instancia con el núm. 83/2010) desestimó aquel motivo de impugnación con iguales razonamientos a los expresados por la que aquí hemos casado. En esa anterior sentencia de 26 de junio de 2012, consideró este Tribunal Supremo, dado el tenor de los apartados 1 y 3 del artículo 8 y de la Disposición adicional decimotercera de la Ley 38/2003, que el Plan Estratégico al que se refiere tiene carácter previo al establecimiento de cualquier subvención, constituyendo un requisito esencial cuyo cumplimiento exige que sea formalizado externamente y con un contenido que le haga identificable como tal por reflejar al menos aquello a que alude el apartado 1 de ese artículo Por ello, de conformidad con la anterior doctrina del Tribunal Supremo y lo informado por la Intervención Delegada en fecha 8 de noviembre de 2017, debe procederse a aprobar con carácter previo el Plan Estratégico de Subvenciones, exigido por el artículo 164, a) de la Ley 12

13 1/2015, de 6 de febrero, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones de la Comunitat Valenciana. Este Consell ha destacado en muchos Dictámenes la necesidad de que las diferentes Consellerías aprueben con carácter previo a la concesión de subvenciones el correspondiente Plan Estratégico de Subvenciones. Estas observaciones se ajustan, como se ha visto, a los pronunciamientos jurisdiccionales citados, y a otros posteriores, por ello, debe realizarse una observación esencial respecto a la existencia del Plan Estratégico, tal y como hemos indicado en nuestro reciente Dictamen 756/2017. Esta observación es esencial a los efectos del artículo 73 del Reglamento de este Consell. II. Adaptación a los principios de buena regulación. La vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas dispone en su artículo que en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios. En los apartados siguientes de dicho artículo 129 el legislador establece la manera en la que deberá justificarse la adecuación de la norma proyectada a los referidos principios, lo que debería de quedar justificado en el preámbulo de forma clara. Sexta.- Observaciones con carácter particular al proyecto de Orden. A tal efecto, con la finalidad de contribuir facilitar y mejorar la comprensión de la disposición normativa que se proyecta, se formulan las recomendaciones y sugerencias siguientes: A la Disposición Final Primera Deberá de modificarse su titulación de Disposiciones de aplicación y desarrollo, ya que en el borrador final del proyecto de Orden remitido, se ha suprimido la facultad al titular de la Dirección General competente de dictar 13

14 disposiciones de aplicación técnica de la Orden, y únicamente se le faculta a emitir las convocatorias anuales de las ayudas, por tanto la titulación de esta Disposición no se corresponde con el contenido. Al Anexo I. Bases reguladoras para la concesión de ayudas. Deberá suprimirse la numeración I de este Anexo, ya que es único, al haberse eliminado el Anexo II de los primeros borradores del proyecto de Orden. Al artículo 1. Objeto y ámbito de actuación. En este artículo se relaciona unas posibles actuaciones de mejora de la infraestructura hidráulica, haciéndose constar las mismas entre guiones, por lo que no queda claro si se trata de simples ejemplos o de una enumeración cerrada. Convendría indicar expresamente si se trata de una relación de actuaciones meramente enunciativa, o, en su caso, exhaustiva. Al artículo 2. Requisitos que deben cumplir los beneficiarios. Al apartado 1 El mencionado artículo hace referencia a los requisitos que deben de cumplir los beneficiarios, estableciendo en su apartado primero, que los solicitantes de las ayudas, objeto de las presentes bases, deberán ser personas jurídicas. No queda claro, el concepto de persona jurídica, y si dentro del mismo pueden ser beneficiarios otras personas, conforme a lo prescrito en el artículo 11.2 de la Ley General de Subvenciones, Ley 38/2003, 17 de noviembre, según el cual cuando el beneficiario sea una persona jurídica, y siempre que así se prevea en las bases reguladoras, los miembros asociados del beneficiario que se comprometan a efectuar la totalidad o parte de las actividades que fundamentan la concesión de la subvención en nombre y por cuenta del primero tendrán igualmente la consideración de beneficiarios. Y también como prescribe el artículo 11.1 LGS/2003 cuando se prevea expresamente en las bases reguladoras, podrán acceder a la condición de beneficiario las agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, las comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado, que aun careciendo de personalidad jurídica, puedan llevar a cabo los proyectos, actividades o comportamientos o se encuentren en la situación que motiva la concesión ( ). 14

15 Por lo tanto, debería de constar si también pueden ostentar la condición de beneficiarios las entidades sin personalidad jurídica, como podría deducirse de lo expuesto en el artículo 2.6, d) y e), donde se hace expresa mención a asociaciones de propietarios agrícolas y asociaciones de propietarios con derecho a riego. Al apartado 3 En relación con los requisitos, debería tenerse en cuenta la existencia de obligaciones legales en materia de igualdad entre mujeres y hombres que son exigibles a los posibles beneficiarios. En este sentido la Consellería convocante deviene obligada a aplicar en su actividad, como criterio general de actuación, el compromiso con la efectividad del derecho constitucional de igualdad de mujeres y hombres en cumplimiento del artículo 4 de la Ley 9/2003, de 2 de abril, de la Generalitat, de igualdad entre mujeres y hombres; y el art. 14 de la ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. En este sentido, el artículo 35 de la citada Ley Orgánica, que de acuerdo con la disposición final primera tiene carácter básico, establece: «Las Administraciones públicas, en los planes estratégicos de subvenciones que adopten en el ejercicio de sus competencias, determinarán los ámbitos en que, por razón de la existencia de una situación de desigualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, las bases reguladoras de las correspondientes subvenciones puedan incluir la valoración de actuaciones de efectiva consecución de la igualdad por parte de las entidades solicitantes. A estos efectos podrán valorarse, entre otras, las medidas de conciliación de la vida personal, laboral y familiar, de responsabilidad social de la empresa, o la obtención del distintivo empresarial en materia de igualdad regulado en el Capítulo IV del Título IV de la presente Ley». A los efectos de atender el mandato contenido en este precepto, se recomienda configurar como requisito (letra m) que los solicitantes deben acreditar para poder concurrir a la convocatoria de las ayudas, el disponer de un plan de igualdad en el caso que, de acuerdo con la legislación de aplicación, les sea exigible. Al artículo 4. Condiciones técnicas y de aplicación. Al apartado 6 En cuanto al tratamiento a llevar a efecto cuando más de una zona húmeda supere el 20% de la cuantía de la subvención y que en su totalidad 15

16 no lleguen al 100% de la cuantía de la misma, se indica que se repartirá de forma proporcional entre las zonas que hayan superado el umbral del 20% recogido en el punto 4.5. Debería suprimirse la cita de recogido en el punto 4.5, porque lleva a confusión si las zonas húmedas que superan el 20% y a las que se refiere el apartado 5 son distintas de las que se refieren en el sub apartado 6, cuando se trata de las mismas circunstancias. Al artículo 5. Criterios de otorgamiento y ponderación de los mismos. Al apartado 1 Estos epígrafes se refieren a la superficie de hábitats y/o especie prioritaria, incluida en el ámbito de la actuación, conteniendo unos intervalos de valores que dan lugar a una puntuación. Queda poco concretado sobre qué magnitud se aplican los porcentajes señalados por falta de definición de la superficie de actuación, si se tiene en cuenta la extensión de la misma o esta es irrelevante, y cualquier otra circunstancia. Por otro lado no se indica si los puntos asignados a cada uno de los tramos porcentuales son fijos con independencia del tanto por ciento que se pueda tener dentro de cada tramo o, en su caso, criterios a tener en cuenta para distribuir la puntuación máxima dada, en proporción al porcentaje que se tenga. Al apartado 2 En este apartado debe clarificarse si cabe la posibilidad de obtener puntuación, de manera simultánea, por más de una tipología de actuación, en el caso de que ésta pudiera encuadrarse o comprendiera dos o más de los tres tipos de actuaciones, o si solo cabe obtener puntuación por razón de una de las tres tipologías de actuaciones. Al artículo 6. Cuantía de las ayudas. Al apartado 2 En el referido apartado se indica En ningún caso el importe máximo de la inversión superará los por expediente. No queda claro si las propuestas de inversión que presenten los posibles beneficiarios como máximo podrá ser de , que supondría limitar al inversor el quantum de su proyecto, lo cual no estaría muy justificado o, si lo que se quiere indicar es que el importe máximo de la 16

17 ayuda no superará los , por expediente. Al apartado 4 y 5 Ambos apartados deberían unificarse ya que en el apartado 4 lo que se viene a referir es que no se tendrán en consideración los proyectos cuya cuantía sea inferior a , lo que viene a ser consecuencia de que en el apartado 5 se indica que el importe subvencionable mínimo de cada solicitud deberá ser superior a 15.00, por razones de eficiencia y eficacia administrativa. Se sugiere la siguiente redacción: 6.4. Por razones de eficacia y eficiencia administrativa, el importe subvencionable mínimo se cada solicitud, deberá ser superior a , por lo que no se tomarán en consideración actuaciones o proyectos cuya cuantía sea inferior a esta cantidad. Al artículo 10. Tramitación y resolución. Siguiendo las reglas generales del procedimiento administrativo regulado en la Ley 39/2015, 1 de octubre, así como la Ley General de Subvenciones del 2003 y en aras a una mayor comprensión del precepto, se debería de separar el contenido del artículo en dos artículos distintos, uno para la tramitación y otro para la resolución, siguiendo un orden que facilitara su aplicabilidad práctica. Asimismo, en cuanto a la constitución de la comisión de valoración, debe de garantizarse la paridad entre hombres y mujeres, y utilizar un lenguaje inclusivo ya que se utiliza la expresión presidente o funcionario con rango de jefe de servicio, conforme dispone el artículo 19 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. En cuanto al apartado 10º, se recomienda que se aligere su redacción, ya que el sistema de recursos procedente, en vía administrativa o en vía jurisdiccional, el órgano ante el que deba interponerse el recurso administrativo o el recurso judicial, y el plazo de presentación, se determinan en la ley, bastando a estos efectos con que las bases reguladoras indiquen que la resolución que conceda o que deniegue estas ayudas públicas pone fin a la vía administrativa, y que en las respectivas notificaciones se informe a los interesados de los recursos que procedan. 17

18 Al artículo 16. Información y publicidad. Atendiendo a su contenido se podría incluir o englobar como un sub apartado más del artículo 14, en aras a reducir las bases. Séptima.- Cuestiones de Técnica normativa y aspectos de redacción. A) Cuestiones de Técnica Normativa. Se debería procurar que los artículos no tengan tantos apartados, ni fueran tan extensos, así como seguir un orden atendiendo a las reglas procedimentales de inicio, instrucción y resolución, debiendo incluirse en los primeros apartados de cada artículo el contenido más relevante. Esta observación se efectúa conforme a la exigencia de que el texto sea claro y de fácil comprensión según el artículo 3 del Decreto 24/2009, de 13 de febrero, del Consell, sobre la forma, la estructura y el procedimiento de elaboración de los proyectos normativos de la Generalitat. B) Aspectos de redacción. La redacción del proyecto de Orden debería haber sido más cuidadosa y adecuada, sobretodo en cuanto a la utilización del lenguaje igualitario y no excluyente. Así, además de la mención que al respecto se efectúa con relación al artículo 10.4, debería sustituirse en el artículo 2.1 y 2.2, los solicitantes por las personas solicitantes ; en el apartado 2.7, 8.1, debería sustituirse los interesados por las personas interesadas ; en el artículo 9 y 9.1, d), y 14, debería sustituirse los beneficiarios, el beneficiario por las personas beneficiarias o, la persona beneficiaria ; en el apartado 9.7 debería sustituirse el titular por persona titular ; en el apartado 10.3 debería sustituirse el solicitante por la persona solicitante, en el artículo 11.5, debería sustituirse el/la director/a general competente por la persona que ostente la dirección general competente ; y en el artículo 13.7, el Secretario o Secretaria General por la persona que ostente la Secretaría General. La división de los artículos deberá ajustarse a lo previsto en el artículo 26 del citado Decreto 24/2009. Por ello, deberá evitarse el uso de guiones como se hace, por ejemplo, en el Preámbulo o en los artículos 2.1, 3.1, 3.2, 3.3, etc. Y asimismo los apartados en que se divide un artículo se numerarán únicamente con el cardinal arábigo que corresponde a cada uno de los apartados, sin que vayan precedidos del número que corresponde al 18

19 artículo (por ejemplo, el apartado 1 del artículo 9 no se numera 9.1, sino simplemente 1). III CONCLUSIÓN Por cuanto queda expuesto, el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana es del parecer: Que el proyecto de Orden, de la Conselleria de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas para la aplicación de medidas de mejora y mantenimiento de las infraestructuras hidráulicas de las zonas húmedas valencianas en el marco del Programa de Desarrollo Rural de la Comunitat Valenciana 2014/2020, es conforme con el ordenamiento jurídico, siempre que se tengan en cuenta la observación esencial formulada. V.H., no obstante, resolverá lo procedente. València, 6 de noviembre de 2018 EL SECRETARIO GENERAL LA PRESIDENTA HBLE. SRA. CONSELLERA DE AGRICULTURA, MEDIO AMBIENTE, CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO RURAL. 19