DERECHO CONSTITUCIONAL Y PROCESO DEMOCRÁTICO

Transcripción

1 Profesora: Mercedes Iglesias Bárez. DERECHO CONSTITUCIONAL Y PROCESO DEMOCRÁTICO La democracia se basa en la legitimidad de origen mediante la elección de los gobernantes por parte del pueblo, sin embargo, también hay que tener encuentra que para que haya una democracia los gobernantes electos deben de realizar sus funciones en términos democráticos. Por tanto, la democracia se basa en que el pueblo elige al poder y este es controlado por el pueblo cuando lleva a cabo sus funciones. La democracia es poder del pueblo y este poder del pueblo no finaliza, por tanto, en el momento en el que se elige a los gobernantes sino también en el control que a lo largo del ejercicio de ese poder tiene el pueblo sobre los gobernantes. A lo largo de la historia, esta forma de gobierno, la democracia, en realidad ha sido una gran desconocida. La primera vez que se tiene conocimiento de la democracia como forma de gobierno son en los escritos de un historiador griego, Lodoto, donde comienza a hablar de una forma de gobierno basada en la intervención del pueblo. Otro autor, Sartori, habla de que la democracia es la gran eclipsada en la historia. Desde el siglo III a.c. hasta el siglo XVI no se vuelve a hablar de democracia, pero no es hasta el siglo XIX cuando comienza a asentarse la idea de democracia que surge del Estado constitucional. No nace como un fin en sí mismo, el carácter democrático de los estados del siglo XIX es simplemente un instrumento que se usa por el proletariado para conseguir derechos económicos, sociales y l aborales. La petición o la exigencia del proletariado y el éxito de conseguir el sufragio universal masculino, rompiendo con el censitario, no tiene la finalidad o el objetivo de demandar por parte de proletariado una participación activa en el destino de la comunidad. El objetivo era la de que pudieran votar la clase social proletaria para que así los partidos del proletariado pudiera aprobar dichas leyes. No es hasta el siglo XX cuando verdaderamente la democracia se asienta como una forma de gobierno constitucional. El siglo XX podíamos denominarlo como el siglo de oro de la democracia. Cuando en Europa se viven regímenes totalitarios, es cuando se empieza a plantear la necesidad de un sistema democrático: elección de los gobernantes y control por parte del pueblo de estos. Además, la democracia en muchas ocasiones ha sido una forma de gobierno despreciada. Aristóteles, por ejemplo, la consideraba el gobierno de los pobres en beneficio propio y no en interés de la comunidad. Kant pensaba que la democracia como forma de gobierno iba a llevar obligatoriamente al despotismo de los gobiernos, al ejercicio de un poder en definitiva autoritario. La democracia por tanto surge en el siglo XX y se constitucionaliza en todas aquellas constituciones que se dictan después de la segunda guerra mundial. En el caso español, la constitución de 1931 de la república es la primera que habla de una república democrática, sin embargo, tuvo una escasa vigencia porque en 1936 estalla la guerra civil española, durante la dictadura de Franco casi 40 años. Cuando España retoma la senda del constitucionalismo en 1978 establece al estado español como un estado democrático. El art. 1.1 de la CE establece lo que se denomina la cláusula política de la CE, la definición del estado constitucional español que se hace en términos de Estado social y democrático de derecho. La CE además de reconocer en el art. 1.1 la democracia, hace continuas referencias a esta forma. Habla de la democracia social, la democracia económica, la democracia territorial, la democracia lingüística. Es más, se garantiza la convivencia democrática dentro de la CE. Se establece como uno de los objetivos que debe guiar el estado constitucional español el establecer no una mera democracia formal, no una democracia de procedimiento, sino ir más allá y establecer una sociedad democrática avanzada. 1

2 Qué no es democracia Se habla en muchas ocasiones que la democracia es el gobierno absoluto del pueblo, que el gobierno del pueblo lo puede todo, que la mayoría puede decidir absolutamente todo, etc. Sin embargo, eso no es verdaderamente la democracia. La democracia niega un poder absoluto, ilimitado, etc. Cuando el pueblo reconoce los derechos y libertades fundamentales no los reconoce de forma absoluta, sin límites, sino que establece dentro de los textos constitucionales unos derechos limitados. Por ejemplo, la libertad de expresión no tiene como contenido un derecho al insulto. En base a esto, el ejercicio de la soberanía nacional tampoco puede ser absoluto. Un estado democrático no es aquel en el que se decide todo por mayoría sino cuando también se respetan los derechos de las minorías. Fundamentos democráticos A partir del siglo XX se produce una inflación de estados democráticos, es decir, cualquier estado se autoproclama un estado democrático. Sin embargo, hay unos fundamentos o requisitos necesarios para ser considerado democracia. La democracia y el estado democrático van intrínsecamente unidos al pluralismo. Cualquier democracia exige la coexistencia de diferentes opciones, incluso, contrapuestas. Por lo tanto, el estado democrático es un estado plural, la sociedad democrática tiene que ser abierta a diferentes opciones. Pero el pluralismo no lo debemos identificar solo con el pluralismo político (aunque obviamente es esencial) ya que entonces caeríamos en el error de pensar que la democracia es simplemente un estado de partidos. Por tanto, la democracia exigirá el pluralismo en diferentes ámbitos como el político, el social, el económico y, en el caso español, en el territorial. La democracia también va a suponer un pluralismo cultural, un pluralismo lingüístico. El art 3 de la CE recoge este supuesto de pluralismo lingüístico. El art 6 de la CE reconoce ese pluralismo político que pone en manos de los partidos políticos. El art. 7 de la CE haría referencia al pluralismo social, a la existencia de dos opciones como son los sindicatos de trabajadores y las asociaciones de empresarios. El art. 16 de la CE nos pone de manifiesto el pluralismo religioso: libertad religiosa. Los estados totalitarios, en contra, no permitirán el pluralismo. Sin embargo, el pluralismo puede ocasionar conflictos: religiosos, culturales, etc. En las democracias, estos conflictos provocados por la tolerancia de diferentes opciones se reconocen, no se oculta, y además intentan solucionarlo mediante el diálogo, el debate y la discusión. La democracia, en segundo lugar, también va a implicar, tal y como se organizan los estados democráticos actuales, va a implicar representación política. Otro de esos fundamentos que determinan la existencia de un estado democrático es la llamada representación política. A nivel constitucional, los estados se conforman como democracias representativas. No es común la existencia de democracias directas. Los estados se organizan como democracias representativas eligiendo, por tanto, los electores a sus representantes. La predominancia de las democracias representativas no quiere decir que los estados nieguen los instrumentos de la democracia directa como el referéndum y la iniciativa legislativa popular. Estos instrumentos son reconocidos dependiendo del interés que tengan los estados democráticos por estas formas de democracia directas o semidirectas. Son reconocidos por lo general en las constituciones. El funcionamiento ordinario de las democracias no se lleva, sin embargo, a través de la participación directa de los ciudadanos sino a través de los representantes políticos. Los art. 68 y 69 de la CE junto con el 23 (derechos de participación) ponen de manifiesto que la democracia española es fundamentalmente representativa. En las democracias representativas se parte de una dualidad: los gobernantes y los gobernados. La calidad de la democracia está en función de cual es el nivel de contacto o de comunicación entre los gobernantes y los gobernados, entre los representados y los representantes. Las constituciones establecen y reconocen un conjunto de derechos y de libertades que permiten engrasar ese circuito de comunicación entre el representantes y el representado, de tal manera que no se produzca una separación o distanciamiento entre estos. 2

3 La CE también inclementa estos derechos y libertades que permiten a los gobernantes conocer cual es la opinión, cual es la posición, de los gobernados. El ejercicio de la libertad de expresión que garantiza en el caso de la CE en el art. 20, el derecho de asociación del art. 22, el derecho a la creación de partidos políticos, la libertad sindical, el derecho de reunión y manifestación del art. 21 de la CE, etc. van a permitir que los gobernados puedan manifestar su posición ante las políticas de los gobernantes. De la misma forma, también en las constituciones se reconocen un conjunto de herramientas que permiten controlar y exigir responsabilidad política a los gobernantes. La CE en concreto establece la posibilidad de que las cortes generales puedan controlar políticamente al gobierno exigiéndole información, obligándole a comparecer, formulándole preguntas, interpelaciones o creando, por ejemplo, comisiones de investigación. También la CE que se inserta en la forma de gobierno parlamentaria establece otros supuestos de responsabilidad política, en este caso al presidente del gobierno, como son la moción de censura o la cuestión de confianza. Ahora bien, pese a esta dualidad de representantes y representados, se puede dar un distanciamiento entre ambos por lo que se hace necesaria una protección de una serie de derechos y libertades. El tercer pilar de los estados democráticos sería el entendimiento de la democracia como un procedimiento, como un método. A nivel formal, procedimental, la democracia se puede definir como un sistema político en el que se busca la adopción de decisiones por consenso, por mayoría. Este procedimiento democráticos en el que las decisiones se toma en común en base a la regla de la mayoría parte de una serie de premisas. Parte de la idea de que todos los ciudadanos tienen libertad para tomar sus propias decisiones, de que la opinión de todos los ciudadanos es igualmente válida y que, por supuesto, los ciudadanos toman sus decisiones conscientemente sabiendo que es lo que mejor le conviene. Por tanto, la democracia se sustenta en la libertad, en la igualdad, en la dignidad de las personas, etc. Por eso, el método de la democracia va a exigir la regla de la mayoría, es decir, que las decisiones se tomen por decisión de la mayoría. Esta mayoría debe ser una mayoría simple, las decisiones se toman optando por aquella cuestión que ha sido la más respaldada, la más votada. No es habitual que las democracias usen como método las mayorías absolutas o las mayorías cualificadas. Las mayorías absolutas van a requerir la mitad más uno de todos los votos, mientras que las cualificadas son aquellas que suponen una exigencia mayor que puede ser de 2/3, 3/5, etc. La exigencia para tomar decisiones de este tipo de mayorías, por un lado, tiene una debilidad y es que es muy difícil llegar a un consenso tal de una mayoría absoluta o cualificada. Si se utilizara este criterio probablemente no se podrían tomar finalmente las decisiones. Además, a utilización de estas mayorías como método democrático también contiene en cierta forma un valor antidemocrático en el sentido de que se hipoteca la solución sobre un problema y la decisión tomada en el fondo tiene que ser respetada incluso por generaciones futuras que van a necesitar una mayoría igual para poder cambiar la decisión. Por tanto, las decisiones tomadas por reglas de mayoría absoluta o cualificada obligan a generaciones futuras sobre algún tema. Evitan, por tanto, la posibilidad de cambiar esa decisión. Ahora bien, que la regla de la mayoría simple sea la típica de las democracias no significa, en primer lugar, que no se puedan utilizar nunca y en ningún caso mayorías absolutas o cualificadas. Nosotros hemos vistos en concreto como la reforma de la CE necesita de una mayoría cualificada. Cuando la decisión que hay que tomar es una decisión vital que requiere un consenso más exigente, entonces, se usan los criterios de la mayoría absoluta o cualificada. La regla de la mayoría tampoco es una panacea para hablar de que todas las decisiones que se tomen por mayoría van a ser decisiones materialmente democráticas. Puede que lo sean desde el punto de vista formal, pero no desde el punto de vista del contenido. La democracia no solo es que las normas se tomen por mayoría sino también significa el respeto por parte de las mayorías a las minorías. Es decir, no servirse de que la decisión es tomada en común para menoscabar los derechos de las minorías o para establecer un sistema legal que impida a las minorías acceder al gobierno. 3

4 El cuarto fundamento sería la participación política. El artículo 23 de la CE establecen el derecho de sufragio pasivo y activo. Otro de los fundamentos sería la transparencia. Se exige una cultura de la trasparencia por parte de los poderes públicos. Bobbio decía que la democracia tenía que se transparente, que los gobernantes puedan tener acceso, información, sobre la labor que están desarrollando los gobernantes. La exigencia de transparencia se hizo efectiva para el poder legislativo y el judicial. En el siglo XIX ya la labor del poder legislativo estaba sometido a esa exigencia de la publicidad. Los debates de los parlamentos son públicos, incluso de las comisiones salen algunos supuestos muy concretos. El parlamento es un foro público y lógicamente el producto de la labor del parlamento, las leyes, también por seguridad jurídica, van a exigir esta publicidad, que los ciudadanos conozcan a través de medios oficiales, las normas, el derecho. La labor del poder judicial, también, desde el estado constitucional se ha sometido a los postulados de la transparencia. En los juicios penales y otros procesos, así como las sentencias son decisiones públicas sometidas al criterio de transparencia. El poder que se ha resistido más a ser trasparente es el poder ejecutivo, incluso ha sido una tradición a lo largo del siglo XIX que los actos del poder ejecutivo eran actos políticos y por tanto no fiscalizados. Pero ya en el siglo XX hay todo un movimiento que se produce en los países anglosajones y escandinavos que exigían esa misma transparencia para los actos del poder ejecutivo, para los actos del gobierno. Más allá, en muchas ocasiones los gobiernos usan razones superiores como la razón de estado o la seguridad para llevar a cabo acciones no públicas sobre las que no se responsabilizan. Con este movimiento se empieza a demandar esta publicidad en los actos ejecutivos y se empieza a pedir que los ciudadanos puedan acceder a la información del sector público. En el caso español, comenzado en siglo XXI, seguimos sin tener una ley de transparencia y de acceso a la información. Una ley común en los países que forman parte del Consejo de Europa. El gobierno socialista comenzó una iniciativa legislativa para aprobar una ley de transparencia, e incluso aprobó el anteproyecto de ley, pero no ha tenido tiempo de ser aprobado finalmente en el parlamento español porque se convocaron elecciones y ganó el PP. El actual gobierno ha prometido rescatar este proyecto de ley y crear las bases legales y jurídicas que permitan conocer cual es la labor de los poderes públicos y que también permitan a los ciudadanos acceder a la información de los poderes públicos. Hay organismos internacionales, entre ellos un organismo alemán Transparencia Internacional, que emite un informe normalmente anual (último en diciembre de 2011) en el que nos damos cuenta de la transparencia de cada uno de los países sobre todo en ciertos ámbitos como la corrupción política. En concreto, el último informe, califica entre el 0-10, y más de 2/3 de estos países han tenido una puntuación menor de 5. El primero en transparencia es Nueva Zelanda, Finlandia, Dinamarca, etc. mientras que los más corruptos son Somalia y Corea del Norte. En el caso español ocupamos el número 31. Finalmente, hay una sexta institución que determina el carácter democrático, el trabajo libre de los medios de comunicación sin intromisiones públicas y gubernamentales. La libertad de información y el ejercicio de la libertad de información es un test, un elemento, que determina la calidad democrática de un estado. Los estados dictatoriales se caracterizan por prohibir la libertad de información cerrando medios de comunicación que critican al régimen o por no permitir el acceso a la libre información a través de Internet. Todos los tribunales constitucionales consideran que la libertad de información es un elemento esencial dentro de una democracia. Es más, el tribunal europeo de ddhh define gráficamente a los medios de comunicación como los perros guardianes de la democracia. A través de los medios de comunicación se cumple un función que muchas veces no cumple el parlamento como es el control de los gobernantes. A través de ellos se conocen los asuntos públicos, se denuncian los actos de corrupción, controlan el poder, así como también son un instrumento para la creación de una opinión pública, es decir, que los medios sirven para que los ciudadanos tomen decisiones de forma responsable e informada. Esto tampoco significa desconocer también otra vertiente más oscura y problemática como es que los medios de comunicación son empresas con intereses económicos y políticos. Por esta razón, no se les puede dar carta blanca. Estos son los pilares que debe tener un estado democrático. 4

5 Elementos de democracia directa o semi-directa Las democracias representativas tienen elementos de democracia semi-directa. En el art. 23 de la CE se establece el derecho de los ciudadanos a intervenir de forma directa o indirecta. La CE no se caracteriza por ser una constitución proclive al establecimiento de mecanismos directos o semi-directos. Los debates constituyentes están llenos de llamadas por parte de la mayoría de los partidos a limitar este tipo de instrumentos (sobre todo los partidos de izquierdas, mientras que Fraga era más defensor de estos mecanismos semi-directos, sobre todo del referéndum). Manuel Fraga había sido ministro con Franco y una de las prácticas generales que tenían los estados dictatoriales era la utilización de los referéndum para tomar decisiones políticas de tal manera que encubrían la dictadura con estas consultas manipuladas. De tal forma, que en sí un heredero del régimen seguía defendiendo este tipo de instrumentos. Sin embargo, los partidos de izquierda que habían sufrido esta utilización, por una parte se oponen a utilizar estos instrumentos, pero no solo por la historia, sino porque el interés manifiesto de los partidos de izquierda era el de asentar una democracia parlamentaria y un sistema de partidos fuerte. Es decir, favorecer la democracia participativa y aminorar la semi-directa. A pesar de estas limitaciones, y de que estos instrumentos ya nacen con este déficit, la CE contempla supuestos de democracia semi-directa: referéndum, la iniciativa legislativa popular, etc. El referéndum es una forma que la ciudadanía tiene para participar en las decisiones ejecutivas, gubernamentales. En general se les presenta a los ciudadanos una cuestión que tiene que tomar el poder ejecutivo para que el pueblo participe en la toma de esa decisión. Los referéndum pueden ser normativos cuando lo que se somete a consideración del cuerpo electoral es una decisión relativa a una norma jurídica o no normativos cuando es una mera cuestión política. También, el referéndum pueden ser obligatorios o potestativo. El obligatorio cuando la ley exige que la se celebre y es potestativo o voluntario cuando la decisión de convocar referéndum la toma libremente el órgano legitimado. También el referéndum puede ser vinculante u orientantivo. Si es vinculante se tendrá que respetar la decisión tomada por el cuerpo electoral mientras que en algunas ocasiones hay consultas que se hacen y sirven para ver la opinión de la ciudadanía, pero que no obligan a aquella institución que la hay convocado. En la CE se regulan cinco tipos de referéndum: El artículo 92 de la CE regula el denominado referéndum consultivo. Se caracteriza en primer lugar por ser un referéndum no normativo. La consulta se realiza sobre una decisión política que va a tomar el gobierno. La decisión de convocar el referéndum es una decisión voluntaria del presidente del gobierno y por tanto el referéndum es potestativo, y además no es vinculante sino orientativo. Quien convoca voluntariamente el referéndum es el presidente del gobierno, pero debe tener la autorización del Congreso de los Diputados. En esta convocatoria solo participa el congreso y no el senado (bicameralismo imperfecto). Las decisiones son de naturaleza política, pero además son decisiones de especial trascendencia, de especial interés general o social. Por lo tanto, no se puede convocar referéndum sobre cualquier decisión sino sobre determinados temas. En España no se ha llevado una práctica habitual y constante de la utilización de este tipo de referéndum. En España se han realizado solo dos referéndums consultivos: 1986 que consultaba la permanencia o no en la OTAN (finalmente se aprobó la permanencia en la OTAN); 2005 que consulta la aprobación de la Constitución europea que la convoca también un presidente socialista (los españoles la aprobaron, pero finalmente en el conjunto de la UE impidió su aprobación). En España la celebración del referéndum consultivo es una labor que se deja sobre todo en manos de los partidos políticos. Es convocado el cuerpo electoral, no todos los españoles, sino los mismos que pueden votar en unas elecciones. La participación en estas elecciones conlleva la puesta en práctica de un ejercicio constitucional. Desde el año 2007, los partidos políticas reciben subvención para la participación en las campañas electorales. Hay otro referéndum que es el referéndum de reforma constitucional. En este caso se trata lógicamente de un referéndum normativo. En el título X de la CE se establecen dos tipos de referéndums constitucionales. El que 5

6 afecta a las reformas constitucionales del artículo 167 de la CE, caso en el que el referéndum no es obligatoria sino potestativo y se puede llevar a cabo a petición de la décima parte de cualquiera de las cámaras, siempre y cuando lo soliciten en los 15 días siguientes a la aprobación. Por tanto, la decisión a someter a referéndum en este caso es una consulta voluntaria. Si se celebrara, sin embargo, es vinculante. El artículo 168 de la CE establece otro procedimiento más complicado que se lleva a cabo para la reforma total de la constitución o para partes esenciales. En este caso el referéndum es normativo, es obligatorio y el resultado es vinculante. Hasta ahora no ha habido una reforma de este tipo. El tercer referéndum que se regula en la CE son los llamados (en concreto son cuatro en este tipo) referéndums del proceso autonómico. El primero es un referéndum que se regula en art. 151 del apartado 1 de la CE de iniciativa para poner en marcha el proceso autonómico. Este primer referéndum es aquel que se exige para aprobar la iniciativa en materia autonómica de los territorios que acceden a la autonomía por la vía rápida del art El segundo referéndum se regula en el art que se usa para aprobar los estatutos de autonomía de esas comunidades autónomas que accedieron a la autonomía por la vía rápida. El tercer referéndum es para aprobar las reformas que se lleven a cabo sobre los estatutos de autonomía, esa reforma debe ser sometida a consulta popular. Pero además, a partir del año 2006 donde se ha llevado la última oleada de reformas estatutarias, ha habido otras comunidades como Valencia y Aragón que han incluido la posibilidad de realizar referéndum si se procede a la reforma de sus Estatutos. Por tanto, un referéndum que solo estaba previsto para la vía rápida se está extendiendo para otras. Por último, también sería necesario realizar un referéndum para la incorporación de la Comunidad Foral de Navarra al País Vasco. A pesar de no haber un reconocimiento constitucional, la doctrina en general admite la posibilidad de que las propias CCAA consulten a su ciudadanía sobre decisiones de interés general para esa comunidad. Es común que los Estatutos reconozcan estas formas de participación. Ahora bien, para que una CCAA pueda convocar un referéndum de estas características necesita la autorización del Estado. En el Estatuto de Cataluña, el artículo 122 establecía la posibilidad de convocar un referéndum consultivo sin hacer referencia a la autorización del Estado, esto fue recurrido ante el TC y la sentencia del TC español que controló la constitucionalidad del Estatuto en el 2010 estableció que era necesario interpretar ese artículo en la forma de que la CCAA necesita el permiso del Estado. La última clase de referéndum es el llamado referéndum municipal. Este supone que la consulta al cuerpo electoral se lleva a cabo en el ámbito local. No se prevé en la CE pero si aparece en la ley orgánica que regula las distintas modalidades de referéndum y también la LBRL de 1985, que regula en el art. 171 este tipo de consultas. Este artículo establece los requisitos necesarios o las condiciones que deben cumplir este tipo de consultas populares. En primer lugar se restringe su ámbito al municipio, el cuerpo electoral es el censado en ese municipio, y la pregunta que se lleva a cabo es sobre una cuestión de interés general para el municipio. El referéndum es convocado por el alcalde, máximo representante del municipio, pero esa decisión tiene que ser aprobada por mayoría absoluta en el pleno del ayuntamiento. De la misma forma que ocurre en el nivel autonómico, la municipal también necesita la autorización del Estado. Otra participación directa es la iniciativa legislativa popular que permite a la ciudadanía participar o intervenir en la función legislativa. Permite por tanto participar en la elaboración de las leyes. El mecanismo es poner en marcha el procedimiento legislativo, en presentar, por tanto, una iniciativa legislativa. Esto supone que el cuerpo electoral no aprueba ese texto legislativa, sino que lo que hace es impulsar que el parlamento tramite, debata, y en su caso apruebe esa iniciativa. Por tanto, no supone una capacidad del pueblo para poder aprobar leyes, sino para poner en marcha el procedimiento legislativo. La iniciativa legislativa popular sí tiene una regulación constitucional. El artículo 87 de la CE establece los órganos, las instituciones, que están legitimadas para iniciar el procedimiento legislativo. En concreto, el apartado 1 establece que la iniciativa legislativa corresponde al gobierno, al congreso y al senado, etc. Por tanto, tanto el congreso como el senado, en este caso, comparten la posibilidad de iniciar o de presentar una proposición de ley. Junto al poder ejecutivo y al legislativo a nivel nacional, también las asambleas de las CCAA, los parlamentos autonómicos, tienen iniciativa legislativa. Las asambleas de las CCAA tienen dos vías para impulsar este procedimiento legislativo: - Solicitar al gobierno del estado que presente un proyecto de ley que asuma el propio gobierno nacional pero que proviene de las asambleas legislativas autonómicas. 6

7 - O bien, pueden presentar esos parlamentos autonómicos directamente ante la mesa del congreso una proposición de ley. En el caso de iniciativas legislativas que provengan de las CCAA se puede trasladar a la cámara del congreso un máximo de tres miembros de la asamblea para poder defender su iniciativa legislativa. También tienen iniciativa legislativa el conjunto popular. Se regula en el art y es la iniciativa legislativa popular. Este artículo se caracteriza por establecer unos requisitos de carácter formar y también unas condiciones materiales sobre el ejercicio de la iniciativa legislativa popular. En cuanto a los requisitos formales, una iniciativa de este tipo debe estar respaldada por al menos firmas acreditadas, por tanto, tiene que tener el respaldo de este número de personas y que estén censadas. Este artículo también establece aquellas materias que no pueden proponerse como iniciativa popular. No pueden meterse en materias de ley orgánica (materia penal, desarrollo directo de los derechos fundamentales, etc.), materia tributaria, la materia internacional y la prerrogativa de gracia (es decir, la concesión de indultos). Fuera de esta lista, que no es cerrada, también la constitución no permite una iniciativa legislativa popular para la elaboración de los presupuestos generales del estado. Además, también se imposibilita que en el estado español, el pueblo pueda presentar una iniciativa legislativa popular que tenga como objeto una reforma constitucional. Además de la regulación constitucional de la iniciativa legislativa popular, hay una ley orgánica que regula la iniciativa legislativa popular, sin embargo, ha sido modificada por una norma del año El procedimiento que la comisión promotora tiene que llevar a cabo para llevar al congreso la iniciativa es: - Primero, presentar un texto articulado, es decir, un texto jurídico donde se contenga esta iniciativa legislativa popular. Ese texto legislativo debe ir acompañado de una exposición de motivos, una justificación, para que se apruebe dicho texto. además, debe ser acompañada por la relación de miembros de la comisión promotora. Toda esta documentación se presenta por escrito ante la mesa del congreso. - La mesa del congreso recibe el escrito y lo admite a trámite o no dependiendo de si ese escrito cumple todos los requisitos legales. En concreto, el art. 5 de la ley que regula la iniciativa legislativa popular establece las causas de inadmisión de una iniciativa legislativa popular. Se puede inadmitir, por ejemplo, porque regule materias que están excluidas, porque incurra en defectos formales, porque en el congreso de los diputados se está debatiendo un texto articulado sobre la misma cuestión, etc. La inadmisión llevada a cabo por la mesa es una inadmisión por requisitos legales, y por tanto, es un mero control de legalidad. Si el texto es inadmitido, la comisión promotora puede acudir en ayuda ante el TC e interponer un recurso de amparo constitucional por violación del derecho fundamental, establecido en el artículo 23.1, a la participación ciudadana en los asuntos públicos. Si se le diera la razón, la mesa estaría obligada a tramitar la iniciativa. Por otro lado, si no hay problema y se admite, entonces comienza todo el procedimiento que lleva a cabo para cumplir ese requisito formal de que esa iniciativa legislativa popular esté apoyada en esas firmas acreditadas. - Las firmas deben de tener nombre, apellidos, DNI y lugar del censo del territorio donde se está censado. Por tanto, no todo el mundo puede participar en esta iniciativa sino solo los censados, es decir, el cuerpo electoral. Esas firmas deben de estar además autentificadas por un fedatario público que dé fe pública de la veracidad de esas firmas. El control sobre las firmas lo llevan a cabo las juntas electorales porque estamos hablando del cuerpo electoral. - Una vez que se da por válidas las firmas, vuelve el procedimiento a las cámaras. La mesa del congreso recibe toda la información por parte de las juntas electorales de que se cumplen los requisitos formales y se da inicio a la tramitación parlamentaria de la iniciativa legislativa popular. Esa iniciativa debe pasar por la aprobación del congreso de los diputados así como del senado. cuando se finaliza la tramitación parlamentaria, lo que se hace, si se considera oportuno, es la aprobación de la iniciativa legislativa popular. Puede suceder que las cámaras no aprueben esa iniciativa, ya que no están vinculadas a aprobar esa iniciativa, y si de la misma forma la aprueban no la tienen porqué aprobar de la misma forma que lo expuso la comisión promotora. 7

8 A partir del año 2006, se permite legalmente que las comisiones promotoras puedan recibir un dinero público, siempre y cuando, esas comisiones hayan conseguido reunir al menos firmas acreditadas y que se produzca la tramitación de la iniciativa. La intención es que esa comisión promotora, para que pueda participar, esa comisión se pueda ver favorecida para recibir una cantidad con la que sufragar los gastos. Es una cantidad de dinero que parte de los y que varía según el IPC. El último acuerdo del Congreso que se hizo en 2012 fija una cantidad, , para poder compensar a las comisiones promotoras si han conseguido las firmas y su iniciativa haya sido tramitada. Como ocurre con el referéndum, el cuerpo electoral ha hecho poco uso de esta forma. No llegan muchas iniciativas al congreso de los diputados, tampoco a los parlamentos autonómicos, y las pocas que llegas, la mayoría, son rechazadas, inadmitidas, por el Congreso de los diputados. Bien porque no cumple los requisitos formales o porque regulan ciertas materias excluidas desde la CE y la ley. En concreto, desde que se puso en marcha la iniciativa, solo en el ámbito nacional se ha aprobado una única iniciativa popular. Fue una ley que tenía su origen en una iniciativa popular que modificaba la ley de 1960 de propiedad horizontal. Pretendía modificar cuestiones referentes al desarrollo de la vida de las comunidades de propietarios. En estos momentos, a nivel nacional, ya se está preparando una iniciativa legislativa popular en materia de las corridas de toros con el objeto de proteger su celebración. Introducción TEMA 2: LOS PARTIDOS POLÍTICOS Hemos partido de la idea de que la democracia hoy se entiende como una democracia representativa. Este entendimiento, que puede considerarse como inevitable, va a suponer o requerir la necesidad de unos instrumentos a través de los cuales se vehiculan la participación de los ciudadanos. La participación de los ciudadanos en los asuntos públicos no se articula de forma directa sino a través de intermediarios que son fundamentalmente los partidos políticos. La importancia que tienen en los estados democráticos los partidos políticos es tal que verdaderamente se ha producido una mutación en el concepto mismo de la democracia y en el concepto también del estado democrático. Ese rol básico que cumplen los partidos políticos no solo como formas de participación de la ciudadanía en los asuntos políticos, sino también como elementos conformadores del propio poder, el propio estado, lo cual hace que también en el siglo XX se entienda al estado democrático como el estado de los partidos políticos. La democracia en sí pasa a ser también una partidocracia, un gobierno de los partidos políticos. Hay incluso, algún autor italiano, como Antonio Granci, que define a los partidos políticos como los nuevos príncipes, los soberanos en detrimento del propio pueblo. En el caso español, por ejemplo, esa participación que tienen los partidos políticos en lo que es la conformación del propio estado y sus poderes es muy fácil de ver. El poder legislativo, el parlamento, con los grupos parlamentarios es una traducción de la presencia de los partidos en la sociedad. De la misma forma, los gobiernos están respaldados por partidos políticos que tienen dificultades a la hora de controlar o exigir responsabilidad política a los gobiernos. Incluso se puede ver en el ejercicio del poder judicial, no en la titularidad, pero sí en órganos constitucionales que participan y están en la órbita del poder judicial. Uno de los mejores autores que han estudiado la relación entre los partidos políticos y el estado ha sido un alemán, Triepel, que analiza las constituciones y los partidos políticos para entender la relación difícil que han tenido. Distingue cuatro fases en la relación: - Una primera época en el que el propio estado, el derecho, reniega de los partidos políticos, e incluso persigue penalmente a las asociaciones políticas. Esta primera fase se ubica en el siglo XVIII y esta persecución de las asociaciones políticas tienen su base teórica en el pensamiento de Rousseau que se plasma en el Contrato Social. Pensaba que los partidos políticos eran un tipo de asociaciones que 8

9 representaban unos intereses muy concretos y que eran unas instituciones que a la hora de perseguir sus propios intereses estaban menoscabando el interés general. Partido viene de parte y por tanto de representar determinados intereses que no tienen porqué coincidir con el interés general. Esta idea roussoniana del partido es una idea común que se propaga con solo en Europa sino en América. En ese sentido, los escritos del federalista están plagados de alusiones negativas hacia los partidos políticos del momento. - En una segunda fase, el estado deja de perseguir a los partidos políticos, despenaliza, por tanto, ese delito de asociación política y simplemente ignora a los partidos políticos. No los regula y los considera simples asociaciones de hecho sin relevancia jurídica. Esta fase se desarrolla en buena parte del siglo XIX. - En la última parte del XIX, se inicia la tercera fase en la que se reconocen legalmente los partidos políticos. Se aprueba en los parlamentos las leyes de asociación política. Hay, por tanto, un acercamiento entre los partidos políticos y el estado. Solo los reconoce a nivel legal, las constituciones decimonónicas no incorporan a los partidos políticos. - El siglo XX es la cuarta y última fase en la que se produce el fenómeno de constitucionalización de los partidos políticos: reconocimiento por parte de los estados al máximo nivel jurídico en las normas supremas del estado. En este último estadio se vive un proceso de constitucionalización de los partidos políticos que hace incapie en la trascendencia de los partidos, pero al mismo tiempo se tiene una visión realista de los partidos políticos, sobre los problemas que ya puso de manifiesto la sociología política con la burocratización de los partidos políticos, la ley de hierro, etc. En este sentido, en las constituciones se produce un sometimiento de los partidos a los dictados de la CE. Uno de los elementos más visibles de esto es la exigencia de democracia interna de los partidos políticos. En el caso español, la CE es la primera vez en la que se reconocen los partidos políticos dentro del texto constitucional. En nuestro sistema jurídico, nuestro derecho de partidos está conformado por un complejo normativo muy diverso que regula toda la vida y funcionamiento de los partidos. En concreto, nuestro derecho de partidos estaría formado por tres tipos de normativa jurídica: la regulación de la CE de lo partidos políticos (normas de regulación de los partidos), la regulación legal de los partidos políticos infraconstitucional y, finalmente, todos los procesos que atañen a lo que hacen los partidos en procesos electorales. Los estatutos de los partidos políticos tiene como objeto regular el funcionamiento de dichos partidos a nivel interno, organizativo, así como externo y establecer al mismo tiempo el programa ideológico del partidos. Regulación constitucional de los partidos políticos La CE contiene referencias directas e indirectas a los partidos políticos. El artículo 1 de la CE, que es con el que se abre el título preliminar de la constitución, ya hace una referencia a los partidos políticos. Este artículo contiene la cláusula política de la constitución al decir que España se constituye como estado social y democrático de derecho y que implanta como valores máximos la libertad, la igualdad, la justicia y el pluralismo político. Se implanta una democracia partidista. Lo más adecuado es que la CE hubiera reconocido el pluralismo como un valor superior del sistema, pero el constituyente pone de manifiesto, al añadir político, que el estado es un estado de partidos. El art. 6 de la CE reconoce por primera vez a estas instituciones, los partidos políticos. Este artículo es un reflejo directo de constitucionalización de los partidos políticos. Después de su lectura, también concluiremos que el artículo 6 refleja a su vez esta exigencia de constitucionalidad porque somete a los partidos al cumplimiento de la CE y de las leyes. el artículo 6 se inicia reconociendo las funciones que asumen los partidos políticos. En concreto reconoce tres funciones principales: los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son el instrumento fundamental para la participación política. Estas tres funciones son de carácter público que son desarrolladas por unas asociaciones que en el constitucionalismo español siguen teniendo un carácter privado. En el constitucionalismo español los partidos son asociaciones privadas cualificadas por las funciones públicas que desarrollan, pero no son poder público. 9

10 En la segunda parte del artículo 6 se hace una referencia a ese otro fenómeno: los límites o controles que se ponen a los partidos. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la CE y a la ley, además, su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos. Más allá del título preliminar, los partidos son la expresión del ejercicio de determinados derechos fundamentales que son reconocidos en esa parte privilegiada que es la sección primera del capítulo II del título I. el artículo 16 de la CE garantiza la libertad ideológica. El artículo 20, por su parte, reconoce y protege la libertad de expresión. El artículo 22 de la CE reconoce el derecho de asociación. El derecho de asociación es de titularidad universal y por tanto no se puede excluir de su ejercicio a los extranjeros aunque estos no tengan una situación administrativa regular. Sin embargo, los criterios de asociación no se usan, no se aplican, a los partidos políticos. En España, para crear un partido político, tienes que ser español. Los extranjeros pueden afiliarse pero no crearlo. Las asociaciones constituidas al amparo de este artículo deberán estar en un registro. Las asociaciones solo podrían ser disueltas en virtud de resolución judicial. La ilegalización de un partido deberá hacerse a traer causa de una resolución judicial. El apartado 5 del artículo 22 prohíbe las asociaciones secretas y paramilitares. La regulación constitucional de los partidos se completa con el artículo 23 de la CE que establece el derecho de participación político de los ciudadanos en elecciones universales. Se reconoce el sufragio activo y pasivo. La reforma del régimen constitucional de los partidos políticos va a exigir seguir el procedimiento hiperagravado del art La ley vigente en España es la ley de partidos y es bastante tardía. Sin embargo, no es la primera que se dicta en España. En 1976 se aprueba en plena transición la llamada ley de asociaciones políticas, la cual, que no tenía una denominación expresa de partidos políticos, sin embargo era el germen, la primera regulación, en materia de regulación de partidos políticos. Esta ley fundamentalmente buscaba establecer un marco legal adecuado, propicio que permitiera la creación de partidos políticos después de casi cuarenta años de dictadura. Es la ley que permite despenalizar el delito de asociación política, crear diferentes partidos políticos, y que puedan presentarse a las primeras elecciones democráticas, a las elecciones del 15 de junio de Antes de aprobarse las CE e incluso antes de que se sometiera a referéndum el texto, las cortes del momentos, que eran constituyentes, aprueban el 4 de diciembre de 1978 una ley de partidos políticos: la ley 54/1978 del 14 de diciembre de partidos políticos. Técnicamente, es una ley preconstitucional en el sentido de que la ley se dicta antes de ser publicada la CE. No obstante, el contenido de la ley se ajusta perfectamente a los dictados constitucionales porque fue una normativa, una legislación, que se aprobó al mismo tiempo en el que se iba a someter a referéndum la CE. Esta ley es muy breve que también insiste como su predecesora en ese contenido del derecho de asociación política que consiste en la facultad o el derecho a crear partidos políticos. De nuevo, esta ley de 1978 lo que pretende es reconocer legalmente el derecho de los ciudadanos españoles a crear y formar partidos políticos. La ley muestra un escaso interés por cuestiones fundamentales para la democracia. Apenas hace una referencia a la democracia interna de los partidos. No aparecen, pues, un conjunto de derechos y libertades propios de los militantes, de los afiliados. La ley de 1978 sí contiene la posibilidad de que los partidos políticos puedan ser suspendidos o bien declarados disueltos. Lo que hace en realidad esta ley es reconocer a nivel legal la regulación que ya establecía el artículo 22 de la CE que permitía suspender y disolver asociaciones siempre y cuando mediara una resolución judicial motivada. La ley de 1978 recoge esta posibilidad y permite también suspender o disolver partidos políticos por resolución judicial. Ahora bien, no establece un marco normativo completo, acabado, sobre la ilegalización de partidos políticos. No hace referencia en ningún momento a las causas y 10

11 motivos que podrían provocar la ilegalización de un partido político. Tampoco determina quién sería el tribunal competente para ilegalizar los partidos políticos. La intencionalidad del legislador era la de establecer una normativa transitoria que fuera una vez aprobada la CE modificada y desarrollada por el legislador. Pero lo cierto es que esta legislación se mantuvo vigente en España hasta el año 2002, hasta que el parlamento español aprobó la ley orgánica 6/2002 del 27 de junio de partidos políticos. Esta ley del año 2002, tiene su origen en un pacto que en el año 2000 firman los dos principales partidos políticos a nivel nacional: PP y PSOE. Esta firma del pacto se denomina Pacto por las libertades y contra el terrorismo, el cual tenía como justificación la de llevar a cabo, la de implementar, un conjunto de políticas de diferente signo para luchar contra el terrorismo de ETA. Estos instrumentos legislativos van a ser más amplios que los del código penal. Se piensa que al igual que sucede en el derecho comparado, también se debe desarrollar una revisión que es constitucional y que ya había sido desarrollada para luchar contra partidos políticos que apoyaban políticamente el terrorismo de ETA. La legislación en materia de partidos políticos en el derecho comparado también prevé la posible ilegalización de partidos. En el caso alemán es muy importante y de referencia. Pero en el ámbito del Consejo de Europa que va a más allá de la UE, también de forma generalizada, los estados reconocen legislaciones que permiten ilegalizar o disolver partidos políticos. El propio tribunal de derechos humanos de Europa ha emitido una doctrina en materia de ilegalización y disolución de partidos. La ley española de partidos políticos tiene como principal finalidad completar ese régimen legal necesario para poder ilegalizar determinados partidos políticos. Como vemos, y una vez más, las leyes de partidos políticos en España han nacido siempre con la finalidad de superar contra una situación puntual. Esta visión cortoplacista ha supuesto que realmente, a lo largo de todo este tiempo, nunca en España hayamos tenido una ley de partidos que represente un régimen general en materia de partidos políticos. La ley del año 2002 no escapa a este defecto y es una ley que básicamente en la mayor parte de su contenido insiste o desarrolla de una y otra forma no tanto el régimen de libertad de los partidos políticos sino las formas para poder ilegalizar determinados partidos. No es una ley, por tanto, que plasme la libertad política, sino que reconoce y pretende solventar las patologías de determinados partidos políticos. No deja de ser una ley en cierto sentido singular hecha para resolver un caso concreto. La ley no se elabora tampoco en el parlamento, en realidad, no se somete en la forma de vida de debate del parlamento, sino que es fruto de un proyecto de ley. Tiene su origen en una iniciativa del gobierno popular que pacto con los socialistas para llevar al parlamento con la intención de ser aprobada por los dos partidos políticos mayoritarios españoles sin tener en cuenta las enmiendas que pudieran proponer el resto de grupos parlamentarios. Por tanto, también es una legislación que se lleva a cabo a extra-muros del parlamento. El parlamento solo es un mero trámite. La ley se aprueba el 27 de junio de 2002 y, pocos días después, el ministro del interior pone de manifiesto que se aplicará de inmediato la ley y pondrán una demanda de ilegalización sobre determinados partidos políticos. En el mes de agosto del 2002 se reúne de forma extraordinaria el congreso de los diputados, y la cámara baja, aprueba una moción en la que insta al gobierno de la nación a presentar la demanda judicial. También en agosto del 2002 el juez Garzón dicta un auto estableciendo una medida cautelar, la suspensión de las actividades de tres partidos políticos: Batasuna (el más poderoso), Herri Batasuna y Euskal Herritarrok, ya que estaban colaborando con una banda armada. A continuación, el gobierno vasco presenta ante el Tribunal Constitucional un recurso de inconstitucionalidad contra la ley de partidos. De tal forma, que en menos de dos meses, se ponen en marcha los siguientes procesos: - Un proceso penal que tiene como protagonista a la Audiencia Nacional y al juez Garzón que trata de suspender temporalmente a los partidos. 11

12 - Un proceso judicial pero no penal ante el órgano judicial competente para ilegalizar partidos políticos, la sala especial del TS. - Finalmente, se estudiará la constitucionalidad de la ley de partido. La primera se resolverá con la suspensión de estos partidos políticos. En el mes de febrero, en el año 2003, el TC dicta una sentencia, la 48/2003 mediante la cual declara constitucional la ley de partidos políticos. Si bien, en algunos de esos puntos, esta sentencia es interpretativa y supone que esos preceptos o dictados legales son constitucionales siempre y cuando se interpreten de la forma en que lo hace el tribunal constitucional. Por tanto, declara la ley como constitucional. El TC español tarda una media de 7 años en resolver los recursos de inconstitucionalidad, y en este caso solo tardó 7 meses. Esto fue porque se trataba de una ley fundamental para la consideración de la democracia. En segundo lugar, porque ante el TS estaba planteada una demanda de ilegalización y obviamente debía conocer y saber si la ley que tenía que aplicar era constitucional o no. Y en tercer lugar, había el interés de resolver esta problemática cuestión antes de las elecciones que se iban a celebrar en la primavera del 2003 locales y autonómicas. La sentencia del TS se dicta un mes después, el 27 de marzo del 2003, y mediante esta sentencia se declaran ilegales y disueltos los tres partidos políticos. Esta decisión es recurrida en amparo constitucional por Batasuna y Euskal Herritarrok y el TC dicta su sentencia en enero de 2004 en la cual determina que el TS a aplicado la ley de partidos políticos de acuerdo a lo establecido en la CE y conforme a la interpretación que el propio TC había llevado a cabo sobre la ley de partidos políticos. Aquí se cierra a nivel interno la ilegalización de partidos políticos. Una vez que se ha agotado judicialmente la vía interna, los legitimados ya pueden recurrir ante el Tribunal de Estrasburgo y es lo que harán Batasuna y Euskal Herritarrok y en el año 2004 interponen una demanda contra el Estado española alegando que habían violado su derecho a la asociación política garantizado por el Convenio de Roma. El tribunal europeo tampoco es muy rápido y no es hasta 2009, año en el que dicta dos sentencias, en las que considera 1. Que la ley española de partidos políticos no viola el convenio de Roma y 2. Tanto la aplicación de la ley de partidos como el control de constitucional se ajustaban al convenio europeo y a la doctrina del tribunal europeo de ddhh. Desde el año 2003, el proceso de ilegalización de estos partidos políticos ha estado vivo en el sentido de que cada vez que en España se celebraba un proceso electoral al que estos partidos tenían un interés en presentarse: locales, autonómicas, europeos o nacionales, estos partidos políticos pretendían presentarse a las elecciones utilizando diferentes vías, diferentes disfraces jurídicos. En unas ocasiones se servían de las agrupaciones de electores que son una forma electoral en el que se unen un conjunto de electores que se presenta a las elecciones, pero cuando consigue representantes políticos en las instituciones la agrupación desaparece. Casi siempre utilizaban agrupaciones de electores, en otras ocasiones crean partidos políticos (Sortu (ilegalizado), Bildu (legal) y demás). Y en otras ocasiones usan partidos existentes como el del PCTV o la ANV. Todo esto es un proceso que se inicia en el año 2003 y que continúa en las últimas elecciones: Amaiur. Hay otros dos contenidos principales en la ley de partidos. El derecho de asociación política se puede dividir en tres contenidos: La libertad para crear partidos políticos y la libertad a afiliarse a los partidos políticos. Incluiría el derecho a abandonar el partido político. Este es un contenido habitual en el derecho de asociación política que viene del pluralismo político. Es un contenido del que carecen los estados dictatoriales, donde no hay libertad para crear partidos políticos, donde si existen es del régimen y la afiliación no es una libertad o derecho sino un deber. El capítulo 1 de la ley de partidos políticos que lo conforman 5 artículos, desarrolla esta libertad de creación y afiliación de partidos políticos. El artículo 1 establece quienes son los titulares de este derecho o lo que es lo mismo, quiénes en España pueden crear un partido político?. El artículo 1.1 dice que los españoles podrán crear libremente partidos políticos conforme a la CE y en la presente LO. La ley hace una referencia a los españoles. El derecho de asociación en términos generales, no de asociación política, es un derecho de titularidad universal. Este carácter universal implica que sus titulares son tanto los nacionales como 12