DERECHO DE LOS BIENES PÚBLICOS. Editorial Tirant Lo Blanch, Valencia, 2005 EPIGRAFE 4 - EL DOMINIO PÚBLICO HIDRÁULICO.

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1 DERECHO DE LOS BIENES PÚBLICOS. Editorial Tirant Lo Blanch, Valencia, 2005 EPIGRAFE 4 - EL DOMINIO PÚBLICO HIDRÁULICO I. Introducción. Indice del libro II. Breve apunte histórico sobre el Derecho de Aguas en España hasta la Ley de III. El marco jurídico del nuevo Derecho de Aguas en España y su evolución. 1. La Constitución y la ordenación y protección de las aguas. 2. El Derecho comunitario y la calidad de las aguas: A) Las primeras directivas de aguas. B) El nuevo enfoque de la política ambiental comunitaria y la Directiva marco de aguas. C) Los incumplimientos de las directivas de aguas y la responsabilidad del Estado y de las Comunidades Autónomas frente a las sanciones impuestas por la Unión Europea. 3. La Ley de Aguas de 1985: desarrollo y evolución. El actual Texto Refundido de la Ley de Aguas. IV. Elementos que conforman el dominio público hidráulico. La delimitación entre aguas públicas y aguas privadas tras la Ley 29/ Las aguas subterráneas: A) Las aguas subterráneas no renovables o fósiles: su exclusión del dominio público hidráulico. B) Las aguas minerales y termales: su exclusión del ámbito de regulación de la Ley de Aguas. C) Las aguas subterráneas renovables: a) Su demanialización general y las excepciones amparadas por las Disposiciones Transitorias 2ª y 3ª de Ley de Aguas de b) Las limitaciones legales sobre los aprovechamientos de aguas subterráneas privadas y la obligación de inscripción en el Catálogo de aguas privadas. c) Los resultados alcanzados con la aplicación del régimen transitorio de la Ley de Aguas y los problemas que plantea el cierre del plazo para la inscripción de aprovechamientos en el Catálogo de aguas privadas. 2. Las aguas continentales superficiales. 3. Los cauces de corrientes naturales continuas o discontinuas. C. PLAZA MARTÍN, Prof. Titular de Derecho Administrativo 1

2 4. Los lechos de los lagos y lagunas y los de los embalses superficiales en cauces públicos. 5. Los acuíferos subterráneos. Su nueva definición a la luz de la Directiva marco de aguas. 6. Las aguas procedentes de la desalación de agua de mar. V. La Administración pública del agua. 1. Principios generales. 2. El Consejo Nacional del Agua. 3. Los Organismos de cuenca. 4. Novedades introducidas con motivo de la ejecución de la Directiva marco de aguas: las demarcaciones hidrográficas y el Comité de Autoridades Competentes de los Organismos de cuenca. 5. La cooperación funcional entre las Confederaciones Hidrográficas y las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de los Entes Locales. 6. Las comunidades de usuarios. 7 Información y participación pública en la Administración del agua. VI. La Planificación Hidrológica. 1. Funciones y objetivos de la planificación hidrológica; cuestiones generales sobre los planes hidrológicos. 2. Los Planes Hidrológicos de cuenca. 3. El Plan Hidrológico Nacional. VII. Usos y Aprovechamientos del dominio público hidráulico. 1. Usos comunes generales y usos comunes especiales. 2. Usos privativos: A) Usos privativos reconocidos a favor de los particulares por disposición legal. B) Reservas sobre el dominio público hidráulico y aprovechamientos reconocidos a favor del Estado o las Comunidades Autónomas. C) Usos privativos adquiridos por concesión: a) Otorgamiento y condiciones generales. b) Modificación, transmisión, extinción y renovación. D) La cesión de derechos al uso privativo de las aguas: el llamado mercado del agua : a) La polémica introducción en la Ley de Aguas de los contratos de cesión al uso privativo de las aguas. b) Su regulación: las limitaciones y condiciones impuestas a su celebración. c) Los Centros de intercambio de derechos de uso del agua. E) Limitaciones legales a los usos privativos. F) El control de los aprovechamientos privativos del agua: los C. PLAZA MARTÍN, Prof. Titular de Derecho Administrativo 2

3 sistemas de medición o contadores del agua. VIII. La protección del dominio público hidráulico y, EN ESPECIAL, de la calidad de las aguas. 1. Técnicas de protección de la calidad de las aguas y de su uso racional. A) El control de los vertidos de sustancia contaminantes al medio acuático: las normas de emisión y el régimen de autorización. B) Limitaciones medioambientales a las autorizaciones y concesiones sobre el uso del dominio público hidráulico: el control de los caudales ecológicos y el estudio o la evaluación de su impacto ambiental. C) Instrumentos económicos: el canon de control de vertidos, el precio del agua y las ayudas públicas a particulares para la mejora de la calidad de las aguas. D) Zonas de policía y perímetros de protección del dominio público hidráulico. E) Declaración de sobreexplotación y salinización de acuíferos. F) Medidas de ahorro: la reutilización de las aguas residuales. 2. Técnicas de garantía de la identidad del dominio público hidráulico. A) El deslinde. B) El Registro de Aguas. C) El Registro de Zonas Protegidas. IX. Las obras públicas hidráulicas. X. Bibliografía. C. PLAZA MARTÍN, Prof. Titular de Derecho Administrativo 3

4 I. INTRODUCCIÓN. Sin agua no hay vida posible. Es un bien preciado, indispensable a toda actividad humana. Con tan simple y rotunda afirmación se abre la Carta Europea del Agua, adoptada por el Consejo de Europa en 1967, cuyos principios sobre la gestión y protección de este recurso van a estar asumidos por nuestro Derecho de aguas1. Los recursos de agua dulce no son inagotables, como continúa advirtiendo la Carta, y alterar su calidad es perjudicar la vida del hombre y de los otros seres vivos que de ella dependen. El agua apta para el consumo humano y para el desarrollo de las actividades hidrodependientes es, en efecto, un recurso vital y limitado que soporta cada vez más presiones: su demanda mantiene un incremento constante, al tiempo que las aguas afectadas o gravemente amenazadas por la contaminación constituyen un importante porcentaje del conjunto de este recurso (se calcula que en la Unión Europea alcanza al 20% de toda el agua superficial)2. La práctica totalidad de las actividades humanas, como las desarrolladas en el marco de algunos sectores económicos clave (industria, agricultura, generación de energía, turismo ) no sólo necesitan disponer de agua, sino que también pueden afectar negativamente a la calidad de este bien, menoscabando su utilidad y valor, así como a la conservación de los ecosistemas que sustenta. El agua está expuesta, en definitiva, a dos grandes amenazas que es preciso controlar: la sobreexplotación y la contaminación. Y tanto la una como la otra son causa de la pérdida de hábitats y biodiversidad, amenazan la salud humana e hipotecan el desarrollo social y económico del futuro. A esto hay que añadir que de la mano de las sequías prolongadas o recurrentes avanza la desertización, tal y como está ocurriendo en importantes zonas del sudeste de la Península Ibérica; problema este agravado por la sobreexplotación de los acuíferos, con la que se contribuye a cerrar el siguiente círculo vicioso: el estrés hídrico desencadenado por las sequías -y acentuado por la sobreexplotación de acuíferos- provoca alteraciones y agotamiento de la cubierta vegetal; la reducción de la cubierta vegetal lleva aparejada, a su vez, una reducción de la infiltración de agua en el suelo para recarga de los acuíferos, así como el consiguiente incremento de la escorrentía superficial que causa la erosión del suelo apto para el desarrollo de vegetación. Así avanza el desierto. Y esta situación podría empeorar en los próximos años como consecuencia del cambio climático: se prevé que el calentamiento global afecte a la disponibilidad de recursos hídricos en toda Europa, pero en especial en las regiones más áridas3. Por todo ello resulta vital, hoy más que nunca, contar con normas que, partiendo de un análisis adecuado de las características de este recurso y de los problemas que plantea su gestión, regulen su aprovechamiento y uso eficiente y sostenible conforme con los intereses generales; normas que han de jugar un papel decisivo en la configuración del modelo social y económico al que aspire un Estado. En principio, y tal y como puso de relieve entre nuestra doctrina C. PLAZA MARTÍN, Prof. Titular de Derecho Administrativo 4

5 JORDANA DE POZAS, las normas e instituciones jurídicas relacionadas con el agua son tanto más complejas, desarrolladas e incluso perfectas cuanto mayor es la escasez de dicho elemento, o la frecuencia con que significa un obstáculo o peligro para la vida y actividades de los hombres ; asimismo, en la medida en que el progreso científico, económico y social ha ido incrementando la demanda de agua, el Derecho de aguas ha ido evolucionando hacia formas cada vez más elaboradas4. En el caso concreto de España, estos factores -el grado de escasez y los desequilibrios hídricos, por una parte, y la importancia capital de este recurso para el desarrollo económico y social del país, por otra- han sido determinantes en la progresiva independización de la titularidad de las aguas de la de los predios en las que se ubican o por los que discurren, y en su concepción como bienes demaniales que corresponde al Estado ordenar y gestionar (distribuyendo y asignando sus usos conforme a los intereses generales), así como proteger. De tal forma que a través de los principales hitos de nuestro moderno Derecho de aguas podemos ver cómo se ha evolucionado hacia la demanialización de la práctica totalidad de las aguas continentales, así como hacia una progresiva intensificación de las medidas para proteger su calidad y los ecosistemas asociados a este recurso. Es, sin embargo el agua de índole tan especial, y se diferencia de tal manera de las demás cosas sujetas al dominio del hombre, en que no siempre es posible retenerla indefinidamente, que ha dado ocasión a empeñadas cuestiones sobre la naturaleza y límites de su dominio. Con esta frase ponía de manifiesto el Preámbulo de nuestra vieja y modélica Ley de Aguas de 1866 el desafío al que se enfrentó el Legislador español del siglo XIX cuando decidió, por vez primera, reunir en una sola ley cuanto se refería al dominio, ya fuera público o privado, del agua. Partía de la lógica premisa de que no podían darse reglas sobre el aprovechamiento de las aguas públicas sin resolver antes la cuestión cardinal de cuáles eran éstas, y para ello se propuso fijar reglas para definir y deslindar las aguas pertenecientes al dominio público y al privado. Con esta Ley se va a dar un importante impulso a la demanialización de los recursos hídricos en el moderno Estado español, si bien ésta va a quedar limitada, hasta la adopción de la Ley de Aguas de 1985, a las aguas superficiales. La Ley 29/1985 de aguas (en adelante LA), que más de un siglo después se adopta con fin de adecuar la regulación del agua a la nueva realidad política, jurídica y socioeconómica de España, refleja también en su Preámbulo la singular naturaleza del agua como bien esencial para el desarrollo humano: El agua es un recurso natural escaso, indispensable para la vida y para el ejercicio de la inmensa mayoría de las actividades económicas; es irremplazable, no ampliable por la mera voluntad del hombre, irregular en su forma de presentarse en el tiempo y en el espacio, fácilmente vulnerable y susceptible de usos sucesivos. Fundamentada ya en un mejor conocimiento científico del ciclo C. PLAZA MARTÍN, Prof. Titular de Derecho Administrativo 5

6 hidrológico ( el agua -sigue el citado Preámbulo- constituye un recurso unitario, que se renueva a través del ciclo hidrológico y que conserva, a efectos prácticos, una magnitud casi constante dentro de cada una de las cuencas hidrográficas del país ), va a extender la demanialización de las aguas también a las subterráneas, argumentando que no cabe distinguir entre aguas superficiales y subterráneas, ya que unas y otras se encuentran íntimamente relacionadas, presentan una identidad de naturaleza y función y, en su conjunto, deben estar subordinadas al interés general y puestas al servicio de la nación. Siguió así los postulados que defendían que la generalización de la condición de las aguas como bienes demaniales facilitaría la intervención del Estado en la ordenación de los usos de las aguas y, por ende, el buen aprovechamiento y protección de este recurso5, intervención particularmente relevante, como nos recuerda A. EMBID IRUJO, en todos aquellos ordenamientos correspondientes a países con recursos hídricos escasos o desigualmente repartidos como es España6. No obstante, esta Ley va a dejar también una puerta abierta, en los términos que se examinan en el apartado IV, a la existencia de aguas de dominio privado. Por otra parte, la creciente importancia que en las tres últimas décadas ha adquirido la protección del medio ambiente ha contribuido a intensificar los instrumentos de intervención pública en la regulación de este recurso natural, si bien ya al margen de su configuración como bien demanial o como bien privado. El deber que asumen los poderes públicos de proteger el medio ambiente va a quedar reflejado en nuestro ordenamiento, con carácter general, en el art. 45 de la Constitución de 1978 y, en el ámbito específico de nuestro Derecho de aguas, en la Ley 29/1985 así como en las principales modificaciones que ha sufrido dicho texto en los últimos años. Tras la reforma que la Ley 46/1999 operó en la Ley de Aguas de 1985, se aprueba por Real Decreto Legislativo 1/2001 el Texto Refundido de la Ley de Aguas (en adelante TRLA). Texto que, con posterioridad ha sufrido también modificaciones en varias ocasiones, siendo sin duda las más importantes las introducidas por la Ley 62/2003, de medidas fiscales, administrativas y del orden Social, con el fin de adecuar nuestro ordenamiento jurídico a lo que ha venido a ser la directiva más relevante de las hasta ahora adoptadas por la Comunidad Europea en materia de protección de las aguas: la Directiva 2000/60/CE, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas7 (en adelante DMA). En esta Directiva, que ha dado un importante impulso al proceso de armonización de las legislaciones de los Estados miembros de la Unión Europea en materia de protección de las aguas (tanto de las superficiales continentales y subterráneas, como de las de transición y costeras), también se va a poner de relieve la singularidad de este recurso: El agua -dice- no es un bien comercial como los demás, sino un patrimonio que hay que proteger, defender y tratar como tal. No obstante, sus disposiciones - dirigidas a proteger la calidad y buen estado ecológico de las aguas- no van a prejuzgar, en absoluto, el régimen de titularidad de las aguas por C. PLAZA MARTÍN, Prof. Titular de Derecho Administrativo 6

7 el que puedan haber optado cada Estado miembro (público o privado). Todos estos textos legales, señeros en el desarrollo del moderno Derecho de aguas en nuestro Estado, reflejan el papel esencial atribuido a la intervención de la Administración en la ordenación y tutela de este recurso -si bien en algunos casos, como en la Directiva marco, con independencia de la titularidad pública o privada de las aguas-, y cómo el legislador español ha optado en particular por el instituto jurídico del dominio público como la vía para garantizar su utilización racional y su defensa conforme al interés general; opción ésta que se ha visto respaldada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 227/888. II. BREVE APUNTE HISTÓRICO SOBRE EL DERECHO DE AGUAS EN ESPAÑA HASTA LA LEY DE Según el Preámbulo de la Ley de Aguas de cuya mano podemos hacer un breve recorrido por los hitos más importantes de la regulación de las aguas en el territorio español hasta el momento de su adopciónlos comentadores de la legislación romana trataron de conciliar el texto de las Instituciones, en que se declaran públicos todos los ríos9, con el del Digesto, en que se reconoce la distinción entre ríos públicos y privados al puntualizar que eran públicos casi todos los ríos y los puertos 10. Las Instituciones, conviene añadir, declaraban todas las aguas corrientes (aqua profluens) como cosas comunes (res communes omnium)11, esto es, cosas que por Derecho natural pertenecían a todos los hombres y que cualquiera podía usar en los límites de sus necesidades, siempre que no se lesionase el mismo derecho reconocido a los demás. Dentro de las aqua profluens, las aguas de los ríos perennes (flumina perennia) se consideraban, a su vez, cosas públicas del tipo res publico usui destinatae (pertenecientes al pueblo como comunidad organizada en Estado), que no podían ser objeto de dominio privado: eran extra commercium y quedaban sometidas a la gestión y tutela de la autoridad pública12. A la luz de estos textos, y en particular del Digesto, parece ser que se aceptaba comúnmente la existencia de ríos cuyas aguas -al no ser públicas- pertenecían a la categoría de cosas comunes, susceptibles de apropiación por cualquiera. Dista de estar clara, sin embargo, la regla que servía para distinguirlos de los ríos públicos13. Tras la caída del Imperio romano, la regulación de las aguas en Castilla se presenta como particularmente fragmentaria y poco clara. Las Partidas -vigentes a partir de 1348 y hasta bien entrado siglo XIX- van a limitarse a incluir entre las cosas que comunalmente pertenecen a todas las criaturas las aguas de lluvia14, a considerar las fuentes y pozos como parte del fundo en el que se ubicasen (con el consiguiente derecho del dueño a utilizar libremente esas aguas con el límite de no disminuir de mala fe el agua de una fuente o pozo vecino)15, y a prohibir que en los ríos navegables -cuyas aguas las Partidas consideran públicas- se C. PLAZA MARTÍN, Prof. Titular de Derecho Administrativo 7

8 ejecutasen obras que pudieran obstaculizar la navegación16. Nada disponían acerca del dominio de los ríos no navegables, ni concedían derecho alguno a los ribereños para la derivación de las aguas, siendo este, conforme al Preámbulo de la Ley de Aguas de 1866 uno de los puntos más obscuros e inciertos de la antigua legislación de Castilla ; no obstante, y según el mismo texto jurídico, vino a imperar la opinión de que eran públicos todos los ríos continuos ( que corren tanto en invierno como en verano ), y privados los torrentes (los que sólo corren en invierno ). Tal y como ha puesto de relieve la doctrina, los propietarios de las fincas ribereñas de las aguas públicas gozaban de facto del privilegio de utilizarlas con la limitación de no perjudicar el uso común y no afectar al tráfico fluvial; por otra parte, era competencia del Rey tutelar su uso y la libertad de navegación, al tiempo que podía otorgar concesiones o derechos privativos sobre dichos ríos (pesca, molinos...), de manera que la Corona mantenía así una regalía o dominio sobre los ríos y aguas públicas (pese a que Ley de las Partidas no citaba a los ríos entre las típicas regalías de la misma); el resto de las aguas corrientes iban a ser aguas apropiables por el ribereño o por quien tuviera acceso a ellas17. Este régimen sufría importantes modulaciones con la constitución o formación de feudos por el Rey, a cuyos titulares se otorgaba, entre otros, también el señorío (esto es, según la Tercera Partida, Título II, Ley XXVII, poder que el hombre ha en la cosa de hacer de ella e en ella lo que quisiere: según Dios y según Fuero ) sobre las aguas corrientes y estancadas de sus tierras; y lo mismo ocurría con los fueros y cartas de población en los que los reyes otorgaban el aprovechamiento y propiedad común de las aguas de un término a favor de los habitantes de un Concejo, como privilegio dirigido a favorecer la repoblación de dichas tierras18. En la Corona de Aragón, y en particular en el Reino de Valencia, la regulación de las aguas resultó, en cambio, más elaborada y proclive a una intervención pública más intensa que en Castilla: con carácter general eran públicas y de uso común las aguas corrientes perennes, reservándose los reyes, como una de las regalías llamadas menores (o derechos propios de la Corona de tipo patrimonial), la concesión de su aprovechamiento para usos privativos. En la zona de Levante, en donde el cultivo de regadío alcanzó un notable desarrollo por influencia de los árabes19, nunca se llegó a considerar las aguas de los ríos -aunque no fuesen navegables- como propiedad de los ribereños, ni los propietarios de dichas tierras se consideraban titulares del derecho de aprovechar dichas aguas haciendo derivaciones de ellos: para cualquier aprovechamiento de este recurso -incluso el de las aguas subterráneasera necesario en todo caso obtener previamente autorización o permiso del Real Patrimonio, ejerciendo así el Rey su poder público o señorío sobre las mismas20. C. PLAZA MARTÍN, Prof. Titular de Derecho Administrativo 8

9 A principios del siglo XIX, y tras la caída del Antiguo Régimen21, se inicia una progresiva ampliación de las competencias del Estado sobre las aguas y las obras públicas. El concepto jurídico de dominio público va a aparecer en el Derecho de Aguas español a mediados del siglo XIX22, momento en el que la conciencia de los problemas de escasez y desequilibrios hídricos en España, de la importancia del agua para su desarrollo económico y social, y de la necesidad de ordenar y priorizar sus usos en línea con los intereses generales, estaba impulsando la gestación de una primera Ley o Código General de Aguas en España23. Pionera en su género en Europa, y muy alabada por su gran calidad técnica24, la Ley de Aguas de 3 de agosto de 1866 vino a articular en nuestro Estado, durante más de un siglo -si bien en los términos en que quedó después recogida en la Ley de Aguas de 1879, a la que hacemos referencia a continuación- la ordenación y aprovechamiento de las aguas. Dicha Ley, que bebió de las costumbres así como de los diversos textos normativos que hasta entonces habían regulado el uso y aprovechamiento de las aguas, reguló el reparto de este recurso ordenando los intereses económicos en conflicto en función de lo que se percibía entonces como los intereses generales de la nación25. Con ella se culmina el proceso de declaración progresiva de las aguas corrientes superficiales (que denomina aguas vivas ) como bienes de dominio público, que se había iniciado ya en 1845 mediante Reales Órdenes26; su aprovechamiento queda sometido a un control previo por parte del Estado27, siguiendo así las líneas esenciales que ordenaban los usos del agua en el Reino de Valencia28. No todas las aguas continentales superficiales fueron, sin embargo, declaradas públicas: las denominadas aguas muertas o estancadas (los lagos, lagunas o charcas) quedaron en manos públicas o privadas en función de la titularidad de los terrenos en que se ubicasen, conforme al principio de accesión del agua a la tierra. Por lo que se refiere a la titularidad de las aguas subterráneas, se atribuyó al alumbrador de las mismas -en vez de al dueño del suelo29- de forma que permanecieron así, hasta la Ley de Aguas de 1985, en la esfera del dominio privado30. Los distintos regímenes de propiedad que dicha Ley atribuyó a las aguas, que estaban en función de las diversas formas físicas en que se presentaran -como aguas vivas o corrientes, estancadas o muertas, subterráneas, pluviales, subálveas...-, pudieron deberse, al margen de otros motivos ideológicos o económicos, a un insuficiente conocimiento, en ese momento histórico, de los principios básicos del ciclo hidrológico y de la configuración de este recurso como una unidad indivisible31 -desconocimiento que queda puesto de relieve incluso en algunas denominaciones utilizadas por la Ley, como la de aguas muertas o estancadas para hacer referencia a las aguas de lagos, lagunas o charcas-. Tras la Revolución Gloriosa de 1868, la implantación de la recién alumbrada Ley de Aguas -cuyo desarrollo reglamentario estaba aún pendiente- fue puesta en cuestión, derogándose parte de su articulado. Ya en el marco de la Restauración, las disposiciones de la Ley de 1866 C. PLAZA MARTÍN, Prof. Titular de Derecho Administrativo 9

10 serán recogidas, si bien con algunas modificaciones, en la Ley de Aguas de 13 de junio de 1879, siendo una de las más notables la exclusión de las aguas marítimas de su ámbito objetivo de aplicación, ya que éstas serán reguladas posteriormente por la Ley de Puertos de No deja de ser curioso que la separación drástica entre aguas continentales y marinas, que desde entonces ha caracterizado la regulación de este recurso en nuestro Estado, se vea ahora parcialmente superada por influjo del Derecho comunitario, puesto que la Directiva 2000/60/EU marco de aguas ha venido a regular como una unidad, si bien a los solos efectos de la protección de su calidad, las aguas terrestres, las aguas en transición y las costeras. Apenas una década después de la aprobación de la Ley de Aguas de 1879, el Código Civil de 1889 va a regular las aguas como una de las llamadas propiedades especiales (arts ). La coexistencia de dos grupos normativos sobre la misma materia -y que en algunos puntos iban a partir de sistemáticas y enfoques diferentes- dio lugar a no pocos problemas en su aplicación, a los que se intentará poner fin la Ley de Aguas de 1985, cuya Disposición derogatoria primera dispuso que dichos preceptos del CC quedaban derogados en todo aquello en que se opusieran a sus preceptos33. En vigor durante más de un siglo y cuarto, la Ley de Aguas de fue paulatinamente dejando de ser -según se iban sucediendo los notables avances científicos y técnicos, y los cambios económicos, políticos y sociales que caracterizaron al siglo XX- un instrumento adecuado para regular este recurso. Pese a su reconocida e indiscutible calidad técnica, el paso del tiempo fue poniendo de manifiesto determinadas carencias, y dando forma a nuevos problemas y necesidades en la gestión y protección de las aguas a los que esta Ley decimonónica ya no alcanzaba a dar una respuesta satisfactoria, ni siquiera con el refuerzo de las modificaciones parciales que fue sufriendo a lo largo de los años o de la adopción de normas complementarias34. III. EL MARCO JURÍDICO DEL NUEVO DERECHO DE AGUAS EN ESPAÑA Y SU EVOLUCIÓN. En la legislación de aguas del siglo XIX, y hasta bien avanzado el siglo XX, se va a regular este recurso, tal y como hemos señalado, como un factor de producción cuyo aprovechamiento por los particulares debía ser ordenado y promovido por los poderes públicos, estableciendo reglas de compatibilidad y prioridad entre los distintos usos para favorecer el desarrollo de determinadas actividades que se consideraban esenciales para el desarrollo económico del país (primero actividades como la implantación del ferrocarril y el regadío, más tarde los aprovechamientos hidroeléctricos, etc.). Pero a finales de la década de los años 60 y durante los años 70 del siglo XX se producen una serie de cambios en el panorama internacional y nacional de singular calado, que hace que este C. PLAZA MARTÍN, Prof. Titular de Derecho Administrativo 10

11 enfoque quede necesariamente superado, y que surja un nuevo marco político y jurídico al que debe adaptarse el Derecho de aguas. Desde finales de los años 60, la creciente preocupación social por la protección del medio ambiente comienza a cristalizar en diversos instrumentos internacionales que van a poner de manifiesto, entre otras cuestiones, la necesidad de garantizar la protección y gestión racional y sostenible de este recurso. Además, los avances científicos y técnicos de las últimas décadas fueron proporcionando un mejor conocimiento del ciclo del agua y de los problemas y retos a los que se enfrenta la ordenación y conservación de este recurso. En este contexto cabe destacar la Carta Europea del Agua, adoptada en 1967 por el Consejo de Europa, que impulsa nuevos principios básicos sobre la regulación y gestión de este recurso (tales como el de la planificación hidrológica, la administración del agua en el marco de las cuencas naturales, la preservación de su calidad de acuerdo con normas adaptadas a los diversos usos previstos, su concepción como un patrimonio común cuyo valor debe ser reconocido por todos, y su uso racional), a los que posteriormente va a responder en gran medida nuestra Ley de Aguas de Poco después, en la Declaración de Estocolmo de las Naciones Unidas sobre el medio humano, de 16 de julio de 1972, se ponía de relevancia, en su Principio nº 2, la necesidad de preservar, para las generaciones presentes y futuras, los recursos naturales de la Tierra, incluido el agua, mediante una cuidadosa planificación u ordenación. Principios estos en los que décadas después se ha seguido insistiendo tanto en el marco de la Declaración de Río y de la Agenda 21, adoptadas en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible de 1992, como en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo de 2002, así como en el Foro Mundial del Agua que, también bajo los auspicios de Naciones Unidas, celebró su tercera edición en Kyoto en marzo de Por otra parte, y también desde comienzos de los años 70, la entonces Comunidad Económica Europea -a la que nos íbamos a adherir en comienza a prestar una especial atención a la tutela de la calidad de las aguas en el marco de su entonces incipiente acción en defensa del medio ambiente36. Y ya en nuestro ordenamiento interno, la Constitución de 1978 establece un nuevo marco político y jurídico para el Estado español que va a reflejar también el valor que nuestra sociedad atribuye a la protección del medio ambiente (art. 45), así como a los bienes de dominio público estatal (art. 132), y en el que se articula, además, una nueva organización territorial de España (Título VIII). Al marco constitucional y comunitario en el que se ha de encuadrar nuestra legislación de aguas, y a dar una visión panorámica del desarrollo y evolución de ésta, dedicamos los siguientes apartados. C. PLAZA MARTÍN, Prof. Titular de Derecho Administrativo 11

12 1. La Constitución y la ordenación y protección de las aguas. Comenzando por el nuevo marco creado por la Constitución de 1978, tres son, tal y como acabamos de apuntar, las disposiciones que van a determinar algunos de los principales rasgos a los que responde el Derecho de aguas postconstitucional en España: (i) el art. 45 CE, sobre la protección del medio ambiente; (ii) el art. 132, cuyos dos primeros apartados se refieren a los bienes de dominio público; (iii) y el art. 149, que enumera las competencias exclusivas del Estado y, por tanto, determina el límite de las que pueden asumir las Comunidades Autónomas en sus respectivos Estatutos. (i) El art. 45 CE, al imponer a los poderes públicos el deber de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, va a dar una nueva impronta al Derecho de Aguas en España: a la luz de este principio rector de la Política económica y social, el legislador ya no puede limitarse a regular este recurso como si tan sólo fuera un factor (escaso) de producción, sino que en el Derecho de aguas que adopte tendrá que integrar debidamente en sus disposiciones las exigencias de protección del medio ambiente; su papel como elemento indispensable para el desarrollo económico va a tener que conciliarse con el de su condición de recurso natural, crucial para la conservación y protección del medio ambiente en general, pasando así a un primer plano la necesidad de garantizar su uso racional y sostenible, y de forma que se preserve su calidad y se protejan los ecosistemas que de él dependen. (ii) En segundo lugar, de la mano del art. 132 de la Constitución de 1978 tiene lugar en nuestro ordenamiento, en palabras de EMBID IRUJO, una revalorización de la propiedad pública37. En este precepto se va a encomendar al legislador la determinación de qué bienes han de formar parte del dominio público estatal, precisando que, en todo caso, forman parte de él la zona marítimo-terrestre y las playas, imponiendo así al legislador la obligación de regularlos como tal (apartado 2º)38. Durante los debates que dieron lugar al texto constitucional se planteó ampliar el elenco del dominio público constitucionalizado para incluir en él también las aguas continentales39, pero dichas propuestas no tuvieron finalmente éxito, quedando así en manos del legislador ordinario determinar qué otros bienes o recursos diferentes al dominio público marítimo-terrestre (como las aguas continentales) formarían parte del dominio público estatal. Sobre esta base la Ley de Aguas de 1985 procedió a la declaración de la práctica totalidad de los recursos hidráulicos como bienes demaniales del Estado -con importantes excepciones dirigidas a respetar algunos de los derechos adquiridos conforme a la antigua legislación de aguas, en los términos que se analizan en el apartado IV- lo que implicó un cambio sustancial con respecto a la legislación preconstitucional, en especial en relación con la C. PLAZA MARTÍN, Prof. Titular de Derecho Administrativo 12

13 titularidad de las aguas subterráneas. No obstante, y tal y como el Tribunal Constitucional puntualizó en su Sentencia 227/1988, el art no es en sí mismo una norma de distribución de competencias: Lo que establece, junto a la asignación directa y expresa de algunas categorías genéricas de bienes al dominio público estatal, es una reserva de ley -obviamente de ley del Estado- para determinar qué otros bienes han de formar parte de ese mismo dominio público adscrito a la titularidad estatal 40. Por ello se va a apoyar también en el art y 8, para concluir que, inequívocamente, corresponde al legislador estatal en exclusiva la potestad para separar genéricamente del tráfico jurídico privado las aguas continentales e integrarlas en el dominio público del Estado41. (iii) Por último, y por lo que respecta a la distribución de competencias que establece la Constitución en materia de aguas, el art CE va a reconocer al Estado competencia exclusiva sobre la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma. A diferencia de las Comunidades Autónomas constituidas conforme al art. 151 CE -que desde un primer momento pudieron recabar para sí, en sus Estatutos de Autonomía, cualquier competencia que no estuviera reservada en exclusiva al Estado-, las Comunidades Autónomas constituidas por el procedimiento del art. 143 CE únicamente pudieron ser titulares, en un principio, de las competencias recogidas en el art. 148 CE que, en materia de aguas, se limitaba a proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales ( CE)42. Tras los Pactos autonómicos de 1992 todas las Comunidades Autónomas han podido asumir finalmente la ordenación y administración de los recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran íntegramente por el ámbito territorial de la Comunidad Autónomas 43, con el lógico límite de que existan, en efecto, ese tipo de aguas en sus territorios44. En la Ley de Aguas de 1985 esta distribución de competencias se concretó y perfiló, además, sobre la base del principio de unidad de gestión de cada cuenca hidrográfica definida entonces como el territorio en el que las aguas fluyen al mar a través de una red de cauces secundarios que convergen en un cauce principal único (arts y 14 LA 1985)45. El criterio geográfico de que las aguas discurran por más de una Comunidad fijado por la Constitución, que preside la distribución de competencias en materia de aguas entre el Estado y las Comunidades Autónomas, determina, tal y como ha señalado la doctrina, que corresponda al Estado la regulación y gestión de la mayor parte de las aguas del territorio español, al integrarse en cuencas de carácter intercomunitario ; ello con la evidente excepción de las agua de las Comunidades isleñas (Canarias y Baleares), y las que pertenecen a C. PLAZA MARTÍN, Prof. Titular de Derecho Administrativo 13

14 cuencas intracomunitarias de Comunidades Autónomas que, evidentemente, sólo pueden existir en las Comunidades del litoral peninsular (como es el caso en Cataluña, Galicia, o País Vasco)46. A esta descripción elemental sobre la distribución de competencias en materia de aguas entre el Estado y las Comunidades Autónomas, es necesario hacer, al menos, dos precisiones. En primer lugar, hay que tener presente que el Estado no sólo ostenta competencias en el marco de las cuencas intercomunitarias, sino también sobre aquellas aguas que discurran por cuencas intracomunitarias, en razón de la demanialidad estatal de las mismas: tal y como admitió en la Sentencia 227/1988, el Estado tiene potestad para regular el régimen de la propiedad de las aguas y para declararlas del dominio público estatal, así como para determinar el régimen de protección de los bienes del dominio público hidráulico y establecer las reglas básicas del sistema concesional (aun cuando incidan, como es obvio, en el régimen de aprovechamiento de las aguas continentales sobre las que las Comunidades Autónomas extienden sus competencias)47. En segundo lugar, es preciso recordar que sobre un mismo ámbito físico, como el del dominio público hidráulico, se pueden proyectar diversos títulos competenciales tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas (agricultura, medio ambiente, obras públicas, energía, sanidad, ordenación del territorio, pesca fluvial...)48. Concurrencia que puede dar lugar a problemas de entrecruzamientos y prevalencias de unos títulos sobre otros por lo que, en los casos en que Estado y Comunidad Autónoma ejerzan sus respectivas competencias sobre la misma realidad física, va a ser imprescindible, en aras del buen funcionamiento de ambos, y tal y como ha insistido de forma reiterada el Tribunal Constitucional, la mutua colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas cuyo territorio forme parte total o parcialmente de una cuenca hidrográfica49. Además, tal y como precisó el Alto Tribunal en la STC 161/1996, el modo más directo que tiene una Comunidad Autónoma para incidir en los intereses afectados por la administración de las aguas en las cuencas que se extienden más allá de su territorio, es mediante su participación, en los términos previstos por la legislación estatal, en los órganos de gobierno de las correspondientes Confederaciones Hidrográficas50. En definitiva, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, la atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado, como el del dominio público hidráulico, no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio siempre y cuando ambas tengan distinto objeto jurídico, y que el ejercicio de las competencias autonómicas no interfieran o perturben el ejercicio de las estatales, por lo que, frecuentemente, resultará imprescindible el establecimiento de mecanismos de colaboración que permitan la necesaria coordinación y cooperación entre las Administraciones públicas implicadas. Mecanismos estos que se analizan en el apartado V infra. 2. El Derecho comunitario y la calidad de las aguas. C. PLAZA MARTÍN, Prof. Titular de Derecho Administrativo 14

15 A) Las primeras directivas de aguas. Desde que la Comunidad inició su acción en defensa del medio ambiente, a comienzos de los años 7051, hasta el momento presente, el legislador comunitario ha adoptado un importante cuerpo de directivas relacionadas directamente con la protección de las aguas52. Directivas a las que, a partir de nuestra incorporación en la Comunidad Europa en 1986, ha tenido que adaptarse nuestro ordenamiento interno. En la década de los 70 y principios de los 80 los Estados miembros, preocupados por la incipiente contaminación que estaba amenazando la calidad de este recurso natural, aprobaron en el seno del Consejo de Ministros de la Comunidad Económica Europea una serie de directivas que establecían niveles de calidad para las aguas en función de sus usos (consumo humano53, aguas de baño54, aguas piscícolas55, aguas para el cultivo de moluscos56) y medidas para controlar la contaminación provocada por determinadas sustancias especialmente peligrosas57. Durante la década de los 80 y principios de los 90 la actividad normativa de la Comunidad se enfocó hacia el establecimiento de algunos valores límite de emisión y normas de calidad del agua con respecto a determinadas sustancias contaminantes58, así como al control de fuentes de contaminación difusa, abordando cuestiones tales como el de la prevención de la contaminación por nitratos utilizados en la agricultura59 y el tratamiento de las aguas residuales urbanas60. B) El nuevo enfoque de la política ambiental comunitaria y la Directiva marco de Aguas. A partir de mediados de los años 90 se va a producir un importante giro en la actuación comunitaria: el enfoque fragmentario y no siempre coherente ni eficaz seguido hasta entonces -tanto en el sector de las aguas, en particular, como en la lucha contra la contaminación, en general- se va a intentar reconducir hacia una política comunitaria integrada y más global en estos ámbitos. Comenzando con la lucha global contra la contaminación, la adopción de la Directiva 96/61/CE relativa a la prevención y control integrado de la contaminación61, conocida por su acrónimo en inglés (IPPC), supone la superación de la tradicional regulación contra la contaminación que se venía adoptando de forma sectorial y aislada para cada uno de los distintos medios (agua, atmósfera, suelo). Esta Directiva, cuyo objetivo es evitar o, cuando ello no sea posible, reducir las emisiones contaminantes en la atmósfera, el agua y el suelo procedentes de las actividades industriales con un elevado potencial contaminante (las listadas en su Anexo I), establece un enfoque integrado en la concesión de autorizaciones a las instalaciones que se dedique a dichas actividades: a la hora de otorgar una autorización se ha de tener en C. PLAZA MARTÍN, Prof. Titular de Derecho Administrativo 15

16 cuenta de forma conjunta las emisiones que pueden contaminar la atmósfera, el agua y el suelo, y fijar en la autorización los valores límites a las mismas conforme a las mejores técnicas disponibles, así como los requisitos en materia de control de residuos. De esta forma se intenta evitar que la regulación y autorización aislada de emisiones o vertidos de sustancias contaminantes a un determinado medio -por ejemplo, a las aguas- pueda provocar, en vez de una reducción global de la contaminación, su transferencia a otro medio -por ejemplo, la atmósfera o el suelo-62. El enfoque integrado en la concesión de los permisos exige que los Estados miembros adopten las medidas de coordinación necesarias cuando en dicho procedimiento intervengan varias autoridades competentes (art. 7). Esta Directiva combina la imposición de los valores límite de emisión (VLEs)63, fijados por las autoridades nacionales -sobre la base de las que sean las Mejor Técnicas Disponibles 64 para cada sector industrial (MTDs)- con normas de calidad del medio comunitarias que no se deben rebasar65. En cuanto a la regulación de las aguas, y siguiendo las indicaciones políticas del Consejo, la Comisión presentó a mediados de los 90 una serie de iniciativas dirigidas a simplificar la normativa comunitaria de aguas, a hacerla más eficaz y coherente y, en aplicación del principio de subsidiariedad, a centrarla en el respeto de parámetros esenciales para la calidad y salubridad del agua, dejando la posibilidad a los Estados miembros de añadir parámetros suplementarios. A comienzos de 1996 la Comisión aprobó una Comunicación relativa a la política de aguas comunitaria66, en la que dicha institución fijó los objetivos de la misma y, además, para racionalizar la legislación existente en materia de gestión y contaminación de las aguas e intensificar los controles de la contaminación a nivel comunitario, avanzó la idea de elaborar una directiva marco sobre recursos hídricos. Tras más de tres años de debates sobre dicha Propuesta, el 23 de octubre de 2000 el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron finalmente la Directiva 2000/60/CE, por la que se establece un marco para la actuación comunitaria en el ámbito de la política de aguas67. Por su importancia -ha abierto el proceso de armonización de las legislaciones nacionales en materias de aguas más ambicioso de la historia de la Comunidad- conviene exponer, si bien brevemente, las líneas básicas de esta Directiva: 1º) El objetivo de la Directiva 2000/60/CE es, según su art. 1, establecer un marco comunitario para la protección de las aguas superficiales continentales, de transición, costeras y subterráneas que sirva para prevenir o reducir su contaminación, promover su uso sostenible y proteger el medio acuático; un marco que contribuya, asimismo, a paliar los efectos de las inundaciones y las sequías, a garantizar un suministro suficiente de agua superficial o subterránea, a reducir de forma significativa la contaminación de las aguas subterráneas, a proteger las aguas territoriales y marinas, y a lograr el cumplimiento de los acuerdos internacionales en materia de protección de las aguas de los que es parte C. PLAZA MARTÍN, Prof. Titular de Derecho Administrativo 16

17 la Comunidad. Esta Directiva, que sustituirá en un plazo de trece años a siete de las adoptadas en materia de aguas en la década de los 7068, fija una serie de objetivos medioambientales para las aguas superficiales y subterráneas, y objetivos específicos para zonas protegidas 69 dirigidos a lograr un buen estado ecológico y químico70 en todas las aguas interiores y costeras para diciembre del año 2015 (art. 4)71. 2º) Con el fin de abordar el problema de la contaminación, la Directiva marco ha optado por un enfoque en el que se combina el control de la contaminación en la fuente mediante el establecimiento de valores límites de emisiones -para reducir los vertidos contaminantes evacuados al medio acuático- con el establecimiento de normas mínimas de calidad de las distintas masas de agua -que establecen las características cualitativas que ha de respetarse en el medio receptor- orientadas a asegurar que los Estados miembros cumplen con los objetivos de la buena calidad ecológica en la fecha prevista (art. 16). Aunque el enfoque combinado para la prevención y control de la contaminación no es nuevo (se ha usado ya en alguna otra directiva como en la IPPC y, anteriormente, en la Directiva 91/271/CEE relativa al tratamiento de las aguas residuales urbanas), lo cierto es que con la Directiva marco se consolida definitivamente como la vía más adecuada para controlar la contaminación de las aguas72. La Directiva exige la progresiva reducción de los vertidos o emisiones de sustancias peligrosas, con vistas a su completa eliminación para el año A tales efectos, y conforme a lo dispuesto en su artículo 16, el Consejo y el Parlamento han adoptado la Decisión nº 2455/2001/CE, por la que se aprueba la lista de sustancias prioritarias en el ámbito de la política de aguas73. La Decisión, que identifica también las sustancias peligrosas respecto de las que más urge fijar normas de calidad y medidas de control de las emisiones a escala comunitaria, completa en este punto a la Directiva, convirtiéndose en su Anexo X74. En desarrollo de estas disposiciones de la Directiva marco la Comisión Europea está preparando normas de calidad medioambiental y definiendo los valores que determinan el buen estado químico de las aguas. También está impulsando la adopción de medidas de control de emisiones, que irán desde la reducción hasta la eliminación por etapas, en un período de 20 años, de los vertidos al agua de las peores sustancias contaminantes, las sustancias peligrosas prioritarias. 3º) En la consecución de tales objetivos la Directiva otorga a la programación y la planificación un papel clave. Como unidad administrativa de gestión de las cuencas hidrográficas75, en torno a las cuales se articula la elaboración de dichos programas y planes, la Directiva se decanta por la demarcación hidrográfica, que queda definida como la zona marina y terrestre compuesta por una o varias cuencas hidrográficas vecinas y las aguas subterráneas y costeras asociadas (art. 2). En definitiva, la planificación y programación hidrográfica que ha de llevar a cabo cada Estado miembro para alcanzar tales objetivos no sólo ha de comprender las aguas continentales (como C. PLAZA MARTÍN, Prof. Titular de Derecho Administrativo 17

18 era hasta ahora el caso en España conforme a la Ley de Aguas de 1985), sino que también de comprender las aguas de transición y las costeras. El legislador comunitario, al optar por esta solución, parte de la estrecha interrelación entre la gestión y protección de las aguas continentales y los diferentes sistemas acuáticos del litoral (como estuarios, deltas, la plataforma costera...), ya que el equilibrio de todas estas zonas depende en buena medida de la calidad de las aguas continentales que fluyen hacia ellas. Además, la Directiva también contempla la existencia de demarcaciones hidrográficas internacionales allí en donde una cuenca hidrográfica abarque el territorio de más de un Estado miembro, en cuyo caso se exige a los socios de la Unión involucrados que se coordinen para la aplicación de dicha Directiva en sus territorios (pudiendo éstos solicitar a la Comisión que intervenga para facilitar la adopción de las medidas preceptivas)76. Siendo estos planes y programas instrumentos clave para alcanzar los ambiciosos objetivos de la Directiva, en sus disposiciones se regula de forma particularmente exhaustiva cuál ha de ser el contenido que los Estados miembros han de dar a tales programas (art. 11)77 y planes (art. 13)78. 4º) Por otra parte, y en aplicación de uno de los principios fundamentales de la Política ambiental comunitaria, el principio de quien contamina paga consagrado en el art. 174 del Tratado CE, la Directiva propugna la recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua (en los que se incluyen no sólo los costes de carácter puramente económico, sino también los ambientales). A tales efectos, el art. 9 impone a los Estados miembros la adopción, a más tardar en 2010, de una política de precios que proporcione incentivos para que los usuarios utilicen de forma más eficiente del agua. La tarificación del agua se considera, en definitiva, como un instrumento esencial para incentivar un uso más sostenible del agua y evitar su despilfarro79. No obstante, la Directiva deja un amplio margen a los Estados miembros para tener en cuenta los efectos sociales, medioambientales y económicos de la recuperación de costes, así como las condiciones geográficas y climáticas de las regiones afectadas. La Directiva, en definitiva, no aspira a establecer un precio determinado al agua en toda la Unión Europea, sino a que cada Estado miembro establezca el que considere más adecuado, tomando en cuenta los diversos criterios y circunstancias arriba mencionados. 5º) Por último, hay que señalar que la Directiva parte de la premisa de que la información y participación de todos los posibles interesados (las distintas administraciones implicadas, ONGs y público en general), durante todas las fases de su ejecución y puesta en práctica en los Estados miembros, resultan vitales para la transparencia y eficacia de todo el proceso80. Por ello impone a los socios comunitarios la obligación de fomentar la participación activa de todas las partes interesadas en la aplicación de sus disposiciones y, en particular en la elaboración, revisión y actualización de los planes hidrológicos de cuenca (art. 14), detallando C. PLAZA MARTÍN, Prof. Titular de Derecho Administrativo 18

19 a tales efectos la información que debe ser puesta en todo caso a disposición del público y los requisitos mínimos que debe cumplir dicha participación. A la luz de lo hasta aquí expuesto, se puede observar que la Directiva no aborda, ni mucho menos, todos los aspectos relacionados con la gestión del agua: las medidas e instrumentos que impone a los Estados (tanto las normas de calidad y de emisión, como los programas de medidas y planes hidrográficos, pasando por la recuperación de costes de los servicios del agua) están dirigidas primordialmente, tal y como hemos visto, a preservar y promover la calidad del medio ambiente acuático; no va a regular directamente, sin embargo, los distintos usos del agua y la ordenación de su aprovechamiento. Ello sin perjuicio de que los Estados miembros deberán garantizar en todo momento que la gestión que se haga en su territorio de los recursos hídricos no vaya en menoscabo de la consecución de los objetivos ambientales de la Directiva. Hay que advertir, por otra parte, que pese a que uno de los objetivos perseguidos por el legislador comunitario cuando se inició la elaboración de esta Directiva era simplificar la normativa de aguas, lo cierto es que el resultado ha sido una Directiva compleja, de difícil lectura, y cuya transposición a los ordenamientos nacionales (prevista para diciembre de 2003), y posterior ejecución (de acuerdo con el prolijo calendario escalonado que ha establecido) está planteando importantes retos a los Estados miembros. A la vista de lo cual, y para apoyar este proceso, la Comisión Europea decidió crear grupos de expertos gubernamentales en materias de aguas cuyas reuniones han servido como foro de debate e intercambio de opiniones y experiencias, y para elaborar una estrategia común para la ejecución de la Directiva marco de aguas en sus respectivos territorios81. Las repercusiones que hasta el momento ha tenido esta Directiva en el Derecho de aguas español serán objeto de análisis en apartados posteriores. Por último, y volviendo a la arena de la Política ambiental Comunitaria en general, conviene recordar que el Sexto Programa de Acción comunitario en Materia de Medio Ambiente82 -en el que se establecen los objetivos y prioridades de dicha política hasta el año incluye entre dichos objetivos el de lograr niveles de calidad de las aguas subterráneas y superficiales que no den lugar a riesgos o efectos significativos en la salud humana y el medio ambiente, y asegurarse de que el ritmo de extracción de recursos hídricos sea sostenible a largo plazo (art. 7.1), y para ello establece entre sus acciones prioritarias la de trabajar en pos de la completa aplicación de la Directiva marco de aguas, desarrollar medidas destinadas al cese de los vertidos, las emisiones y los escapes de sustancias peligrosas prioritarias, de acuerdo con lo establecido en la Directiva marco, y garantizar un nivel elevado de las aguas de baño, conforme a la Directiva relativa a la calidad de las aguas de baño cuya revisión está en la actualidad en curso. C. PLAZA MARTÍN, Prof. Titular de Derecho Administrativo 19

20 C) Los incumplimientos de las directivas de aguas y la responsabilidad del Estado y de las Comunidades Autónomas frente a las sanciones impuestas por la Unión Europea. La incorporación de España a las Comunidades Europeas no ha supuesto una alteración de la distribución constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y, por lo tanto, la ejecución de las directivas comunitarias en nuestro Estado corresponde al ente político territorial que tenga atribuida la competencia, según las reglas del Derecho interno, sobre la materia que éstas regulen83. Generalmente la ejecución de las directivas de protección de las aguas va a corresponder tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas conforme al reparto de competencias que establece la Constitución en materia de protección del medio ambiente (según al art CE corresponde al Estado adoptar la legislación básica en esta materia, y a las Comunidades Autónomas la adopción de normas de desarrollo o adicionales de protección, así la gestión). Este título competencial se aplica cuando el objetivo predominante de la Directiva en cuestión sea el de la protección de las aguas y del medio ambiente acuático. Ello sin perjuicio de que en ocasiones, y en relación con algunas disposiciones específicas de ciertas directivas de aguas, puedan entrar en juego otros títulos competenciales como el de la ordenación y gestión de los recursos hidráulicos (que ya hemos examinado), o el de sanidad (en el que, conforme al art CE compete al Estado las bases y la coordinación general). Pero ante la Unión Europea el Estado va a ser el único responsable de los incumplimientos del Derecho comunitario que tengan lugar en su territorio, con independencia de quién lo sea desde el punto de vista interno (si el Estado, una o varias Comunidades Autónomas, o Entes locales). Para controlar el respeto por los Estados miembros de sus obligaciones comunitarias la Comunidad cuenta con un importante instrumento: el recurso de incumplimiento regulado en los arts. 226 a 228 Tratado CE. Si un Estado miembro no cumple con las obligaciones impuestas por una directiva dentro del plazo establecido en sus disposiciones (adaptando completa y correctamente su legislación a la directiva y, tomando las decisiones administrativas y las medidas prácticas que sean necesarias para alcanzar los objetivos de sus disposiciones)84, la Comisión Europea puede incoar, conforme al art. 226 del Tratado CE, un procedimiento de infracción contra dicho Estado que, en sede judicial, puede culminar con una declaración por el Tribunal de Justicia de las Comunidades de dicho incumplimiento. Pero, además, si el incumplimiento persiste y el Estado miembro no ejecuta esa sentencia declarativa en un plazo razonable, la Comisión tiene la posibilidad de iniciar un segundo procedimiento en cuyo marco, y de acuerdo con el apartado 2º del art. 228 Tratado CE (que fue introducido con el Tratado de Maastricht), el Tribunal podrá imponer una multa coercitiva o el pago de una cantidad a tanto alzado a dicho Estado. C. PLAZA MARTÍN, Prof. Titular de Derecho Administrativo 20