3. Análisis de la legislación relacionada con el tabaco. Implicaciones de carácter práctico en su aplicación

Transcripción

1 3. Análisis de la legislación relacionada con el tabaco. Implicaciones de carácter práctico en su aplicación ISABEL GERMÁN

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3 El consumo de tabaco, en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco, está regulado por la Ley 18/1998, de 25 de junio, sobre prevención, asistencia e inserción en materia de drogodependencias y, desde enero de 2006, por la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco. Muchas de las previsiones de la Ley estatal ya estaban recogidas en la Ley sobre prevención, asistencia e inserción en materia de drogodependencias, del País Vasco. Ahora bien, mientras que la Ley 28/2005 se limita al tabaco, la Ley vasca de drogodependencias tiene un ámbito material más amplio ya que, además de abordar el tabaco, regula igualmente otras substancias, legales e ilegales. Durante años, la regulación del uso del tabaco quedaba circunscrita a criterios de seguridad por plantear riesgos en determinados trabajos y contextos (p.e.: en gasolineras, teatros o transportes colectivos). A través de la nueva legislación se plantea la necesidad de «proteger a las personas contra un agente contaminante atmosférico más» (UGT, 2006: 25). Así, con el establecimiento de las consecuencias para la salud del tabaquismo pasivo, se ha regulado mucho más rigurosamente su consumo, impulsando especialmente la extensión de espacios sin humo en recintos cerrados públicos. La actual Ley reguladora del consumo de tabaco abarca el problema del tabaquismo de modo global, y desarrolla, no sólo medidas legislativas para garantizar el derecho de la población no fumadora a respirar aire no contaminado por el humo del tabaco, sino también estrategias informativas y asistenciales para evidenciar los riesgos para la salud que representa el tabaco y facilitar el abandono de la dependencia tabáquica (UGT, 2006: 25). La nueva Ley estatal en materia de tabaco ha supuesto una serie de cambios decisivos, afectando de manera especial en el ámbito laboral, aunque también en momentos de ocio. De una situación de permisión para fumar en los centros de trabajo y ocio con la nueva legislación se pasa a una «situación generalizada 73

4 de prohibición de fumar» (Sala; Pedrajas, 2006: 12), con algunas excepciones recogidas en el texto legal. En nuestro entorno, además de las novedades introducidas por la Ley 28/2005, habrá que analizar qué nuevas limitaciones y prohibiciones abarca en relación a la Ley vasca de drogodependencias, ya que al ser aquélla una ley de carácter básico y posterior deberán aplicarse las disposiciones de la Ley estatal LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA EN MATERIA DE TABACO. LA LEY 18/1998, DE 25 DE JUNIO, SOBRE PREVENCIÓN, ASISTENCIA E INSERCIÓN EN MATERIA DE DROGODEPENDENCIAS Durante los años 80 se desarrollaron normativas en materia de tabaco tanto a nivel estatal como autonómico. De forma general, en dichas normas prevalece el derecho de los no fumadores a respirar aire sin humo de tabaco sobre el derecho de los fumadores a consumir tabaco en lugares de trabajo y otras situaciones (UGT, 2006: 25). Así, hasta 1998 la Comunidad Autónoma del País Vasco contaba con la Ley 15/1988, de 11 de noviembre, sobre prevención, asistencia e inserción en materia de drogodependencias, cuyo objetivo, en palabras de De la Cuesta (1992: 94) «es procurar un instrumento preventivo», que conforme la «base de una acción institucional eficaz y racional», y que «opere no de un modo represivo, sino con un carácter acentuadamente pedagógico». El Estatuto de Autonomía del País Vasco atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de asistencia social en su artículo 10.12, lo que permite ejercer la competencia en materia de drogodependencias. El Parlamento Vasco, en ejercicio de esa competencia, aprobó la Ley 18/1998, de 25 de junio, sobre prevención, asistencia e inserción en materia de drogodependencias, en una línea continuista con la anterior Ley 15/1988. Respaldada unánimemente por todos los grupos políticos presentes en el Parlamento Vasco, la Ley establece el marco filosófico, organizativo y normativo que regula las actuaciones sociales e institucionales en la CAPV ante el fenómeno de las drogodependencias. Ya en su exposición de motivos se indica que con la Ley se pretende trasladar «a la sociedad vasca un modelo de comprensión del fenómeno de las drogodependencias y de intervención que podemos denominar como estrategia 74

5 comunitaria», caracterizada por arbitrar una respuesta global y normalizada al fenómeno y por entender la planificación de las actividades y la participación ciudadana como imprescindibles en la búsqueda de soluciones frente a los posibles problemas generados por las drogas LA REGULACIÓN DEL TABACO EN LA LEY 18/1998 La Ley vasca de drogodependencias define las drogas como las sustancias que, «administradas al organismo, sean capaces de provocar cambios en la conducta, producir efectos perniciosos para la salud o crear dependencia» (art.2), y entre las que incluye el tabaco (art. 2.c). El Capítulo II de la Ley, dedicado a la prevención, regula en su Sección III las medidas generales de control de la promoción, publicidad, venta y consumo del tabaco, junto a las demás drogas legales e ilegales. I. Este Capítulo dedicado a la prevención de las drogodependencias, y por tanto también a la prevención del tabaquismo al considerarse el tabaco como ya hemos indicado entre las drogas reguladas por esta Ley, recoge en su artículo 3 los órganos competentes en esta materia. Así, corresponderá a los poderes públicos, en su respectivo marco de competencias, desarrollar, promover, apoyar, coordinar y controlar los resultados de programas y actuaciones. En el mismo artículo 3 se enumeran las actuaciones que llevarán a cabo en materia de prevención de drogodependencias: Informar sobre las drogas. Educar en la creación de hábitos para la salud, teniendo en cuenta especialmente a la juventud. Formar a los profesionales en materia de prevención. Intervenir sobre las condiciones sociales que inciden en el consumo de sustancias capaces de generar dependencia, con especial atención a la perspectiva de género. Potenciar la implantación y desarrollo de programas de prevención comunitaria para conseguir la efectividad de las políticas en la materia. Adoptar medidas para evitar los perjuicios para la salud derivados del consumo de drogas, para las personas consumidoras, y para terceros. Eliminar y, en su caso, limitar la presencia, promoción y venta de drogas en el medio social. 75

6 Coordinar e impulsar, entre las Administraciones públicas y los diferentes colectivos sociales implicados en esta problemática, las actividades tendentes a la prevención. Los siguientes artículos (arts. 4-10) se dedican a las medidas generales de prevención del consumo de drogas. Así, conforme al artículo 4, serán los ayuntamientos los que deberán elaborar un Plan Local de Drogodependencias conforme al Plan de Drogodependencias elaborado por el Gobierno Vaso en virtud de los artículos 36.4 y Desde los ayuntamientos deberá fomentarse el desarrollo de programas de prevención comunitaria. Además, estas entidades impulsarán, coordinarán y, en su caso, ejecutarán la aplicación de programas de prevención y actuaciones derivadas del Plan de Drogodependencias en los ámbitos de la comunidad tales como centros educativos, asociaciones juveniles, culturales y deportivas, y colectivos de profesionales, así como los centros de trabajo. Asimismo, serán los ayuntamientos los encargados de promover la colaboración con la iniciativa social y el voluntariado en materia de drogodependencias. Para poder llevar a cabo esta labor de prevención, los ayuntamientos podrán contar con la colaboración de la Administración General de la Comunidad Autónoma (art. 4.3). II. También en el ámbito de la prevención, y en lo referente a las limitaciones de la publicidad y promoción del consumo de bebidas alcohólicas y tabaco (Subsección I), la Ley pone especial atención a la protección de los menores, para evitar su inicio en el consumo. El artículo 13 recoge las condiciones generales de la publicidad del tabaco con una serie de limitaciones referentes tanto a la protección de los menores la publicidad no puede dirigirse a ellos, ni utilizar su imagen ni su voz como a la no asociación del consumo de esta sustancia a aquellas actividades que puedan vincularse con un mejor rendimiento físico, con el éxito, ni insinuar propiedades terapéuticas en esta sustancia, evitando asimismo estimular su consumo no moderado. Se prohíbe la publicidad exterior del tabaco, a excepción de las señales indicativas propias de los puntos de producción y venta legalmente autorizados aunque siempre sometidas a las limitaciones del artículo 13. Y en cuanto a la publicidad interior, ésta queda igualmente prohibida en determinados lugares públicos (art. 16.1), así como la realizada mediante el buzoneo, por correo, por 76

7 teléfono y mediante mensajes al domicilio, salvo que vayan dirigidos nominalmente a mayores de 18 años. La aprobación a nivel estatal de la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco, como más adelante explicaremos, ha supuesto una ampliación de las prohibiciones y limitaciones en materia de publicidad, promoción y patrocinio del tabaco, frente a lo regulado por la Ley vasca de drogodependencias en esta materia. III. El artículo 21 recoge la prohibición de vender o suministrar tabaco a los menores de 18 años (art. 21.1). Asimismo, se enumeran aquellos lugares donde se prohíbe la venta: En los centros sanitarios y en aquellos que impartan enseñanza a alumnos menores de 18 años. En las instalaciones deportivas. En los centros y locales que por las actividades y servicios que ofrecen sean frecuentados preferentemente por menores de 18 años. También se regula las condiciones de la venta a través de las máquinas expendedoras de tabaco, debiendo ubicarse éstas en establecimientos cerrados y a la vista del encargado del local para que controle que no sean utilizadas por menores de 18 años. Fuera de este contexto queda prohibida la venta a través de estas máquinas. Asimismo, se prohíbe la venta de tabaco cuando se incumplan las normas sobre envasado y etiquetado. Al igual que sucede en el caso de la publicidad, la venta de tabaco ha encontrado mayores limitaciones y prohibiciones en la Ley estatal aprobada en 2005, que comentaremos en apartados posteriores. IV. En lo referente al consumo de tabaco el artículo 23 de la Ley 18/1998 establece diferentes niveles de prohibición de fumar. Dependiendo de los lugares de que se trate, o de las condiciones contextuales, existirá la prohibición absoluta de fumar, la no permisión, o permisión exclusivamente en las zonas habilitadas al efecto. El artículo 23.1 determina que en todos los vehículos o medios de transporte público y privado complementario está prohibido fumar de forma absoluta señalando concretamente: 77

8 los vehículos o medios de transporte colectivos, urbanos e interurbanos, y los vehículos de transporte escolar y los destinados total o parcialmente al transporte de menores de 18 años y enfermos. En estos casos, los responsables de que se cumpla la observación de la norma serán las empresas titulares de los medios de transporte. Éstas están obligadas a señalizar tanto la prohibición de fumar, que deberá asimismo constar en los billetes, como las posibles sanciones que puedan derivarse si se incumple dicha prohibición. Tampoco se permite fumar, conforme al apartado tercero del citado artículo 23, en: los lugares donde exista mayor riesgo para la salud de los trabajadores por combinar la nocividad del tabaco con el perjuicio ocasionado por el contaminante industrial, y cualquier área laboral donde trabajen mujeres embarazadas. En el apartado 4 del artículo 23 se enumera una serie de lugares donde no se permite fumar, aunque con algunas excepciones en este caso, habilitando zonas para fumadores. Los lugares listados son los siguientes: jardines de infancia y centros de atención social destinados a menores de 18 años, centros, servicios o establecimientos sanitarios, centros de servicios sociales, centros docentes, dependencias de las Administraciones públicas, salvo las que se encuentren al aire libre, locales donde se elaboren, transformen, preparen, degusten o vendan alimentos, salas de uso público general, lectura y exposición, como museos, bibliotecas y salas destinadas a exposiciones y conferencias, locales comerciales cerrados con frecuente congregación de personas, salas de teatro, cine y otros espectáculos públicos y deportivos en locales cerrados, ascensores y elevadores. 78

9 A continuación, la Ley indica aquellos lugares, de entre los anteriores, en los que existe la posibilidad de habilitar zonas para fumadores (art. 23.5). Dichas zonas deberán estar correctamente señalizadas y de forma ostensible: locales destinados a teatro y otros espectáculos públicos o deportivos cerrados, salas de espera de transporte colectivo, dependencias de las Administraciones públicas. En estos casos, si no es posible delimitar estas zonas, deberá mantenerse la prohibición de fumar en todo el local. Asimismo, se permite habilitar zonas de fumadores, siempre señalizadas correctamente en: locales comerciales cerrados, con amplia concurrencia de personas (art. 23.6), centros y establecimientos sanitarios y de servicios sociales, donde la dirección de los centros deberá diferenciar, y señalizar, aquellas zonas habilitadas que, en todo caso, serán independientes por un lado para los usuarios de los servicios y visitantes, y por otro lado para el personal de los centros (art. 23.7), los centros docentes. En éstos exclusivamente se permitirá fumar en las áreas expresamente reservadas al efecto, por el órgano de dirección, y que en ningún caso podrán ser zonas de convivencia entre profesores y alumnos, en caso de que éstos sean menores de 18 años (art. 23.8), El apartado 5 del artículo 23 contempla la posibilidad de habilitar zonas para fumadores en «cualquier local donde no esté permitido o exista prohibición de fumar», por lo que nunca podrá habilitarse zonas para fumadores en los supuestos a los que se refiere el apartado 1 de este mismo artículo. Ahora bien, en estos locales donde sí esté permitido habilitar zonas para fumar, si esto no es posible por las condiciones de lo mismos, deberá mantenerse la prohibición del fumar en todo el local. En cuanto a quiénes son los responsables del cumplimiento de las obligaciones a las que este artículo hacer referencia, serán los titulares de los establecimientos, así como los órganos competentes en los casos de los centros o dependencias de las Administraciones públicas. Éstos estarán obligados a señalizar correctamente las limitaciones y prohibiciones, y deberán contar con hojas 79

10 de reclamación a disposición de los usuarios para que puedan dejar constancia del incumplimiento de las normas cuando sea el caso. La Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco, ha ampliado la prohibición del consumo de tabaco, abarcando más lugares en los que se prohíbe fumar que la Ley vasca; por lo que habrá que estar a lo dictado por la norma estatal al tratarse de una ley de carácter básico, ya que la normativa autonómica no podrá permitir fumar en los lugares y condiciones que prohíbe la Ley 28/2005. CUADRO RESUMEN Ley 18/1998, de 25 de junio, sobre prevención, asistencia e inserción en materia de drogodependencias Drogas: sustancias que, «administradas al organismo, sean capaces de provocar cambios en la conducta, producir efectos perniciosos para la salud o crear dependencia» (art. 2), entre ellas el tabaco (art. 2.c). I. Prevención Órganos competentes: los poderes públicos, en su marco de competencias. Programas y actuaciones que deben desarrollar, promover, apoyar, coordinar y controlar: Informar sobre las drogas. Educar en la creación de hábitos para la salud, especialmente para la juventud. Formar a los profesionales en materia de prevención. Intervenir sobre condiciones sociales, especial atención a perspectiva de género. Potenciar la implantación y desarrollo de programas de prevención comunitaria. Adoptar medidas para evitar los perjuicios para la salud. Eliminar y limitar la presencia, promoción y venta de drogas en el medio social. Coordinar e impulsar, entre las Administraciones públicas y los diferentes colectivos sociales, las actividades de prevención. Los ayuntamientos: elaborar un Plan Local de Drogodependencias conforme al Plan de Drogodependencias elaborado por el Gobierno Vaso (36.4 y 37.1.), fomentar el desarrollo de programas de prevención comunitaria, 80

11 impulsar, coordinar y ejecutar la aplicación de programas de prevención y actuaciones derivadas del Plan de Drogodependencias en la comunidad, promover la colaboración con la iniciativa social, podrán contar con colaboración de la Administración General de la CAV (art. 4.3). II. Limitaciones de la publicidad y promoción del tabaco Condiciones generales de la publicidad del tabaco (art. 13). Limitaciones: protección de menores: publicidad no puede dirigirse a ellos, ni utilizar su imagen, ni su voz, no asociación del consumo de tabaco a actividades que puedan vincularse con un mejor rendimiento físico, con el éxito, no insinuar propiedades terapéuticas en el tabaco, evitar estimular su consumo no moderado. Se prohíbe la publicidad exterior del tabaco. Excepción: señales indicativas propias de puntos de producción y venta autorizados. Publicidad interior. Prohibida: en determinados lugares públicos (art. 16.1), la realizada mediante el buzoneo, por correo, por teléfono y mediante mensajes al domicilio, salvo que vayan dirigidos a mayores de 18 años. La Ley estatal 28/2005 amplía las prohibiciones y limitaciones para publicidad, promoción y patrocinio del tabaco, frente a lo regulado por la Ley vasca de drogodependencias. III. Venta y suministro de tabaco Prohibición de vender o suministrar tabaco a menores de 18 años (art. 21.1). Lugares donde se prohíbe la venta: En centros sanitarios y en los que impartan enseñanza a menores de 18 años. En instalaciones deportivas. En centros y locales que frecuentados preferentemente por menores de 18 años. Condiciones de venta a través de máquinas expendedoras: Deben ubicarse en establecimientos cerrados. A la vista del encargado para controlar la no utilización por menores de 18 años. Fuera de este contexto queda prohibida la venta a través de estas máquinas..../... 81

12 .../... Prohibida la venta cuando se incumplan las normas sobre envasado y etiquetado. La venta de tabaco ha encontrado mayores limitaciones y prohibiciones en la Ley 28/2005. IV. Consumo de tabaco (art. 23) Diferentes niveles de prohibición, dependiendo de los lugares, o de las condiciones: Prohibición absoluta: en vehículos o medios de transporte público y privado complementario: colectivos, urbanos e interurbanos, transporte escolar y transporte de menores de 18 y enfermos. Responsables: empresas titulares de los medios de transporte. Obligadas a señalizar: la prohibición de fumar, que deberá constar también en los billetes, las posibles sanciones que puedan derivarse por incumplimiento. No se permite fumar: donde exista mayor riesgo para la salud de los trabajadores por combinar nocividad del tabaco y perjuicio por el contaminante industrial, y en cualquier área laboral donde trabajen mujeres embarazadas. No se permite fumar (algunas excepciones: habilitando zonas para fumadores), en: jardines de infancia y centros de atención social para menores de 18 años, centros, servicios o establecimientos sanitarios, centros de servicios sociales, centros docentes, dependencias de Administraciones públicas, salvo las que estén al aire libre, donde se elaboren, transformen, preparen, degusten o vendan alimentos, salas de uso público general, locales comerciales cerrados con frecuente congregación de personas, salas de teatro, cine y espectáculos públicos y deportivos en locales cerrados, ascensores y elevadores. Posibilidad de habilitar zonas para fumadores, correctamente señalizadas en: locales para teatro y otros espectáculos públicos o deportivos cerrados, salas de espera de transporte colectivo, 82

13 dependencias de las Administraciones públicas, cualquier local donde no esté permitido o exista prohibición de fumar, locales comerciales cerrados, con amplia concurrencia de personas, centros y establecimientos sanitarios y de servicios sociales, centros docentes. Si no es posible delimitar estas zonas: mantenerse la prohibición en todo el local. Responsables: los titulares de los establecimientos, y los órganos competentes en los centros o dependencias de las Administraciones públicas: obligados a señalizar correctamente las limitaciones y prohibiciones, deberán contar con hojas de reclamación a disposición de los usuarios. La Ley 28/2005 ha ampliado la prohibición del consumo de tabaco, abarcando más lugares en los que se prohíbe fumar que la Ley vasca LAS INFRACCIONES Y SANCIONES RELACIONADAS CON EL TABACO EN LA LEY VASCA DE DROGODEPENDENCIAS El Capítulo V de la Ley 18/1998 determina las infracciones y sanciones comenzando con la definición de infracción administrativa en relación a las materias reguladas en la Ley: cualquier acción y omisión tipificada en la Ley, sin prejuicio de las responsabilidades civiles, penales u de otro orden como consecuencia de dicha acción u omisión. Por lo que respecta al tabaco, se consideran infracciones el incumplimiento de las limitaciones de publicidad y promoción de esta sustancia, a las que se hace referencias en los artículos 13, 14, 15, 16, 17 y 18.1, 2 y 3. Es decir, son infracciones: el incumplimiento de las condiciones generales de publicidad del tabaco reguladas en el artículo 13 anteriormente mencionadas, promocionar el tabaco con ocasión de ferias, muestras y actividades similares, sin la separación y diferenciación de los espacios en que éste se promocione (art. 14), no cumplir las condiciones de publicidad interior y exterior del tabaco recogidas en los artículos 15 y 16, 83

14 incumplir las limitaciones de la publicidad del tabaco en los medios de comunicación (art. 17), incumplir las condiciones en las que deben realizarse otras formas de publicidad a las que se alude en el artículo 18. I. Las infracciones, conforme al artículo 47 de la Ley vasca de drogodependencias, se clasifican en leves, graves y muy graves, a las que corresponderán sanciones de diversos tipos en función de una serie de criterios regulados en los artículos 50 y siguientes. Por lo que respecta al tabaco, se consideran infracciones leves: la promoción del tabaco con ocasión de ferias, muestras y actividades similares, sin la separación y diferenciación de los espacios al efecto (art. 14), la publicidad interior mediante el buzoneo, por correo, por teléfono y mediante mensajes al domicilio, si éstos no van dirigidos nominalmente a mayores de 18 años, la no señalización de la prohibición de fumar en los vehículos públicos o privados complementarios, o que ésta no conste en los billetes. La no disponibilidad de hojas de reclamaciones para los usuarios, la no señalización de la prohibición de fumar en locales, centros y establecimientos, así como los centros o dependencias de las Administraciones públicas en los que está prohibido fumar. La no disponibilidad de hojas de reclamaciones para los usuarios. Serán infracciones graves en relación al tabaco las siguientes acciones u omisiones, «cuando tales conductas causen riesgo o perjuicio graves para la salud»: la promoción del tabaco con ocasión de ferias, muestras y actividades similares, sin la separación y diferenciación de los espacios al efecto (art. 14), la publicidad interior mediante el buzoneo, por correo, por teléfono y mediante mensajes al domicilio, si éstos no van dirigidos nominalmente a mayores de 18 años, el incumplimiento de las condiciones generales de publicidad del tabaco reguladas en el artículo 13, el incumplimiento de las condiciones de publicidad exterior del artículo 15, realizar publicidad contraviniendo el artículo 16.1, es decir, en los lugares públicos: 84

15 destinados a un público compuesto predominantemente por menores de 18 años, instalaciones y centros deportivos, sanitarios y docentes, y sus accesos, cines y salas de espectáculos, salvo en la última sesión nocturna en que sí está permitido, interior de los transportes públicos, en las estaciones y en los locales destinados al público de los puertos y aeropuertos. incumplir las limitaciones de la publicidad del tabaco en los medios de comunicación a las que hace alusión el artículo 17, incumplir las condiciones en las que deben realizarse las otras formas de publicidad a las que hace referencia el artículo 18, la venta de tabaco: en centros sanitarios y en aquellos que impartan enseñanza a menores de 18 años, en instalaciones deportivas, en centros y locales frecuentados preferentemente por menores de 18 años, en máquinas de tabaco cuando no se cumplen los requisitos del artículo 21, incumpliendo las normas sobre envasado y etiquetado. Igualmente se considera infracción grave la falta de habilitación de zonas diferenciadas para fumadores y fumadoras a que alude el artículo 23.5, 7 y 8, es decir: locales destinados a teatro y otros espectáculos públicos o deportivos cerrados, salas de espera de transporte colectivo, dependencias de las Administraciones públicas, centros y establecimientos sanitarios y de servicios sociales, centros docentes, cualquier local donde no esté permitido o exista prohibición de fumar si no se habilita una zona diferenciada al efecto, o ésta no cumple las condiciones requeridas por la Ley. 85

16 La Ley 18/1998 considera infracciones muy graves por lo que respecta al tabaco las siguientes acciones u omisiones, «cuando tales conductas causen riesgo o perjuicio muy graves para la salud»: la promoción del tabaco con ocasión de ferias, muestras y actividades similares, sin la separación y diferenciación de los espacios al efecto (art. 14), la publicidad interior mediante el buzoneo, por correo, por teléfono y mediante mensajes al domicilio, si éstos no van dirigidos nominalmente a mayores de 18 años, el incumplimiento de las condiciones generales de publicidad del tabaco reguladas en el artículo 13, el incumplimiento de las condiciones de publicidad exterior del artículo 15, realizar publicidad contraviniendo el artículo 16.1, es decir, en los lugares públicos: destinados a un público compuesto predominantemente por menores de 18 años, instalaciones y centros deportivos, sanitarios y docentes, y sus accesos, cines y salas de espectáculos, salvo en la última sesión nocturna en que sí está permitido, interior de los transportes públicos, en las estaciones y en los locales destinados al público de los puertos y aeropuertos. incumplir las limitaciones de la publicidad del tabaco en los medios de comunicación a las que hace alusión el artículo 17, incumplir las condiciones en las que deben realizarse las otras formas de publicidad a las que hace referencia el artículo 18, la venta de tabaco: en centros sanitarios y en aquellos que impartan enseñanza a menores de 18 años, en instalaciones deportivas, en centros y locales frecuentados preferentemente por menores de 18 años, en máquinas de tabaco cuando no se cumplen los requisitos del artículo 21, incumpliendo las normas sobre envasado y etiquetado. 86

17 II. La Ley contempla diferentes tipos de sanciones (art. 50): Apercibimiento. Multa. Suspensión temporal de la actividad y/o, en su caso, cierre temporal, total o parcial, del establecimiento hasta cinco años. Prohibición de acceder a cualquier tipo de ayuda pública de la Comunidad Autónoma por un período comprendido entre 1 y 5 años. Estas sanciones llevarán consigo el decomiso de las mercancías u objetos directamente relacionados con los hechos constitutivos de la infracción. Los responsables deberán reponer al estado originario la situación alterada por la infracción, y proceder a la indemnización de daños y perjuicios derivados de la misma, al objeto de reparar el daño causado. III. En cuanto a los criterios para determinar la cuantía de las multas y aplicación de las demás sanciones, el artículo 51 recoge los siguientes criterios de graduación: Gravedad del riesgo o perjuicio generado para la salud. Grado de culpabilidad o intencionalidad. Alteración e incidencia social producidas. Cuantía del beneficio obtenido. Capacidad económica de la persona infractora. Posición de la persona infractora en el mercado. La reiteración y la reincidencia. Se considera reincidencia la comisión de más de una infracción de la misma naturaleza leve, grave, muy grave en el término de un año, siempre que se haya declarado en sentencia firme. Mientras que reiteración sería la comisión de una infracción de «distinta» naturaleza, precisando asimismo que haya sido dictada resolución en sentencia firme (art. 48). Para la valoración de la sanción podrán tenerse en cuenta una serie de circunstancias que actuarán como atenuantes muy cualificadas: Que el infractor, habiendo sido requerido para cesar en su conducta, haya atendido el requerimiento. Que el infractor, antes de que recaiga la resolución del expediente sancionador, haya mitigado o subsanado completamente las consecuencias de la conducta que dio lugar al inicio del procedimiento. 87

18 En lo que respecta a imposición de las sanciones, a cada categoría de infracción le corresponden diferentes cuantías y tipos de sanciones: Sanciones en el caso de las infracciones leves: apercibimiento y/o multa de hasta pesetas. Sanciones correspondientes a las infracciones graves: multas desde pesetas hasta pesetas y/o suspensión temporal de la actividad y/o, en su caso, cierre temporal, total o parcial, del establecimiento hasta dos años. Se podrá acordar como sanción complementaria la prohibición de acceder a cualquier tipo de ayuda pública de la Comunidad Autónoma por un período de hasta dos años. Sanciones para las infracciones muy graves: multa desde pesetas hasta pesetas y/o cierre temporal, total o parcial, de la actividad del establecimiento hasta cinco años. Se podrá acordar como sanción complementaria la prohibición de acceder a cualquier tipo de ayuda pública de la Comunidad Autónoma por un período de hasta cinco años. En el caso de las infracciones por el incumplimiento de las normas relativas a la publicidad del tabaco, conforme a los artículos 13, 14, 15, 16, 17 y 18.1, 2 y 3, podrá elevarse el importe de la multa hasta un 10% del coste de elaboración y difusión de la publicidad ilícita, destinando el importe de lo recaudado a la realización de estrategias de prevención de drogodependencias en los medios de comunicación de la CAPV. En el artículo 53 se recoge el régimen de prescripción de las infracciones y sanciones de las previstas en la Ley: Prescripción de las infracciones: Leves: 6 meses. Graves: 2 años. Muy graves: 5 años. Prescripción de las sanciones: Leves: 1 año. Graves: 2 años. Muy graves: 5 años. IV. La competencia sancionadora va a depender tanto de la naturaleza de la infracción cometida como del ámbito de la misma. De esta forma, y por lo que al tabaco se refiere, serán competentes los alcaldes para sancionar el incumpli- 88

19 miento leve o grave de los artículos 14, 16.2, 21 y 23, por tanto, respecto a las infracciones relativas a: la promoción del tabaco con ocasión de ferias, muestras y actividades similares, sin la separación y diferenciación de los espacios al efecto (art. 14), el incumplimiento de las condiciones de publicidad exterior del artículo 15, realizar publicidad contraviniendo el artículo 16.1, es decir, en los lugares públicos: destinados a un público compuesto predominantemente por menores de 18 años, instalaciones y centros deportivos, sanitarios y docentes, y sus accesos, cines y salas de espectáculos, salvo en la última sesión nocturna en que sí está permitido, interior de los transportes públicos, en las estaciones y en los locales destinados al público de los puertos y aeropuertos. la venta y suministro de tabaco con infracción del artículo 21, el consumo de tabaco con infracción de lo dispuesto en el artículo 23. Los alcaldes serán asimismo competentes en relación a las infracciones de los artículos 16.2 y 18.3, cuando la actividad infractora no exceda del ámbito territorial municipal: la publicidad interior mediante el buzoneo, por correo, por teléfono y mediante mensajes al domicilio, si éstos no van dirigidos nominalmente a mayores de 18 años (art. 16.2), la publicidad de tabaco mediante el patrocinio de actividades deportivas, educativas, culturales o sociales, o a través de concursos, rifas y otras formas similares que induzcan al consumo (art. 18.3). Asimismo, además de en los casos anteriores, los alcaldes serán competentes para sancionar cualquier otro incumplimiento de la ley siempre y cuando no se trate de infracciones graves o muy graves. La competencia de sancionar, por infracciones relacionadas con el tabaco, recaerá sobre el órgano correspondiente del departamento competente en materia de drogodependencias en los siguientes casos: En el caso de infracciones muy graves de los artículos 14, 15, 16.1 y 21: la promoción del tabaco con ocasión de ferias, muestras y actividades similares, sin la separación y diferenciación de los espacios al efecto (art. 14), 89

20 el incumplimiento de las condiciones de publicidad exterior del artículo 15, realizar publicidad contraviniendo el artículo 16.1, es decir, en los lugares públicos: destinados a un público compuesto predominantemente por menores de 18 años, instalaciones y centros deportivos, sanitarios y docentes, y sus accesos, cines y salas de espectáculos, salvo en la última sesión nocturna en que sí está permitido, interior de los transportes públicos, en las estaciones y en los locales destinados al público de los puertos y aeropuertos. la venta y suministro de tabaco con infracción de lo dispuesto en el artículo 21, Para las infracciones graves o muy graves de los artículos 13, 17, 18.1, 2 y 3: el incumplimiento de las condiciones generales de publicidad del tabaco reguladas en el artículo 13, incumplir las limitaciones de la publicidad del tabaco en los medios de comunicación a las que hace alusión el artículo 17, la publicidad de marcas, objetos o productos que puedan derivar indirectamente o encubiertamente en publicidad de tabaco (art. 18.1), la emisión de programas de televisión desde los centros emisores de televisión ubicados en el País Vasco y realizados en la Comunidad Autónoma en los que el presentador o la presentadora del programa o los entrevistados o entrevistadas aparezcan fumando o junto a, tabaco o menciones de sus marcas, nombres comerciales, logotipos y otros signos identificativos o asociados a tales productos (18.2) la publicidad de tabaco mediante el patrocinio de actividades deportivas, educativas, culturales o sociales, o a través de concursos, rifas y otras formas similares que induzcan al consumo (art. 18.3). Cuando se trate de infracciones de los artículos 16.2 y 18.3, siempre que la actividad infractora exceda del ámbito municipal: la publicidad interior mediante el buzoneo, por correo, por teléfono y mediante mensajes al domicilio, si éstos no van dirigidos nominalmente a mayores de 18 años (art. 16.2), 90

21 la publicidad de bebidas tabaco mediante el patrocinio de actividades deportivas, educativas, culturales o sociales, o a través de concursos, rifas y otras formas similares que induzcan al consumo (art. 18.3). Mientras que la competencia sancionadora recaerá en el Consejo de Gobierno para la imposición de multas de más de de pesetas, así como del cierre temporal, total o parcial, de la actividad del establecimiento. Ahora bien, la Ley contempla la posibilidad de que un municipio se inhiba de ejercer su competencia de perseguir una infracción. En este caso, y transcurridos dos meses desde el requerimiento, serán los órganos del Gobierno Vasco, en función de las competencias dependiendo de la materia de que se trate, los que asumirán la competencia de incoación, instrucción y resolución del concreto expediente sancionador. En cualquier caso, y por lo que respecta al procedimiento sancionador, el ejercicio de la potestad sancionadora deberá ajustarse a los establecido en la legislación básica del Estado, es decir el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, y en la correspondiente de las Administraciones públicas, la Ley 2/1998, de 20 de febrero, de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco. En el artículo 56, por el que se regulan las relaciones jurídicas especiales, encontramos una excepción al régimen sancionador. Así, a las personas vinculadas a las administraciones públicas, por una relación contractual, así como el personal al servicio de estas administraciones, se les aplicarán las normas que regulan su propio régimen sancionador. CUADRO RESUMEN Infracciones y sanciones relacionadas con el tabaco en la Ley 18/1998 Son infracciones: El incumplimiento de las condiciones generales de publicidad del artículo 13. Promocionar el tabaco en ferias, muestras y similares, sin separación y diferenciación de espacios (art. 14). No cumplir las condiciones de publicidad interior y exterior de los artículos 15 y 16. Incumplir las limitaciones de publicidad en los medios de comunicación (art. 17). Incumplir las condiciones de otras formas de publicidad del artículo /... 91

22 .../... I. Clasificación de las infracciones (art. 47) Infracciones leves: promoción en ferias, muestras y similares, sin separar ni diferenciar espacios, publicidad interior mediante buzoneo, por correo, por teléfono y mediante mensajes al domicilio, si no van dirigidos a mayores de 18 años, no señalizar la prohibición en vehículos públicos o privados complementarios, o que no conste en los billetes; en los locales, centros y establecimientos, ni en los centros o dependencias de las Administraciones públicas en los que está prohibido fumar. Infracciones graves, las siguientes acciones u omisiones, «cuando tales conductas causen riesgo o perjuicio graves para la salud»: promoción en ferias, muestras y similares, sin separar ni diferenciar espacios, publicidad interior mediante buzoneo, por correo, por teléfono y mediante mensajes al domicilio, si no van dirigidos a mayores de 18 años, incumplimiento de las condiciones generales de publicidad del artículo 13, incumplimiento de las condiciones de publicidad exterior del artículo 15, publicidad en determinados lugares públicos (los destinados a menores de 18; centros deportivos, sanitarios y docentes, y sus accesos; cines y salas de espectáculos, salvo en la última sesión nocturna; en transportes públicos, estaciones, puertos y aeropuertos), incumplir las limitaciones de la publicidad en los medios de comunicación del art. 17, incumplir las condiciones de las otras formas de publicidad del artículo 18, venta de tabaco en centros sanitarios y de enseñanza a menores de 18; en instalaciones deportivas; en locales para menores de 18; en máquinas de tabaco si no se cumplen los requisitos del art. 21; incumplir normas de envasado y etiquetado, no habilitar zonas para fumar en teatros y otros espectáculos públicos o deportivos cerrados; en salas de espera de transporte colectivo; en las Administraciones públicas; en centros y establecimientos sanitarios y de servicios sociales; en centros docentes; en cualquier local donde no se permita o exista prohibición de fumar si no se habilita una zona al efecto, o si no cumple las condiciones. Infracciones muy graves, las siguientes acciones u omisiones, «cuando tales conductas causen riesgo o perjuicio muy graves para la salud»: promoción del tabaco en ferias, muestras y similares, sin la separación y diferenciación de los espacios al efecto (art. 14), publicidad interior mediante buzoneo, por correo, por teléfono y mediante mensajes al domicilio, si no van dirigidos a mayores de 18 años, 92

23 incumplimiento de las condiciones generales de publicidad del tabaco del artículo 13, incumplimiento de las condiciones de publicidad exterior del artículo 15, publicidad en determinados lugares públicos (los destinados a menores de 18; centros deportivos, sanitarios y docentes, y sus accesos; cines y salas de espectáculos, salvo en la última sesión nocturna; en transportes públicos, estaciones, puertos y aeropuertos), incumplir las limitaciones de la publicidad en los medios de comunicación del art. 17, incumplir las condiciones de las otras formas de publicidad del artículo 18, venta de tabaco en centros sanitarios y de enseñanza a menores de 18; en instalaciones deportivas; en locales para menores de 18; en máquinas de tabaco si no se cumplen los requisitos del art. 21; incumplir normas de envasado y etiquetado. II. Tipos de sanciones (art. 50) Apercibimiento. Multa. Suspensión temporal de la actividad y/o, en su caso, cierre temporal, total o parcial, del establecimiento hasta cinco años. Prohibición de acceder a cualquier tipo de ayuda pública de la Comunidad Autónoma por un período comprendido entre 1 y 5 años. Conllevará el decomiso de las mercancías u objetos directamente relacionados con los hechos constitutivos de la infracción. Los responsables: deberán reponer al estado originario la situación alterada por la infracción, indemnizar por daños y perjuicios derivados de la misma, al objeto de reparar el daño causado. III. Criterios para determinar la cuantía de las multas y aplicación de las demás sanciones, el artículo 51 recoge los siguientes criterios de graduación Gravedad del riesgo o perjuicio generado para la salud. Grado de culpabilidad o intencionalidad. Alteración e incidencia social producidas. Cuantía del beneficio obtenido. Capacidad económica de la persona infractora. Posición de la persona infractora en el mercado..../... 93

24 .../... La reiteración y la reincidencia: Reincidencia: comisión de más de una infracción de la misma naturaleza leve, grave, muy grave en un año, siempre que se haya declarado en sentencia firme. Reiteración: comisión de una infracción de «distinta» naturaleza, precisando que haya sido dictada resolución en sentencia firme. Para la valoración de la sanción podrán tenerse en cuenta una serie de circunstancias que actuarán como atenuantes muy cualificadas: Que el infractor, habiendo sido requerido para cesar en su conducta, haya atendido el requerimiento. Que el infractor, antes de que recaiga la resolución del expediente sancionador, haya mitigado o subsanado completamente las consecuencias de la conducta que dio lugar al inicio del procedimiento. Imposición de las sanciones A cada categoría de infracción le corresponden diferentes cuantías y tipos de sanciones: Sanciones para las infracciones leves: apercibimiento y/o multa de hasta pesetas. Sanciones para las infracciones graves: multas de pesetas a y/o suspensión temporal de la actividad y/o, en su caso, cierre temporal, total o parcial, del establecimiento hasta dos años. Se podrá acordar como sanción complementaria la prohibición de acceder a cualquier tipo de ayuda pública de la CAV hasta dos años. Sanciones para las infracciones muy graves: multa de pesetas a y/o cierre temporal, total o parcial, de la actividad del establecimiento hasta cinco años. Se podrá acordar como sanción complementaria la prohibición de acceder a cualquier tipo de ayuda pública de la CAV hasta cinco años. En el caso de las infracciones por incumplimiento de normas de publicidad del tabaco, podrá elevarse la multa hasta un 10% del coste de elaboración y difusión de la publicidad ilícita, destinando el importe de lo recaudado a la realización de estrategias de prevención de drogodependencias en los medios de comunicación de la CAPV. Régimen de prescripción de las infracciones y sanciones de las previstas en la Ley Prescripción de las infracciones: Leves: 6 meses. Graves: 2 años. Muy graves: 5 años. 94

25 Prescripción de las sanciones: Leves: 1 año. Graves: 2 años. Muy graves: 5 años. IV. Competencia sancionadora Va a depender de la naturaleza de la infracción cometida y del ámbito de la misma. Los alcaldes son competentes para sancionar por incumplimiento leve o grave: promoción en ferias, muestras y similares, sin separar ni diferenciar espacios, el incumplimiento de las condiciones de publicidad exterior del artículo 15, publicidad en determinados lugares públicos (destinados a menores de 18; centros deportivos, sanitarios, docentes, y sus accesos; cines y salas de espectáculos, salvo en la última sesión nocturna; en transportes públicos, estaciones, puertos y aeropuertos), la venta y suministro de tabaco con infracción del artículo 21, el consumo de tabaco con infracción de lo dispuesto en el artículo 23, infracciones de arts y 18.3, cuando la infracción no exceda del ámbito municipal: publicidad interior mediante buzoneo, por correo, por teléfono y mediante mensajes al domicilio, si no van dirigidos a mayores de 18 años, publicidad mediante patrocinio de actividades deportivas, educativas, culturales o sociales, o a través de concursos, rifas y similares que induzcan al consumo. cualquier otro incumplimiento mientras no se trate de infracciones graves o muy graves. El órgano correspondiente del departamento competente en materia de drogodependencias tendrá competencia en los siguientes casos: Infracciones muy graves de los artículos 14, 15, 16.1 y 21: promoción del tabaco en ferias, muestras y similares, sin la separación y diferenciación de espacios (art. 14), incumplimiento de las condiciones de publicidad exterior del artículo 15, publicidad en determinados lugares públicos (destinados a menores de 18; centros deportivos, sanitarios, docentes, y sus accesos; cines y salas de espectáculos, salvo en la última sesión nocturna; en transportes públicos, estaciones, puertos y aeropuertos). la venta y suministro de tabaco con infracción del artículo /... 95

26 .../... Infracciones graves o muy graves de los artículos 13, 17, 18.1, 2 y 3: incumplir las condiciones generales de publicidad del artículo 13, incumplir las limitaciones de publicidad en medios de comunicación del art. 17, publicidad de marcas, objetos o productos que puedan derivar indirectamente o encubiertamente en publicidad de tabaco (art. 18.1), emisión de programas de televisión desde centros ubicados en el País Vasco y realizados en la CAV en los que el presentador o los entrevistados aparezcan fumando, o junto a, tabaco o menciones de sus marcas, nombres comerciales, logotipos y otros signos identificativos o asociados a tales productos (18.2), publicidad mediante patrocinio de actividades deportivas, educativas, culturales o sociales, o en concursos, rifas y otros similares que induzcan al consumo. Infracciones de los artículos 16.2 y 18.3, cuando la infracción exceda del ámbito municipal: publicidad interior mediante buzoneo, por correo, por teléfono y mediante mensajes al domicilio, si no van dirigidos a mayores de 18 años, publicidad mediante patrocinio de actividades deportivas, educativas, culturales o sociales, o a través de concursos, rifas y similares que induzcan al consumo. El Consejo de Gobierno será competente para la imposición de multas superiores a pesetas, y del cierre temporal, total o parcial, de la actividad. Procedimiento sancionador El ejercicio de la potestad sancionadora deberá ajustarse a: La legislación básica del Estado: Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora. La correspondiente de las Administraciones públicas: la Ley 2/1998, de 20 de febrero, de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Excepción: Relaciones jurídicas especiales (art.56): a las personas vinculadas a las administraciones públicas, por una relación contractual, así como el personal al servicio de estas administraciones, se les aplicarán las normas que regulan su propio régimen sancionador. 96

27 3.2. LA LEY 28/2005 DE 26 DE DICIEMBRE, DE MEDIDAS SANITARIAS FRENTE AL TABAQUISMO Y REGULADORA DE LA VENTA, EL SUMINISTRO, EL CONSUMO Y LA PUBLICIDAD DE LOS PRODUCTOS DEL TABACO En mayo 2003 se adoptó unánimemente el CMCT de la OMS convirtiéndose en el primer tratado de salud pública negociado bajo los auspicios de la OMS. Dicho Convenio señala una nueva era en el control del tabaco a escala nacional e internacional. A diferencia de previos tratados sobre control de drogas, éste se basa en estrategias de reducción de la demanda (UGT, 2006: 26). Con el CMCT se establece una base de mínimos para el control del tabaco a través de una serie de disposiciones sobre distintas materias, entre las que se encuentran la publicidad y el patrocinio, el aumento de impuestos y precios, el etiquetaje, el comercio ilegal y el humo ambiental del tabaco. Los Estados y las Organizaciones de integración económica regional tienen la opción de legislar medidas más restrictivas (UGT, 2006: 26). El Convenio Marco para el Control del Tabaco de la OMS entró en vigor el 27 de febrero de 2005 después de ser ratificado por 170 países. En el Estado español, las medidas adoptadas durante las dos últimas décadas se han centrado en el incremento de la fiscalidad, la restricción de la venta a menores, la regulación del consumo en algunos espacios públicos, y tímidas limitaciones a la publicidad de tabaco (UGT, 2006: 26). Así, en el ámbito del control del tabaquismo se ha ido desarrollando un marco legal regulador de distintos aspectos relativos a la comercialización, promoción y consumo de esta sustancia. Legislación que, a su vez, ha sido complementada por leyes autonómicas y ordenanzas municipales (UGT, 2006: 27). El 1 de enero de 2006 entró en vigor con carácter general la Ley 28/2005 de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco. Ahora bien, en las disposiciones transitorias tercera, cuarta y quinta encontramos excepciones a este plazo. Así, en la disposición transitoria tercera de la Ley se recogía una excepción respecto a la habilitación de las zonas para fumar, del artículo 8, y en la que se establece que aquellos requisitos para habilitar las zonas de fumadores en los supuestos admitidos serán exigibles transcurridos 8 meses desde la entrada en vigor de la Ley. Dicho plazo fue muy criticado desde el sector de la hostelería por considerar que no era suficiente para acometer las reformas necesarias para ajustarse a la Ley. 97