II SEMINARIO SOBRE RESIDUOS ANÁLISIS DE LAS INICIATIVAS DE LEY, REFORMAS Y ADICIONES EN MATERIA DE RESIDUOS ABRIL 19 DE 2006

Transcripción

1 II SEMINARIO SOBRE RESIDUOS ANÁLISIS DE LAS INICIATIVAS DE LEY, REFORMAS Y ADICIONES EN MATERIA DE RESIDUOS ABRIL 19 DE 2006 Lic. Daniel Basurto González Presidente de la Comisión de Ecología de CONCAMIN. Coordinador de Derecho Ambiental de la Barra Mexicana de Abogados. Consejero de la ICC- México. Miembro del Consejo Consultivo Nacional para el Desarrollo Sustentable. Socio Fundador de Lexcorp Abogados. dbasurto@lexcorp.com.mx. A lo largo de estos años y dada la importancia que se le ha venido dando a la rama del derecho ambiental y su trascendencia en el mundo moderno, en nuestro país la legislación en esta materia se ha ido ampliando hasta tal punto que la ley marco que rige la mayor parte de las actividades que tienen que ver con el medio ambiente, la tan conocida Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA), ha resultado insuficiente para regular todos los aspectos que conciernen al ambiente. A través del tiempo, se han expedido leyes específicas en materia de residuos, vida silvestre y aguas nacionales entre otras, que a la fecha siguen siendo objeto de propuestas para su reforma y modificación. Nuestros legisladores se han puesto en la tarea de presentar una gran cantidad de iniciativas en materia ambiental, con la finalidad de cubrir los vacíos de la legislación existente y modificar algunos aspectos ya regulados en la legislación ambiental. Sin embargo, y como lo hemos mencionado en documentos anteriores, la eficiencia de la actividad legislativa no se mide por el número de iniciativas presentadas, sino por el contrario en la calidad de las mismas. No se trata de presentar iniciativas por justificar actuaciones, pues en algunas de las iniciativas se puede observar que carecen de sentido, su redacción es confusa o bien no cumplen con el cometido que tienen todas las leyes de este tipo: la protección al ambiente y a la salud de las personas. Así mismo, se encuentra en proceso un proyecto de Código Ambiental, el cual recopilaría e integraría en varios libros, toda la legislación existente en esta materia, agrupando toda la normatividad ambiental en un solo cuerpo. 1

2 Para el caso que nos ocupa, consideramos que para la comunidad en general, el manejo de los residuos no es considerado un asunto de mayor relevancia. Sin embargo, quienes los están generando, deben saber e identificar cuales son esos residuos y que establece la ley al respecto. Como mencionaremos mas adelante, existe una Ley para la Prevención y Gestión Integral de Residuos, que ha sido objeto de varias iniciativas de reforma, las cuales se enuncian más adelante y que consideramos de relevancia conocer, a fin de saber cual es la tendencia que existe en nuestro país actualmente, en un tema tan trascendente como es el manejo de los residuos. 1. Antecedentes en materia de residuos Antes de presentar el tema que nos concierne, consideramos importante presentar brevemente como ha sido la evolución de la palabra residuo desde la expedición de las primeras leyes ambientales, pasando por la LGEEPA hasta la Ley General de Prevención y Manejo Integral de Residuos (LGPGIR). El primer antecedente de una legislación ambiental en nuestro país fue la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de marzo de Sin embargo, sus disposiciones resultaban genéricas, y no contaba con disposición alguna en materia de residuos peligrosos (RPs), lo cual se hace manifiesto con el hecho de que no definía lo que era un residuo. La única relación que se podía hacer de las disposiciones de ésta Ley con los RPs, era interpretando la sección relativa a la prevención y control de la contaminación de suelos y aguas (artículos 14 al 28) en donde se establecía la prohibición de descargar, depositar o infiltrar contaminantes o cualquier otra sustancia dañina a la salud en ellos, así como en la disposición relativa a la obligación de prevenir contaminación de suelos 1. 1 Ley Federal para Prevenir y controlar la Contaminación, artículo 23. 2

3 El 22 de diciembre de 1981 se publica La Ley Federal de Protección al Ambiente que abroga la señalada Ley, y la cual tampoco contenía disposiciones específicas en materia de residuos peligrosos (incluso aún no definía lo que era un residuo), aunque establecía disposiciones específicas en materia de residuos sólidos. El 28 de enero de enero de 1988 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), derogando la Ley Federal de Protección al Ambiente y sus disposiciones relativas al manejo de Residuos Peligrosos. Esta Ley es la primera en la que se define lo que es un RP (artículo 3 fracción XXVII), y derivado de la misma se publica una Norma Técnica Ecológica 2 que claramente establecía las características y el listado de los mismos. La LGEEPA de 1988 regulaba los materiales y residuos peligrosos en cuatro artículos (150, 151, 152 y 153), que resultaban igualmente genéricos y remitía a otras disposiciones (Reglamento y Normas Técnicas Ecológicas) las cuestiones de fondo sobre la gestión de los residuos. De manera breve podemos señalar que estas disposiciones señalaban que las autoridades serían las encargadas de publicar los listados de residuos peligrosos; que el manejo de residuos 3 debería sujetarse a autorización; que tal manejo se debía sujetar a las Normas Técnicas Ecológicas (NTEs); y finalmente establecían las disposiciones genéricas para la importación y exportación de residuos. Por su parte, el Reglamento de la LGEEPA en materia de RPs fue publicado en el mismo año de Sus disposiciones consisten en las obligaciones, requisitos y condiciones técnicas que se deben cumplir en las distintas etapas del manejo de residuos peligrosos (Almacenamiento, recolección, transporte, reuso, tratamiento, reciclaje, incineración, y disposición final), así como para su importación y exportación. 2 Ésta NTE especificó como características de los RPs, el que éstos sean corrosivos, reactivos, explosivos, tóxicos e inflamables, mismos que dieron origen al acrónimo de características CRETI. 3 Consistente en actividades de recolección, almacenamiento, transporte, alojamiento, reuso, tratamiento, reciclaje, incineración y disposición final de dichos residuos. 4 Éste Reglamento fue publicado el 6 de junio de 1988, y sus disposiciones se encuentran aún en vigor. 3

4 1.2 Las Reformas a la LGEEPA de 1996 Ni la LGEEPA de 1988 ni su reglamento, concluían en una política integral para la gestión de los residuos, por lo que no resolvieron la problemática que se vivía en el país en materia de RPs. Derivado de ésta situación, en las reformas a la LGEEPA de 1996 de modificaron sustancialmente las disposiciones en materia de RPs y se adicionaron los artículos 151 Bis y 152 Bis en un intento por mejorar le eficacia de la regulación en la materia. Estas reformas establecen las responsabilidades en materia de residuos peligrosos. Sin embargo, sus disposiciones eran aún muy amplias, lo que derivó en la falta de una gestión integral de los residuos y de disposiciones jurídicas para la solución de casos específico, a pesar de que estas reformas contenían disposiciones adicionales y específicas en materia de RPs. 1.3 Ley General para la Prevención y Gestión Integral de Residuos La LGPGIR fue publicada el 8 de octubre de 2003 en el Diario Oficial de la Federación, entrando en vigor el 6 de enero de Esta Ley define la palabra residuo como aquel Material o producto cuyo propietario o poseedor desecha y que se encuentra en estado sólido o semisólido, o es un líquido o gas contenido en recipientes o depósitos, y que puede ser susceptible de ser valorizado o requiere sujetarse a tratamiento o disposición final 5. Así mismo, la Ley clasifica los residuos en peligrosos 6, sólidos urbanos y de manejo especial, estableciendo cada una de las competencias para ellos. Aunado a lo anterior, la Ley consagra planes de manejo, cuyo objetivo es minimizar la generación y maximizar la valorización de 5 Articulo 5, fracción XXIX de la LGPGIR. 6 Actualmente existe la Norma Oficial Mexicana NOM-052-ECOL-1993, la cual establece las características de los residuos peligrosos y el listado de los mismos. Esta norma será reemplazada por la NOM-052- SEMARNAT-2005, la cual ya se encuentra firmada pero aun falta su publicación en el Diario Oficial de la Federación. 4

5 residuos sólidos urbanos, residuos de manejo especial y residuos peligrosos específicos, bajo criterios de eficiencia ambiental, tecnológica, económica y social. En relación al reglamento de la LGPGIR, éste se encuentra en proceso y se espera su publicación en el Diario Oficial de la Federación. 2. Iniciativas de ley, reformas y adiciones en materia de residuos La siguiente grafica muestra las iniciativas presentadas en materia ambiental, a partir del año 2000 hasta el 17 de marzo del presente año, las cuales son alrededor de y se encuentran clasificadas por aquellos temas que consideramos representan mayor relevancia, tales como: reformas a la LGEEPA, Cambio Climático, Forestal, aguas nacionales, residuos, Vida Silvestre, y Bioseguridad y Organismos Genéticamente Modificados (OGM s). INICIATIVAS AMBIENTALES PRESENTADAS POR TEMA 1 2 EQUILIBIO ECOLOGICO Y PROTECCION AL AMBIENTE CAMBIO CLIMATICO FORESTAL AGUAS NACIONALES RESIDUOS VIDASILVESTRE ORGANISMOS GENETICAMENTE 7 Datos tomados de información procesada por la Cámara Nacional del Cemento (CANACEM). 5

6 A continuación, presentamos las iniciativas que siguen vigentes en materia de residuos, aclarando que las iniciativas aquí contenidas son de tipo meramente introductorio, por lo que en caso de requerir mayor información, se puede dirigir al correo electrónico que se encuentra al inicio de este documento. Para finalizar, queremos agradecer a la Cámara Nacional de Cemento (CANACEM) por su colaboración en la elaboración de este documento. I- Iniciativa de Decreto por el que se adiciona un Capítulo II, denominado "De los Envases Desechables y Retornables", al Título Sexto de la LGPGIR y se adiciona el artículo 225 al Título VII, de la Ley del Impuesto Sobre la Renta. Presentada por: PVEM. El presente proyecto tiene por objeto reducir los costos derivados de la generación de basura, ya que en las últimas cuatro décadas, la generación de residuos sólidos municipales se incrementó nueve veces. Por esta razón se ha optado por fabricar envases para productos destinados al consumidor de materiales que puedan ser fácilmente reciclados; por ejemplo el material llamado plástico PET. En esta iniciativa se adiciona un Capitulo II denominado De los Envases desechables y retornables al Titulo VI. En este capítulo se establece que las bebidas para consumo humano contenidas en envase platico deben realizar el acopio una vez desechados. Así mismo, se establecen dos nuevas definiciones tales como: Plástico rígido y empresa distribuidora. Por su parte el artículo 225 de la Ley del Impuesto a la Renta prevé el otorgamiento de estímulos fiscales a quien recicle plástico. 6

7 II- Iniciativa con Proyecto de Decreto mediante el cual se reforman los artículos 5 y 10 de la LGPGIR. Presentada por: PVEM. La finalidad de esta iniciativa es desregular funciones entre los tres ámbitos de gobierno, así como tratar a nivel municipal la gestión de las pilas y baterías, cuando se trata de aquellas generadas como residuos sólidos urbanos o por microgeneradores. El artículo 5, fracción XXXIII dispone que Residuos Peligrosos son aquellos que posean alguna de las características de corrosividad, reactividad, explosividad, toxicidad, inflamabilidad, o que contengan agentes infecciosos que les confieran peligrosidad, así como envases, recipientes, embalajes y suelos que hayan sido contaminados cuando se transfieran a otro sitio, de conformidad con lo que se establece en esta Ley; salvo los residuos de pilas y baterías generados en las casas habitación; que posean características domiciliarias; o por microgeneradores, los cuales serán considerados como residuos sólidos urbanos. Por otro lado, el artículo 10 de la iniciativa, le confiere a los municipios el manejo integral de pilas y baterías, ejecutando planes de manejo para la gestión integral de pilas y baterías. III- Iniciativa por la que se reforman los artículos 1 fracción XIII, 7 fracción VIII, 101 y se cambia la denominación del Capítulo II y se adiciona un primer párrafo al artículo 104 de la LGPGIR. Presentada por PVEM. Su principal objetivo es señalar en la propia ley en qué consisten las medidas correctivas y cual es el objeto de las mismas. La exposición de motivos de la presente iniciativa, dispone que a pesar de que en los artículos 111 y 112 incisos a) y c) de la LGPGIR, se 7

8 hace referencia a las medidas correctivas, se observa que en el texto de dicha Ley no se indica con claridad en que consisten, ni la autoridad facultada para imponerlas, pues únicamente se encuentran disposiciones relativas a las medidas de seguridad. El proyecto considera necesario entonces, señalar en la propia Ley en qué consisten las medidas correctivas, verificar el cumplimiento de las mismas, y de esta forma hacer efectivo el cumplimiento de la ley a través de la intervención de la autoridad en el caso concreto, o bien, para recompensar el esfuerzo de los infractores en cumplir dichas medidas en el tiempo y forma ordenados por la autoridad competente. IV- Iniciativa que reforma el artículo 112 de la LGPGIR. Presentada por: PVEM. Esta iniciativa comprende tres objetivos primordiales: o Considerar a la multa y el decomiso como sanciones, a fin de no dejar en estado de indefensión e incertidumbre al particular. o Asegurar la actuación de la autoridad para que ésta en uso de sus facultades, pueda hacer cumplir la legislación ambiental. o La imposición de sanciones debe otorgarle a la autoridad la certeza de que la substanciación de un procedimiento por infracciones a la ley, será castigado a través de la multa o el decomiso evitando la impunidad para quienes no cumplan con sus obligaciones. La iniciativa en comento establece como sanciones en la fracción V del artículo 112, multa de veinte a cincuenta mil días de salario mínimo vigente en el Distrito Federal, en tanto que la fracción VI prevé como sanción el decomiso de materiales o residuos peligrosos. 8

9 V- Iniciativa de decreto mediante el cual se agrega un párrafo tercero, cuarto y quinto al artículo 111 de la LGPGIR. Presentada por: PVEM. Dentro de los objetivos de esta propuesta se encuentran la modificación de la multa impuesta cuando el infractor realice las medidas o subsane los daños, así como la introducción de la figura jurídica de la reconsideración de la multa. La propuesta prevé que dentro de un plazo de 5 días hábiles desde el vencimiento del plazo para subsanar, el infractor debe comunicar a la autoridad que ha cumplido con las medidas correctivas. Igualmente, se establece que el infractor cuenta con 15 días hábiles a partir del vencimiento del plazo ordenado para realizar las medidas correctivas, para proceder a solicitar la modificación de la multa. VI- Iniciativa de Decreto por el que se reforma el artículo 1, primer párrafo de la LGPGIR. Presentada por PVEM. El propósito de la iniciativa en comento es lograr que la soberanía y jurisdicción de la nación se extiendan más allá de los límites de lo que nuestra Constitución señala como territorio nacional. De esta manera el artículo 1, primer párrafo de la LGPGIR quedaría como sigue a continuación: Articulo 1o. La presente ley es reglamentaria de las disposiciones de la constitución política de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a la protección al ambiente en materia de prevención y gestión integral de residuos, en el territorio nacional y en las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción. 9

10 VII- Iniciativa de decreto por el que se reforman los artículos 5, fracción XXXII, y 96, fracción VIII; se adiciona un segundo párrafo al artículo 101, la fracción XXIII BIS al artículo 106, la fracción I al artículo 112, recorriéndose la numeración de las fracciones subsecuentes, y el artículo 112 BIS; y se derogan los artículos 116 segundo párrafo, 117, 118, 119, 120, 121, 122 y 123; todos de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos. Presentada por: PVEM. Los objetivos que comprende esta iniciativa se pueden resumir de la siguiente manera: a- Fomentar la valorización y gestión integral de los residuos sólidos urbanos y de manejo especial por parte de las entidades federativas y municipios. b- Establecer que los suelos sean considerados como residuos peligrosos cuando éstos se encuentren contaminados. c- Brindar a la autoridad una herramienta eficaz para sancionar conductas in fraganti. d- Establecer los montos mínimos y máximos de las multas administrativas. VIII- Iniciativa que reforma el artículo 71 de la LGPGIR. Presentada por: PVEM. Su propósito principal es establecer la nulidad del acto con las consecuencias legales correspondientes, en caso de transferir a terceros un inmueble contaminado con materiales o residuos peligrosos, y no dar aviso a quienes vayan a adquirir la propiedad o posesión de dicho bien. 10

11 IX- Iniciativa que reforma el artículo 17 de la LGPGIR. Presentada por: PAN. La Iniciativa en comento pretende impulsar el desarrollo sustentable de la industria del hierro y del acero. El artículo 17 de la LGPGIR dispone que los residuos de la industria minera provenientes del minado y tratamiento de minerales tales como jales, residuos de los patios de lixiviación abandonados provenientes de los procesos de fusión, refinación y transformación de metales. Aunado a estos residuos, la reforma adiciona los metalúrgicos, además de que agrega que se definirán en el reglamento. X- Proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 5, fracciones XXXII y XXXIII, y 10 fracción III de la LGPGIR. Presentada por: PRI. El objetivo de esta propuesta consiste en regular la inadecuada disposición final de las pilas y baterías, que de acuerdo con esta iniciativa, este tipo de desechos puede llegar a convertirse en uno de los principales focos de contaminación química, alterando gravemente los ecosistemas y afectando la vida de personas y animales. La reforma al artículo 5 de la LGPGIR consiste en considerar como residuos peligrosos a los desechos de pilas y baterías, que por la naturaleza de su uso serán considerados como residuos sólidos urbanos, los cuales habrán de someterse a un manejo especial por parte de las autoridades correspondientes. Así mismo, establece que los residuos sólidos urbanos serán también los desechos de pilas y baterías, que recibirán un manejo especial. Por su parte, la reforma al artículo 10 se enfoca en otorgarles a los municipios además de las facultades que consagra la ley, la regulación e instrumentación de los sistemas de recolección, almacenamiento, manejo, tratamiento especial y disposición final de los desechos de pilas y baterías. Por lo tanto, elaboraran e instrumentaran métodos eficaces para el manejo especial de este tipo de desechos. 11

12 *El presente documento en ningún momento pretende resolver problemática alguna, tan solo es una consideración personal del autor respecto del proyecto a que se ha hecho mención en el cuerpo del presente escrito; cualquier duda, observación o comentario, favor de ponerse en contacto con los abogados pertenecientes al Grupo Ambiental al correo electrónico: gal@lexcorp.com.mx 12