DECISIÓN AMPARO ROL C581-12

Transcripción

1 DECISIÓN AMPARO ROL C Entidad pública: Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) Requirente: Marco Antonio Correa Pérez Ingreso Consejo: En sesión ordinaria Nº 362 del Consejo Directivo, celebrada el 3 de agosto de 2012, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley Nº de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C VISTO: Los artículos 5º, inciso 2º, 8º y 19 Nº 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes Nº y Nº ; lo previsto en el D.F.L. Nº , de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº ; y los D.S. Nº 13/2009 y Nº 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley Nº , en adelante el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 13 de marzo de 2012, don Marco Antonio Correa Pérez solicitó a la Superintendencia de Valores y Seguros, en adelante indistintamente la Superintendencia o SVS, la siguiente información: a) Algoritmo de evaluación de la información financiera contenida en los estados financieros y aplicados por la SVS a las empresas obligadas por ley o normas de la SVS a remitir vía el sistema de FECUs 1 ; b) Parámetros, pruebas de cumplimiento o validaciones efectuadas a los estados financieros de las empresas fiscalizadas por la SVS; c) Resultados obtenidos en la evaluación de los estados financieros de la empresa La Polar, periodo al , de acuerdo a los parámetros solicitados en la letra anterior; 1 Ficha Estadística Codificada Uniforme. Página 1

2 d) GAP, observaciones o hallazgos obtenidos de la evaluación efectuada a los estados financieros de la empresa La Polar para el periodo indicado en la letra anterior y para los parámetros solicitados en la letra b); y, e) Para cada uno de los hallazgos, observaciones o inconsistencias obtenidas, proporcionar para los periodos indicados en la letra c) y parámetros referidos en la letra b), las acciones aplicadas por la SVS en contra de la empresa La Polar, para solicitar la corrección, modificación o ajuste de las observaciones obtenidas. 2) RESPUESTA: Mediante Oficio Ordinario electrónico N 9260, de 10 de abril de 2012, la SVS respondió a dicho requerimiento de información, al tenor de los literales del numeral 1 precedente, señalando, en síntesis, que: a) Frente a la solicitud singularizada con el literal a) del numeral precedente expone que la Superintendencia realiza las validaciones automáticas que están contenidas en la letra b) de su consulta. Posteriormente, se realiza un proceso de evaluación de la información de manera semiautomática, en donde se revisa que la información contenida en los estados financieros contenga la moneda que corresponda (pesos o dólares), que la información esté en unidades (es decir, no en miles de la moneda que corresponda), y la consistencia del archivo XBRL 2 de las fechas (contextos) declaradas. Posteriormente se realiza una revisión manual de la información comparativa declarada. Por último, se están desarrollando una serie de indicadores que prontamente estarán publicados en la página web de la SVS para uso público e interno, entre éstos habrán indicadores de rentabilidad, liquidez, endeudamiento y actividad o eficiencia. b) En cuanto a la solicitud signada con el literal b), señala que los algoritmos de validación son simples (sumas y restas) y van cambiando en función de la taxonomía que se utilice. Las taxonomías se pueden encontrar en la página web institucional, en la ruta específica que indica. Adicional a esas validaciones, el programa que recepciona la información financiera en el sistema SEIL 3, aplica otras validaciones adicionales que se encuentran descritas en documento que adjuntó, denominado: "validaciones-extras.docx". c) Respecto a la solicitud individualizada en el literal c), indica que los resultados de la evaluación se comunican de manera inmediata vía correo electrónico, no dejando respaldo de ello debido a que mientras un estado financiero no pase las reglas de validación, no se da por recepcionado por parte de la SVS. d) En relación con la solicitud indicada en la letra d) manifiesta que cualquier GAP, observación o hallazgo obtenidos por los analistas financieros posteriores al proceso de recepción vía SEIL, se comunica a la entidad vía oficio y se publica en el sitio web de la SVS en el link que se indica. Allí puede encontrar si la entidad envió más de una vez y las razones por las cuales hizo el reenvío. 2 XBRL es la sigla de extensible Business Reporting Language, que es un lenguaje de datos enriquecidos de XML (Extensible Markup Language), el idioma universal preferido para transmitir información a través de Internet. Fue desarrollado específicamente para proporcionar un formato electrónico común, para información financiera y de negocios. (Fuente en línea: [ ) 3 SEIL: Sistema de Envío de Información en Línea. A través de este sistema las entidades supervisadas por la SVS, le remiten la información que ésta exige de acuerdo a la normativa vigente. (Fuente en línea: [ ) Página 2

3 e) Finalmente, en cuanto a la solicitud expuesta en el literal e), reitera lo respondido respecto de los literales c) y d) de la solicitud. 3) AMPARO: El 17 de abril de 2012, don Marco Antonio Correa Pérez dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en que la información entregada no corresponde a la solicitada. Además, el reclamante hizo presente que: a) No se entregó la información solicitada en el literal a) de su petición, por cuanto se proporcionaron conceptos que no corresponden a la definición de algoritmo, que se solicitó. Un algoritmo corresponde a un conjunto pre escrito de instrucciones o reglas bien definidas, ordenadas y finitas que permite realizar una actividad mediante pasos sucesivos que no generen dudas a quien deba realizar dicha actividad. b) En relación a la respuesta dada al literal b) de la solicitud, los parámetros, pruebas de cumplimiento o validaciones solicitadas no tan sólo se refieren a pruebas que verifiquen la exactitud de las sumas o datos presentados en los estados financieros, sino a la totalidad de parámetros, pruebas de cumplimiento o validaciones realizadas por la SVS, que apunten a cubrir criterios de integridad, valuación y existencia, conceptos que se evalúan en un examen de estados financieros ampliamente difundidos en normas locales e internacionales del ámbito técnico y profesional que la SVS fiscaliza o supervisa, por tanto su respuesta es incompleta y parcial. c) La Superintendencia no dio respuesta a lo requerido en el literal c) de la petición de información. Adicionalmente, expresa que una de las normas básicas que regulan el ámbito técnico sobre el cual la SVS actúa, se sustenta en un adecuado sistema de respaldo, ampliamente difundidos en normas y principios contables que regulan la actividad. d) Por último, señala que existe un organismo que normaliza la forma de operar sobre Gobiernos Corporativos y materias relacionadas con la actividad que realiza la SVS. Agrega que con fecha 25 de febrero de 2011, el Presidente de la República emitió Instructivo Presidencial GAB.PRES N 1, que establece objetivos gubernamentales de Auditoría Interna para el período , en el cual se establecen políticas gubernamentales transversales a la gestión de organismos públicos. En dicho documento se establecen objetivos, proporcionan directrices y actividades asociadas a los proceso de Auditoría Interna y procesos de Gestión de Riesgos. Dentro de un buen gobierno corporativo, las actividades desarrolladas por una unidad fiscalizadora deben contar con papeles de trabajo, pautas y programas similares para concreción de sus objetivos de fiscalización o supervisión. Lo antes descrito, y establecidos en estas pautas o normas, forma parte integral de de un adecuado ambiente de control interno. 4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de este Consejo acordó admitir a tramitación este amparo, trasladándolo mediante oficio N 1.503, de 7 de mayo de 2012, al Sr. Superintendente de Valores y Seguros; quien presentó sus descargos y observaciones, a través del Oficio Ord. N , de 28 de mayo de 2012, señalando, en síntesis que: Página 3

4 a) En cuanto a la solicitud contenida en el literal a) del requerimiento, la SVS informa que dicho órgano no cuenta con los algoritmos documentados en la manera en que lo solicita el reclamante, puesto que los validadores automáticos se programan directamente en el lenguaje de programación, en función de las validaciones definidas por el área técnica que lo solicita. Asimismo, tampoco existe documentación con mayor grado de profundidad que la entregada en la respuesta otorgada al solicitante mediante el Oficio N 9260, de En este último sentido, el marco legal que establece las funciones de la SVS (D.L. N de 1980 y sus modificaciones) no contempla la obligación de contar con dicha información. b) Respecto a la petición indicada en el literal b) de la solicitud, señala que los parámetros, pruebas de cumplimiento o validaciones entregados al reclamante, es todo cuanto esa Superintendencia aplica a la información financiera entregada en formato IFRS (lnternational Financial Reporting Standards) por las entidades emisoras de valores. En cuanto a aquéllas que apunten a cubrir criterios de integridad, valuación y existencia, dentro del marco legal que establece las funciones y atribuciones de la SVS (artículo 4 del D.L y 3 del D.F.L. 251/1931), no se contempla la obligación legal de contar con ellas, ni se encuentran reguladas ni definidas. c) Respecto a la solicitud singularizada en el literal c), hace referencia a la respuesta dada a la misma, señalando que desde la implementación del sistema SEIL en el año 2001, la SVS no recepciona información que tenga algún tipo de descuadre en sus cuentas, razón por la cual no se guarda un historial de los envíos previos a la remisión sin errores de la misma. Sin perjuicio de esto, si en el proceso de análisis de la información remitida por las entidades fiscalizadas como es el caso de Empresa La Polar S.A. se detectan irregularidades, éstas quedan documentadas en los Oficios remitidos a la entidad para que subsane los hallazgos detectados, los cuales pueden ser consultados en el Centro de Documentación (CEDOC) de la Superintendencia. La disponibilidad de esta última información estaba en conocimiento del solicitante, como consta en los antecedentes relativos al amparo Rol C329-12, que fue presentado por don Marco Correa en contra de la SVS y declarado inadmisible. Seguidamente, la SVS da cuenta y remite otros antecedentes que acreditarían el conocimiento previo que tenía el reclamante acerca de esta situación. En particular, destaca el Oficio Ord N 5.663, de 24 de febrero de 2012, a través del cual la Superintendencia le comunicó que las acciones vinculadas a la empresa La Polar referidas a dichas materias [evaluaciones a los estados financieros] que tienen el carácter de públicas, pueden ser consultadas en el centro de documentación y archivo de esa Superintendencia, el cual cuenta con terminales para acceder a carpetas virtuales con información administrativa, legal y financiera de las entidades fiscalizadas. Esto, de conformidad al artículo 15 de la Ley de Transparencia. d) Sobre lo señalado por el reclamante en su amparo, y que fuera anotado en el literal d) del numeral 3 precedente, la SVS señala que el reclamante confunde la finalidad y el proceso de la auditoría interna, con una supuesta exigencia de contar con la información que se solicita a la SVS. El Instructivo Presidencial GAB.PRES N 1, constituye un mecanismo para propiciar e implementar una Página 4

5 política de Auditoría Interna General de Gobierno, cuyo objeto es la promoción de programas y planes relativos al debido resguardo, administración y control de los recursos públicos, al fortalecimiento de la probidad y transparencia de la actividad administrativa del Gobierno, y la eficiencia y eficacia de sus procesos. A fin de materializar dicho objeto, el referido Instructivo Presidencial fijó una serie de objetivos que deben ser incorporados por los organismos de la Administración del Estado en los Planes Anuales de Auditoría Interna a ejecutarse durante el periodo La finalidad de la auditoría interna, y en especial la incorporación por parte de las Unidades de Auditoría Interna de los objetivos contenidos en el Instructivo Presidencial N 1, los cuales se materializan a través de las normas técnicas que dicta el Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno (CAlGG), no puede tener jamás como objetivo directo la existencia de un "Programa de revisión, evaluación o fiscalización" utilizadas por las distintas unidades organizacionales de la Superintendencia. e) Finalmente, concluye que, por una parte, ha quedado demostrado que no ha existido negativa para acceder a información alguna desde que antes del vencimiento del plazo del artículo 14 de la Ley N , se dio respuesta al requirente mediante el Oficio Ordinario N 9260, de Por otra parte, el requirente no cumplió con señalar claramente la supuesta infracción cometida por la Superintendencia y los hechos que la habrían configurado, y tampoco aportó ningún medio de prueba para ello. En conclusión, no se han dado, en este caso, los supuestos habilitantes para la presentación del recurso del artículo 24 de la Ley de Transparencia, debiendo por tal razón, ser rechazado en todas sus partes. 5) GESTIÓN OFICIOSA: El 26 de julio de 2012, este Consejo se comunicó telefónicamente con la Jefa del Área Informática de la SVS, a fin de conocer la factibilidad de entregar en lenguaje de programación informática los algoritmos incorporados en los softwares utilizados por dicho ente supervisor, atendidos los descargos indicado en el literal a) del número anterior. A este respecto, la mencionada funcionaria indicó que no era posible obtener los códigos fuente del sistema que evalúa la información financiera de las empresas obligadas a informar a la Superintendencia ya que los softwares encargados del proceso sólo fueron adquiridos en modo ejecutable, contando sólo con las licencias de los mismos. Y CONSIDERANDO: 1) Que, atendido el tenor del amparo presentado, el análisis de este Consejo se circunscribirá sólo a las solicitudes de información anotadas en los literales a), b) y c) del numeral 1 de lo expositivo, debiendo estimarse que las peticiones formuladas en los literales d) y e) no quedan comprendidas en la presente reclamación, por no referirse el peticionario expresamente a ellas en su presentación. 2) Que, respecto a la solicitud de información indicada en el literal a) del numeral 1 de lo expositivo, consistente en síntesis en el algoritmo a través del cual la SVS evalúa la información de los estados financieros que le remiten las empresas sujetas Página 5

6 a su fiscalización, este Consejo estima que la respuesta dada por el órgano reclamado a través de su Oficio N 9260, de 10 de abril de 2012, satisface el concepto común de algoritmo 4, en cuanto ha señalado el conjunto general de operaciones que realiza a efectos de evaluar los estados financieros que recibe, señalando en términos generales sus etapas. Sin perjuicio de lo anterior, según lo expresado por la SVS en sus descargos, las operaciones específicas, traducidos en algoritmos matemáticos, que son realizadas de manera automatizada o semi automatizada, existirían en un lenguaje de programación. Sin embargo, dichas acciones no se encontrarían en un soporte documental en poder de la SVS, de modo que no resultaría posible entregarlas al solicitante. A mayor abundamiento, a partir de la gestión oficiosa realizada, se informó a este Consejo que no era posible extraer dicho algoritmo desde los programas computacionales que los aplican. Por tanto, se tendrá por respondida la solicitud en comento dado que, por una parte, se informaron las operaciones que la SVS realiza para evaluar los estados financieros que se le presentan, y por otra, los algoritmos incorporados a los programas computacionales que aplica no constan en algún soporte material o electrónico disponible para ser entregado al solicitante, no disponiendo este Consejo de antecedentes que le hagan modificar lo antes razonado. 3) Que, en relación a la solicitud de información signada con el literal b) del requerimiento formulado por el reclamante, consistente en los Parámetros, pruebas de cumplimiento o validaciones efectuadas a los estados financieros de las empresas fiscalizadas por la SVS, este Consejo estima que las respuestas brindadas por la Superintendencia reclamada indicadas en los literales a) y b) del numeral 2 de lo expositivo, son complementarias para responder parcialmente este literal, pues se refieren sólo a las pruebas de cumplimiento o validaciones aplicadas por la Superintendencia a los estados financieros, toda vez que es posible entender que respecto a lo informado en dichos estados, la SVS realiza una serie de operaciones que varían según las taxonomías establecidas por dicho órgano fiscalizador (publicadas en su página web), para luego verificar si lo informado fue presentado en el formato exigido, esto es, si está descrito en la moneda correspondiente (pesos o dólares), si está en unidades, si el archivo XBRL es consistente, etc. Así, debe concluirse que estas verificaciones u operaciones constituirían las pruebas de cumplimiento o validaciones respecto de las cuales el solicitante consultó en su solicitud de información. 4) Que, adicionalmente, con ocasión del análisis del amparo Rol C571-12, presentado por don Marco Antonio Correa Pérez en contra de la SVS, este Consejo ha revisado la página web de dicha Superintendencia, en el enlace advirtiendo que la normativa por ella dictada, así como el resto de la regulación aplicable a la materia, se encuentra disponible permanentemente al público. En consecuencia, tanto el reclamante como cualquier persona puede conocer los parámetros normativos que la SVS utiliza para revisar los estados financieros preparados y remitidos por sus fiscalizadas. Conforme a lo anterior, este Consejo entenderá contestada parcialmente la solicitud signada con el literal b) del requerimiento 4 Algoritmo: 1. m. Conjunto ordenado y finito de operaciones que permite hallar la solución de un problema. 2. m. Método y notación en las distintas formas del cálculo. (Fuente en línea: [ ) Página 6

7 formulado por el reclamante, sólo en cuanto no señaló a éste, en el presente amparo, que la información sobre los parámetros normativos aplicables a los estados financieros presentados por las entidades a las que fiscaliza se encontraban permanentemente a disposición del público en su sitio electrónico institucional, sin precisar, por ende, la fuente, el lugar y la forma en que podía tener acceso a dicha información, no dando cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley de Transparencia. Sin perjuicio de ello, con la notificación de esta decisión, se entenderá satisfecha esta solicitud, en lo relativo a los parámetros normativos aplicables en la especie. 5) Que, en cuanto a lo requerido en la letra c) del numeral 1 de lo expositivo, consistente en síntesis en los resultados de la evaluación de los estados financieros pertenecientes a Empresas La Polar S.A., en el periodo que indica, este Consejo considera que la SVS se pronunció en su respuesta respecto a lo solicitado, aunque señalando que no guardaba respaldo de los resultados de evaluación de los estados financieros, mientras éstos no hayan sido formalmente recepcionados por la SVS. Con todo, al momento de evacuar sus descargos, complementó dicha respuesta señalando que en el proceso de análisis de dicha información pueden detectarse irregularidades, las que quedan documentadas en los Oficios que se remiten a la entidad respectiva para que las subsane, a los cuales pueden acceder en su Centro de Documentación. Atendido lo anterior, se estima que la SVS no dio respuesta íntegra a la solicitud que se analiza en este punto, por lo que se acogerá el presente amparo en esta parte, sólo en cuanto dicho órgano complementó su respuesta con ocasión de sus descargos, de modo extemporáneo. 6) Que, sin perjuicio de lo señalado en el considerando anterior, debe tenerse presente que el solicitante, al momento de formular esta solicitud de información, tenía conocimiento de que le era posible acceder a la misma, toda vez que la SVS, con ocasión de una solicitud formulada por el mismo peticionario el 15 de febrero de 2012, y que dio lugar al amparo Rol C329-12, le informó a éste, a través de su Oficio Ord. N 5.663, de 2012 citado en el numeral 4 letra c) de los expositivo, que podía formular consultas en su Centro de documentación y archivo, el cual cuenta con terminales para acceder a carpetas virtuales con información administrativa, legal y financiera de las entidades fiscalizadas, aplicando el artículo 15 de la Ley de Transparencia. 7) Que, finalmente, cabe hacer presente que las solicitudes que motivan el presente amparo se insertan en el contexto de múltiples solicitudes previas formuladas por el mismo reclamante ante la Superintendencia de Valores y Seguros, requiriendo antecedentes de diversa naturaleza, las que han dado lugar a sucesivas reclamaciones de amparo (C835-12, C836-12, C731-12, C577-12, C578-12, C579-12, C580-12, C581-12, C571-12, C403-12, C404-12, C329-12, C y C282-12). Consecuentemente, es menester consignar que según ya lo ha señalado este Consejo en su decisión de amparo Rol C el conjunto de requerimientos de información interpuestos por una misma persona, en un período acotado de tiempo, puede justificar la concurrencia de la hipótesis de distracción indebida de los funcionarios del cumplimiento regular de sus funciones, recogidas en el artículo 21 N 1, letra c), de la Ley de Transparencia, cuando se acredite que su atención agregada implica para dichos funcionarios la utilización de un tiempo excesivo considerando los recursos institucionales que deben destinarse, razonable y prudencialmente, a la Página 7

8 atención de los requerimientos generados por la Ley de Transparencia, interrumpiendo de esta forma la atención de las otras funciones que el servicio debe desarrollar o exigiendo una dedicación desproporcionada a esa persona en desmedro de la que se destina a la atención de los demás personas. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Acoger parcialmente el amparo deducido por don Marco Antonio Correa Pérez, de 17 de abril de 2012, en contra de la Superintendencia de Valores y Seguros, sólo en cuanto las solicitudes signadas en los literales b) y c) del requerimiento fueron respondidas parcialmente, en los términos indicados en el considerando 4 y 5 anteriores. II. Encomendar al Director General de este Consejo notificar la presente decisión al Sr. Superintendente de Valores y Seguros y a don Marco Antonio Correa Pérez. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en los artículos 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. No procede, en cambio, el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la Ley N , según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Alejandro Ferreiro Yazigi y por los Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza, don Jorge Jaraquemada Roblero y don José Luis Santa María Zañartu. Certifica el Director General del Consejo para la Transparencia, don Raúl Ferrada Carrasco. Página 8