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1 TÍTULO DE LA COMUNICACIÓN: LA LOFCA Y LA REFORMA DE LOS ESTAUTOS DE AUTONOMÍA AUTOR 1: ANTONIO JOSE SÁNCHEZ PINO AUTOR 2: MARIA LUISA PÉREZ GUERRERO DEPARTAMENTOS: Derecho Público y Departamento Anton Menger UNIVERSIDAD: de Huelva ÁREA TEMÁTICA: financiación autonómica y local RESUMEN: Desde hace algún tiempo se ha abierto de nuevo el debate sobre la reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas. Ello ha sido debido, en parte, a factores exógenos, acontecimientos externos, de carácter político pero de relevancia y trascendencia jurídica, como son la aprobación de las reforma estatutarias, especialmente la de Cataluña, que pueden tener incidencia no sólo en su financiación específica, sino alterar el sistema general de financiación autonómica.

2 En nuestra comunicación analizamos si estas novedades estatutarias tienen un perfecto anclaje jurídico dentro del actual sistema de financiación autonómico diseñado por la LOFCA, en sintonía con la descentralización política diseñada por la Constitución, o si, por el contrario, alteran dicho sistema y han de conllevar una reforma inexorable de dicho texto legal. En este segundo supuesto, estaríamos en presencia de una mutación del diseño del sistema de financiación autonómico, no desde la reforma de la Ley que, según la Constitución, regula el ejercicio de las competencias financieras, sino desde las reformas operadas en los Estatutos autonómicos. Consideramos que en un tema de tanta trascendencia como la financiación del Estado autonómico, se ha de contar con un acuerdo previo entre los sujetos afectados, esto es, entre el propio Estado y las Comunidades Autónomas. Y esta parece ser la solución elegida, con el acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 15 de julio de Sin embargo, debemos insistir en la imposibilidad jurídica de modificar el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de forma implícita. Consideramos que no ha de ser admisible jurídicamente una modificación del sistema de financiación autonómico unilateralmente por parte de una Comunidad Autónoma, a través de una regulación de la materia financiera contraria a lo dispuesto la LOFCA PALABRAS CLAVES: Financiación autonómica- LOFCA- Reforma Estatutos

3 1. Introducción La financiación de las Comunidades Autónomas, como es sabido, forma parte del conjunto de cuestiones que integran, a nivel conceptual, el llamado derecho autonómico dinámico, es decir, aspectos no concretados de forma rígida por el constituyente y, por tanto, susceptibles de ser adaptados a las necesidades y exigencias de desarrollo del Estado autonómico descentralizado. Sin embargo, desde hace algún tiempo se ha abierto de nuevo el debate sobre la reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas. Ello ha sido debido, en primer lugar, a factores endógenos o intrínsecos al propio sistema, acontecimientos vinculados a las propias características del mismo, que alteran las variables o parámetros tenidos en cuenta para el ajuste de la financiación singular de cada Comunidad Autónoma, como es el incremento de la población, de forma heterogénea, entre las Comunidades Autónomas. Pero, en segundo lugar, y esto es lo que ahora nos interesa, a factores exógenos, acontecimientos externos, de carácter político pero de relevancia y trascendencia jurídica, como son la aprobación de las reforma estatutarias de la Comunidad Valenciana 1, de las Islas Baleares 2, de Andalucía 3, de Aragón 4, de Castilla y León 5 y, especialmente, de Cataluña 6, que pueden tener incidencia no sólo en su financiación específica, sino alterar el sistema general de financiación autonómica. En nuestra comunicación analizamos si estas novedades estatutarias tienen un perfecto anclaje jurídico dentro del actual sistema de financiación autonómico diseñado por la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (en 1 LO 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de Estatuto de la Comunidad Valenciana (B OE de 11 de abril). 2 LO 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears (BOE de 1 de marzo). 3 LO 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía (BOE de 20 de marzo). 4 LO 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón (BOE de 23 de abril). 5 LO 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León (BOE de 1 de diciembre). 6 LO 6/2006, de 17 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (BOE de 20 de julio).

4 adelante, LOFCA) 7, en sintonía con la descentralización política diseñada por la Constitución, o si, por el contrario, alteran dicho sistema y han de conllevar una reforma inexorable de dicho texto legal. En este segundo supuesto, estaríamos en presencia de una mutación del diseño del sistema de financiación autonómico, no desde la reforma de la Ley que, según la Constitución, regula el ejercicio de las competencias financieras, sino desde las reformas operadas en los Estatutos autonómicos. Atenderemos para ello a la doctrina del Tribunal Constitucional para determinar si la intencionalidad y justificación política de las reformas, se ajustan al marco jurídico-constitucional de referencia. 2. El sistema de financiación autonómico y la LOFCA La Constitución española, en consonancia con la consideración del derecho a la autonomía como un principio dispositivo y el carácter indeterminado y abierto de diseño del modelo de Estado, no ha establecido de forma definitiva o rígida un sistema de financiación autonómica, sino que, por el contrario, se ha limitado ha establecer un marco constitucional mínimo sobre el cual el legislador y, en su caso, los respectivos agentes territoriales, en su discrecionalidad y de acuerdo a los criterios de oportunidad que demandara la propia evolución del Estado autonómico, pudieran ir diseñando, de forma progresiva, un régimen concreto para financiar a las Comunidades Autónomas 8. Pero hemos de llamar la atención sobre el hecho de que la propia Constitución prevé, en el artículo 157.3, la posibilidad de que el ejercicio de las competencias financieras se regule mediante Ley Orgánica. Es decir, el constituyente se limita a fijar el marco constitucional de la autonomía financiera, quedando su extensión y límites concretos pendientes de una posterior regulación. Ahora bien, como indica el Tribunal Constitucional, en su sentencia 68/1996, de 18 abril, con tal posibilidad no se pretendió sino habilitar la intervención unilateral del Estado en este ámbito competencial a fin de alcanzar un mínimo grado de homogeneidad en el sistema de financiación autonómico, orillando así la dificultad que habría supuesto que dicho sistema quedase exclusivamente al albur de lo que se decidiese en el procedimiento 7 LO 8/1980, de 22 de septiembre (BOE de 1 de octubre). 8 Vid. FERRERIRO LAPATZA, J.J. (2006, págs. 47 y ss.), o PÉREZ ROYO/MEDINA GUERRERO, M. (2004, pág. 438 y 446 y ss).

5 de elaboración de cada uno de los Estatutos de Autonomía. Su función no es, por tanto, como es obvio, la de establecer una reserva de Ley Orgánica en cuya virtud cualquier aspecto atinente al nutrido grupo de recursos autonómicos enumerados en el art CE requiriese ineludiblemente una norma de tal rango, sino sencillamente permitir que una Ley Orgánica pudiese insertarse en el bloque de la constitucionalidad delimitador del concreto alcance de las competencias autonómicas en materia financiera (FJ 9). Sin embargo, lo que nos interesa resaltar es cómo la indefinición constitucional del sistema de financiación autonómica, hace que sea la plasmación legislativa de esta posibilidad constitucional la que constituya el régimen jurídico general del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas. De este modo, la LOFCA, es la que establece este régimen jurídico, así como sus instrumentos tributarios, sistemas de transferencias y condiciones de endeudamiento de las Comunidades Autónomas, cumpliendo una función delimitadora de las competencias financieras estatales y autonómicas previstas en el artículo 157 de nuestra Carta Magna. Consecuentemente, esta Ley Orgánica se integra en el denominado bloque de constitucionalidad, y, en esa condición, es utilizada por el Tribunal Constitucional como canon de su enjuiciamiento en materia de financiación de las Comunidades Autónomas 9. 9 En la sentencia 13/2007 del Tribunal Constitucional se concluye que al Estado le corresponde la coordinación en materia de financiación de las Comunidades Autónomas, argumentado, entre otras razones, que, «aun cuando las Comunidades Autónomas en virtud de su autonomía sean titulares de determinadas competencias financieras, en indudable conexión con la potestad originaria del Estado para establecer tributos (art CE) y con la competencia exclusiva de éste en materia de hacienda general, conforme establece el art CE (STC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 3), el art CE atribuye al Estado la fijación del marco y los límites en que esa autonomía ha de actuar (STC 179/1987, de 12 de noviembre, FJ 2) mediante una Ley Orgánica a la que confiere una función específica y constitucionalmente definida (a tal previsión responde la aprobación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas LOFCA), esto es, le atribuye, no sólo la regulación del ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas, sino también el establecimiento de normas para resolver los conflictos que pudieran surgir, así como la determinación de las posibles fórmulas de colaboración entre las Comunidades Autónomas y el Estado (STC 250/1988, de 20 de diciembre, FJ 4)» (FJ 7). No obstante, la propia sentencia añade dos argumentos más para atribuir al Estado la coordinación en materia de financiación. A saber, «en segundo lugar porque el reparto de los ingresos del Estado es una cuestión que afecta a todos los entes territoriales y, en particular, a todas las Comunidades Autónomas, y los recursos de que dispone aquél, no sólo son finitos, sino que deben servir para la consecución de la suficiencia y, en última instancia, la autonomía financiera de todos los entes territoriales, lo que exige necesariamente la intervención del Estado para adoptar las medidas necesarias y suficientes a efectos de asegurar la integración de las diversas partes del sistema en un conjunto unitario (SSTC 11/1984, de 2 de febrero, FJ 4; y 144/1985, de 25 de octubre, FJ 4). Y, en tercer lugar, porque el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas es el vehículo a través del cual se articula el principio de solidaridad interterritorial, razón por la cual, no sólo le corresponde al Estado garantizar, de conformidad con el art. 138 CE, la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el art. 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico,

6 3. El sistema de financiación autonómico y la reforma de los Estatutos de Autonomía Se ha partir del reconocimiento, tal y como señala el art de la Constitución española, de que los Estatutos de Autonomía son la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, en la que se determina su estructura organizativa y las materias sobre las que asumen competencias. Y, conforme a la doctrina mayoritaria, se ha admitir que dentro de éstos puede tener cabida la organización de sus competencias financieras 10. Es por ello que, de entrada, no se pueda considerar ilegítimo constitucionalmente que en las reformas estatutarias se haya contemplado la financiación de la propia Comunidad Autónoma 11. Ahora bien, una de las novedades que han configurado las reformas de los Estatutos es un tratamiento diferente o una configuración distinta de la financiación autonómica. Así, se aborda desde los Estatutos, de forma singular, como debe ser la futura financiación de la propia Comunidad Autónoma. Las reformas introducen una financiación, no sólo atendiendo los criterios generales que se extraen de los preceptos constitucionales, artículos 156 a 158 de la Constitución y de su desarrollo legislativo (LOFCA), sino que cada Estatuto y para cada Comunidad adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español (en este sentido, SSTC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 7; 237/1992, de 15 de diciembre, FJ 6; y 331/1993, de 12 de noviembre, FJ 2.c) (FJ 7 STC 13/12007). En todo caso, no debemos olvidar que la Constitución sí confiere expresamente al Estado la competencia exclusiva en materia de Hacienda general. En palabras del Tribunal Constitucional, la indudable conexión existente entre los artículos 133.1, y CE determina que el Estado sea competente para regular no solo sus propios tributos, sino también el marco general de todo el sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas respecto de las del propio Estado» (STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 6). 10 Vid. RAMOS PRIETRO, J. (2008, pág. 71) quien recopila la opinión de la doctrina tributarista en este sentido, y concluye que los Estatutos de Autonomía están legitimados, en su condición de normas institucionales básicas de cada nacionalidad o región, para completar los escuetos principios y reglas que sobre el sistema de financiación sientan los artículos 156,157 y 158 del texto constitucional, dando un paso más en la concreción de las competencias que incumben a las Comunidades Autónomas sobre sus recursos financieros. 11 No obstante, existen opiniones contrarias. Así MEDINA GUERRERO, M. (2005, pág. 247) afirma que desde un punto de vista exclusivamente jurídico, la solución idónea, en cuanto excluyente a radice de toda posible controversia o conflicto normativo, consistiría en que el Estatuto, lisa y llanamente, omitiese por completo el tema de la financiación, remitiéndose in toto a la LOFCA.

7 Autónoma va a primar, además, sus propios criterios específicos, de interés y oportunidad para la profundización del autogobierno. Sin embargo, esas previsiones estatutarias, a fin de resolver sus necesidades estimadas de financiación, atendiendo al principio de suficiencia económica, no serían cuestionables, sino, incluso, lógicas. El problema radica en que los nuevos Estatutos no se han quedado ahí, pues, además, para asegurarse esa, digamos, satisfacción de suficiencia económica, de recursos financieros para la ejecución de las competencias asumidas, han establecidos mecanismos y cautelas, - límites, plazos y condiciones -, que podrían condicionar el sistema general de financiación de las Comunidades Autónomas. La incidencia de las distintas previsiones de los Estatutos de Autonomía reformados en el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas ya ha sido objeto de nuestra atención 12. No obstante, conviene recordar que los nuevos Estatutos han optado por el criterio de la bilateralidad para la fijación de la financiación que corresponda a cada Comunidad Autónoma. Ciertamente, dicha bilateralidad no es de por sí inconstitucional, pues está presente en el actual sistema de financiación 13, como ha reconocido el propio Tribunal Constitucional 14. Pero, además, los Estatutos establecen la fijación de criterios singulares por cada comunidad autónoma, rígidos o condicionados, para la determinación de las inversiones del Estado en la Comunidad, con establecimiento de plazos temporales para su efectiva realización. En relación con esta materia, entendemos que las 12 Vid. SANCHEZ PINO, A.J. (2008, págs y ss). 13 El profesor FERREIRO apunta que la asimetría y la bilateralidad han configurado, pues, la historia de nuestra financiación autonómica, mal que nos pese o les pese a quienes no crean que esto debería ser así. Pero es así porque lo permite, mientras no se reforme, nuestra Constitución (2006, pág. 66). Por su parte, GIRÓN REGUERA, E. reconoce que la multilateralidad del nuestro sistema no implica que ciertas dosis de bilateralidad con la consiguiente asimetría que puedan acarrear, sean contrarias a la Constitución, antes bien son el resultado inherente a la existencia de una estructura territorial descentralizada, si bien añade, seguidamente, que la admisibilidad de una mayor bilateralidad en la regulación de la financiación autonómica debe quedar condicionada a que los acuerdos adoptados respeten el modelo que sea configurado por la LOFCA (2007, págs ). 14 Según el Tribunal Constitucional, el marco multilateral del sistema de financiación autonómica, representado por los acuerdos del Consejo de Política Fiscal y Financiera, tampoco puede desplazar, en el ámbito específico de sus competencias, la actuación de las Comisiones Mixtas, es decir, ha de integrarse también con las funciones que dichas Comisiones tengan en su caso atribuidas en la normas estatutarias y en la LOFCA en cuanto órganos bilaterales específicamente previstos para concretar la aplicación a cada Comunidad Autónoma de los criterios acordados en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera ( STC 13/2007, FJ 8).

8 dificultades pueden plantearse a la hora de armonizar los distintos criterios inversores establecidos estatutariamente, así como su adecuación a los principio de igualdad territorial y solidaridad interterritorial. En todo caso, podemos adelantar que consideramos que las modificaciones estatutarias han de respetar el principio de generalidad del sistema de financiación autonómica, pues entendemos que, pese al distinto tenor de los Estatutos sobre el tema, el inevitable nuevo sistema de financiación ha de ser válido para todas las Comunidades Autónomas La posible colisión entre la reforma de los Estatutos de Autonomía y la LOFCA El interrogante que surge es la constitucionalidad de una posible modificación del sistema de financiación autonómico por parte de la reforma de los Estatutos de Autonomía, en tanto en cuanto no se adecue a lo establecido en la LOFCA. Como hemos indicado, esta norma se recoge en el texto constitucional como una mera posibilidad, por lo que no es una ley necesaria, sino que se faculta al legislador para regular el marco general de las competencias financieras estatales y autonómicas, pero no tendría por que ser el instrumento del Estado para la coordinación general del sistema de financiación. Sin embargo, desde el momento que se produce su materialización, configurándose como norma que delimita el sistema de financiación autonómico, constituye, como indica el Tribunal Constitucional, el vértice del mismo y se integra en el bloque de constitucionalidad, por lo que debe ser un parámetro en la admisibilidad de las reformas estatutarias Afirman PÉREZ ROYO, F. y MEDINA GERRERO, M. (2004, págs. 444 y 445) que, al margen de los regímenes forales, no puede exigirse constitucionalmente al Estado el establecimiento de un sistema de financiación no generalizable para el conjunto de las comunidades autónomas so pena de quebrantar el principio de igualdad, si bien si consideran admisible la implantación de un modelo de financiación concreto que sólo resulte de aplicación a alguna o algunas de las comunidades autónomas de régimen común, dado que la configuración de este modelo, añaden, depende en importante medida de la negociación con el Estado, y el resultado de esta negociación no tiene por qué conducir a idénticos resultados en todos los casos. 16 En este sentido ESCRIBANO, F. (2006, pág. 33), quien añade otro argumento: la admisibilidad de esa posibilidad que se enfrentaría frontalmente con el mínimo grado de homogeneidad del sistema de financiación autonómico, a que hacía referencia la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, produciría

9 En el Dictamen 269, de 1 de septiembre de 2005, del Consell Consultiu de la Generalita de Catalunya, se afirma que una técnica legislativa adecuada aconseja acompañar la propuesta de Estatuto con la correspondiente reforma de Ley Orgánica que se vea afectada 17. Y, pese a que en este Dictamen se indique que no se puede identificar la previsión del artículo CE con los demás supuestos que la Constitución condiciona la competencia autonómica a la existencia de una previa Ley Orgánica estatal 18, consideramos que la citada afirmación también es perfectamente aplicable a la LOFCA, puesto que con la promulgación de esta Ley, una especie de carrera generalizada y emulatoria de algunas CCAA las de mayor capacidad económicaen beneficio de su autonomía financiera. GARCÍA NOVOA, C. (2006, pág. 79), escribe que en la medida en que esa norma existe, y mientras el Estado no la modifique, a ella deben ajustarse los Estatutos. Por tanto, la vinculación de los estatutos con la Constitución lo es con todo el bloque de constitucionalidad y, en especial, con la LOFCA, que, en tanto norma dictada al amparo del artículo de la Norma fundamental, deriva directamente de la Constitución. Y GARCÍA-MONCO, A.M. (2005, pág. 178) afirma que no se puede alterar el modelo que afecta a todas las Comunidades bilateralmente en un Estatuto concreto sin antes al menos o al mismo tiempo reformar la LOFCA. 17 En dicho Dictamen se puede leer: entendemos que el Estatuto de Autonomía no debería ser el instrumento constitucionalmente adecuado para reformar leyes orgánicas. El hecho de que el propio Estatuto sea aprobado mediante ley orgánica no significa, en absoluto, que pueda ser integrado dentro de esta categoría sin más. En realidad, bajo esta denominación, la Constitución ha incluido instrumentos normativos que no son asimilables, pues disponen de un contenido reservado, y como tales la Constitución los ha previsto de forma específica. En cualquier caso, lo que resulta ineludible es que si, como decíamos anteriormente, el Estatuto aprobado y promulgado resulta indisponible para el legislador estatal, habida cuenta de su carácter de bilateralidad y norma paccionada, no tendría ningún sentido privar al Estado de su potestad para dictar leyes orgánicas que, en cambio, expresan su voluntad unilateral no sometida a otros límites que los derivados de la propia Constitución (Fundamento 1). 18 Dictamen solicitado por el Parlamento de Cataluña, en relación con el Dictamen de la Comisión de Organización y Administración de la Generalidad y Gobierno Local, sobre la propuesta de Proposición de Ley orgánica por la que se establece el Estatuto de Autonomía de Cataluña y se deroga la Ley Orgánica 4/1979, del 18 de diciembre, del Estatuto de Autonomía de Cataluña, las enmiendas y votos particulares reservados para defender en el Pleno (BOPC núm. 213, de 1 de agosto de 2005). El citado Dictamen parece indicar que las modificaciones estatutarias en materia de financiación autonómica únicamente encuentran como límites los principios constitucionales. No obstante, tras reconocer que el sistema constitucional de distribución de competencias en materia de finanzas públicas se articulo sobre la base de la relación entre la potestad estatal que deriva del artículo CE, la amplia competencia de las comunidades autónomas para definir el contenido de la propia autonomía financiera y la potestad estatal para reconducir el sistema a un modelo coherente mediante la Ley orgánica del artículo 157.2, añade que el modelo que define un Estatuto de autonomía debe poder ser generalizable, es decir, susceptible de ser integrado en el modelo que establezca finalmente la LOFCA (Fundamento 10). El Dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía sobre La proposición de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, de marzo de 2006, también insiste en ese carácter contingente de la LOFCA, de forma que tampoco considera que sea un límite constitucional a las reformas estatutarias. Así señala que la ley prevista en el artículo no es una ley necesaria, en el sentido jurídico de que sea el único instrumento de que disponga el Estado para la coordinación general del sistema de financiación y, en consecuencia, tampoco en el sentido de que su existencia haya de ser previa al ejercicio de las potestades financiera de las Comunidades Autónomas definidas por sus propios Estatutos. Para éstos, las únicas limitaciones jurídicas serían, de una parte, el obsequio a los principios constitucionales antes indicados, y por otra parte, que por el Estado se hubiera instrumentado lo necesario para la cesión de tributos, transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial, y las otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado (Fundamento IX, pág. 147).

10 el Estado, inicialmente sólo habilitado, opta por coordinar el sistema de financiación autonómico, dotándolo de una cierta uniformidad, integrándose, consecuentemente, la Ley en el bloque de constitucionalidad delimitador del concreto alcance de las competencias autonómicas en materia financiera 19. No podemos compartir, por tanto, la opinión de aquel sector doctrinal que considera que si bien la LOFCA es una ley de coordinación financiera entre el Estado y las Comunidades Autónomas, no es una ley reguladora del poder financiero autonómico. Según esta tesis, los Estatutos de Autonomía, en cuanto normas atributivas de competencia, no han de supeditarse a lo establecido en dicha Ley Orgánica, de forma que la regulación sobre financiación autonómica contenida en éstos no se haya limitada por el sistema dispuesto en la LOFCA 20. E incluso, señalan, en caso de contradicción deberá primar lo establecido en el Estatuto de Autonomía, en cuanto que dicha Ley no es jerárquicamente superior. 21. Admitimos, con la doctrina mayoritaria, que entre la LOFCA y los Estatutos de Autonomía no hay una relación de jerarquía, sino de competencia, pero, por ello mismo, la reforma estatuaria no puede suponer una modificación del sistema de financiación autonómica que corresponde ser concretado, según la doctrina constitucional expuesta, al legislador estatal Señalan PÉREZ ROYO, F. y MEDINA GUERRERO, M. (2004, pág. 491) que, en relación con una posible colisión entre la norma estatutaria y la LOFCA, la literatura mayoritaria considera que ha de prevalecer la ley orgánica, siempre y cuando esté afectada una de las materias mencionadas en el artículo 157.3, y, añaden, la jurisprudencia constitucional parece apuntar en esta dirección, con lo que el Tribunal viene a subrayar el papel central que en detrimento de los estatutos- desempeña la Ley orgánica ex artículo en el sistema de fuentes regulador de la financiación. 20 LOZANO SERRANO, C. (2008, pág. 36), quien preguntándose si es jurídicamente necesaria e insuprimible la LOFCA, y si han de supeditarse a ella los Estatutos de Autonomía, responde que me parece evidente la respuesta negativa a la segunda cuestión, y, por ende, aunque la primera sólo admitiera una respuesta positiva, lo cual resulta muy discutible, lo que no cabría es erigirla en norma encorsetadora de los Estatutos, pues no sólo no es ese sus objeto constitucionalmente asignado ni puede suplantarlos ni prevalecer sobre ellos en cuanto norma atributivas de competencias. 21 PAGES I GALTES, J. (2007, págs ), escribe que la LOFCA no está por encima de los Estatutos autonómicos, y, por tanto, ni invalida el contenido de los Estatutos precedentes que se contradiga con la misma ni condiciona el contenido de los futuros la competencia que la CE otorga a las leyes estatutarias para regular las Haciendas autonómicas de forma paccionada entre el Estado y cada Comunidad Autónoma prima sobre la competencia que la misma CE otorga a la ley orgánica prevista en el art para regular semejante materia de forma unilateral por el Estado. 22 En palabras de LASARTE ÁLVARES, J. (2005, pág. 264): Quienes sean partidarios de configurar el modelo de financiación en un Estatuto reformado y defienda que ese modelo pude ser diferente para cada Comunidad (o para grupos de las mismas) y que cada cual busque sus propias soluciones en razón de su posición política y económica, tendrán que comenzar por proponer la derogación de la LOFCA o su

11 Obviamente, conforme a la Disposición Final de la LOFCA 23, se ha de realizar una interpretación armónica entre ésta y los Estatutos de Autonomía, de forma que siempre sea posible se ha de interpretar lo dispuesto en los Estatutos de modo coherente con lo establecido en dicha Ley, pero, lo que no cabe, es entender modificada la Ley Orgánica por las disposiciones sobre financiación autonómica incorporadas en la reforma de los Estatutos de Autonomía 24. En última instancia, en caso de conflicto entre la LOFCA y Estatuto de Autonomía, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en caso de que no cupiese esa interpretación armónica, se ha de reconocer la prevalencia de la LOFCA 25. A estos efectos, consideramos que cabe traer a colación la sentencia del Tribunal Constitucional 247/2007, de 17 de diciembre, en la que el Tribunal se refiere, con cierto detenimiento, a la relevancia que los Estatutos de Autonomía tienen en nuestro sistema constitucional. En ella se destaca como características fundamentales de los Estatutos de Autonomía: el carácter paccionado de su procedimiento de elaboración y reforma, su consideración de ser norma institucional declaración expresa de que no se expresa en ese territorio. Apunta RAMOS PRIETO, J. (2008, 74) que los Estatutos de Autonomía no pueden situarse al margen del sistema de financiación que en cada momento defina con carácter general el Estado, a través de la LOFCA, y de sus sucesivas modificaciones. Incluso SIOTA ÁLVAREZ, M. (2008, págs ) afirma que el Estatuto es inferior a dicha norma (LOFCA); produciéndose, por tanto, y como excepción a la regla general, una relación jerárquica puntual. Como señala RODRIGUEZ BEREIJO, A., el Estatuto de cada Comunidad Autónoma puede, desde luego, contener normas y principios referidos a su financiación que complementen y desarrollen la parca regulación constitucional de la Hacienda autonómica (art. 156 a 158 CE), pero siempre que esa regulación sea susceptible de ser integrada en el conjunto del sistema cuyos elementos estructurales son definidos por la LOFCA y que únicamente al Estado compete fijar (2008, pág. 2975). 23 Conforme a este precepto, las normas de esta Ley serán aplicables a todas las Comunidades Autónomas, debiendo interpretarse armónicamente con las normas contenidas en los respectivos Estatutos. 24 En este sentido RODRÍGUEZ MARQUEZ, J. (2008, págs ), para quien, la interpretación entre estos dos instrumentos normativos se ha de realizar de manera armónica e integrada, pero las particularidades de cada Estatuto de Autonomía no pueden ir tan lejos como para hacer imposible su encaje en el sistema diseñado por la LOFCA. En términos similares PUEBLA AGRAMUNT, N. (2008, págs ) 25 Así se expresa PÉREZ ROYO, F. (2008, págs ), quien cuestionándose una derogación implícita de la LOFCA por un Estatuto, por incluir una disposición incompatible con el régimen contenido en ésta, considera que la respuesta sobre todo a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, se orienta a favor de la prevalencia de la LOFCA. Y, añade, aunque el Tribunal Constitucional prudentemente ha rehuido solventar los conflictos planteados en términos de abierta confrontación entre la LOFCA y los Estatutos, lo cierto es que siempre se le ha presentado una controversia en la que estaban involucradas ambas normas ha fallado sistemáticamente a favor de la primera, prefiriendo, por tanto, operar en el texto del Estatuto, tratando de hallar una interpretación armónica del mismo respecto de la LOFCA, antes que agotar todas las posibilidades hermenéuticas que ésta ofrecía para hacerla compatible con aquél.

12 básica de la Comunidad Autónoma y norma del Estado, subordinada como las restantes normas del Ordenamiento jurídico a la Constitución, y la rigidez de la que los Estatutos están dotados. Pero lo que ahora nos interesa es la singular posición de los Estatutos de Autonomía en el sistema de fuentes: Respecto del ordenamiento estatal en sentido estricto, hay que partir de que los Estatutos de Autonomía se infraordenan a la Constitución, sometiéndose a sus prescripciones. Así, en cuanto a su relación con las restantes leyes estatales, orgánicas u ordinarias, viene establecida según criterios de carácter material, es decir, con criterios conectados con el principio de competencia sustantiva sobre las materias en que unos y otras, de acuerdo con lo previsto en la Constitución, pueden intervenir (FJ 6º). Y, más concretamente, por lo que respecta a la relación de los Estatutos con otras leyes orgánicas, se regula por la propia Constitución, según criterios de competencia material, de modo que el parámetro de relación entre unas y otras es, exclusivamente, la Norma constitucional. En este sentido, los Estatutos de Autonomía no pueden desconocer los criterios materiales empleados por la Constitución cuando reenvía la regulación de aspectos específicos a las correspondientes leyes orgánicas (arts. 81.1, 122.1, , ó CE- negrilla nuestra-), pues dichos criterios, referidos a materias concretas para cada ley orgánica, determinan el ámbito que la Constitución les reserva a cada una de ellas, ámbito que, por tal razón, se configura como límite para la regulación estatutaria (FJ 6). Puede observarse como se puede incluir entre las correspondientes leyes orgánicas a la LOFCA, puesto que enumera el precepto constitucional que posibilita su desarrollo y, además, en el fundamento jurídico noveno se cita expresamente, al referirse a la tercera modalidad de norma estatuaria delimitadora. Y en este sentido nos hemos expresado anteriormente. La reforma estatuaria no tiene vedada, por supuesto, la regulación de la financiación autonómica de la Comunidad Autónoma, pero lo que no debe es modificar el diseño del sistema financiación establecido en la LOFCA, que delimita y regula la autonomía y el ejercicio de las competencias financieras asumidas por las Comunidades

13 Autónomas, como consecuencia de la expresa habilitación prevista en la propia Constitución 26. Hemos de llamar la atención sobre el hecho de que, si bien el Tribunal Constitucional reconoce su competencia en caso de colisión de las normas, apunta una posible diferencia entre validez y eficacia de la norma estatutaria, por lo que habremos de esperar al futuro pronunciamiento sobre los recursos de inconstitucionalidad planteados sobre la cuestión. En el fundamento jurídico sexto de la sentencia 247/2007 se afirma que las relaciones entre los Estatutos de Autonomía y las leyes orgánicas previstas en la Constitución, están sujetas a lo que al respecto dispone esta última. De ahí que la reserva material que, en términos específicos para cada caso, realiza la Constitución a favor de determinadas leyes orgánicas, suponga que cada una de dichas leyes pueda llevar a cabo una delimitación de su propio ámbito (STC 154/2005, de 9 de junio, FFJJ 4 y 5, con referencia a otras), circunscribiendo la eficacia de las normas estatutarias de acuerdo con dicha delimitación. Pues bien, en caso de colisión, será competencia de este Tribunal la apreciación del alcance de la correspondiente reserva y sus efectos sobre la validez o eficacia de la normativa estatutaria Conclusiones 26 En palabras del profesor RODRIGUEZ BEREIJO (2008, págs ), la función de la LOFCA -al igual que acontece con otras Leyes Orgánicas previstas en la Constitución- es delimitar la autonomía y el ejercicio de las competencias financieras asumidas por las Comunidades Autónomas regulando y condicionando el ejercicio de estas competencias; por lo cual sus disposiciones no pueden ser contravenidas o simplemente ignoradas por la Comunidad Autónoma, ni siquiera por su Estatuto de Autonomía. Porque la razón de ser y la función de la LOFCA es el diseño de un sistema de financiación autonómica dotado de coherencia interna y de homogeneidad de modo que sea aplicable a todas las Comunidades Autónomas de régimen común. 27 En el primero de los cinco votos particulares que presenta la sentencia, el Magistrado CONDE MARTÍN DE HIJAS muestra su discrepancia sobre tal distinción, al considerar que hasta donde puede resultar inteligible el párrafo citado, en él se está dando por sentado que cuando un Estatuto de Autonomía, puesto en contraste con determinadas leyes orgánicas, invade el área reservada por una norma de la Constitución de remisión a esas leyes, tal fenómeno puede no afectar a la validez del Estatuto sino sólo a su eficacia. Una afirmación de ese calado creo que precisaría, para que fuera aceptable, de un desarrollo más preciso, que explicase cómo la norma estatutaria invasora pueda no ser inválida, y por tanto puede no tener que ser necesariamente expulsada del ordenamiento jurídico, cuando se plantee un proceso constitucional en el que así se pretenda, y simultáneamente pueda no ser eficaz. Frente a la equívoca e imprecisa tesis del pasaje sostengo que, cuando la Constitución reserva a una concreta ley orgánica la regulación de una materia, y un Estatuto de Autonomía contienen una regulación que incide en el área reservada a dicha Ley Orgánica, al hacerlo, vulnera la Constitución; y tal vulneración no puede tener, a mi juicio, otra sanción jurídica que la de la invalidez de la norma estatutaria invasora.

14 Para concluir creemos que es necesario que nos hagamos una pregunta Es razonable que un nuevo sistema de financiación venga condicionado de forma unilateral por una previsión estatutaria? Consideramos que la financiación del Estado autonómico, debería contar con un acuerdo previo entre los sujetos afectados, esto es, entre el propio Estado y las Comunidades Autónomas, máxime en una materia, como es el régimen de cesión de tributos, que al afectar al régimen jurídico general del sistema de financiación, debe recogerse en la Ley Orgánica que desarrolla el marco constitucional de financiación autonómica, como es la LOFCA. Ciertamente, la competencia para aprobar el sistema de financiación corresponde a las Cortes Generales, sin que sea preceptiva ni siquiera la intervención del Consejo de Política Fiscal y Financiera, que sólo se configura en la LOFCA como órgano de coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas 28. No obstante, creemos que sigue siendo válida nuestra afirmación de que una cuestión tan trascendental, como es la financiación del Estado autonómico, ha de contar con un acuerdo previo entre los sujetos afectados, esto es, entre el propio Estado y las Comunidades Autónomas. No es ésta una exigencia de nuestro sistema normativo, pero lo aconseja, no sólo razones de operatividad, pues el sistema de financiación es objeto de negociación continua, sino también ese deber de colaboración insito en la estructura misma del Estado de las Autonomías, largamente reiterado por el Tribunal Constitucional como principio vertebrador de las relaciones entre Estado y Comunidades Autónomas 29. Esta parece ser la solución elegida, pues, tras arduas y largas negociaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas, se ha aprobado por parte del Consejo de Política Fiscal y Financiera, en su sesión de 15 de julio, el Acuerdo para la Reforma del Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, en el que se reconoce 28 En palabras del Tribunal Constitucional, se trata «de una conferencia sectorial (en terminología del art. 5.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común), de composición multilateral, con funciones de coordinación y cooperación, razón por la cual se le atribuye competencia para [e]l estudio, la elaboración, en su caso, y la revisión de los métodos utilizados para el cálculo de los costos de los servicios transferidos a las Comunidades Autónomas [art. 3.1 c) LOFCA], y, [e]n general, todo aspecto de la actividad financiera de las Comunidades y de la Hacienda del Estado que, dada su naturaleza, precise de una actuación coordinada [art. 3.1 g) LOFCA], como es el caso de la participación de las Comunidades Autónomas en los ingresos del Estado» (STC 13/2007, FJ 8). 29 SANCHEZ PINO, A.J. (2003, pág. 647).

15 expresamente que las reformas estatutarias contienen disposiciones relativas a los regímenes de financiación, que han de ser consideradas como uno de los referentes básicos del sistema 30. Obviamente, el desarrollo de este Acuerdo ha de conllevar una reforma de la propia LOFCA a fin de delimitar normativamente el nuevo diseño de la financiación autonómica. Con esta reforma, esperamos, se armonizará la nueva regulación estatutaria y el marco constitucional de la financiación autonómica que desarrolla la LOFCA. Ciertamente, esta era la solución requerida por parte de la doctrina, a fin de solucionar de la manera más inmediata posible el conflicto 31. Sin embargo, debemos insistir en la imposibilidad jurídica de modificar el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de forma implícita. Consideramos que no ha de ser admisible jurídicamente una modificación del sistema de financiación autonómico unilateralmente por parte de una Comunidad Autónoma, a través de una regulación de la materia financiera contraria a lo dispuesto la LOFCA 32. Obviamente, habrá de ser el Tribunal Constitucional, como intérprete supremo de la Constitución, quien habrá de determinar la posible contradicción de la regulación en materia financiera 30 Y añade dicho Acuerdo: En particular, deben tenerse en cuenta los factores establecidos como determinantes de las necesidades del gasto, sus especificaciones en cuanto a la articulación de la solidaridad, la especial garantía de igualdad en la financiación de los servicios públicos fundamentales, la ampliación de la autonomía financiera (en su triple vertiente cuantitativa, de competencias normativas y de participación en la gestión), la consideración de la capacidad fiscal y la mejora de los aspectos dinámicos del sistema (pág. 11). 31 En este sentido señala RODRÍGUEZ MÁRQUEZ, J. (2008, pág. 252) que el proceso de reforma del sistema de financiación autonómico está aún por completar. Escribe que una vez realizada esta primera fase presidida por el bilateralismo, tendrá que producirse una negociación multilateral, de manera que se alcance un sistema general, aplicable a todas las Comunidades y que provocará modificación de la LOFCA. RODRÍGUEZ RAMOS, J. (2008, pág. 76) señala que no existe ningún obstáculo constitucional que impida que las Cortes Generales, en el ejercicio de su función de garantes de la soberanía nacional, puedan aceptar que un nuevo sistema de financiación se defina en un Estatuto de Autonomía para una Comunidad Autónoma concreta, con la intención de que dicho sistema sea trasladado después a la LOFCA, mediante la oportuna reforma de esta a través de la ley orgánica. No obstante, este autor, al igual que nosotros, subraya como en caso de conflicto la LOFCA prevalece sobre los Estatutos de Autonomía. 32 En este sentido LAGO MONTERO, J.M. (2008, pág. 2989), quien indica que la deslealtad para con las instituciones se patentiza cuando se utiliza torticeramente procedimientos no previstos para la consecución de los fines que se pretende con ellos. Según GIRÓN REGUERA, E. (2007, pág. 106) el condicionamiento unidireccional, procedente de una sola Comunidad Autónoma, no resulta acorde con nuestra Constitución por la sencilla razón de que de esta forma se invierte el orden de las normas jurídicas reguladoras del sistema de financiación, obligando a que la revisión de la LOFCA se haga conforme a las previsiones del Estatuto, y no a la inversa. Y concluye que las Comunidades Autónomas han de participar en la negociación de los modelos de financiación aplicables, pero conjuntamente y en pie de igualdad. Por ello, toda iniciativa de reforma estatutaria unilateral que no se supedite a la LOFCA o pretenda el establecimiento de un modelo de financiación autonómico alternativo al diseñado en la misma, sin previa reforma de ésta, resulta ilegítima (pág. 108).

16 de un Estatuto de Autonomía con el sistema de financiación establecido en al LOFCA y, en caso de que no cupiese una interpretación armonizadora de los preceptos estatutarios, la inconstitucionalidad de los mismos. Bibliografía Escribano, F. (2006), La reforma de la financiación autonómica en el marco de los nuevos Estatutos, Revista Andaluza de Administración Pública, nº 62, abril-junio. Ferreiro Lapatza, F.F. (2006), El sistema de financiación autonómica de Cataluña: Estatuto y Constitución, Revista catalana de dret públic, núm. 32. García Novoa, C. (2006), El sistema de financiación en la reforma del estatuto catalán, es compatible con el orden constitucional?, Revista catalana de dret públic, núm. 32. García-Monco, A. (2005), La penúltima reforma del modelo de financiación autonómica. Problemas y desafíos, Revista Española de la Función Consultiva, nº 4, julio-diciembre. Girón Reguera, E. (2007), La incidencia de la reforma de los Estatutos de Autonomía en la financiación autonómica, Revista Española de Derecho Constitucional, nº 80, mayo/agosto. Lasarte Álvarez, J. (2005), La posible reforma de los Estatutos de de Autonomía y su incidencia en el sistema de financiación, en AA.VV., Reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, vol. II, Parlamento de Andalucía. Lago Montero, J.M. (2008), Las grietas del sistema de financiación autonómica: Hacia un confederalismo fiscal insolidario?, Estudios Jurídicos en Memoria de Don Cesar Albiñana García-Quintana, vol. III, Dir. Villar Ezcurra, M., Instituto de Estudios Fiscales, Madrid. Lozano Serrano, C. (2008), La Hacienda Autonómica en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía Valenciano de 2006, en AA. VV., La financiación autonómica en los Estatutos de Autonomía, Dir. Pita Grandal, A, Marcial Pons, Madrid/Barcelona/Buenos Aires. Medina Guerrero, M. (2005), Financiación, Estatutos, Constitución, en AA. VV. (coord. M. J. TEROL BECERRA), La reforma del Estatuto de Autonomía para

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