Por qué se corta la luz?

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1 Documento de Políticas Públicas N 47 3 de enero de 2014 Autor: Sebastián Scheimberg Editor: Fernando Santillan Por qué se corta la luz? Resumen ejecutivo Desde la crisis de 2002, la actividad eléctrica se encauzó hacia un modelo mixto, con una intervención estatal sumamente discrecional que concluye en estos días con cortes en el servicio debido a complicaciones en la generación y la distribución eléctricas (el transporte, por ahora, no presenta dificultades tan importantes). Durante la última década, los generadores recibieron una suma de dinero fija muy inferior a los costos medios de generación. Se calcula que la rentabilidad en generación fue de 4,4% en la década de 1990 y de -7,5% en la década de Así, el incremento de la capacidad de generación durante la década de 1990 fue seguido por un período de estancamiento entre 2001 y Por ello, el sistema está operando con una capacidad excedente mínima, siempre al límite y con altos riesgos de cortes ante picos de demanda. Los problemas que aquejan al sector de distribución son probablemente más serios aún y su origen está en las tarifas. El bajo precio dificulta inversiones y potencia la demanda, lo que tiene además consecuencias negativas para el medio ambiente. En pocas palabras, los ingresos no permiten a las distribuidoras realizar el mantenimiento preventivo necesario; así, ante picos de demanda la capacidad térmica de las líneas y los cables y en la potencia instalada en las estaciones transformadores son superadas y se producen cortes en el servicio. En definitiva, la luz se corta por inversiones insuficientes en los segmentos de generación y de distribución eléctrica que se debe a que el sistema mixto existente desde 2002 ni permite a los privados responder a la demanda a través del mecanismo de precios ni ha logrado una planificación pública eficiente. El Estado debe recuperar su papel como planificador estratégico, generando incentivos a la inversión y al consumo racional y asegurando el cumplimiento de las obligaciones de los actores del sistema. 1

2 Introducción El corte del servicio eléctrico se produce como consecuencia de una demanda excesiva de electricidad en relación a la oferta disponible. Este tipo de escasez es similar a la que se ha producido para otros bienes y servicios de nuestra economía (carnes, trigo, dólar, etc.) en los que el Gobierno Nacional decidió intervenir sus precios. Conjuntamente con la Ley de Emergencia Económica, Argentina declaró en enero de 2002 el congelamiento tarifario de todos los servicios públicos. En cuanto al servicio eléctrico, esto significó la suspensión de las adecuaciones estacionales (que, normalmente, se hacen en abril y octubre de cada año) y de las revisiones tarifarias que deberían regir cada cinco años. A diferencia del sector industrial, que fue recibiendo ajustes tarifarios paulatinos, el sector residencial mantiene desde entonces prácticamente invariable las tarifas. En este contexto, las empresas proveedoras del servicio eléctrico, fundamentalmente las distribuidoras, no cubren los costos del servicio que prestan y su situación patrimonial se ha deteriorado. La ecuación es sencilla: a mayor actividad, mayor perdida. Estas firmas, que no logran cubrir sus costos operativos (ni siquiera el de la energía que reciben y distribuyen por lo que generan pasivos con la firma CAMMESA, que administra el despacho eléctrico), obviamente no están en condiciones de invertir en el mantenimiento o la expansión de la red. El camino de la electricidad Cuando utilizamos electricidad nos encontramos al final de una cadena productiva que tiene tres instancias: la generación, el transporte y la distribución. Para que en los hogares, comercios e industrias haya energía eléctrica deben estar concatenados estos tres eslabones. La generación eléctrica parte de un principio físico-químico de transformación de energía, de acuerdo a las diversas fuentes. Las fuentes fósiles son utilizadas para mover turbinas o motores a partir del poder calorífico que contienen sus moléculas de carbono. Lo mismo ocurre con otras fuentes renovables de biomasa. Entre las fuentes renovables, la generación eólica, hidroeléctrica y solar utilizan la energía del viento, las caídas de ríos o la energía del sol para la generación de electricidad. Estas fuentes tienen la ventaja de ser renovables y de generar menor impacto ambiental. En Argentina existe una alta participación de las fuentes fósiles, y éstas se intensificaron en la última década; el potencial de las energías renovables no ha encontrado las condiciones adecuadas para su desarrollo, lo que sí ocurrió en otros países de la región. Generalmente, y más aún en el caso argentino, las fuentes de generación se encuentran alejadas de los grandes centros de consumo. Por esa razón se requiere del tendido de líneas (principalmente de cobre o aluminio) de extra alta, alta y media tensión para acercar los electrones generados a los puntos de mayor consumo. A estas líneas en conjunto se las define como el servicio de transporte. Finalmente, las empresas distribuidoras transforman la energía recibida a un nivel de tensión compatible con los usos industriales, comerciales o residenciales, llegando al máximo nivel de ramificación; esto es, hogar por hogar. 2

3 Para que el sistema funcione y se expanda, lo primero que se requiere es garantizar la provisión de fuentes energéticas que a través de una elevada inversión hagan factible el proceso de transformación físico-químico comentado. Si estas fuentes se localizan en regiones alejadas, entonces es imprescindible la conexión por medio de capacidad de transporte (preferentemente de tipo mallado). Finalmente, el sistema de distribución debe invertir para compensar la amortización del equipo y garantizar el suministro a nuevos usuarios. Crecimiento económico y modelos energéticos El crecimiento económico requiere más energía, así como más alimento, más comercio, más servicios, etc. En un modelo capitalista, con un Estado que orienta las inversiones y un sector privado que invierte, el sistema de precios es el mecanismo para conciliar los aumentos de demanda con los requerimientos de la oferta. La oferta aumentará si el precio permite pagar los costos de operación y de ampliación, además de la ganancia empresaria. Cuando se produce una intervención discrecional en el sistema de precios y tarifas pueden empezar a producir cuellos de botella en la economía. En las economías centralmente planificadas ya no son los precios los que van equilibrando el sistema sino las decisiones de los funcionarios. En el mundo capitalista existe en general un crecimiento balanceado de la oferta y la demanda eléctricas, mientras que en las economías planificadas suelen darse colapsos del sistema, y así la falta de electricidad afecta la calidad de vida de la población. Esto no implica que no deba haber interacción entre el sector público y el privado. Al ser el sector eléctrico fundamental para un desarrollo sostenible, es conveniente que haya una interacción eficaz entre el sector privado (que busca la rentabilidad económica) y el sector público (que regula a favor del medio ambiente, las generaciones futuras y los recursos renovables). Esta convivencia procura regular y planificar inteligentemente la actividad privada en las economías más avanzadas, o bien gestionar obra pública en condiciones eficientes. En Argentina, la historia de los últimos 30 años da cuenta de distintos modelos de gestión. Desde una gestión exclusivamente pública que concluyó con los cortes de luz programados del final del gobierno de Raúl Alfonsín a una reforma pro-mercado en la década de 1990, y luego de la crisis de 2002 se reencauzó la actividad hacia un modelo mixto, con una intervención estatal sumamente discrecional que concluye nuevamente con cortes en el servicio. En las próximas secciones analizaremos cómo afectó el cambio de modelo en las tres etapas de la energía: generación, transporte y distribución. Generación eléctrica Si analizamos la evolución de la potencia instalada, se ve un fuerte incremento durante la década de 1990 y un período de estancamiento entre 2001 y

4 MW Evolución de la capacidad de generación por fuente (en MW) NU TV TG DI CC HI+EO Fuente: CAMMESA Por lo general se sostiene que un país como Argentina, que crece a tasas de alrededor de 5% anual debe incorporar unos MW de potencia al año. Como vemos, esto no ocurrió durante los primeros años del siglo XXI. El sistema pudo seguir funcionando de manera más o menos adecuada a partir de cierta holgura que existía a finales del siglo pasado. Parque disponible, demanda máxima y capacidad excedente MW % Excedente 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% % Parque Disponible Demanda Máxima Capacidad Excedente (eje der.) Fuente: elaboración propia con datos del mercado. 4

5 $/MWh Por su naturaleza, la generación de energía puede ser provista por varios agentes, tanto privados como públicos. Si faltan los incentivos de rentabilidad los actores privados se apartan del negocio. Siguiendo la metodología elaborada por Ricardo Azpiazu en Privatizaciones y Poder Económico, se ha calculado que la rentabilidad en generación fue de 4,4% en la década de 1990 y de -7,5% en la década de En un mercado normal, el precio que paga la demanda (distribuidores y cooperativas) es el mismo precio que cobra la oferta (generadores) por un mismo bien transado (la energía). Así funcionaba el Mercado Eléctrico Mayorista (MEM) hasta el año 2003: los precios de la energía se determinaban por los costos marginales (CMg) del sistema eléctrico hora por hora. Actualmente, la diferencia entre el costo marginal de generación ($829 /MWh) y lo que cobra un generador ($120 /MWh) es abismal. Precios y costos de generación Fuente: Carta Energética, Montamat y Asociados * CMg (prom) PMg (prom) PEst Sanc Durante la última década, los generadores recibieron una suma de dinero fija muy inferior a los costos medios de generación, lo que fue reconocido por el Estado Nacional. Sin embargo, en lugar de amortizar esa deuda el Estado convirtió a los generadores privados en accionistas de un conjunto de centrales (FONINVEMEM) construidas en su mayor parte con dichas acreencias. 5

6 MW 8000 Incorporación de potencia por actor en el período Incorporación de nueva potencia PUBLICO PRIVADO COMPULSIVO PRIVADO Fuente: Montamat y Asociados. Esta figura da cuenta de lo mucho que ha crecido en peso relativo la participación del Estado, y cuan poco lo ha hecho el sector privado en forma voluntaria. Es más, si tenemos en cuenta los proyectos en marcha tenemos que en el año 2013 la capacidad de generación sólo aumentará en 102 MW y para el año 2014 no sólo no habrá nueva incorporación, sino que la central atómica Embalse deberá salir de servicio. En definitiva, si ponemos el foco en el sistema de generación, el sistema está operando al límite y el riesgo del sistema es monumental. Como si esto fuera poco, la situación del segmento de distribución es aún más alarmante. Transporte y distribución El eslabón de transporte es el que menores complicaciones enfrenta en la actualidad, pudiendo llevar la potencia generada en las centrales eléctricas generadoras a las demandas en todo el país. En parte, esto es así porque se ha construido en varios casos líneas de transporte en alta tensión de dudosa utilidad para la realidad del sistema actual, pero más allá de ello, no sería un eslabón problemático en la actualidad. Los problemas que aquejan al sector de distribución son probablemente los más serios del sector eléctrico. La solución de estos temas demandará un tiempo, probablemente más de un período de gestión de gobierno, ya que al crecimiento de demanda que naturalmente experimentan los sistemas eléctricos hay que sumarle el atraso en las inversiones en la red de por lo menos ocho años. El problema de base son las tarifas. Como se ve, además de existir una clara falta de equidad dentro de Argentina (en el área Metropolitana las tarifas son sensiblemente más bajas que en el interior) existe una diferencia abismal con el costo de la energía que se paga en países 6

7 vecinos. El bajo precio, además de dificultar las inversiones, potencia la demanda, lo que significa, además de una mayor complicación para su satisfacción, el uso indebido de la energía con sus consecuencias negativas para el medio ambiente. Tarifas eléctricas en Argentina y la región (US$/MWh) 600 kwh/mes 300 kwh/mes kwh/mes GBA, Arg Santa Fe, Arg Córdoba, Arg Chile Brasil Edenor/Edesur EPE EPEC Chilectra Ligth Fuente: Montamat y Asociados. Las principales complicaciones en distribución son la superación de la capacidad térmica de las líneas y los cables y en la potencia instalada en las estaciones transformadoras. Las tarifas eléctricas no cubren los costos operativos de las distribuidoras, por lo que es imposible que hagan todo el mantenimiento preventivo necesario. En cambio, al surgir una falla, se produce el corte y se hace mantenimiento correctivo. El sistema mixto de la actualidad no permite a los privados prestar un servicio adecuado pero permite al gobierno tener un chivo expiatorio sobre el cual cargar culpas ante los cortes por saturación en la red de distribución. Por otro lado, el año 2013 cerrará con transferencias del Tesoro a las empresas CAMMESA y ENARSA para la compra de combustible importado para generación por un valor cercano a los $ millones que salen del sistema de rentas generales. Así, lo que los usuarios de energía no pagan a través de la tarifa lo terminan pagando con la masa de impuestos, entre ellos el impuesto inflacionario. En este esquema se producen las máximas distorsiones en términos de equidad distributiva, ya que los pobres aportan relativamente más de lo que reciben por los servicios energéticos, contrario a lo que ocurre con los segmentos de mayores ingresos. Por qué se corta la luz? La luz se corta por inversiones insuficientes en los segmentos de generación y de distribución eléctrica. Esta insuficiencia inversora se debe a que el sistema mixto existente desde 2002 ni permite a los privados responder a la demanda a través del mecanismo de precios ni ha logrado una planificación pública eficiente. La energía debería financiarse con tarifas de 7

8 manera que el consumidor tenga incentivos para tener un consumo responsable (y reducir así los efectos nocivos sobre el medio ambiente) y que los generadores y distribuidores tengan incentivos y posibilidades para realizar inversiones. Al mismo tiempo, el Estado debe recuperar su papel como planificador estratégico, generando incentivos a la inversión y al consumo racional y asegurando el cumplimiento de las obligaciones de los actores del sistema. Aviso Las opiniones contenidas en este documento son responsabilidad exclusiva de la Fundación Pensar y no representan necesariamente la opinión o posición del Pro ni de sus miembros. La Fundación Pensar es una institución dedicada a discutir ideas, que pone a consideración de la sociedad para enriquecer el debate público. 8