EXPEDIENTE: 16-V-D/2012. ANÁLISIS SISTÉMICO 07/2015 CON REQUERIMIENTO DE INFORME.

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1 2015, Año del Generalísimo José María Morelos y Pavón ASUNTO: Los efectos que la autoridad otorga al allanamiento regulado por el numeral de las Reglas Generales de Comercio Exterior para 2015, no deben perjudicar a los agentes o apoderados aduanales. EXPEDIENTE: 16-V-D/2012. México, D.F., a 13 de mayo de ANÁLISIS SISTÉMICO 07/2015 CON REQUERIMIENTO DE INFORME. Los efectos que la autoridad aduanera otorga a la Regla de las Reglas Generales de Comercio Exterior para 2015 cuando el importador se allana, no deben parar perjuicio al agente o apoderado aduanal en el procedimiento de cancelación de su patente o autorización, respectiva. FUNDAMENTOS Esta Procuraduría de la Defensa del Contribuyente se encuentra facultada para proteger y defender los derechos de los contribuyentes, así como investigar e identificar problemas de carácter sistémico que ocasionen perjuicios a los mismos, con el objeto de proponer a la autoridad fiscal federal correspondiente, las sugerencias, recomendaciones y medidas preventivas y correctivas que en su opinión como defensor no jurisdiccional de derechos procedan; de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1º, párrafos primero, segundo y tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 18-B del Código Fiscal de la Federación; 1º, 5º, fracción XI y demás relativos de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de septiembre de 2006; 5º, apartado B, fracción II y 30, fracciones I, III, X, XXII, XXIV y XXV del Estatuto Orgánico de este Organismo, publicado en dicho medio oficial el 18 de marzo de 2014; así como 66, 67, 69, 70 y demás relativos de los Lineamientos que regulan el ejercicio de las atribuciones sustantivas de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, publicados en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2014; todos interpretados armónicamente. 1

2 I. PLANTEAMIENTO DE LA PROBLEMÁTICA. SUBPROCURADURÍA DE ANÁLISIS SISTÉMICO Y ESTUDIOS NORMATIVOS ANÁLISIS El allanamiento de los importadores para ser reactivados en el Padrón de Importadores y/o Padrón de Importadores de Sectores Específicos en términos de la regla de las Reglas Generales de Comercio Exterior para 2015 (RGCE 2015), puede provocar la pérdida de la patente o autorización de los agentes o apoderados aduanales, respectivamente, vulnerando su derecho fundamental de debido proceso. II. CONSIDERACIONES De conformidad con lo dispuesto en el artículo 59, fracción IV, de la Ley Aduanera, quienes importen mercancías al país deberán estar inscritos en el Padrón de Importadores y, en su caso, en el Padrón de Importadores de Sectores Específicos 1. De esta forma, el estar activos en dichos padrones, según corresponda, constituye un requisito indispensable para que los contribuyentes puedan llevar a cabo sus importaciones. Por su parte, el numeral de las RGCE 2015 establece los supuestos en los que procede la suspensión en el Padrón de Importadores y/o en el Padrón de Importadores de Sectores Específicos. Ahora bien, en caso de que el importador se encuentre suspendido, podrá solicitar que dicha suspensión se deje sin efectos, de conformidad con lo establecido en la regla Artículo 59. Quienes importen mercancías deberán cumplir, sin perjuicio de las demás obligaciones previstas por esta ley, con las siguientes: IV. Estar inscritos en el Padrón de Importadores y, en su caso, en el Padrón de Importadores de Sectores Específicos o en el Padrón de Exportadores Sectorial que están a cargo del Servicio de Administración Tributaria, para lo cual deberán encontrarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones fiscales, así como acreditar ante las autoridades aduaneras que se encuentran inscritos en el registro federal de contribuyentes y cumplir con los demás requisitos que establezca el Reglamento y los que establezca el Servicio de Administración Tributaria mediante reglas Para los efectos de los artículos 59, fracción IV de la Ley y 79 del Reglamento, los contribuyentes a los que como medida cautelar se les haya suspendido en el Padrón de Importadores y/o en el Padrón de Importadores de Sectores Específicos, podrán solicitar que se deje sin efectos dicha suspensión, de acuerdo con el Instructivo de trámite para dejar sin efectos la suspensión en el Padrón de Importadores y/o Padrón de Importadores de Sectores Específicos, de conformidad con la regla Los importadores que hayan sido suspendidos, conforme a la regla y se les haya iniciado o determinado un PAMA, escrito o acta circunstanciada de hechos u omisiones que impliquen la omisión de contribuciones, cuotas compensatorias, medida de transición y, en su caso, la imposición de sanciones, así como créditos fiscales, podrán ser reincorporados al Padrón de Importadores y al Padrón de Importadores de Sectores Específicos, previo cumplimiento de todos los requisitos señalados en el Instructivo de trámite para dejar sin 2

3 de las RGCE 2015, en la cual se prevé la posibilidad de una reincorporación rápida, siempre que se cumpla alguno de los siguientes supuestos: Cuando la irregularidad detectada implique la omisión de contribuciones, cuotas compensatorias, medida de transición y, en su caso, la imposición de sanciones, así como créditos fiscales. Cuando se haya presentado documentación falsa para acreditar el cumplimiento de regulaciones y restricciones no arancelarias al momento de la importación. Para que proceda la reincorporación en los supuestos citados, es necesario que el contribuyente cumpla con los requisitos que correspondan, según su caso y que consisten en: 1. Dar cumplimiento a lo señalado en el Instructivo de trámite para dejar sin efectos la suspensión en el Padrón de Importadores y/o Padrón de Importadores de Sectores Específicos, lo cual consiste esencialmente en subsanar la irregularidad por la que fue suspendido. 2. Allanarse a la irregularidad y, en su caso, efectuar el pago del crédito fiscal respectivo. 3. No ser reincidente y obtener el visto bueno por escrito de la autoridad competente, en el que manifieste su conformidad en la reincorporación al padrón de que se trate, en caso de haber sido suspendido por presentar documentación falsa para acreditar el cumplimiento de regulaciones y restricciones no arancelarias al momento de la importación. Por lo que corresponde al allanamiento que la regla en análisis prevé, es indiscutible que constituye una facilidad para que de manera expedita los importadores puedan efectos la suspensión en el Padrón de Importadores y/o Padrón de Importadores de Sectores Específicos, cuando se allanen a la irregularidad y efectúen el pago del monto determinado en el crédito fiscal. Asimismo, quienes hayan sido suspendidos en términos de la regla , por haber presentado documentación falsa para acreditar el cumplimiento de las regulaciones y restricciones no arancelarias al momento de la importación, podrán ser reincorporados en dichos padrones, previo cumplimiento de todos los requisitos señalados en el Instructivo de trámite para dejar sin efectos la suspensión en el Padrón de importadores y/o de Importadores de Sectores Específicos, siempre que se allanen a la irregularidad, efectúen el pago del crédito fiscal determinado, no se trate de reincidencia y obtengan el visto bueno por escrito de la autoridad competente para la emisión de dicho documento, en el que manifieste su conformidad en la reincorporación al padrón del que se trate. 3

4 continuar con sus operaciones de comercio exterior; sin embargo, la regla no regula la situación jurídica en que el referido allanamiento deja ubicados a los agentes y apoderados aduanales; ya que al allanarse el importador, implícitamente está consintiendo la irregularidad por la que fue dado de baja de los mencionados padrones y esto puede constituir, a su vez, la comisión de una infracción por parte de los agentes y apoderados aduanales, con lo cual, como se verá, se vulneran sus derechos fundamentales de certeza jurídica, debido proceso, así como los principios de igualdad de las partes, razonabilidad e imparcialidad. La regla de la RGCE para 2015 establece textualmente que los importadores podrán ser reincorporados al padrón que corresponda: cuando se allanen a la irregularidad y efectúen el pago del monto determinado en el crédito fiscal. Ahora bien, conforme al diccionario de la Real Academia Española, por allanar se entiende, entre otros significados: conformarse, avenirse o acceder a algo, lo cual implica que el allanamiento del importador en los términos de la regla que se comenta, es la aceptación expresa e incondicional de la pretensión de un tercero, en este caso, la autoridad aduanera, ante quien el contribuyente se conforma o se aviene con la irregularidad detectada por ésta en la operación de comercio exterior que efectuó. Como consecuencia del allanamiento, la autoridad aduanera considera que si la irregularidad fue aceptada por el importador en términos de la regla en cuestión, la conducta irregular fue efectivamente realizada, por lo que el agente o apoderado aduanal que intervino en la operación, puede ubicarse en alguna de las causales de cancelación de patente o autorización contenidas en los artículos 165, fracciones II, incisos a) y b) y VII, incisos a) y b) 3 y 173, fracciones I, incisos a) y b) y V, incisos a) y b) 4 de la Ley Aduanera, 3 ARTICULO 165. Será cancelada la patente de agente aduanal, independientemente de las sanciones que procedan por las infracciones cometidas, por las siguientes causas: II. Declarar con inexactitud algún dato en el pedimento, sus anexos, o en el aviso consolidado, tratándose de operaciones con pedimento consolidado, siempre que se dé alguno de los siguientes supuestos: a) La omisión en el pago de impuestos al comercio exterior, derechos y cuotas compensatorias, en su caso, exceda de $228, y dicha omisión represente más del 10% del total de los que debieron pagarse. b) Efectuar los trámites del despacho aduanero sin el permiso de las autoridades competentes o sin contar con la asignación del cupo de las mismas, cuando se requiera, o sin realizar el descargo total o parcial sobre el permiso o cupo antes de activar el mecanismo de selección automatizado.... Vll. Tratándose de los regímenes aduaneros temporales, de depósito fiscal y de tránsito de mercancías, declarar con inexactitud alguno de los datos a que se refiere el primer párrafo de la fracción Il de este artículo, siempre que con los datos aportados, excluida la liquidación provisional a que se refieren los artículos 127, fracción II y 131, fracción II de esta Ley, de haberse destinado la mercancía de que se trate al régimen de importación definitiva, se dé alguno de los siguientes supuestos: 4

5 respectivamente, toda vez que los procesos de cancelación de patente de agente aduanal o autorización de apoderado aduanal son totalmente independientes del procedimiento administrativo en materia aduanera y del procedimiento administrativo contemplado en el artículo 152 del mismo ordenamiento, según se desprende de los primeros preceptos citados, que establecen la cancelación independientemente de las sanciones que procedan por la infracciones cometidas. De acuerdo con lo anterior, en opinión de este Ombudsman fiscal, la interpretación y efectos que la autoridad fiscal otorga al allanamiento del importador realizado en términos de la regla de las RGCE 2015 respecto del agente y apoderado aduanal, transgrede sus derechos fundamentales, pues la autoridad les inicia un procedimiento de cancelación de patente o de autorización, respectivamente, basándose en una irregularidad reconocida únicamente por el importador, pero no por ellos. Lo anterior, toda vez que las causales de cancelación de la patente de agente aduanal previstas en el artículo 165, fracciones II, incisos a) y b) y VII, incisos a) y b) de la Ley Aduanera, así como las previstas en el numeral 173, fracciones I, incisos a) y b) y V, incisos a) y b) del mismo ordenamiento, para la cancelación de la autorización de apoderado aduanal, pueden vincularse con la suspensión en el padrón de importadores y el allanamiento para la reincorporación al mismo, previsto en la multicitada regla de las RGCE En ese sentido, si bien es cierto para el importador el allanamiento conlleva un beneficio porque regulariza o corrige su situación ante el fisco, obteniendo la reincorporación al padrón de importadores; el caso es que para el agente o apoderado aduanal la autoridad le está dando precisamente el efecto al contrario, pues en lugar de estimar regularizada o corregida la irregularidad detectada en la operación de comercio exterior, la atribuye al agente o apoderado aduanal, iniciándoles, en su caso, el procedimiento para la cancelación de su patente o autorización. a) La omisión exceda de $228, y del 10% de los impuestos al comercio exterior, derechos y, en su caso, cuotas compensatorias causadas. b) Efectuar los trámites del despacho sin el permiso o sin contar con la asignación del cupo de las autoridades competentes, cuando se requieran, o sin realizar el descargo total o parcial sobre el permiso o cupo antes de activar el mecanismo de selección automatizado. 4 Artículo Derogado mediante el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Aduanera, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de diciembre de 2013, subsistiendo las autorizaciones de apoderado aduanal y la aplicación de las normas anteriores, de conformidad con el Artículo Quinto Transitorio del citado Decreto. El artículo 173, fracciones I, incisos a) y b) y V, incisos a) y b), aplica para los apoderados aduanales y señala lo mismo que el artículo mencionado en la cita anterior. 5

6 Esta práctica o criterio que tiene la autoridad para dar inicio a los procedimientos de cancelación de patente o autorización de agente o apoderado aduanal, respectivamente, sin tomar en consideración que la irregularidad detectada se subsanó como consecuencia del allanamiento del importador; en opinión de este organismo defensor de los derechos de los contribuyentes, vulnera derechos del agente o apoderado aduanal, pues el beneficio o facilidad que correctamente concede la regla en comento a los importadores, debiera de igual forma beneficiar a sus agentes y apoderados aduanales involucrados en las operaciones de importación respectivas. En este orden de ideas, la interpretación y efectos que la autoridad fiscal debe otorgar al allanamiento del importador realizado en términos de la regla mencionada, respecto del agente o apoderado aduanal, deben ser paralelos en beneficio de estos últimos; es decir, el consentimiento que formula el importador, debe repercutir favorable y no desfavorablemente como lo interpreta la autoridad aduanera, en la esfera jurídica del agente o apoderado aduanal, a fin de no dar un trato diferenciado y desproporcionado a éstos, máxime si se considera que son auxiliares de la Administración Pública en la recaudación de las contribuciones al comercio exterior. Asimismo, la actuación de la autoridad atenta contra el principio de imparcialidad 5, el cual establece que todas las autoridades se encuentran obligadas a aplicar la norma de forma tal que se otorguen iguales beneficios a las partes involucradas, evitando favorecer indebidamente a cualquiera de éstas. Además, conforme al principio de razonabilidad 6, resulta indispensable analizar la validez de una medida, ponderando si con la misma no se afecta, limita, restringe o altera el 5 Tesis: 1a./J. 1/2012 (9a.) IMPARCIALIDAD. CONTENIDO DEL PRINCIPIO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 17 CONSTITUCIONAL. El principio de imparcialidad que consagra el artículo 17 constitucional, es una condición esencial que debe revestir a los juzgadores que tienen a su cargo el ejercicio de la función jurisdiccional, la cual consiste en el deber que tienen de ser ajenos o extraños a los intereses de las partes en controversia y de dirigir y resolver el juicio sin favorecer indebidamente a ninguna de ellas. Así, el referido principio debe entenderse en dos dimensiones: a) la subjetiva, que es la relativa a las condiciones personales del juzgador, misma que en buena medida se traduce en los impedimentos que pudieran existir en los negocios de que conozca, y b) la objetiva, que se refiere a las condiciones normativas respecto de las cuales debe resolver el juzgador, es decir, los presupuestos de ley que deben ser aplicados por el juez al analizar un caso y resolverlo en un determinado sentido. Por lo tanto, si por un lado, la norma reclamada no prevé ningún supuesto que imponga al juzgador una condición personal que le obligue a fallar en un determinado sentido, y por el otro, tampoco se le impone ninguna obligación para que el juzgador actúe en un determinado sentido a partir de lo resuelto en una diversa resolución, es claro que no se atenta contra el contenido de las dos dimensiones que integran el principio de imparcialidad garantizado en la Constitución Federal. 6 Tesis: 1a. CCCLXXXV/2014 (10a.). IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN. FUNCIONES Y CONSECUENCIAS EN EL USO DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD. La razonabilidad como principio aplicado al derecho, funge como herramienta: a) interpretativa, directiva o pragmática, en cuanto orienta la actividad de los creadores de las normas; b) integradora, en tanto proporciona criterios para la 6

7 contenido esencial de otros derechos fundamentales, lo cual implica que el SAT debe valorar si con el allanamiento del importador no se afectan los derechos fundamentales de los agentes y/o apoderados aduanales. En virtud de lo expuesto, este Ombudsman fiscal considera que a fin de proteger y garantizar los derechos fundamentales de los agentes y apoderados aduanales, la autoridad fiscal debe otorgar un trato equitativo e imparcial a los efectos que deriven del allanamiento; en tal sentido dentro del texto de la regla de las RGCE 2015 sería conveniente señalar expresamente que cuando el importador opte por allanarse a las irregularidades detectadas por la autoridad, no podrá darse inicio a un procedimiento de cancelación de patente de agente aduanal o de autorización de apoderado aduanal. OBSERVACIONES y SUGERENCIAS Atendiendo al nuevo paradigma de protección de derechos fundamentales, la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente sugiere al Servicio de Administración Tributaria salvaguardar los derechos fundamentales de los agentes y apoderados aduanales, tal y como lo mandata el artículo 1º Constitucional que dispone que todas las autoridades, incluyendo las administrativas, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Para tal efecto, sugiere modificar la regla de las RGCE 2015, a fin de adicionar un resolución de lagunas jurídicas; c) limitativa, ya que demarca el ejercicio de determinadas facultades; d) fundamentadora del ordenamiento, en cuanto legitima o reconoce la validez de otras fuentes del derecho; y, e) sistematizadora del orden jurídico. Además, dicho principio exige una relación lógica y proporcional entre los fines y los medios de una medida, por la cual pueda otorgársele legitimidad. Así, de dicha relación derivan las siguientes consecuencias: I) la razonabilidad reestructura la base de una serie de criterios de análisis que integran todos los juicios necesarios para comprender la validez de una medida; II) opera como pauta sustancial de validez y legitimidad en la creación normativa, en su aplicación e interpretación, y para esto, los juzgadores que tienen esta potestad deben analizar la norma de modo que ésta guarde una relación razonable entre los medios y los fines legítimos o constitucionales; además, para que la norma sea válida, es necesario que esté de acuerdo con las finalidades constitucionales o de derechos humanos y con sus principios. En este sentido, un completo control de razonabilidad debe incluir el examen acerca de la afectación a los derechos fundamentales y su contenido esencial; y, III) busca trascender la idea de que el control de razonabilidad es una mera ponderación o análisis de proporcionalidad, entre principios, ya que si bien ésta puede ser una propuesta plausible para la razonabilidad en la interpretación, en cuanto control material de constitucionalidad y derechos humanos, se trata más bien de una herramienta que pretende examinar la relación entre los medios y fines mediatos e inmediatos de una medida, que debe ser proporcionada, pero no se limita únicamente a esto; además, debe analizarse la legitimidad de la finalidad, pues no cualquier finalidad propuesta es compatible con la esencia y los fines de los derechos humanos de fuente nacional e internacional y el logro de sus objetivos. Luego, para un análisis acabado, resulta imprescindible examinar si el medio afecta, limita, restringe o altera el contenido esencial de otros derechos fundamentales, de acuerdo con la finalidad de máxima eficacia de la Constitución y lograr la armonización de los derechos, conforme a los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, lo que se opone a entender que los derechos están en conflicto. En ningún caso puede postergarse un derecho, ya que quien tiene derecho merece protección. 7

8 párrafo en el que se señale expresamente que en el caso de que el importador se allane a la irregularidad detectada por la autoridad, no se dará inicio al procedimiento de cancelación de la patente de agente aduanal o autorización de apoderado aduanal. Por lo anterior, con fundamento en los artículos 15, fracción IV, 16 y 70 de los Lineamientos que regulan el ejercicio de las atribuciones sustantivas de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, notifíquese a los Administradores Generales, Jurídico y de Aduanas, del Servicio de Administración Tributaria, el contenido del presente Análisis Sistémico con requerimiento de informe, a efecto de que en un plazo de treinta días naturales manifiesten lo que a su derecho convenga, en la inteligencia de que esta Procuraduría o las autoridades fiscales podrán convocar a una o varias mesas de trabajo para encontrar las mejores soluciones a la problemática observada. Publíquese el presente ANÁLISIS en la página oficial de esta Procuraduría. Con fundamento en los artículos 12, fracción XIII, 30, fracción X del Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de marzo de 2014, así como 70, primer párrafo de los Lineamientos que regulan el ejercicio de las atribuciones sustantivas de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, publicados en el mismo medio informativo el 27 de mayo de 2014, firma el Subprocurador de Análisis Sistémico y Estudios Normativos. Mtro. José Luis Figueroa Jácome. AML/MVC/MERG 8