TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CONTRATOS PÚBLICOS DE ARAGÓN

Transcripción

1 RE 098/2016 Acuerdo 104/2016, de 26 de octubre de 2016, del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón, por el que se resuelve el recurso especial interpuesto por ACCIONA FACILITY SERVICES, S.A, frente a su exclusión en el procedimiento de licitación denominado «Servicio de limpieza de los centros sanitarios dependientes del Servicio Aragonés de Salud», promovido por el Servicio Aragonés de Salud. I. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- El 18 de julio de 2016 se publicó en el Perfil de contratante, anuncio de licitación relativo al procedimiento denominado «Servicio de limpieza de los centros sanitarios dependientes del Servicio Aragonés de Salud», promovido por el Servicio Aragonés de Salud (en adelante el SALUD). El mismo anuncio fue publicado el 22 de julio de 2016 en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE). Se trata de un contrato de servicios tramitado por procedimiento abierto, dividido en 21 lotes, varios criterios de adjudicación, y un valor estimado de ,98 euros, IVA no incluido. En el anuncio se señala que el plazo de presentación de ofertas finaliza el día 27 de agosto de 2016, a las 14:00 horas. SEGUNDO.- La Mesa de contratación constituida para la calificación de la documentación presentada en el sobre uno acuerda, el 8 de septiembre, la exclusión de la empresa ACCIONA FACILITY SERVICES, S.A. (en adelante ACCIONA), haciendo constar en el acta de la sesión: Página 1 de 14

2 «vista la certificación expedida por el Jefe de Negociado del REGISTRO DEL GOBIERNO DE ARAGÓN y por la Jefa de Negociado del Registro del Servicio Aragonés de Salud, resulta que todas las ofertas se han presentado dentro de plazo de 40 días naturales, establecido en el Anuncio publicado el 18 de agosto en el D.O.U.E. y en el Perfil del Contratante, a excepción de la presentada por la empresa ACCIONA FACILITY SERVICES cuya oferta fue registrada de entrada en el Registro General del Servicio Aragonés de Salud en fecha 29 de agosto de 2016 a las 10:21 horas, fuera del plazo establecido en los respectivos anuncios de litación. En consecuencia se resuelve la exclusión de la citada empresa». TERCERO.- El 29 de septiembre de 2016 tiene entrada, en el correo electrónico del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón, comunicación de la presentación, en oficina de correos el 29 de septiembre de 2016, de un recurso especial en materia de contratación. El recurso se interpone por D. Emilio Jesús Arce Alonso en nombre y representación de ACCIONA FACILITY SERVICES, S.A, frente al acuerdo de exclusión de su propuesta en el procedimiento de licitación, notificado el 13 de septiembre de El 22 de septiembre de 2016, el recurrente presentó ante oficina de correos el anunció al órgano de contratación de la interposición del recurso. El recurso alega y fundamenta, en síntesis, lo siguiente: a) Que en los anuncios de la licitación se establece como fecha límite de presentación de proposiciones el 27 de agosto de 2016, antes de las horas, y como lugar de presentación el Registro del Servicio Aragonés de Salud y demás unidades de registro. Domicilio: Plaza de la Convivencia, 2, Zaragoza, El día 27 se intentó presentar la oferta de manera presencial en el Registro indicado y fue imposible, al estar éste cerrado por ser sábado. Página 2 de 14

3 Se alega que ni el anuncio de licitación, ni el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (en adelante PCAP), establecen que el horario de atención del Registro de documentación del SALUD es de lunes a viernes, por lo que los que deciden agotar el plazo se encuentran con la imposibilidad de presentar la proposición de manera sobrevenida, lo que infringe los principios de igualdad de trato y libre competencia. Afirma que cuando en los Pliegos, que son las bases informadoras de la licitación, se introducen condiciones confusas, erróneas, ambiguas o incompletas, se pueden producir en su interpretación situaciones de indefensión, como la padecida. Asimismo, se pone de manifiesto que la Mesa no acepta el hecho de que la oferta se presentó el día siguiente hábil, considerando que el día 27, sábado, era inhábil por encontrarse el registro de documentos del SALUD cerrado, en aplicación de lo previsto en el artículo 48 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC). b) En segundo lugar, el recurso alega la infracción del artículo 159 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (en adelante TRLCSP), que regula los plazos mínimos que deben establecerse para la presentación de proposiciones. Considera que al encontrarse el Registro cerrado se acorta el plazo un día, por lo que entre la fecha de publicación del anuncio y el fin de plazo transcurren solamente 39 días, y no los 40 días mínimos aplicables en este caso. Página 3 de 14

4 c) En apoyo de sus argumentos, acude a la Resolución 179/2015, de 20 de febrero, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (en adelante TACRC), que entiende se refiere a un caso análogo. Por lo expuesto solicita se anule el acuerdo de exclusión o, subsidiariamente, se retrotraigan las actuaciones para que se modifiquen los Pliegos, en orden a establecer un plazo de presentación de proposiciones acorde al artículo 159 TRLCSP. Solicita, además, la suspensión del procedimiento y la práctica de la prueba que señala. CUARTO.- El 4 de octubre de 2016, el Tribunal administrativo solicita al SALUD, de conformidad con lo previsto en el artículo 46.2 TRLCSP, la remisión, en el plazo de dos días hábiles, del expediente completo (salvo la parte ya remitida con ocasión del recurso 72/2016) y de un informe del órgano gestor del expediente. El 6 de octubre de 2016 tiene entrada en el Tribunal la documentación solicitada. Por Resolución 17/2016, de 5 de octubre, del Presidente del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón, se resolvió la petición de suspensión del procedimiento de licitación, solicitada por el recurrente en el recurso especial interpuesto, en el sentido de acordar la misma, valorando las circunstancias que concurren en el expediente y en aras a garantizar el objeto de la reclamación. QUINTO.- El SALUD, en su preceptivo informe al recurso, explica que el día 27 de agosto de 2016 era un día hábil, aun cuando fuera sábado, de acuerdo con lo establecido en la LRJPAC (vigente hasta el 2 de octubre de 2016), por lo que no procede la prórroga del plazo hasta el primer día hábil siguiente. Sentado lo anterior, reproduce el contenido de la cláusula del PCAP y el de los anuncios de la licitación. De Página 4 de 14

5 todos ellos concluye que las proposiciones pueden presentarse en las oficinas de correos por procedimiento administrativo hasta el 27 de agosto incluido; o en las unidades de registro referidas en los anuncios. Estas son «El Registro del Servicio Aragonés de Salud y demás unidades de registro». Entre éstas últimas, según establece la Orden de 20 de marzo de 2015, del Departamento de Hacienda y Administración Pública, por la que se hace pública la relación de las unidades de Registro del Gobierno de Aragón, figura el Registro ubicado en el Edificio Pignatelli de Zaragoza, con apertura en sábado; o la unidad de Registro situada en la sede de la Delegación del Gobierno en la Comunidad Autónoma de Aragón, que abre también en sábado. En cuanto a la corrección de los plazos de presentación, recuerda que éstos fueron analizados y encontrados conformes por el TACPA en su Acuerdo 80/2016, que resolvía un recuso especial planteado frente a los Pliegos de esta licitación. SEXTO.- El 7 de octubre de 2016, el Tribunal da traslado del recurso al resto de licitadores, en cumplimiento de la previsión contenida en el artículo 46.3 TRLCSP, concediéndoles un plazo de cinco días hábiles para formular alegaciones. El 14 de octubre, D. Jorge Pérez Potoc, en representación de ISS SOLUCIONES DE LIMPIEZA DIRECT, S.A, presenta escrito en el que solicita la desestimación del recurso al considerar: a) Que de los anuncios de licitación no surge ninguna duda de la fecha límite para la presentación de proposiciones, ni de los lugares de presentación de las mismas. El anuncio se refiere expresamente a otras unidades de registro distintas de las del SALUD, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.4 Página 5 de 14

6 LRJPAC, y en ningún caso exige que la presentación se realice necesariamente en el Registro del SALUD, que el día 27 de agosto se encuentra cerrado por ser sábado. b) Entiende que es obligación de los licitadores interesarse por el horario de los Registros para la presentación de ofertas, máxime cuando es conocido que algunos de éstos permanecen cerrados los sábados. c) Señala, además, que el supuesto analizado en la Resolución 179/2015 del TACRC no es análogo al ahora planteado, pues en ese caso se indicada un Registro único y específico para la presentación de una subsanación, que el último día del plazo concedido se encontraba cerrado, lo que es imputable al propio órgano. II. FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO.- Se acredita en el expediente la legitimación de ACCIONA FACILITY SERVICES, S.A. para interponer recurso especial y su representación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42 TRLCSP. También queda acreditado, que el recurso se ha interpuesto contra un acto de trámite, adoptado en el procedimiento de adjudicación, que determina la imposibilidad de continuar el mismo, en el marco de un contrato de servicios de valor estimado superior a euros, por lo que este Tribunal es competente para la resolución del recurso planteado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo a) de la Página 6 de 14

7 Ley 3/2011, de 24 de febrero, de medidas en materia de Contratos del Sector Público en Aragón, (en redacción dada por el artículo 33 de la Ley 3/2012, de 8 de marzo, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad Autónoma de Aragón). El recurso se ha interpuesto en tiempo y forma. SEGUNDO.- La cuestión de fondo principal sobre la que se plantea el recurso, es determinar si la documentación de ACCIONA fue presentada fuera de plazo, y si, en consecuencia, resulta improcedente o desproporcionada su exclusión. La resolución del recurso requiere, en consecuencia, como viene reiterando este Tribunal administrativo, examinar si la actuación de la Mesa de contratación se ajustó al régimen jurídico de la contratación del sector público (TRLCSP y normativa de desarrollo), y, en especial, al PCAP que junto con el Pliego de Prescripciones Técnicas, constituyen la ley de contrato, como viene afirmando, reiteradamente, nuestra jurisprudencia. En este punto, este Tribunal entiende conveniente recordar la doctrina ya establecida desde sus Acuerdos 1 y 4 de Por una parte, que el principio de igualdad de trato implica que todos los licitadores potenciales deben conocer las reglas del juego, y éstas se deben aplicar a todos de la misma manera; así como que el artículo TRLCSP, en relación con los Pliegos de cláusulas administrativas particulares, establece que, «en los pliegos de cláusulas administrativas particulares se incluirán los pactos y condiciones definidores de los derechos y obligaciones de las partes del contrato y las demás menciones requeridas por esta Ley y sus normas de desarrollo». Página 7 de 14

8 Y, como afirmó el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi en su Resolución 71/2013, de 2 de agosto de 2013, en criterio compartido por este Tribunal administrativo, que «admitir una oferta fuera del plazo máximo establecido iría en contra del principio de igualdad de trato entre los candidatos que proclama el artículo 1 del TRLCSP, ya que daría al hoy recurrente un plazo excepcional sin justificación alguna». El artículo 145 TRLCSP afirma, sobre el plazo y lugar, que «1. Las proposiciones de los interesados deberán ajustarse a lo previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares, y su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de dichas cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva alguna. Añadiendo que Los sobres a que se refiere el apartado anterior habrán de ser entregados en las dependencias u oficinas expresadas en el anuncio o enviados por correo dentro del plazo de admisión señalado en aquel, salvo que el pliego autorice otro procedimiento, respetándose siempre el secreto de la oferta». Tanto el anuncio de la licitación publicado en el BOE nº 191, de 9 de agosto de 2016, como el publicado en el BOA, señala en su apartado 8 «Presentación de ofertas» lo siguiente: a) Fecha límite de presentación: 27/08/2016, a las 14 horas. c) Lugar de presentación: 1) Dependencia: Registro del Servicio Aragonés de Salud y demás unidades de registro. Si la oferta se remite por correo deberán cumplirse los requisitos del artículo 80.4 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. 2) Domicilio: Plaza de la Convivencia, 2. 3) Localidad y código postal: Zaragoza, )Dirección electrónica: Página 8 de 14

9 f) Plazo durante el cual el licitador estará obligado a mantener su oferta: 2 meses desde la apertura de proposiciones». Por su parte, el PCAP que rige la licitación determina con nitidez en su cláusula «Presentación de proposiciones: Las proposiciones se presentarán en el lugar y plazo señalado en el anuncio de licitación publicado en el Diario Oficial correspondiente y en el perfil de contratante. Cuando las proposiciones se envíen por correo deberán remitirse a la dirección indicada en el párrafo anterior y cumplirán los requisitos señalados en el artículo 80.4 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre. BOE nº 257, de 26 de octubre), en adelante RGLCAP, debiendo justificarse la fecha y hora de la imposición del envío en la Oficina de Correos y anunciar en el mismo día al órgano de contratación la remisión de la oferta mediante télex, fax o telegrama en el que se consigne el número de expediente, título completo del contrato y nombre del licitador. Sin la concurrencia de ambos requisitos no será admitida la proposición si es recibida por el órgano de contratación con posterioridad a la fecha de terminación del plazo señalado en el anuncio de licitación. A efectos de justificar que el envío por correo se hace dentro de la fecha y hora señaladas para la admisión de proposiciones, se admitirá como medio de prueba, que en el fax o telegrama se haga referencia al número del certificado del envío hecho por correo». Así, el pliego preveía de forma expresa y clara el día de finalización y lugar de presentación de las proposiciones. Y, en contra de lo que afirma la recurrente, no se establece la limitación a un único Registro para la presentación de las propuestas, pues señala con claridad «Registro del Servicio Aragonés de Salud y demás unidades de registro». Este último término engloba necesariamente a cualquier registro administrativo. Esto significa que ACCIONA pudo, además de utilizar la posibilidad de Correos, utilizar cualquier otra «unidad de registro», entre las que según establece la Orden de 20 de marzo de 2015, del Departamento de Hacienda y Administración Pública, por la que se Página 9 de 14

10 hace pública la relación de las unidades de Registro del Gobierno de Aragón, figura el Registro ubicado en el Edificio Pignatelli de Zaragoza, con apertura en sábado; o la unidad de Registro situada en la sede de la Delegación del Gobierno en la Comunidad Autónoma de Aragón, que abre también en sábado. Existían, por tanto, variadas opciones no limitativas que facilitaban la presentación de la proposición dentro de los plazos fijados. En consecuencia, la Mesa de contratación actuó correctamente en la calificación como extemporánea de la documentación aportada, y la exclusión acordada fue ajustada al régimen jurídico y a los principios de la contratación del sector público. El posible inconveniente de que el último día del plazo legal de presentación de propuestas coincida en sábado, con menos unidades de registro abiertas, puede y debe ser salvado con la diligencia exigible a cualquier licitador en un contrato de las características de esta licitación. La pluralidad de posibilidades de presentación hace que el hecho de que el registro administrativo de la entidad destinataria de la solicitud o recurso esté cerrado el día final del plazo de presentación no permite entenderlo ampliado al día hábil siguiente: el sábado es día hábil a efectos del procedimiento administrativo, por lo que entra en el cómputo de los plazos, sin que se pueda alegar en contra que las oficinas de la Administración se encuentren cerradas en ese día. Por ese motivo la STS de 17 de noviembre de 2010 (recurso de casación para la unificación de doctrina núm. 213/2006), desestimó el recurso interpuesto por un particular contra la confirmación judicial de la declaración de inadmisible por extemporánea de una reclamación económico-administrativa. El plazo de recurso era de 15 días (en aplicación del Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo, hoy sustituido por el Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo), cuyo cómputo terminaba en sábado, pero el interesado interpuso su Página 10 de 14

11 reclamación el lunes siguiente, es decir, el decimosexto día hábil. El Tribunal Supremo afirma el carácter improrrogable de estos plazos y la exclusión como días inhábiles de domingos y festivos, pero no de los sábados: «el plazo de 15 días previsto en el art del Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico-Administrativas, es de carácter improrrogable, sin que el hecho de que el último día del plazo sea sábado permita su prórroga al lunes siguiente, ya que esto equivaldría tanto como a una ampliación no autorizada por la norma. Las diversas alternativas de lugares que se establecen en la Ley para facilitar la presentación obvian cualquier dificultad que pudiera producirse en alguno de ellos. Lo contrario sería tanto como dejar en manos de los interesados la facultad de ampliar el plazo de presentación con sólo acreditar la dificultad que tiene la presentación en cualquier de las oficinas citadas en el artículo 68 del indicado Reglamento». En el mismo sentido que la sentencia anterior pueden citarse la STS de 18 de abril de 2005 (Sala 3ª, sec. 4ª, recurso de casación núm. 5807/2002), en la que se señala que el 24 de diciembre es día hábil a efectos administrativos, aunque por Convenio Colectivo ese día sólo funcionaba en el Ayuntamiento destinatario el servicio de información y registro, de manera que un concursante en un procedimiento de contratación se vio imposibilitado para hacer la fianza, las compulsas y el bastanteo requeridos, presentando su solicitud el 26 de diciembre, fuera de plazo. En conclusión, ninguna infracción se ha producido de los principios de publicidad e igualdad de trato, ni de seguridad o certeza jurídica, puesto que ha quedado garantizado el acceso de los licitadores a la información disponible; sin entender que de la publicidad realizada se Página 11 de 14

12 pueda derivar confusión o ambigüedad, como acredita el hecho de que las otras nueve empresas licitadoras respetaron el plazo establecido. Finalmente, no resulta de aplicación al supuesto controvertido, el criterio contenido en el Acuerdo 179/2015 del TACRC, cuya literatura se reproduce en el escrito de interposición por el recurrente. Éste se refiere a un supuesto en el que el cierre del único Registro identificado para la presentación de la subsanación de una documentación se produjo con anterioridad a la terminación del plazo habilitado para ello, es decir, que por una causa imputable al propio órgano de contratación no fue posible subsanar los defectos de la oferta, supuesto que en ningún caso puede equipararse con el que es objeto de recurso en el que la extemporaneidad es imputable, en exclusiva, a la decisión de la recurrente. Procede, en consecuencia, desestimar este motivo de recurso por ser claramente extemporánea la proposición de ACCIONA. TERCERO.- Finalmente, respecto a la adecuada publicidad, este Tribunal ya ha manifestado, en su Acuerdo 53/2014, de 16 de septiembre, que el principio de publicidad es uno de los pilares fundamentales del procedimiento de adjudicación de los contratos, junto con los de transparencia, igualdad, no discriminación y libertad de concurrencia. El principio de publicidad garantiza que todos los posibles destinatarios de la información sobre el procedimiento de licitación pueden acceder a ella en igualdad de condiciones y está formulado en el artículo 1 del TRLCSP cuando dispone que «la presente Ley tiene por objeto regular la contratación del sector público, a fin de garantizar que la misma se ajusta a los principios de libertad de acceso a las licitaciones, Página 12 de 14

13 publicidad y transparencia de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los candidatos ( )». Pues bien, los plazos mínimos legales establecidos para presentar las proposiciones, como ya afirmó este Tribunal administrativo en su Acuerdo 80/2016, de 30 de agosto, por el que se resolvía un recurso frente a los Pliegos de la licitación, son conformes a Derecho y, se trata, por tanto, de cosa juzgada. Procede en consecuencia desestimar también este motivo del recurso. En su virtud, previa deliberación, por unanimidad, y al amparo de lo establecido en el artículo 41 TRLCSP; y en los artículos 2, 17 y siguientes de la Ley 3/2011, de 24 de febrero, de medidas en materia de Contratos del Sector Público de Aragón, el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón: III. ACUERDA PRIMERO.- Desestimar el recurso especial presentado por D. Emilio Jesús Arce Alonso, en nombre y representación de ACCIONA FACILITY SERVICES, S.A, frente al acuerdo de la Mesa de contratación por el que se le excluye del procedimiento de licitación denominado «Servicio de limpieza de los centros sanitarios dependientes del Servicio Aragonés de Salud», promovido por el Servicio Aragonés de Salud. SEGUNDO.- Levantar la suspensión acordada por Resolución 17/2016, de 5 de octubre de 2016, del Presidente del Tribunal Administrativo de Página 13 de 14

14 Contratos Públicos de Aragón, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 47.4 TRLCSP. TERCERO.- Notificar este Acuerdo a todos los interesados en este procedimiento, y acordar su publicación en la sede electrónica del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón. CUARTO.- Significar que, contra este Acuerdo, ejecutivo en sus propios términos, solo cabe la interposición de recurso contenciosoadministrativo (artículo 44.1 Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, LJ) en el plazo de dos meses, a contar desde la notificación del mismo, ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Aragón (artículo 10 k) LJ), todo ello de conformidad con el artículo 49 TRLCSP. Página 14 de 14