C. Seguridad nacional y seguridad pública.

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1 C. Seguridad nacional y seguridad pública. Seguridad nacional y seguridad pública son funciones del Estado que a pesar de sus claros vínculos, tienen diferencias específicas que están previstas en normas constitucionales y legales. Dichas diferencias pueden identificarse en función de los siguientes criterios articuladores de los sistemas de seguridad nacional y de seguridad pública: a) Competencia constitucional; b) Instancias de coordinación de cada sistema; c) Fines y objetivos que se persiguen; d) Instrumentos de actuación, y e) Nociones operativas. a) Competencia constitucional. De acuerdo con lo dispuesto por los artículos 73, fracción XXIX-M y 89, fracción VI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), la seguridad nacional es una competencia federal. Corresponde exclusivamente al Congreso de la Unión legislar en la materia y establecer los límites y requisitos de las investigaciones, y al Titular del Ejecutivo Federal ejercer las acciones necesarias para preservarla. Lo anterior no significa que el Distrito Federal, los Estados y los Municipios sean ajenos o estén excluidos de las acciones de preservación de la seguridad nacional. El artículo 1 de la LSN prevé la colaboración de las autoridades locales con la Federación en la tarea de preservar la seguridad nacional. Sobre el particular, el Secretario de Gobernación en su carácter de Secretario Ejecutivo del Consejo de Seguridad Nacional ha celebrado convenios de colaboración, en el marco de lo dispuesto por los artículos 25 y 65 de la LSN, con las treinta y dos entidades federativas del país. 1

2 La seguridad pública, en cambio, constituye una facultad constitucional de tipo concurrente. Los artículos 21, párrafo noveno y 73, fracción XXIII de la CPEUM establecen que la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, y que el Congreso de la Unión tiene facultad para expedir las leyes que establezcan las bases de coordinación entre dichos órdenes de gobierno. Al respecto, la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública establece justamente las bases de distribución de competencias entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en la tarea de preservar la seguridad pública. b) Instancias de coordinación de cada sistema. De acuerdo con lo dispuesto por el numeral 1.6., del Programa para la Seguridad Nacional , el sistema de seguridad nacional es el conjunto de instancias, políticas, capacidades, procesos e instrumentos que la LSN establece con la misión expresa de preservar la integridad, la estabilidad y la permanencia del Estado mexicano, mediante la generación de políticas públicas y la ejecución de acciones coordinadas y dirigidas a hacer frente a los riesgos y amenazas que puedan vulnerar los elementos esenciales que le dan existencia. El sistema de seguridad nacional se articula por un conjunto de instancias dependientes del Titular del Ejecutivo Federal, a saber: Consejo de Seguridad Nacional (CSN), Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), dependencias y unidades administrativas adscritas a diversas dependencias a las que se les ha reconocido el carácter de instancias de seguridad nacional por declaratoria del CSN. El CSN es una instancia deliberativa cuya finalidad es asesorar al Presidente de la República en el establecimiento y articulación de la materia, conociendo lo siguiente: La integración y coordinación de los esfuerzos y medidas orientadas a preservar la Seguridad Nacional, los programas de cooperación internacional, y los lineamientos que permitan el establecimiento de políticas generales; El Programa para la Seguridad Nacional y la evaluación de sus resultados; 2

3 La definición anual de la Agenda Nacional de Riesgos y su seguimiento; Los lineamientos para que el CISEN preste auxilio y colaboración en materia de Seguridad Pública, procuración de justicia y en cualquier otro ramo de la Administración Pública que acuerde el Consejo; Los procesos de clasificación y desclasificación de información en materia de Seguridad Nacional, y Los demás que establezca el Presidente de la República en el marco de las disposiciones aplicables. Su presidencia recae en el Titular del Ejecutivo Federal y se integra por los secretarios de Gobernación, quien fuente como Secretario Ejecutivo del CSN, de la Defensa Nacional, de Marina, de Seguridad Pública, de Hacienda y Crédito Público, de la Función Pública, de Relaciones Exteriores, y de Comunicaciones y Transportes; por el Procurador General de la República y por el Director General del CISEN. El CSN tiene un Secretario Técnico, quien depende directamente del Presidente de la República. Organización del CSN Al Secretario de Gobernación, en su carácter de Secretario Ejecutivo del CSN, corresponde promover la coordinación efectiva de acciones para la toma de decisiones, 3

4 sobre amenazas y riesgos a la seguridad nacional, por parte del Presidente de la República. Entre sus atribuciones destacan la de formalizar las acciones de coordinación en materia de seguridad nacional, a través de la celebración de bases de colaboración con dependencias de la Administración Pública Federal, y de convenios de colaboración con entidades federativas. Con el fin también de coordinar las acciones en materia de seguridad nacional, el Secretario Ejecutivo del CSN tiene atribución para proponer las medidas que sean necesarias para que la información y la inteligencia generada por las instancias de seguridad nacional no se disperse ni se desarticule. Por su parte, al Secretario Técnico del CSN corresponde conducir el proceso de promoción de políticas públicas en materia de seguridad nacional, esto es, la ejecución y seguimiento de los acuerdos adoptados por el Presidente de la República en el seno del CSN. Para ello, el Secretario Técnico tiene, entre otras, las siguientes funciones: proponer al CSN el contenido del Programa para la Seguridad Nacional, presentarle la Agenda Nacional de Riesgos que elabore el CISEN, y fungir como interlocutor del sistema de seguridad nacional frente al Congreso de la Unión, a través de la Comisión Bicamaral de la materia. Como parte integrante del sistema de seguridad nacional destacan también las unidades administrativas de la Administración Pública Federal reconocidas por el CSN como instancias de seguridad nacional. La declaratoria de instancia de seguridad nacional se emite por el Presidente de la República después de un proceso de evaluación por el que el CSN aprueba un dictamen, y por medio de un acuerdo o de unas bases de colaboración suscritas por el Secretario de Gobernación en su calidad de Secretario Ejecutivo del CSN, y por el titular de la dependencia a la que se encuentra adscrita la unidad administrativa objeto de la declaratoria, con el fin de integrar las bases de datos administradas por las instancias declaradas, a la Red Nacional de Información para la seguridad nacional. Las instancias de seguridad nacional reconocidas hasta ahora por el CSN son las siguientes: 4

5 Secretaría de Gobernación: Instituto Nacional de Migración, Coordinación General de Protección Civil y Secretaría Técnica de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal. Secretaría de Comunicaciones y Transportes: Oficina del Secretario; Subsecretaría de Transporte; Subsecretaría de Comunicaciones; Unidad de la Red Privada del Gobierno Federal; Unidad de Asuntos Jurídicos; Dirección General de Aeronáutica Civil; Dirección General de Autotransporte Federal; Dirección General de Transporte Ferroviario y Multimodal; Dirección General de Política de Telecomunicaciones y de Radiodifusión; Dirección General de Marina Mercante; Dirección General de Puertos; Coordinación General de Puertos y Marina Mercante, y Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano. Secretaría de Hacienda y Crédito Público: Oficina del Secretario; Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público (Unidad de Planeación Económica de la Hacienda Pública y Unidad de Crédito Público); Unidad de Inteligencia Financiera; Procuraduría Fiscal de la Federación (Subprocuraduría Fiscal Federal de Legislación y Consulta, Subprocuraduría Fiscal Federal de Asuntos Financieros, Subprocuraduría Fiscal Federal de Amparos y Subprocuraduría Fiscal Federal de Investigaciones). Secretaría de la Función Pública: Dirección General de Información e Integración. Secretaría de Relaciones Exteriores: Dirección General de Protección a Mexicanos en el Exterior, Dirección General de Servicios Consulares, Dirección General de Delegaciones y Dirección General de Asuntos Jurídicos. El sistema nacional de seguridad pública, en cambio, atendiendo a la concurrencia que la Constitución mexicana le asigna a la función de seguridad pública, se integra por distintos órganos pertenecientes a todas las esferas de gobierno, a saber: Consejo Nacional de Seguridad Pública, Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, y conferencias nacionales de Procuración de Justicia, de Seguridad Pública, del Sistema Penitenciario, de Seguridad Pública Municipal, y los consejos locales e instancias regionales de coordinación. 5

6 El Consejo Nacional de Seguridad Pública, distinto en composición y funciones al CSN, está presidido por el Titular del Ejecutivo Federal y se integra, por parte de la Federación, por los secretarios de Gobernación, de la Defensa Nacional, de Marina, de Seguridad Pública y por el Procurador General de la República; por parte de las entidades federativas, por los Gobernadores de los Estados y por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal; y, finalmente, por el Secretario Ejecutivo del sistema nacional de seguridad pública, quien depende directamente del Presidente de la República y se encuentra formalmente adscrito a la Secretaría de Gobernación. c) Fines y objetivos que se persiguen. La seguridad pública, de conformidad con lo señalado en el artículo 21, párrafo noveno de la Constitución mexicana, es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevención, la investigación y la persecución de los delitos, así como la sanción de las infracciones administrativas. El artículo 2 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública establece que los fines de la seguridad pública son los de salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos. Por su parte, la seguridad nacional es una función a cargo de la Federación, que comprende la operación de tareas de inteligencia y de contrainteligencia para enfrentar amenazas y riesgos. El artículo 3 de la LSN establece que los fines de la seguridad nacional son los de preservar la integridad, la estabilidad y la permanencia del Estado mexicano. Los fines de la seguridad pública y de la seguridad nacional se distinguen claramente en función de los sujetos que cada una de esas funciones del Estado tutela. Así, la función de seguridad pública tiene como misión proteger a las personas consideradas individualmente, en sus libertades, en su integridad física y en sus derechos patrimoniales. En el caso de la función de seguridad nacional, el sujeto tutelado es el Estado mexicano, esto es, la entidad y organización social constituida por población, territorio y gobierno. d) Instrumentos de actuación. 6

7 Para la consecución de los fines asignados a las funciones de seguridad pública y de seguridad nacional, las normas jurídicas proveen distintas herramientas o instrumentos de actuación. En el caso de la seguridad pública, las autoridades están legitimadas para emplear la prevención, la investigación y la persecución de los delitos, así como la sanción de las infracciones administrativas. Son herramientas o instrumentos de carácter coactivo, orientados a que prevalezca el monopolio legítimo del uso de la fuerza en el Estado. La función de seguridad nacional, en cambio, privilegia herramientas o instrumentos de actuación de carácter no coactivo. Ello, sin embargo, no descarta la posibilidad de que el Titular del Ejecutivo Federal emplee el uso de la fuerza para preservar la seguridad nacional, tal y como ocurre con la facultad que tiene para disponer de las Fuerzas Armadas, en los términos de lo previsto por el artículo 89, fracción VI de la Constitución mexicana, para salvaguardar la seguridad interior y la defensa exterior de la Federación. Una de las principales herramientas o instrumentos de actuación en la materia son las investigaciones de seguridad nacional, tal y como lo prevén los artículos 73, fracción XXIX-M de la Constitución mexicana, 27, fracción XXIX de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y 41 del Reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional (RCAEMSN). La ejecución de investigaciones de seguridad nacional corresponde al CISEN y se traduce en la operación de tareas de inteligencia y de contrainteligencia para prevenir, disuadir, contener o desactivar amenazas y riesgos a la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano. La inteligencia es, en los términos de lo dispuesto por el artículo 29 de la LSN, el conocimiento obtenido a partir de acciones de recolección, procesamiento, diseminación y explotación de información, para la toma de decisiones por parte del Presidente de la República en materia de seguridad nacional. Por su parte, la contrainteligencia se integra, de conformidad con lo señalado en el artículo 32 de la LSN, por las medidas de protección en contra de actos lesivos (contrainteligencia pasiva), así como las acciones orientadas a disuadir o contrarrestar su comisión (contrainteligencia activa). 7

8 Además de las investigaciones de seguridad nacional, mismas que constituyen la vertiente de inteligencia estratégica de la función de seguridad nacional, los instrumentos de actuación en la materia se enriquecen con la vertiente de políticas públicas, mismas que se formulan en el Programa para la Seguridad Nacional y la Agenda Nacional de Riesgos. Lo anterior, en los términos de lo dispuesto por los artículos 5, 6 y 7 del RCAEMSN. e) Nociones operativas. La ejecución de las herramientas o instrumentos de actuación de las funciones de seguridad pública y de seguridad nacional se da a través de las siguientes nociones operativas: delitos e infracciones administrativas para el caso de la seguridad pública, y amenazas y riesgos para el caso de la seguridad nacional. De acuerdo con lo señalado en el numeral 1.2., del Programa para la Seguridad Nacional , las amenazas y riesgos constituyen especies de antagonismos a la seguridad nacional. Así, se definen como amenazas a la seguridad nacional, a los fenómenos intencionales generados por el poder de otro Estado, o por agentes no estatales, cuya voluntad hostil y deliberada pone en peligro los intereses permanentes tutelados por la Seguridad Nacional, en parte o en todo el país, y cuestionan la existencia del mismo Estado. De acuerdo con lo que señala el artículo 5 de la LSN, se entienden como amenazas las actividades relacionadas con: Espionaje, sabotaje, terrorismo (incluyendo actividades de financiamiento), rebelión, traición a la patria, genocidio, tráfico ilegal de materiales nucleares, de armas químicas, biológicas y convencionales de destrucción masiva, y actos en contra de la seguridad de la aviación y la navegación marítima; Actos tendientes a obstaculizar o neutralizar actividades de inteligencia o contrainteligencia; Destrucción o inhabilitación de la infraestructura de carácter estratégico o indispensable para la provisión de bienes o servicios públicos; 8

9 Interferencia extranjera en los asuntos nacionales que puedan implicar una afectación al Estado Mexicano y actos que atenten en contra del personal diplomático; Actos que impidan a las autoridades actuar contra la delincuencia organizada, incluyendo la obstaculización de operaciones militares o navales contra la misma, y Acciones tendientes a quebrantar la unidad de las partes integrantes de la Federación. Por su parte, los riesgos a la seguridad nacional se refieren a una condición interna o externa generada por situaciones políticas, económicas, sociales o agentes no estatales, así como por desastres naturales, de origen humano o epidemias, que sin tener carácter de amenazas pudieran poner en entredicho el desarrollo nacional. La LSN no establece de manera expresa los riesgos a la seguridad nacional, toda vez que no tienen un carácter permanente y se actualizan periódicamente dependiendo de los fenómenos coyunturales por los que atraviesa el país. Adquieren su fundamento en la Agenda Nacional de Riesgos aprobada por el Presidente de la República en el seno del CSN, esto es, el documento estratégico que orienta las operaciones del sistema de seguridad nacional a partir de la identificación de fenómenos que pueden vulnerar los intereses permanentes que tutela. Dichos intereses permanentes, de acuerdo con lo previsto en el artículo 3 del RCAEMSN son los siguientes: La protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente nuestro país; La preservación de la soberanía e independencia nacionales y la defensa del territorio; El mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno; El mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la Federación señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; La defensa legítima del Estado mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho internacional, y 9

10 La preservación de la democracia, fundada en el desarrollo económico, social y político del país y de sus habitantes. Distinción entre Riesgos y Amenazas a la Seguridad Nacional Definición Efectos Orientación Amenazas Se encuentran definidas en la LSN y son de carácter permanente. Motivan la autorización de intervención de comunicaciones privadas por parte del Poder Judicial de la Federación, además de orientar las acciones y políticas en materia de Seguridad Nacional. Parten de una noción táctica y operativa, orientada a contener, neutralizar o desactivar. Riesgos Se definen en la Agenda Nacional de Riesgos por el Consejo de Seguridad Nacional tomando en cuenta el Plan Nacional de Desarrollo y el Programa para la Seguridad Nacional. Se actualizan periódicamente dependiendo de los fenómenos coyunturales. Orientan la ejecución de la política de seguridad nacional desde un punto de vista estratégico sobre la probable ocurrencia de hechos o fenómenos que tengan la capacidad de vulnerar la Seguridad Nacional. La perspectiva de los riesgos es estratégica, centrada en la disuasión y en la prevención. En síntesis, puede señalarse que a pesar de los criterios descritos que apoyan la distinción normativa entre las funciones de seguridad pública y de seguridad nacional, los asuntos de seguridad pública pueden escalar a niveles de seguridad nacional en el grado en que las manifestaciones delictivas actualicen una amenaza o riesgo para la integridad, la estabilidad y la permanencia del Estado mexicano. Criterios de distinción entre Seguridad Nacional y Seguridad Pública Seguridad Nacional Seguridad Pública Su objetivo es salvaguardar la Tiene como propósito mantener la Objetivos o integridad y derechos de las personas, integridad, estabilidad y permanencia del finalidades así como preservar las libertades, el Estado Mexicano. orden y la paz públicos. Instrumentos de Sus instrumentos son la operación de tareas Sus instrumentos son la prevención, 10

11 actuación Distribución de competencias Seguridad Nacional de inteligencia y contrainteligencia para proponer medidas de prevención, disuasión, contención o neutralización de riesgos o amenazas. La Seguridad Nacional es materia federal. El Gobierno de la República establece mecanismos de cooperación con las autoridades estatales y municipales. Seguridad Pública investigación y persecución de los delitos, así como la sanción de las infracciones administrativas. La Seguridad Pública es una materia concurrente en la que los tres órdenes de gobierno comparten la responsabilidad en los ámbitos de su competencia. 11

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