Centro de Estudios de las Finanzas Públicas CEFP/033/2002

Transcripción

1 Centro de Estudios de las Finanzas Públicas CEFP/033/2002 Evolución de la Recaudación Federal Participable y las Participaciones Federales Pagadas a las Entidades Federativas y Municipios durante el periodo Enero-Agosto de 2002 PALACIO LEGISLATIVO DE SAN LÁZARO, OCTUBRE DE 2002

2 RECAUDACIÓN FEDERAL PARTICIPABLE Y PARTICIPACIONES FEDERALES ENERO-AGOSTO DE 2002 Presentación En las semanas recientes, se ha generado un intenso debate en torno a los desfavorables resultados que de acuerdo con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), muestra la recaudación fiscal del Gobierno Federal durante los primeros ocho meses de 2002, lo que ha afectado negativamente los montos canalizados a las entidades federativas y municipios por la vía de las participaciones federales. En ese sentido, el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) de la H. Cámara de Diputados, preparó la presente nota, cuyo propósito central es ampliar la información sobre la evolución de la Recaudación Federal Participable (RFP), así como aclarar los conceptos y los montos pagados a las entidades federativas por concepto de participaciones federales. 2

3 CENTRO DE ESTUDIOS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS CONTENIDO 1. El concepto de Recaudación Federal Participable 2. Integración de la RFP 3. Evolución de la RFP Programa de RFP y Participaciones La RFP en Enero-Agosto de Participaciones Programadas vs. Participaciones Pagadas en Comentarios Finales Anexo Estadístico 3

4 RECAUDACIÓN FEDERAL PARTICIPABLE Y PARTICIPACIONES FEDERALES ENERO-AGOSTO DE El concepto de Recaudación Federal Participable De acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal, las Entidades Federativas que estén adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, participarán en el total de los impuestos federales y en los otros ingresos que señale la propia Ley, mediante la distribución de los fondos que en la misma se establecen. Para proceder a calcular el monto de recursos que corresponde a cada entidad federativa por Participaciones, se integra el concepto de Recaudación Federal Participable (RFP), mismo que se refiere a la recaudación que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos. No se incluyen en la RFP: los impuestos adicionales del 3% sobre el impuesto general de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados y del 2% en las demás exportaciones; ni tampoco los derechos adicionales o extraordinarios, sobre la extracción de petróleo. Tampoco se incluyen los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboración administrativa; ni los impuestos sobre tenencia o uso de vehículos y sobre automóviles nuevos, de aquellas entidades que hubieran celebrado convenios de colaboración administrativa en materia de estos impuestos; ni la parte de la recaudación correspondiente al impuesto especial sobre producción y servicios en que participen las entidades en los términos del artículo 3o.-A de esta Ley; ni la parte de la recaudación correspondiente a los contribuyentes pequeños que las entidades incorporen al Registro Federal de Contribuyentes en los términos del artículo 3o.-B de esta Ley; ni el excedente de los ingresos que obtenga la Federación por aplicar una tasa superior al 15% a los ingresos por la obtención de premios a que se refieren los artículos 130 y 158 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta. 2. Integración de la RFP Es importante tener en cuenta que los Estados y Municipios reciben recursos por participaciones a través de distintos criterios o fondos, mismos que están regulados por la Ley de Coordinación Fiscal. En todo caso, debe tenerse presente que por la naturaleza del concepto, el monto de la RFP es variable, pues está en función del nivel de recaudación que obtenga el Gobierno Federal en los rubros que la integran; esto es, en caso de que la recaudación sea mayor de lo programado, la RFP también se incrementará y, consecuentemente, las participaciones a estados y municipios también lo harán, y viceversa. Otro asunto que también debe tenerse presente es que las participaciones se pagan con base en la recaudación del mes inmediato anterior. 4

5 CENTRO DE ESTUDIOS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS Los rubros de ingresos del Gobierno Federal que se definen en la Ley de Coordinación Fiscal para integrar la RFP, así como la mecánica de cálculo se muestra en el esquema siguiente: INTEGRACIÓN DE LA RFP INGRESOS TRIBUTARIOS RENTA 1/ SUSTITUTIVO DE CRÉDITO AL SALARIO I.V.A. VENTA DE BIENES Y SERVICIOS SUNTUARIOS ESPECIAL SOBRE PRODUCCIÓN Y SERVICIOS BEBIDAS ALCOHÓLICAS CERVEZAS TABACOS AGUAS, REFRESCOS Y SUS CONCENTRADOS TELECOMUNICACIONES GASOLINAS IMPORTACION EXPORTACION AUTOMOVILES NUEVOS TENENCIA (AERONAVES) RECARGOS Y ACTUALIZACIONES NO COMPRENDIDOS 2/ ( + ) DERECHOS DERECHOS POR EXTRACCIÓN DE PETRÓLEO DERECHO ADICIONAL EXTRACCIÓN PETRÓLEO DERECHOS DE MINERÍA ( = ) S U B T O T A L (1) M E N O S : TENENCIA AUTOMOVILES NUEVOS DERECHO ADICIONAL EXTRACCIÓN PETRÓLEO 20% BEBIDAS ALCÓHOLICAS 20% CERVEZA 8% TABACOS LABRADOS INCENTIVOS ECONÓMICOS 6% LOTERIAS, RIFAS, SORTEOS.. ( = ) S U B T O T A L (2) SUBTOTAL (1)-(2) = RECAUDACIÓN FEDERAL PARTICIPABLE 1/ Incluye el Impuesto al Activo. 2/ Fracción IV del artículo 1 de la Ley de Ingresos: Contribuciones no comprendidas en las fracciones precedentes causadas en ejercicios fiscales anteriores pendientes de liquidación o de pago. Fuente: Elaborado por el CEFP de la H. Cámara de Diputados con base en datos del Indetec. 3. Evolución de la RFP Atendiendo a los rubros de ingreso que la integran, la RFP está ligada a dos conceptos fundamentales: los ingresos tributarios y los derechos sobre la extracción de petróleo que paga PEMEX al Gobierno Federal. Con base en la información de la Secretaría de Hacienda y del Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (Indetec), órgano del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, puede observarse que entre 1980 y 2001, la RFP creció a un ritmo promedio anual del 2.3 por ciento en términos reales, tasa inferior a la que creció la economía mexicana en el mismo periodo del 2.5 por ciento promedio anual real. 5

6 RECAUDACIÓN FEDERAL PARTICIPABLE Y PARTICIPACIONES FEDERALES ENERO-AGOSTO DE 2002 AÑO Millones de pesos corrientes CUADRO 1 RECAUDACION FEDERAL PARTICIPABLE (Millones de pesos) Millones de pesos constantes Var. % (base 1993=100) 1/ real , , % , , % , , % , , % , , % , , % , , % , , % , , % , , % , , % , , % , , % , , % , , % , , % , , % , , % , , % , , % / 752, , % 1/ Deflactado con el Indice de Precios Implícito del PIB base 1993=100. 2/ Falta ajuste definitivo. Fuente: Elaborado por el CEFP de la H. Cámara de Diputados con datos del INDETEC. En el cuadro anterior destaca sobremanera el crecimiento de la RFP del 11.6 por ciento real durante el 2000, año en el que la recaudación de los rubros participables rebasó los montos programados en la Ley de Ingresos, lo que implicó pagar a las Entidades Federativas y Municipios por concepto de Participaciones Federales un monto de 178 mil millones de pesos, cantidad superior en 16 mil millones de pesos a los 161 mil millones de pesos que se habían programado en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, aprobado por la H. Cámara de Diputados. Es importante señalar que los montos pagados de Participaciones Federales, presentan por lo regular variaciones respecto de las cantidades aprobadas por la Cámara, situación que se explica fundamentalmente, porque dependen del nivel de recaudación que registran los rubros participables. En el Cuadro 2 se pueden apreciar las diferencias entre las Participaciones Federales aprobadas en el Presupuesto de Egresos de la Federación y las Participaciones pagadas efectivamente a los Estados y Municipios. Dichos cambios se explican por las variaciones de la RFP, de ahí que el Ramo 28, esté considerado como un concepto del Gasto No Programable, es decir, que no son fijos los montos a erogarse. 6

7 CENTRO DE ESTUDIOS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS CUADRO 2 PARTICIPACIONES FEDERALES PROGRAMADAS Y PAGADAS (Millones de pesos) Año Programado Pagado Diferencia , , , , ,670.9 (292.2) , , , , , ,846.5 Fuente: Elaborado por el CEFP de la H. Cámara de Diputados con base en datos de la Cuenta Pública Programa de RFP y Participaciones 2002 Para el ejercicio fiscal 2002, el Ejecutivo Federal envió al H. Congreso de la Unión una Iniciativa de Ley de Ingresos, de la que se derivaba que la RFP ascendería a 790 mil millones de pesos; sin embargo, como resultado de las reformas fiscales aprobadas por el Congreso, se modificaron al alza las estimaciones de ingresos y la RFP se ajustó a 844 mil millones de pesos. Lo anterior significó que de un programado de Participaciones Federales de 207 mil millones de pesos en el Proyecto de Presupuesto de Egresos, se pasara a un monto de 219 mil millones de pesos en el Decreto del PEF, cantidad que fue calendarizada trimestralmente por la SHCP de la siguiente manera: CUADRO 3 CALENDARIZACIÓN DE PARTICIPACIONES FEDERALES 2002 Millones Periodo de pesos (%) Proyecto 207,087.6 Aprobado (PEF) 219, % I Trimestre 61, % II Trimestre 55, % III Trimestre 52, % IV Trimestre 49, % Fuente: CEFP de la H. Cámara de Diputados con base en datos de SHCP. Como se ha señalado, tanto el monto anual de participaciones, como los montos trimestrales, estarían sujetos al cumplimiento de las metas de captación de ingresos, situación que como se verá a continuación, no ha ocurrido en los primeros ocho meses de

8 RECAUDACIÓN FEDERAL PARTICIPABLE Y PARTICIPACIONES FEDERALES ENERO-AGOSTO DE La RFP en Enero-Agosto de 2002 De acuerdo con información de la SHCP y del Indetec, durante el periodo eneroagosto de 2002, la Recaudación Federal Participable ascendió a 536 mil millones de pesos, cantidad inferior en 3.7 por ciento en términos reales respecto al mismo periodo del año anterior. Sobre este resultado deben hacerse dos comentarios por demás importantes: el primero es que para la determinación de la RFP al mes de agosto, se consideró la recaudación del periodo diciembre de 2001 a julio de 2002, en razón de que las participaciones se pagan con base en lo recaudado en el mes anterior; el segundo es que en este último lapso (diciembre-julio), si bien la recaudación tributaria presentó un crecimiento anualizado del 9.4 por ciento real, los ingresos por derechos sobre la extracción de petróleo que paga PEMEX, registraron una caída superior al 50 por ciento en términos reales. (El desglose por contribución y por mes, puede consultarse en el anexo de cuadros). CUADRO 4 RECAUDACIÓN FEDERAL PARTICIPABLE, ENERO-AGOSTO ( miles de pesos ) Variación % PERIODO /2001 Nominal Real ENERO 58,957,000 58,459, FEBRERO 80,325,192 84,421, ER. AJUSTE/01 1,847,900 (9,612,936) MARZO 59,064,784 55,514, ABRIL 54,873,360 54,054, MAYO 76,299,992 76,310, JUNIO 54,679,480 66,755, ER. AJUSTE/02 17,055,796 17,875, AJUSTE DEF.01 4,473, , JULIO 57,331,960 65,336, AGOSTO 66,013,552 66,946, TOTAL 530,922, ,217, Fuente: Indetec. Considerando la recaudación observada en enero-agosto de 2002, se aprecia que los ingresos tributarios del Gobierno Federal registraron un incremento anualizado de 7.4 por ciento real, aunque en comparación con los montos programados para ese periodo, permanecieron por debajo en 43 mil millones de pesos, 1 a ello se agrega el hecho de que los Derechos por la extracción de petróleo tampoco cumplieron su metas de captación. 1 Para estimar el monto programado de ingresos tributarios enero-agosto, se tomó la estimación trimestral de Ley de Ingresos y se supuso que en el tercer trimestre del año se recauda en proporciones iguales en cada mes. 8

9 CENTRO DE ESTUDIOS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS 6. Participaciones Programadas vs. Participaciones Pagadas en 2002 Con base en la RFP al mes de agosto de 2002, las Participaciones Federales pagadas a las entidades federativas en los primeros ochos meses del año ascendieron a 137 mil millones de pesos, cantidad que registra una caída del 3.9 por ciento respecto al mismo lapso del 2001, y es inferior en 14 mil 481 millones de pesos respecto de lo que se había programado pagar hasta ese mes. 2 CUADRO 5 PARTICIPACIONES FEDERALES PROGRAMADAS Y PAGADAS 2002 (Millones de pesos) Año Programado Pagado Diferencia I Trimestre 61, ,708.8 (11,194.3) II Trimestre 55, ,817.2 (1,450.4) III Trimestre 52,052.2 IV Trimestre 49,970.1 Enero-Agosto 151, ,391.1 (14,481.0) Cierre Estimado 2002* 219, ,015.7 (19,177.2) * Estimado por la SHCP. Fuente: Elaborado por el CEFP de la H. Cámara de Diputados con base en datos del PEF 2002; Calendario Trimestral de PEF; Informes Trimestrales, SHCP e Indetec. Estimaciones de la SHCP señalan que al finalizar el año 2002, las participaciones pagadas a las Entidades Federativas ascenderán a 200 mil millones de pesos, lo que significará una caída del 3.8 por ciento real respecto al 2001 y además serán inferiores en 19 mil millones de pesos respecto del monto anual programado. En el cuadro siguiente se puede observar el monto de las participaciones pagadas por fondo en los primeros ocho meses de 2002, así como sus proporciones respecto de la RFP, misma que ascendió a 25.6 por ciento, destacando el Fondo General de Participaciones con el 21.2 por ciento de la RFP. CUADRO 6 PARTICIPACIONES EN INGRESOS FEDERALES PAGADAS A LAS ENTIDADES FEDERATIVAS, ENERO-AGOSTO DE 2002 ( miles de pesos ) C o n c e p t o s Pagado Pagado Var.iación Nominal Var. % % de la RFP Absoluta (%) Real A. Participaciones en Ingresos Federales (Ramo 28) 136,296, ,391,134 1,094, Fondo General de Participaciones 112,411, ,550,454 1,138, Reserva de Contingencia 1,365,144 1,394,702 29, Fondo de Fomento Municipal 5,309,224 5,362,173 52, Impuesto Especial sobre Producción y Servicios 2,113,700 2,031,120-82, '0.136% de la R.F.P. 708, ,342 18, Extracción de Petróleo 68,719 36,071-32, Incentivos Económicos de Tenencia o Uso de Vehículos 1/ 8,670,510 10,698,703 2,028, Incentivos Económicos sobre Autómoviles Nuevos 1/ 2,805,386 2,728,785-76, Otros Incentivos Económicos 1/ 2,843, ,783-1,981, / Incluye cifras preliminares de julio. Fuente: Elaborado por el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, con base en información de Indetec Para estimar las participaciones programadas enero-agosto de 2002, se tomó el calendario trimestral de la SHCP y se supuso que en el tercer trimestre se pagarían participaciones en partes iguales en cada mes. 9

10 RECAUDACIÓN FEDERAL PARTICIPABLE Y PARTICIPACIONES FEDERALES ENERO-AGOSTO DE Comentarios Finales La determinación de la Recaudación Federal Participable, así como los montos de Participaciones Federales que corresponden a cada entidad federativa, se determinan conforme a los criterios y lineamientos que establece la Ley de Coordinación Fiscal. Como se ha comentado, las Participaciones Federales están en función de los montos de la Recaudación Federal Participable, misma que depende de la evolución de dos variables principales: los ingresos tributarios del Gobierno Federal y los Derechos sobre la Extracción de Petróleo que paga PEMEX. Durante los primeros ochos meses del año, la recaudación de los conceptos participables, permaneció por debajo de los montos programados para ese periodo, más allá de que en casos específicos como los ingresos tributarios, registraron crecimientos significativos en términos reales. En el periodo enero-agosto de 2002, se pagaron Participaciones Federales a las entidades federativas por 137 mil millones de pesos, cantidad inferior en 14 mil 481 millones de pesos respecto a lo programado, situación que se explica precisamente porque en ese periodo los conceptos participables en especial los ingresos tributarios estuvieron por debajo de su metas de recaudación. Los datos de recaudación al mes de agosto y las expectativas para el cierre del año 2002, hacen prever que no se alcanzarán los montos previstos en la Ley de Ingresos para el caso de los Ingresos Tributarios y, consecuentemente, la RFP será menor de lo estimado, por lo que las Participaciones Federales tendrán que ajustarse a la baja. De hecho, las estimaciones más recientes de la SHCP para el cierre de 2002, indican que las Participaciones Federales a Entidades Federativas ascenderán a 200 mil millones de pesos, una cantidad inferior en 19 mil millones de pesos respecto del monto aprobado por la H. Cámara de Diputados. Ciertamente, gran parte del debate en torno a las menores participaciones pagadas respecto de las programadas, obedece a un problema de información de parte de la SHCP, toda vez que tanto los informes trimestrales que se envían a la Cámara de Diputados, como los reportes mensuales, carecen de información sobre los montos de la RFP, su integración por rubro de ingreso, así como los montos de participaciones pagadas por entidad federativa y por fondos que establece la Ley de Coordinación Fiscal. 10

11 CENTRO DE ESTUDIOS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS ANEXO ESTADÍSTICO 11

12 Situación Financiera del Sector Público 2001-Agosto 2002 (Millones de pesos) Ejercido Aprobado Enero-Agosto Var. % % Avance Concepto p_/ Real Anual Balance Público (I+II) -43, , , , I.Balance Presupuestario -43, , , , a) Ingresos Presupuestarios 1,271, ,404, , , % Gobierno Federal 939, ,026, , , % Tributarios 654, , , , % Impuesto sobre la renta 285, , , , % Impuesto al valor agregado 208, , , , % Producción y servicios 110, , , , % Importaciones 28, , , , % Bienes y servicios suntuarios 0.0 8, ,194.4 n.a. 13.6% Otros impuestos 1/ 21, , , , % No Tributarios 284, , , , % Derechos 203, , , , % Aprovechamientos 73, , , , % Otros 2/ 6, , , , % Organismos y Empresas (c+d) 3/ 332, , , , % c)pemex 4/ 103, , , , % d)otros 229, , , , % b) Gasto neto presupuestario 1,315, ,445, , , % Programable 925, ,008, , , % No programable 389, , , , % II.Balance de entidades bajo control presupuestario indirecto n.d. n.d , Balance primario 144, , , , % p_/cifras preliminares. n.a. No aplicable. 1/ Incluye los impuestos sobre tenencia o uso de vehículos, sobre automóviles nuevos y accesorios. 2/ Inlcuye productos y contribuciones de mejoras. 3/ Excluye las aportaciones del Gobierno Federal al ISSSTE. 4/ En enero de 2001 incluye el pago correspondiente al último trimestre 2000 del aprovechamiento sobre rendimientos excedentes de Pemex, situación que no sucedió en Fuente: Elaborado por el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la H. Cámara de Diputados, con base en datos de la SHCP.

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15 PARTICIPACIONES E INCENTIVOS ECONÓMICOS TOTALES PAGADAS ENERO-AGOSTO 2001 Y 2002 ( pesos ) V a r i a c i ó n ENTIDADES Nominal Real Absoluta Relativa % AGUASCALIENTES 1,581,565,220 1,598,162,475 16,597, BAJA CALIFORNIA 3,675,644,272 3,766,623,959 90,979, BAJA CALIFORNIA SUR 887,157, ,650,915 9,493, CAMPECHE 1,589,975,495 1,612,704,340 22,728, COAHUILA 3,409,887,571 3,294,627,012 (115,260,559) (3.38) COLIMA 1,021,018,526 1,041,995,340 20,976, CHIAPAS 5,252,301,907 5,587,416, ,114, CHIHUAHUA 4,413,282,905 4,066,724,972 (346,557,933) (7.85) DISTRITO FEDERAL 17,309,541,200 18,009,215, ,674, DURANGO 2,022,305,908 1,875,597,271 (146,708,637) (7.25) GUANAJUATO 5,237,417,598 5,185,384,818 (52,032,780) (0.99) GUERRERO 2,923,836,418 2,966,763,698 42,927, HIDALGO 2,473,396,482 2,572,139,865 98,743, JALISCO 8,479,292,482 8,398,598,441 (80,694,041) (0.95) MÉXICO 15,081,784,927 15,684,706, ,921, MICHOACÁN 4,166,415,729 4,102,451,284 (63,964,445) (1.54) MORELOS 2,018,729,681 2,058,281,427 39,551, NAYARIT 1,351,258,966 1,402,025,242 50,766, NUEVO LEÓN 6,457,340,444 6,551,005,268 93,664, OAXACA 3,302,149,172 3,231,543,922 (70,605,250) (2.14) PUEBLA 5,330,441,234 5,375,627,477 45,186, QUERÉTARO 2,221,077,168 2,266,930,090 45,852, QUINTANA ROO 1,465,430,613 1,464,144,518 (1,286,095) (0.09) SAN LUIS POTOSÍ 2,590,123,553 2,598,143,023 8,019, SINALOA 3,350,905,718 3,360,533,311 9,627, SONORA 4,255,091,667 4,184,190,544 (70,901,123) (1.67) TABASCO 6,467,417,746 6,574,592, ,174, TAMAULIPAS 4,533,181,695 4,289,026,600 (244,155,095) (5.39) TLAXCALA 1,335,338,855 1,353,967,773 18,628, VERACRUZ 8,091,714,005 8,137,398,718 45,684, YUCATÁN 2,154,304,243 2,147,891,269 (6,412,974) (0.30) ZACATECAS 1,847,318,645 1,736,068,854 (111,249,791) (6.02) TOTALES 136,296,647, ,391,133,945 1,094,486, * Incluye diferencias del tercer ajuste cuatrimestral y definitivas del año anterior y del primer ajuste cuatrimestral de Fuente: Indetec.

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