LAS MODIFICACIONES AL RÉGIMEN DE PRESCRIPCIÓN DEL CÓDIGO TRIBUTARIO Federico Escóbar Klose Asesor Legal

Transcripción

1 LAS MODIFICACIONES AL RÉGIMEN DE PRESCRIPCIÓN DEL CÓDIGO TRIBUTARIO Federico Escóbar Klose Asesor Legal Con la promulgación de la Ley Nº 291, de fecha 22 de septiembre del año en curso, se ha modificado el régimen de prescripción previsto en el Código Tributario boliviano (CTB). En ese sentido, se presentan, de forma comparativa, referidas modificaciones que se han realizado en dicho código: ARTÍCULO 59 (Prescripción). Que se establecía Que se modifico mediante Ley Nº 291 I. Prescribirán a los cuatro (4) años las acciones de la Administración Tributaria para: 1. Controlar, investigar, verificar, comprobar y fiscalizar tributos. 2. Determinar la deuda tributaria. 3. Imponer sanciones administrativas. 4. Ejercer su facultad de ejecución tributaria. II. El término precedente se ampliará a siete (7) ARTÍCULO 59. (Prescripción). I. Las acciones de la Administración Tributaria prescribirán a los cuatro (4) años en la gestión 2012, cinco (5) años en la gestión 2013, seis (6) años en la gestión 2014, siete (7) años en la gestión 2015, ocho (8) años en la gestión 2016, nueve (9) años en la gestión 2017 y diez (10) años a partir de la gestión 2018, para: 1. Controlar, investigar, verificar, comprobar y fiscalizar tributos. 2. Determinar la deuda tributaria. 3. Imponer sanciones administrativas. El periodo de prescripción, para cada año establecido en el presente parágrafo, será respecto a las obligaciones tributarias cuyo plazo de vencimiento y contravenciones tributarias hubiesen ocurrido en dicho año. II. Los términos de prescripción precedentes se años cuando el sujeto pasivo o tercero responsable ampliaran en tres (3) años adicionales cuando

2 no cumpliera con la obligación de inscribirse en el sujeto pasivo o tercero responsable no los registros pertinentes o se inscribiera en un cumpliera con la obligación de inscribirse en los régimen tributario que no le corresponda. registros pertinentes o se inscribiera en un régimen tributario diferente al que le corresponde. III. El término para ejecutar las sanciones por III. El término para ejecutar las sanciones por contravenciones tributarias prescribe a los dos (2) contravenciones tributarias prescribe a los años. cinco (5) años. IV. La facultad para ejecutar la deuda tributaria determinada, es imprescriptible. ARTÍCULO 60 (Cómputo). ARTÍCULO 60. (Cómputo). I. Excepto en el numeral 4 del parágrafo I del I. Excepto en el Numeral 3, del Parágrafo I, del Artículo anterior, el término de la prescripción se Articulo anterior, el termino de la prescripción computará desde el 1 de enero del año calendario se computará desde el primer día del mes siguiente a aquel en que se produjo el vencimiento siguiente a aquel en que se produjo el del período de pago respectivo. vencimiento del periodo de pago respectivo. II. En el supuesto 4 del parágrafo I del Artículo II. En el supuesto 3, del Parágrafo I, del anterior, el término se computará desde la Articulo anterior, el termino se computara desde notificación con los títulos de ejecución tributaria. el primer día del mes siguiente a aquel en que se III. En el supuesto del parágrafo III del Artículo cometió la contravención tributaria. anterior, el término se computará desde el momento que adquiera la calidad de título de ejecución tributaria. ARTÍCULO 154 (Prescripción, Interrupción y ARTÍCULO 154. (Prescripción, Interrupción y Suspensión). Suspensión). I. La acción administrativa para sancionar I. La acción administrativa para sancionar contravenciones tributarias prescribe, se suspende contravenciones tributarias prescribe, se e interrumpe en forma similar a la obligación suspende e interrumpe en forma similar a la tributaria, esté o no unificado el procedimiento obligación tributaria, esté o no unificado el sancionatorio con el determinativo. procedimiento sancionatorio con el

3 II. La acción penal para sancionar delitos determinativo. tributarios prescribe conforme a normas del Código de Procedimiento Penal. II. La acción penal para sancionar delitos tributarios prescribe conforme a normas del III. La acción para sancionar delitos tributarios se Código de Procedimiento Penal. suspenderá durante la fase de determinación y prejudicialidad tributaria. III. La prescripción de la acción para sancionar delitos tributarios se suspenderá IV. La acción administrativa para ejecutar durante la fase de determinación y sanciones prescribe a los dos (2) años. prejudicialidad tributaria. IV. La acción administrativa para ejecutar sanciones prescribe a los cinco (5) años. En el Art. 59 del CTB, se establecía el plazo de 4 años para que la Administración Tributaria (AT) fiscalice tributos, determine la deuda tributaria, imponga las sanciones administrativas y ejerza su facultad de ejecución tributaria. Con la Ley Nº 291 ese plazo ha sido determinado por años (4 años en el 2012, 5 años en el 2013, y así sucesivamente hasta 10 años en el 2018), aplicándose a las obligaciones tributarias cuyo plazo de vencimiento y a las contravenciones tributarias que ocurran en el respectivo año; de forma que, a partir del año 2018 la prescripción para dichas facultades de la AT se activara a los 10 años. Además, que cada año, el plazo de prescripción puede ser ampliado tres años si concurren las circunstancias previstas en el numeral II de dicho artículo. La otra modificación, sobre este punto, es que la facultad de la AT para ejecutar la deuda tributaria determinada, es imprescriptible (antes era de 4 años). También, el término para ejecutar las sanciones por contravenciones tributarias ha sido ampliado de 2 a 5 años. Respecto al artículo 60, la prescripción se computa desde el primer día del mes siguiente a aquel en que se produjo el vencimiento del periodo de pago respectivo o de aquel en que se cometió la contravención tributaria. En el Art. 144, parágrafo III, se establece que la prescripción de la acción para sancionar delitos tributarios se suspenderá durante la fase de determinación y prejudicialidad tributaria; y en el parágrafo IV se determina que la acción administrativa para ejecutar sanciones prescribirá a los años.

4 No sólo se modifica el régimen de prescripción del CTB, sino que mediante la Ley N 291 se introducen otras modificaciones al CTB, como veremos seguidamente. Ampliar el plazo para la prescripción, ha generado que se modifique el numeral 8 del Art. 70 del CTB, debiendo el sujeto pasivo conservar su documentación, medios de almacenamiento de datos, respaldos, etc., en tanto no prescriba el tributo, considerando incluso la ampliación del plazo. Asimismo, se ha modificado el numeral 2 del parágrafo II del Art. 162 de dicho código, incluyéndose a la verificación, en operativo, de la omisión de inscripción en los registros tributarios, como causal para dar lugar a la aplicación de sanciones de forma directa, prescindiendo del procedimiento sancionatorio, en otras palabras, prescindiendo del derecho constitucional a la defensa. En ese contexto, en la presente entrega, abordaremos esas modificaciones desde dos puntos de vista: 1) analizar la congruencia o no de realizar ese tipo de modificaciones, tan esenciales para el régimen jurídico del sistema tributario nacional, mediante una Ley cuyo espíritu y alcance es otro, como es la Ley Nº 291 de Modificación del Presupuesto General del Estado Gestión 2012 (PGE); y 2) analizar la viabilidad jurídica de dichas modificaciones a la luz de la Constitución Política del Estado. Comencemos con el primer aspecto a ser analizado. Llama la atención que se hagan dichas modificaciones al CTB mediante una Ley cuyo espíritu y alcance es otro. La Ley Nº 291 cuenta, en su parte central, con 12 artículos, todos referidos al PGE o aspectos financieros del sector público; seguidamente la ley en cuestión contiene otra parte, denominada Disposiciones Adicionales, con 13 artículos, en la que se sigue regulando aspectos financieros del sector público: crédito público, facultades de debito del Banco Central de Bolivia en relación con dicho sector, manejo de recursos públicos en el exterior. Es en esas Disposiciones Adicionales que se crea el Impuesto a la Venta de Moneda Extranjera y se realizan las citadas modificaciones al CTB. El legislador da luz verde a esa forma de elaborar leyes, introduciendo modificaciones tan significativas al CTB como si se tratará de la letra chica de un contrato; definiendo como parte del objeto de la Ley Nº 291 el establecer otras disposiciones financieras especificas. Consideramos que hubiera sido más congruente, hasta transparente, realizar las modificaciones al CTB, mediante una ley especial, con una exposición de motivos particular para el cometido; es decir, haciendo uso adecuado de la Técnica Legislativa. La Técnica Legislativa es un concepto jurídico que la podemos definir como el conjunto de reglas a que se debe ajustar la conducta funcional del legislador para una idónea elaboración,

5 formulación e interpretación general de las leyes (LÓPEZ Olivera, Miguel Alejandro. Elementos de Técnica Legislativa. Pág México D.F. 2000). En la doctrina, referida a la Técnica Legislativa, se lee que su finalidad es la formulación y el diseño correcto del contenido de la norma, la armonización jurídico-técnica de la ley en sí misma y en la relación con otras normas, la construcción de un ordenamiento jurídico bien estructurado e integrado por normas correctamente formuladas (fondo y forma), que cumplan con el principio de seguridad jurídica y los principios generales de derecho. La mayoría de autores coincide en que la Técnica Legislativa se divide en interna y externa. La técnica externa se refiere al proceso de elaboración, emisión y publicación de las normas; verbigracia el procedimiento legislativo previsto en los artículos 162 al 164 de la Constitución Política del Estado. La técnica interna abarca la concepción de las ideas jurídicas que se volverán preceptos dispositivos; está vinculada al contenido de la norma; a los requisitos que deben observarse para que cada norma legal logre las indispensables cualidades de certeza y seguridad jurídica, unidad, orden, precisión, flexibilidad y claridad. Lo observable de la Ley Nº 291 surge cuando se considera la técnica legislativa interna. Dicha técnica comprende la forma y el contenido del proyecto normativo. Cuando hablamos de la forma de la técnica legislativa interna, nos referimos a su estructura (agrupamiento temático y división en artículos, secciones, capítulos) y a la redacción del proyecto. Y el contenido se refiere a la lógica normativa, que no existan incoherencias normativas, contradicciones, lagunas, redundancias. Dentro de la doctrina, cuando se habla de la estructura y contenido de las normas legales, de forma general, se precisa que las normas deben estar organizadas temáticamente y que cada norma debe ordenarse sistemáticamente. De hecho, al introducir modificaciones al CTB con una ley que tiene otro espíritu, se rompe la organización temática de las normas. Respecto al ordenamiento sistemático que deben guardar las normas, es menester referirnos a la técnica normativa boliviana. Conforme al Manual de Técnicas Normativas, aprobado mediante Decreto Supremo N de 8 de abril de 1999, los primeros artículos y la primera división interna de todo proyecto normativo se deben utilizar para los preceptos de contenido directivo, esto es, en los términos utilizados por el Art. 18 del D.S , a aquellos artículos que, previamente a los contenidos sustantivos, describen los objetivos y fines de la norma, los conceptos fundamentales y definiciones, así como el ámbito de aplicación y las reglas de supletoriedad ; debiéndose entender por objetivos de una disposición normativa: el horizonte

6 social hacia el que se dirige la misma y sobre el que se desplegará sus efectos jurídicos, por fines de una disposición normativa: la modificación concreta de una determinada situación social, que resultará transformada cuando se cumplan los efectos jurídicos previstos en dicha disposición y por objeto de una disposición normativa: el regular total o parcialmente una situación social, ya sea preexistente, ya esté necesitada de una nueva regulación jurídica. Por lo que, considerando que el horizonte social sobre el que el CTB extiende sus efectos jurídicos es muy diferente al horizonte social del PGE 2012 (que es netamente inherente al sector público), que de igual forma la situación social modificada en el CTB es muy distinta a la situación social de la modificación del PGE, las modificaciones al CTB deberían haber sido reguladas mediante ley específica. Siguiendo con el ordenamiento sistemático que deben guardar las normas, varios autores coinciden en que las denominadas Disposiciones Finales, deben referirse a contenidos de carácter transitorio y a regulaciones que permitan la inserción de la norma en el ordenamiento jurídico; otros autores, agregan dentro de las Disposiciones Finales, a aquellos preceptos que no se relacionan de forma directa con las proposiciones objeto de regulación en la propia norma. Al respecto y de acuerdo al Art. 23 del Manual de Técnicas Normativas, aprobado mediante D.S : se entiende por parte final de la norma, al conjunto de preceptos que regulan los regímenes jurídicos complementarios y especiales, la aplicación de la norma en el tiempo y demás situaciones transitorias, las reformas de otras normas que vienen exigidas por la nueva situación normativa, las derogaciones y abrogaciones, las reglas específicas de entrada en vigor y las habilitaciones normativas, asimismo, el Art. 25 del Manual de Técnicas Normativas boliviano, señala que las Disposiciones Adicionales, que son parte de las Disposiciones Finales, debe comprender: a) los regímenes jurídicos complementarios y especiales que no formen parte de los contenidos básicos de la norma; b) la reforma de otras disposiciones normativas cuya revisión se haya hecho necesaria o conveniente al dictarse la nueva norma; c) los mandatos y autorizaciones no normativos dirigidos a los distintos órganos del Estado; d) la atribución de competencia a los órganos del Estado; e) la determinación de las disposiciones normativas externas aplicables a los supuestos regulados por la norma principal; f) los preceptos residuales que no deban incorporarse a la parte dispositiva. Adviértase que, la reforma o modificación de otras normas, a efectuarse en las Disposiciones Adicionales, debería ser resultado de lo dispuesto por la parte central de la normativa en cuestión; lo que no sucede en el presente caso, puesto que las

7 modificaciones introducidas al CTB no surgen de la modificación al PGE, en consecuencia deberían haber sido reguladas mediante otra ley. En ese contexto, si bien se podría afirmar que lo anteriormente expuesto es un asunto de forma; no hay que perder de vista que la introducción de modificaciones sustanciales mediante una norma con otro objetivo y finalidad, afecta la certeza jurídica; principio estrechamente relacionado con el de seguridad jurídica. La certeza jurídica consiste en el conocimiento que nos proporciona la ley para determinar nuestros derechos y saber el límite de nuestra posibilidad de actuar jurídicamente, en otras palabras es el saber a qué atenerse por el conocimiento de la ley o intuitivamente por el entorno de certeza que crea la propia ley; un individuo o una empresa se halla en un estado de certeza jurídica cuando por el conocimiento de la norma sabe lo que es permitido y lo que no; en ese orden de ideas, un contribuyente tendrá más posibilidades de conocer las modificaciones al CTB si las mismas están plasmadas en la Ley de Modificaciones al Presupuesto General del Estado o en una Ley que específicamente modifique el CTB?, la segunda opción parece más factible. Dejando de lado el asunto de forma, el segundo punto de análisis, correspondiente a la viabilidad jurídica de las modificaciones del CTB a la luz de los preceptos constitucionales, conlleva aspectos más delicados y preocupantes. Nuestra Constitución Política del Estado, en sus artículos 241 y 242, ha establecido la participación social en la elaboración de las políticas públicas. El Art. 241 de la Constitución dispone que la sociedad civil organizada deba participar en el diseño de las políticas públicas; y el Art. 242 establece que la participación social implica participar en la formulación de las políticas de Estado y en la construcción colectiva de las leyes. Es sabido que la política fiscal, que incluye el régimen tributario, es parte de las políticas públicas; sin embargo a ello, se han realizado modificaciones sustanciales al régimen de prescripción del CTB, sin contar con participación social, en franca inobservancia de lo dispuesto por los artículos 241 y 242 de la Constitución.