Manual de vigilancia de la seguridad operacional

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1 Doc 9734 AN/959 Manual de vigilancia de la seguridad operacional Parte A Establecimiento y gestión de un sistema estatal de vigilancia de la seguridad operacional Aprobado por el Secretario General y publicado bajo su responsabilidad Segunda edición 2006 Organización de Aviación Civil Internacional

2 Publicado por separado en español, árabe, chino, francés, inglés y ruso, por la Organización de Aviación Civil Internacional. Toda la correspondencia, con excepción de los pedidos y suscripciones, debe dirigirse al Secretario General. Los pedidos deben dirigirse a las direcciones siguientes junto con la correspondiente remesa (mediante giro bancario, cheque u orden de pago) en dólares estadounidenses o en la moneda del país de compra. En la Sede de la OACI también se aceptan pedidos pagaderos con tarjetas de crédito (American Express, MasterCard o Visa). International Civil Aviation Organization. Attention: Document Sales Unit, 999 University Street, Montréal, Quebec, Canada H3C 5H7 Teléfono: +1 (514) ; Facsímile: +1 (514) ; Sitatex: YULCAYA; Correo-e: sales@icao.int; World Wide Web: Alemania. UNO-Verlag GmbH, August-Bebel-Allee 6, Bonn Teléfono: +49 (0) ; Facsímile: +49 (0) ; Correo-e: info@uno-verlag.de; World Wide Web: Camerún. KnowHow, 1, Rue de la Chambre de Commerce-Bonanjo, B.P. 4676, Douala / Teléfono: ; Facsímile: ; Correo-e: knowhow_doc@yahoo.fr China. Glory Master International Limited, Room 434B, Hongshen Trade Centre, 428 Dong Fang Road, Pudong, Shangai Teléfono: ; Facsímile: ; Correo-e: glorymaster@online.sh.cn Egipto. ICAO Regional Director, Middle East Office, Egyptian Civil Aviation Complex, Cairo Airport Road, Heliopolis, Cairo Teléfono: +20 (2) ; Facsímile: +20 (2) ; Sitatex: CAICAYA; Correo-e: icaomid@cairo.icao.int Eslovaquia. Air Traffic Services of the Slovak Republic, Letové prevádzkové sluzby Slovenskej Republiky, State Enterprise, Letisko M.R. Stefánika, Bratislava 21 / Teléfono: +421 (7) ; Facsímile: +421 (7) España. A.E.N.A. Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea, Calle Juan Ignacio Luca de Tena, 14, Planta Tercera, Despacho 3. 11, Madrid / Teléfono: +34 (91) ; Facsímile: +34 (91) ; Correo-e: sscc.ventasoaci@aena.es Federación de Rusia. Aviaizdat, 48, Ivan Franko Street, Moscow / Teléfono: +7 (095) ; Facsímile: +7 (095) Francia. Directeur régional de l OACI, Bureau Europe et Atlantique Nord, 3 bis, villa Émile-Bergerat, Neuilly-sur-Seine (Cedex) Teléfono: +33 (1) ; Facsímile: +33 (1) ; Sitatex: PAREUYA; Correo-e: icaoeurnat@paris.icao.int India. Oxford Book and Stationery Co., Scindia House, New Delhi o 17 Park Street, Calcutta Teléfono: +91 (11) ; Facsímile: +91 (11) India. Sterling Book House SBH, 181, Dr. D. N. Road, Fort, Bombay Teléfono: +91 (22) , ; Facsímile: +91 (22) ; Correo-e: sbh@vsnl.com Japón. Japan Civil Aviation Promotion Foundation, 15-12, 1-chome, Toranomon, Minato-Ku, Tokyo Teléfono: +81 (3) ; Facsímile: +81 (3) Kenya. ICAO Regional Director, Eastern and Southern African Office, United Nations Accommodation, P.O. Box 46294, Nairobi Teléfono: +254 (20) ; Facsímile: +254 (20) ; Sitatex: NBOCAYA; Correo-e: icao@icao.unon.org México. Director Regional de la OACI, Oficina Norteamérica, Centroamérica y Caribe, Av. Presidente Masaryk No. 29, 3er. Piso, Col. Chapultepec Morales, C.P , México, D.F. Teléfono: +52 (55) ; Facsímile: +52 (55) ; Correo-e: icao_nacc@mexico.icao.int Nigeria. Landover Company, P.O. Box 3165, Ikeja, Lagos Teléfono: +234 (1) ; Facsímile: +234 (1) ; Sitatex: LOSLORK; Correo-e: aviation@landovercompany.com Perú. Director Regional de la OACI, Oficina Sudamérica, Apartado 4127, Lima 100 Teléfono: +51 (1) ; Facsímile: +51 (1) ; Sitatex: LIMCAYA; Correo-e: mail@lima.icao.int Reino Unido. Airplan Flight Equipment Ltd. (AFE), 1a Ringway Trading Estate, Shadowmoss Road, Manchester M22 5LH Teléfono: ; Facsímile: Correo-e: enquiries@afeonline.com; World Wide Web: Senegal. Directeur régional de l OACI, Bureau Afrique occidentale et centrale, Boîte postale 2356, Dakar Teléfono: ; Facsímile: ; Sitatex: DKRCAYA; Correo-e: icaodkr@icao.sn Sudáfrica. Avex Air Training (Pty) Ltd., Private Bag X102, Halfway House, 1685, Johannesburg Teléfono: +27 (11) /4; Facsímile: +27 (11) ; Correo-e: avex@iafrica.com Suiza. Adeco-Editions van Diermen, Attn: Mr. Martin Richard Van Diermen, Chemin du Lacuez 41, CH-1807 Blonay Teléfono: ; Facsímile: ; Correo-e: mvandiermen@adeco.org Tailandia. ICAO Regional Director, Asia and Pacific Office, P.O. Box 11, Samyaek Ladprao, Bangkok Teléfono: +66 (2) ; Facsímile: +66 (2) ; Sitatex: BKKCAYA; Correo-e: icao_apac@bangkok.icao.int 1/06 Catálogo de publicaciones y ayudas audiovisuales de la OACI Este catálogo anual comprende los títulos de todas las publicaciones y ayudas audiovisuales disponibles. En los suplementos al catálogo se anuncian las nuevas publicaciones y ayudas audiovisuales, enmiendas, suplementos, reimpresiones, etc. Puede obtenerse gratuitamente pidiéndolo a la Subsección de venta de documentos, OACI.

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4 ENMIENDAS La publicación de enmiendas se anuncia periódicamente en la Revista de la OACI y en los suplementos del Catálogo de publicaciones y ayudas audiovisuales de la OACI, documentos que deberían consultar quienes utilizan esta publicación. Las casillas en blanco facilitan la anotación. REGISTRO DE ENMIENDAS Y CORRIGENDOS ENMIENDAS CORRIGENDOS Núm. Fecha Anotada por Núm. Fecha Anotado por 7/11/96 (ii)

5 PREÁMBULO En este manual se esbozan las obligaciones y responsabilidades de los Estados contratantes de la OACI respecto a la vigilancia de la seguridad operacional. El manual está dirigido a altos funcionarios gubernamentales con poder de decisión, dado que en él se señalan las obligaciones de los Estados signatarios del Convenio sobre Aviación Civil Internacional (Convenio de Chicago) que se firmó en Chicago el 7 de diciembre de 1944, y se proporciona información y orientaciones acerca de cómo puede un Estado determinado establecer el sistema de vigilancia de la seguridad operacional necesario para cumplir las obligaciones citadas. El manual se limita a señalar los parámetros que guían las responsabilidades generales de un Estado contratante respecto a la vigilancia de la seguridad operacional, haciendo hincapié en el compromiso de seguridad adquirido por el Estado respecto a sus actividades aeronáuticas. Se ha reconocido que determinados elementos críticos forman una parte fundamental del sistema de vigilancia de la seguridad operacional y deben tenerse en cuenta para la implantación efectiva de una política de seguridad operacional y los procedimientos conexos. Los elementos críticos de un sistema de vigilancia de la seguridad operacional presentados en este manual comprenden: la legislación aeronáutica básica; los reglamentos de explotación específicos; el sistema estatal de aviación civil y las funciones de vigilancia de la seguridad operacional; la cualificación e instrucción del personal técnico; las orientaciones técnicas, los medios y el suministro de información crítica sobre seguridad operacional; las obligaciones relativas al otorgamiento de licencias, certificación y aprobación; las obligaciones de mantener una vigilancia; y la resolución de cuestiones que afectan a la seguridad. El Convenio estipula que todo Estado tiene soberanía plena y exclusiva en el espacio aéreo situado sobre su territorio. No obstante, al adherirse al Convenio, los Estados aceptan ciertos principios y arreglos a fin de que la aviación civil internacional pueda desarrollarse de manera segura y ordenada. El desarrollo seguro y ordenado de la aviación civil internacional exige que todas las operaciones de aviación civil se realicen conforme a normas, procedimientos y métodos mínimos de explotación aceptados internacionalmente. Que los Estados hayan de colaborar al máximo para lograr la normalización y armonización de los reglamentos, reglas, normas, procedimientos y métodos es, por consiguiente, un requisito del Convenio (véanse los Artículos 12 y 37). De ahí se desprende igualmente que los Estados contratantes deban establecer y poner en práctica sistemas que les permitan ejecutar satisfactoriamente sus obligaciones y responsabilidades internacionales para desarrollar y dirigir la aviación civil de manera segura y ordenada. Ordinariamente, el cumplimiento por un Estado contratante de la OACI de las normas y métodos recomendados internacionales debe hacerse respetando las leyes promulgadas por él. Por lo tanto, el (iii)

6 (iv) Manual de vigilancia de la seguridad operacional primer paso que todo Estado debe dar para cumplir sus obligaciones y responsabilidades es promulgar un marco legislativo denominado legislación aeronáutica básica. Este marco legislativo supone la preparación y promulgación de reglamentos de aviación civil consecuentes con la aceptación por el Estado de las disposiciones de los Anexos del Convenio de Chicago y la creación de una entidad estatal, a saber, la Administración de Aviación Civil. El marco legislativo fija igualmente los poderes necesarios para asegurar el cumplimiento de las disposiciones. Cuando un Estado esboza su legislación aeronáutica básica, tiene la opción de adoptar las disposiciones que rijan el papel que desempeñará en el cumplimiento de los reglamentos operacionales. En la primera edición de este manual, preparado con la asistencia del Grupo de estudio sobre auditoría de la vigilancia de la seguridad operacional, se abordaron los sistemas de vigilancia de la seguridad operacional en relación con el Anexo 1 Licencias al personal, el Anexo 6 Operación de aeronaves y el Anexo 8 Aeronavegabilidad. Esta segunda edición se preparó para tratar la transición al enfoque sistémico global y comprende todas las disposiciones relacionadas con la seguridad operacional en todos los Anexos al Convenio relativos a la misma. Para que el manual se mantenga actualizado y fiel a la realidad, se agradece toda sugerencia para mejorar tanto el formato del mismo como su contenido y presentación. Se estudiarán todas las recomendaciones y sugerencias que se reciban y, si se encuentran aceptables, serán incluidas en la próxima edición del manual. La revisión periódica del mismo servirá para asegurar que se mantiene actualizado y fiel a la realidad. Los comentarios sobre este manual deben dirigirse a: Secretario General Organización de Aviación Civil Internacional 999 University Street Montreal, Quebec, H3C 5H7 Canadá

7 ÍNDICE Página Capítulo 1. Introducción Objetivos del manual Acerca del manual Documentos OACI de referencia Definiciones Abreviaturas y acrónimos Capítulo 2. La vigilancia de la seguridad operacional: una obligación Concepto y definición de la vigilancia de la seguridad operacional Panorámica de las responsabilidades de los Estados contratantes de la OACI Panorámica de las obligaciones de los Estados respecto a la vigilancia de la seguridad operacional Enfoque equilibrado en relación con el control y la supervisión Compromiso de los Estados en la seguridad aeronáutica Capítulo 3. Elementos críticos de los sistemas de vigilancia de la seguridad operacional Consideraciones generales Legislación aeronáutica básica (CE-1) Reglamentos de explotación específicos (CE-2) Sistema estatal de aviación civil y funciones de vigilancia de la seguridad operacional (CE-3) Cualificación e instrucción del personal técnico (CE-4) Orientación técnica, medios y suministro de información crítica en materia de seguridad operacional (CE-5) Obligaciones en cuanto a otorgamiento de licencias, certificaciones, autorizaciones y aprobaciones (CE-6) Obligaciones de vigilancia (CE-7) Resolución de cuestiones de seguridad (CE-8) Apéndice A. Referencias... A-1 Apéndice B. Definiciones... B-1 (v)

8 Capítulo 1 INTRODUCCIÓN 1.1 OBJETIVOS DEL MANUAL Esta parte del Manual de vigilancia de la seguridad operacional ha sido ideada para poner de relieve las obligaciones y responsabilidades en materia de vigilancia de la seguridad operacional que tienen los Estados contratantes de la OACI, y ofrece información y orientación al personal directivo gubernamental acerca de cómo establecer y gestionar un sistema de vigilancia de la seguridad operacional. Teniendo presente las dificultades con que muchos Estados contratantes se encuentran para cumplir las obligaciones que prescribe el Convenio, el manual resalta los elementos críticos en el establecimiento de un sistema de vigilancia de la seguridad operacional efectivo y proporciona orientaciones para superar las dificultades que supone la aplicación de las normas y métodos recomendados (SARPS) En el presente manual la expresión "Estado" significa la autoridad superior que es signataria del Convenio y ordinariamente crea la Administración de Aviación Civil (CAA) y otras autoridades relacionadas con la aviación y que además nombra a los funcionarios ejecutivos principales con poderes para ejercer su autoridad en todas las cuestiones de aviación civil del Estado, según lo establecido. 1.2 ACERCA DEL MANUAL Las obligaciones y responsabilidades legislativas y las orientaciones afines que se describen en este manual tienen diversos orígenes, entre ellos, el Convenio de Chicago, sus Anexos, los procedimientos para los servicios de navegación aérea (PANS) y los textos de orientación publicados por la OACI para ayudar a los Estados contratantes a cumplir los SARPS. Desde hace ya mucho tiempo la OACI ha reconocido las dificultades que tienen muchos Estados contratantes a este respecto, por lo que mediante su Programa de cooperación técnica y la intervención directa del personal de sus oficinas regionales y de la Sede, trata de ayudarlos para que las superen. La magnitud de las dificultades con que se tropiezan los Estados en materia de vigilancia de la seguridad operacional se ha puesto de relieve como resultado de las auditorías realizadas en el marco del Programa universal OACI de auditoría de la seguridad operacional (USOAP) Una desventaja común en la mayoría de los Estados evaluados y auditados es que las administraciones de aviación civil de los mismos carecen de organización e infraestructura adecuadas para la vigilancia de la seguridad operacional, lo cual en la mayoría de los casos es el resultado de los recursos insuficientes que se proporcionan a la CAA. Por consiguiente, tales Estados están incapacitados para cumplir plenamente los requisitos nacionales e internacionales relativos a la seguridad de la aviación civil, incluyendo las operaciones y la infraestructura. Las auditorías y otras misiones realizadas por la OACI demuestran que cuando no se ha creado una organización apropiada de vigilancia de la seguridad operacional, el control y la supervisión de las operaciones de aeronave y las actividades conexas son frecuentemente deficientes, creando así la oportunidad de aplicar métodos poco seguros. El establecimiento y gestión de un sistema viable de vigilancia de la seguridad operacional requiere un compromiso por el gobierno, y si tal compromiso no existe, el Estado no puede desempeñar satisfactoriamente sus responsabilidades relativas a la seguridad del sistema aeronáutico. 1-1

9 1-2 Manual de vigilancia de la seguridad operacional Las constataciones sacadas de las auditorías, más otras fuentes de información, convencieron a la OACI de que debía ayudar más a los Estados mediante la redacción de un texto de orientación relacionado con la vigilancia de la seguridad operacional dirigido a los altos mandos y a los diferentes niveles de supervisión que se dan en los sistemas estatales de aviación civil. 1.3 DOCUMENTOS OACI DE REFERENCIA Los documentos de la OACI que figuran en el Apéndice A se citan en el manual y proporcionan orientación adicional acerca de cómo certificar y supervisar a los explotadores de transporte aéreo y las operaciones e infraestructura conexas. 1.4 DEFINICIONES Las definiciones empleadas en este manual son similares a las que se encuentran en los Anexos al Convenio pertinentes y en otros documentos de la OACI [como el Vocabulario de la Aviación Civil Internacional (Doc 9713)] o bien, son las definiciones de la Sección de auditoría de la vigilancia de la seguridad operacional (SOA) para este documento y el proceso de auditoría de la vigilancia de la seguridad operacional. (Véase el Apéndice B donde figura una lista de los términos y sus definiciones). 1.5 ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS Algunas de las abreviaturas y acrónimos comunes que se usan en este manual y en las auditorías de la vigilancia de la seguridad operacional son las siguientes: AFDD AIP AMO AOC CAA CE DGAC GM OACI PEL SARPS SMS STD Base de datos de las constataciones y diferencias emanadas de las auditorías Publicación de información aeronáutica Organismo de mantenimiento reconocido Certificado de explotador de servicios aéreos Administración de aviación civil o la entidad aeronáutica normativa del Estado que corresponda Elementos críticos de un sistema de vigilancia de la seguridad operacional Director General de Aviación Civil Textodeorientación Organización de Aviación Civil Internacional Licencias al personal Normas y métodos recomendados Sistema de gestión de la seguridad operacional Norma

10 Capítulo 2 LA VIGILANCIA DE LA SEGURIDAD OPERACIONAL: UNA OBLIGACIÓN 2.1 CONCEPTO Y DEFINICIÓN DE LA VIGILANCIA DE LA SEGURIDAD OPERACIONAL... La aviación civil se ha visto envuelta en una ola de comercialización, mundialización y transnacionalización, con repercusiones en la seguridad y protección que deben abordarse. La reglamentación en materia de seguridad y protección, según lo dispuesto en el Convenio de Chicago, incumbe a cada uno de los Estados contratantes; habida cuenta de que los gobiernos están cediendo la propiedad y explotación de las líneas aéreas, los aeropuertos y servicios de control de tránsito aéreo y que la participación transfronteriza se vuelve más común, es aún más fundamental que exista una coordinación uniforme más allá de las fronteras nacionales y regionales. Dr. Assad Kotaite Preámbulo del Plan de acción estratégico de la OACI (1997) La vigilancia de la seguridad operacional se define como la función mediante la cual los Estados se aseguran que se cumplen fielmente, en relación con la seguridad, las normas y métodos recomendados (SARPS) y los procedimientos auxiliares que figuran en los Anexos al Convenio sobre Aviación Civil Internacional y en documentos afines de la OACI. La vigilancia de la seguridad operacional garantiza asimismo que la aviación nacional ofrezca un nivel de seguridad igual al que se define en los SARPS, o incluso mejor. Así es que, individualmente, la responsabilidad de cada Estado en esta esfera es la base que sostiene la seguridad mundial de las operaciones de aeronave. En consecuencia, cuando la vigilancia de la seguridad operacional flaquea en un Estado contratante, la seguridad de las operaciones de aviación civil internacional se ve amenazada Durante el 29º período de sesiones de la Asamblea de la OACI en 1992, se expresó cierta inquietud ante la aparente incapacidad de algunos Estados contratantes de cumplir sus obligaciones de vigilancia de la seguridad operacional, citándose entre las principales razones la ausencia de un marco normativo y la carencia de recursos técnicos y financieros para cumplir los requisitos mínimos del Convenio de Chicago. El resultado de esto fue la aprobación de la Resolución A29-13 de la Asamblea: Mejora de la vigilancia de la seguridad operacional, donde se reafirmaban como uno de los principios del Convenio las responsabilidades que en materia de vigilancia de la seguridad operacional tiene individualmente cada Estado, y se pedía a los Estados contratantes que reafirmaran sus obligaciones respecto al Convenio de Chicago Al reafirmar las responsabilidades de cada Estado individualmente, la Resolución A29-13 de la Asamblea estableció nuevamente las obligaciones que tienen los Estados de supervisar la seguridad en toda la gama de operaciones de las aeronaves de aviación civil, así como la de las aeronaves matriculadas en su Estado pero que vuelan en otros Estados contratantes. No se puede subestimar la responsabilidad de 2-1

11 2-2 Manual de vigilancia de la seguridad operacional cada Estado en esta materia. La vigilancia de la seguridad operacional es una obligación primordial y su cumplimiento garantiza la continuidad de un sistema seguro y regular de transporte aéreo internacional En la Resolución A32-11 de la Asamblea se resolvía que se estableciera un Programa universal de auditoría de la vigilancia de la seguridad operacional (USOAP) que comprendía auditorías regulares, obligatorias, sistemáticas y armonizadas de la seguridad operacional. Además se especificaba la aplicación del programa a todos los Estados contratantes, conjuntamente con el establecimiento de un mayor grado de transparencia y divulgación de los resultados de las auditorías En reconocimiento del éxito del USOAP, en la Resolución A33-8 de la Asamblea se resolvió que el USOAP se hiciera extensivo al Anexo 11 Servicios de tránsito aéreo y al Anexo 14 Aeródromos, así como a otros ámbitos relacionados con la seguridad operacional, como la investigación de accidentes e incidentes de aviación, que se aborda en el Anexo 13 Investigación de accidentes e incidentes de aviación. En vista de las constataciones de las auditorías realizadas en el marco del USOAP en las que se indicaba que algunos Estados tienen dificultades para aplicar los SARPS de la OACI y los elementos críticos de un sistema de vigilancia de la seguridad operacional del Estado, en la Resolución A33-9 de la Asamblea se pedía que la OACI desarrollara el concepto de función de garantía de calidad que entonces podría ofrecerse para la supervisión de los proyectos ejecutados por los Estados, sobre la base de rembolso de los costos El 35º período de sesiones de la Asamblea de la OACI consideró la propuesta del Consejo para la continuación y ampliación del Programa universal OACI de auditoría de la vigilancia de la seguridad operacional a partir de 2005 y resolvió (véase la Resolución A35-6) que el programa se ampliara para incluir todos los Anexos relacionados con la seguridad operacional y para adoptar un enfoque sistémico global en la realización de auditorías de la vigilancia de la seguridad operacional. En la Resolución A35-6 de la Asamblea se encargaba además al Secretario General: asegurarse de que en el enfoque sistémico global se mantengan como elementos básicos las disposiciones relativas a la seguridad operacional que figuran en el Anexo 1 Licencias al personal, el Anexo 6 Operación de aeronaves, el Anexo 8 Aeronavegabilidad, el Anexo 11 Servicios de tránsito aéreo, el Anexo 13 Investigación de accidentes e incidentes de aviación yelanexo14 Aeródromos; asegurarse de que todos los aspectos del mecanismo de auditoría sean visibles para los Estados contratantes; poner al alcance de todos los Estados contratantes los informes finales de las auditorías; y proporcionar a todos los Estados contratantes acceso a toda la información pertinente derivada de la base de datos de las constataciones y diferencias emanadas de las auditorías (AFDD), a través del sitio web seguro de la OACI. Debido a su cobertura más amplia, la Resolución A35-6 de la Asamblea remplazó a la Resolución A33-8 de la Asamblea. 2.2 PANORÁMICA DE LAS RESPONSABILIDADES DE LOS ESTADOS CONTRATANTES DE LA OACI La mayoría de los artículos del Convenio de Chicago establecen los privilegios y obligaciones que tienen todos los Estados contratantes y fomentan la adopción de los SARPS internacionales que regulan el transporte aéreo internacional. El Convenio acepta el principio fundamental de que todo Estado tiene soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo sobre su territorio.

12 Parte A. Establecimiento y gestión de un sistema estatal de vigilancia de la seguridad operacional Capítulo 2. La vigilancia de la seguridad operacional: una obligación En las últimas seis décadas, el principal éxito técnico de la OACI ha sido el acuerdo por sus Estados contratantes del grado de normalización necesario para que los servicios aéreos gocen de seguridad, eficiencia y regularidad. Esta normalización se ha conseguido principalmente mediante la adopción de los Anexos al Convenio de Chicago con sus especificaciones a las que se denominan normas y métodos recomendados internacionales. Los 18 Anexos adoptados hasta la fecha cubren la gama completa de las operaciones de la aviación civil El Artículo 37 del Convenio de Chicago prescribe que cada Estado contratante se compromete a colaborar, a fin de lograr el más alto grado de uniformidad posible en las reglamentaciones, normas, procedimientos y organización relativos a las aeronaves, personal, aerovías y servicios auxiliares, en todas las cuestiones en que tal uniformidad facilite y mejore la navegación aérea. A este fin, la OACI ha adoptado los SARPS que cubren prácticamente todas las actividades de las operaciones de aeronaves. Ahora bien, es la incorporación de tales SARPS en las reglamentaciones y métodos nacionales de los Estados contratantes, y su aplicación oportuna, lo que en última instancia garantizará la seguridad y regularidad de las operaciones de aeronaves en todo el mundo Mediante las disposiciones de sus reglamentos nacionales se prevé que los Estados pongan en práctica y hagan cumplir los SARPS que figuran en los Anexos al Convenio. El Artículo 12 del Convenio de Chicago es muy claro a este respecto. Asevera que: Cada Estado contratante se compromete a adoptar medidas que aseguren que todas las aeronaves que vuelen sobre su territorio o maniobren en él, así como todas las aeronaves que lleven la marca de su nacionalidad, dondequiera que se encuentren, observen las reglas y reglamentos en vigor relativos a los vuelos y maniobras de las aeronaves en tal lugar. Cada Estado contratante se compromete a mantener sus propios reglamentos sobre este particular conformes en todo lo posible, con los que oportunamente se establezcan en la aplicación del presente Convenio. Más aún, el artículo dispone que: Cada Estado contratante se compromete a asegurar que se procederá contra todas las personas que infrinjan los reglamentos aplicables. Estos y otros artículos consagran las obligaciones respecto a la vigilancia de la seguridad operacional que los Estados han contraído en virtud del Convenio y eliminan toda incertidumbre acerca de la responsabilidad de cada Estado contratante de controlar y supervisar todas sus actividades aeronáuticas En el Artículo 38 del Convenio se especifica que cualquier Estado que considere impracticable cumplir con las normas o procedimientos internacionales, o concordar totalmente sus reglamentaciones o métodos con alguna norma o procedimiento internacionales, después de enmendados estos últimos, o que considere necesario adoptar reglamentaciones o métodos que difieran en cualquier aspecto particular de lo establecido por una norma internacional, notificará inmediatamente a la OACI las diferencias entre sus propios métodos y lo establecido por la norma internacional. 2.3 PANORÁMICA DE LAS OBLIGACIONES DE LOS ESTADOS RESPECTO A LA VIGILANCIA DE LA SEGURIDAD OPERACIONAL Responsabilidades de los Estados contratantes Las responsabilidades que de conformidad con el Convenio y sus Anexos incumben a cada Estado contratante comprenden:

13 2-4 Manual de vigilancia de la seguridad operacional el otorgamiento de licencias al personal; la certificación de aeronaves, explotadores aéreos y aeródromos; el control y la supervisión del personal autorizado, de los productos certificados y de los organismos reconocidos; el suministro de servicios de navegación aérea (incluyendo los servicios meteorológicos, las telecomunicaciones aeronáuticas, los servicios de búsqueda y salvamento, las cartas y la distribución de información); y la realización de la investigación de accidentes e incidentes de aviación. El asegurarse de que estas responsabilidades se cumplen de la manera más eficaz es fundamental para el buen estado de las operaciones aeronáuticas transfronterizas y en todo el mundo Dichas responsabilidades están consagradas en varios artículos del Convenio. El Artículo 31, por ejemplo, dispone que el Estado de matrícula expida un certificado de aeronavegabilidad, o bien convalide el certificado de aeronavegabilidad expedido por otro Estado contratante a cada aeronave que se emplee en la navegación internacional. En el Artículo 32 se encarga al mismo Estado que otorgue certificados y licencias de aptitud, o bien que convalide tales certificados o licencias expedidos por otros Estados contratantes, al piloto de toda aeronave y a otros miembros de la tripulación de toda aeronave dedicada a la navegación internacional. El fundamento de dichas obligaciones es el deseo de que se realicen operaciones de aeronave seguras y regulares mediante la creación y puesta en práctica de procedimientos de certificación, otorgamiento de licencias y operaciones aceptables internacionalmente. El cumplimiento de estos procesos debería dar al Estado una garantía de su propia competencia organizativa e individual y de aquella de las autoridades normativas de otros Estados contratantes, proveedores de servicios, explotadores y personal, especialmente en el área de cambio y gestión sistemática de la seguridad operacional. Es más, estos procesos se amplían a los vuelos nacionales para garantizar la seguridad general de las operaciones de aeronave dondequiera que se produzcan Obligaciones generales de los Estados contratantes Cuando un Estado permite o emprende actividades aeronáuticas, incurre en ciertas obligaciones según el Convenio de Chicago y sus Anexos. Por ejemplo, todo Estado que sea signatario del Convenio está obligado a proporcionar en su espacio aéreo las condiciones para que las operaciones de aeronaves sean seguras y eficientes. Entre esas obligaciones generales figura el proporcionar condiciones para el funcionamiento de la aviación general y el transporte aéreo, tales como: aeródromos; ayudas a la navegación; cartas y mínimos de aproximación por instrumentos; partes meteorológicos; servicios de tránsito aéreo; búsqueda y salvamento; seguridad de la aviación; y

14 Parte A. Establecimiento y gestión de un sistema estatal de vigilancia de la seguridad operacional Capítulo 2. La vigilancia de la seguridad operacional: una obligación 2-5 la corrección oportuna de cualquier deficiencia de seguridad en relación con estas obligaciones Para garantizar que el sistema del Estado es apropiado respecto del nivel y alcance de su actividad aeronáutica, cada una de estas obligaciones exigirá considerar los elementos críticos de un sistema de vigilancia de la seguridad operacional. Aquí debería incluirse la política del Estado para la gestión sistemática de las presiones críticas en materia de seguridad operacional, las dependencias y los conflictos que afectan a la comunidad, de fuentes internas y externas, de los cuales algunos figuran en Parte del proceso de gestión exige que, en determinadas circunstancias, los Estados consideren la adopción de requisitos nacionales más rigurosos que los SARPS de la OACI en algunos aspectos Obligaciones del Estado de diseño y del Estado de fabricación En las obligaciones del Estado de diseño se incluyen las siguientes: a) Expedir el certificado de tipo que define el diseño de un tipo de aeronave y certifica que ese diseño cumple los requisitos de aeronavegabilidad apropiados del Estado en cuestión. b) Transmitir información generalmente aplicable necesaria para el mantenimiento de la aeronavegabilidad y funcionamiento seguro de la aeronave a: todo Estado contratante que ha notificado al Estado de diseño que ha inscrito la aeronave en su registro; y todo otro Estado contratante, a pedido. c) Requerir y aprobar un programa de integridad estructural permanente para asegurar la aeronavegabilidad de las aeronaves de más de kg de masa máxima certificada de despegue, comprendida la información concreta sobre prevención y control de corrosión. d) Establecer un sistema para asegurar que respecto de los aviones de masa máxima certificada de despegue superior a kg y helicópteros de masa máxima certificada de despegue superior a kg, se reciba información sobre fallas, funcionamiento defectuoso, defectos y otros aspectos que afecten negativamente al mantenimiento de la aeronavegabilidad, se decida si hay que adoptar medidas relativas a aeronavegabilidad, y de ser necesario, se preparen y divulguen apropiadamente medidas relativas a aeronavegabilidad En las obligaciones del Estado de fabricación se incluyen las siguientes: a) Asegurar que cada aeronave y todas las piezas de aeronave, comprendidas las piezas fabricadas por subcontratistas, se ajusten al diseño aprobado. b) Al aprobar la producción de piezas de aeronave, asegurar que la producción se efectúa de manera controlada, que incluya un sistema de calidad, para que la construcción y ensamblaje sean satisfactorios. (Esto puede facilitarse aprobando a la organización de producción).

15 2-6 Manual de vigilancia de la seguridad operacional c) Requerir que se mantengan registros de manera que pueda establecerse la identificación de la aeronave y de las piezas de diseño y producción aprobadas Cuando el Estado de fabricación de la aeronave es distinto del Estado de diseño, debe concertarse un acuerdo aceptable para ambos Estados con el objeto de asegurar que la organización de fabricación coopere con la organización responsable del diseño de tipo al evaluar la información recibida respecto de la experiencia con el funcionamiento de la aeronave Obligaciones del Estado de matrícula y del Estado del explotador o proveedor de servicios Es posible que el acto de matricular una aeronave no sea en sí una cuestión de seguridad, pero tal acto impone al Estado de matrícula varias obligaciones en virtud del Convenio que están directamente relacionadas con la seguridad aeronáutica en su totalidad. En el caso de la matrícula de aeronaves de una agencia de operaciones internacionales que no desempeña actividades a escala nacional, los Estados que forman la agencia están colectivamente obligados a asumir las obligaciones que, en virtud del Convenio de Chicago, se adjudican al Estado de matrícula. Así pues, al matricular una aeronave, el Estado de matrícula está obligado a: a) notificar al Estado de diseño que la aeronave ha sido matriculada en su registro; b) determinar que la aeronavegabilidad de la aeronave satisface las normas mínimas establecidas; c) expedir o convalidar el certificado de aeronavegabilidad de la aeronave; d) asegurarse de que la aeronavegabilidad de la aeronave se mantiene, independientemente de donde se utilice en el mundo; e) comprobar que el personal que hace la labor de mantenimiento de la aeronave tiene la experiencia, conocimiento y aptitud mínimos; f) expedir o convalidar los certificados del personal de mantenimiento; g) comprobar que la tripulación que vuela la aeronave reúne los requisitos mínimos de experiencia, conocimiento y aptitud para volar la aeronave con seguridad; h) expedir o convalidar las licencias o habilitaciones, según corresponda, de la tripulación de vuelo; i) verificar que la aeronave y el personal vinculado a la explotación de la misma satisfacen todavía las condiciones que se exigían para expedir los certificados y licencias iniciales; j) tomar medidas oportunas y apropiadas para corregir todas las deficiencias que se encuentren respecto al mantenimiento de la aeronave y a la utilización de la misma por parte de las tripulaciones de vuelo; k) asegurar que, respecto de los aviones de más de kg y helicópteros de más de kg de masa máxima certificada de despegue, haya un sistema para transmitir al organismo responsable del diseño de tipo información sobre fallas, funcionamiento defectuoso, defectos y otros aspectos que repercutan o puedan repercutir negativamente en el mantenimiento de la aeronavegabilidad; y

16 Parte A. Establecimiento y gestión de un sistema estatal de vigilancia de la seguridad operacional Capítulo 2. La vigilancia de la seguridad operacional: una obligación 2-7 l) al recibir información obligatoria sobre mantenimiento de la aeronavegabilidad proveniente del Estado de diseño, adoptar la información obligatoria directamente o evaluar la información recibida y adoptar las medidas apropiadas El otorgamiento de un certificado de explotador de servicios aéreos, o documento equivalente, como lo exige el Anexo 6, es incumbencia del Estado del explotador. Esta responsabilidad implica controlar y supervisar las actividades de todos los explotadores de aeronaves del Estado que se relacionen con la operación de aeronaves. La responsabilidad entraña asimismo para el Estado del explotador varias obligaciones concretas dimanantes del Convenio, entre las que se incluye lo siguiente: a) antes de que se inicien los vuelos internacionales, asegurarse de que los explotadores aéreos son aptos para realizar las operaciones de forma segura y eficiente; b) asegurarse de que los explotadores aéreos tienen los medios para seguir llevando a cabo las operaciones sin infringir los criterios originales de certificación; y c) tomar medidas oportunas y necesarias para solucionar los problemas de seguridad que se encuentren con respecto al mantenimiento de las aeronaves, las operaciones de vuelo y demás obligaciones del explotador aéreo, que comprenden el ejercer control sobre el comportamiento de su personal En algunos Estados, en los explotadores y proveedores de servicios se incluye a los propietarios de aeródromos (que no sean el Estado) que administran y proporcionan servicios en el mismo, al igual que las agencias o entidades no estatales que proporcionan servicios de tránsito aéreo. El Estado del explotador o del proveedor de servicios sigue siendo responsable del otorgamiento de licencias, certificados y otras aprobaciones que se requieren según las disposiciones de los Anexos con respecto a elementos pertinentes del sistema. Esta responsabilidad incluye el control y la supervisión de los explotadores o proveedores de servicios pertinentes del Estado. La responsabilidad asigna además al Estado del explotador o del proveedor de servicios varias obligaciones concretas del Convenio en relación con comportamiento del personal, operaciones de vuelo, mantenimiento y cumplimiento permanente de los criterios de certificación originales. Obligaciones y responsabilidades similares se aplican en todo el espectro del sistema aeronáutico, comprendidas las operaciones de aeródromo y el suministro de servicios de tránsito aéreo y actividades conexas Las disposiciones de la OACI para la gestión de la seguridad operacional de los servicios de tránsito aéreo (ATS), que figuran en el Anexo 11 Servicios de tránsito aéreo y en los Procedimientos para los servicios de navegación aérea Gestión del tránsito aéreo (PANS-ATM, Doc 4444), requieren que los Estados ejecuten programas sistemáticos y apropiados de gestión de la seguridad operacional para asegurar que sus sistemas ATS alcanzan un nivel de seguridad aceptable y para establecer dichos niveles de seguridad en sus servicios de tránsito aéreo. Los objetivos de la gestión de la seguridad operacional ATS consisten en garantizar que el nivel establecido de seguridad aplicable al suministro de ATS dentro de un espacio aéreo o en un aeródromo se satisfagan y que se implanten mejoras relacionadas con la seguridad cuando es necesario. En las disposiciones de los PANS-ATM se requiere que un programa de gestión de la seguridad operacional ATS incluya: a) vigilancia de los niveles de seguridad operacional generales y detección de tendencias negativas; b) revisiones de la seguridad operacional de las dependencias ATS; c) evaluaciones de la seguridad operacional respecto de la implantación prevista de reorganizaciones del espacio aéreo, la introducción de equipo, sistemas o instalaciones nuevas y los procedimientos ATS nuevos o modificados; y d) un mecanismo para reconocer la necesidad de adoptar medidas de mejoramiento de la seguridad operacional.

17 2-8 Manual de vigilancia de la seguridad operacional Al examinar la suficiencia del sistema en su totalidad, conviene que el Estado de matrícula y del explotador o del proveedor de servicios consideren los elementos críticos de todo sistema de vigilancia de la seguridad operacional (véase el Capítulo 3) y la complejidad de las operaciones que se realicen Responsabilidades del explotador de servicios aéreos y del proveedor de servicios Los explotadores o los proveedores de servicios tienen la obligación de velar por la operación segura, regular y eficiente de sus aeronaves, lo que incluye el cumplimiento de las leyes o reglamentos que el Estado del explotador o el Estado donde la aeronave vuele haya podido promulgar. Esta obligación se extiende a los contratistas a los que puedan recurrir. Si el explotador utiliza una aeronave matriculada en un Estado distinto al suyo, tendrá que cumplir también las leyes y reglamentos pertinentes que haya promulgado el Estado de matrícula. Tales leyes y reglamentos, que son los medios que emplea el Estado para hacer cumplir las disposiciones de los Anexos, no son de por sí suficientes puesto que no reúnen todas las instrucciones detalladas que necesitan los explotadores y proveedores de servicios para efectuar sus operaciones. Por consiguiente, les incumbe a los explotadores redactar las instrucciones de explotación necesarias para la seguridad de las operaciones (concepto de responsabilidad del explotador o del proveedor de servicios ) Las instrucciones de explotación no han de estar en contraposición con las leyes y reglamentos del Estado del explotador o del proveedor de servicios o de otros Estados a los que se vuele o sobre los que se vuele. El explotador o proveedor de servicios debería incluir estas instrucciones en el manual pertinente (manual de operaciones, manual de aeródromo u otros), que debe presentarse a la autoridad de reglamentación del Estado (es decir, Administración de aviación civil) como parte de los documentos que se estudiarán antes de otorgar la aprobación, licencia o certificación de un explotador o proveedor de servicios. Se prevé actualizar y enmendar estos manuales, como documentos de carácter jurídico y normativo, en el marco del enfoque sistémico respecto de la gestión de la seguridad operacional y garantía de la misma Responsabilidades del Estado del suceso En el Artículo 26 del Convenio sobre Aviación Civil Internacional se impone una obligación al Estado en el cual sucede el accidente (Estado del suceso). Este Estado debe abrir una encuesta sobre las circunstancias del accidente, ajustándose, en la medida que lo permiten sus leyes, a los procedimientos que pueda recomendar la OACI. En el Anexo 13 se describen los SARPS pertinentes que los Estados deben aplicar para cumplir sus obligaciones en la investigación de accidentes e incidentes y otras tareas conexas El único objetivo de la investigación será la prevención de accidentes e incidentes. Esta actividad no tiene el propósito de asignar culpa o responsabilidad. La investigación efectuada debe ser estrictamente objetiva y totalmente imparcial y debe percibirse como tal. La misma debería realizarse de manera que pueda resistir a interferencia política o de otro tipo. Esto sólo puede lograrse cuando se cuenta con la legislación apropiada en materia de investigación de accidentes e incidentes de aviación y con el apoyo y cooperación real entre todos los Estados que participan (en particular, el Estado de diseño, el Estado de fabricación, el Estado de matrícula y el Estado del explotador). 2.4 ENFOQUE EQUILIBRADO EN RELACIÓN CON EL CONTROL Y LA SUPERVISIÓN Para poder cumplir sus obligaciones, cada Estado debe decretar su propia legislación aeronáutica básica que servirá de guía para elaborar y promulgar un código de reglas, reglamentos y

18 Parte A. Establecimiento y gestión de un sistema estatal de vigilancia de la seguridad operacional Capítulo 2. La vigilancia de la seguridad operacional: una obligación 2-9 requisitos de aviación civil que ha de coincidir con las disposiciones de los Anexos al Convenio. Al redactar dicho código, el Estado tiene la opción de adoptar las disposiciones que regirán su función en cuanto a la aplicación del reglamento operacional, que puede situarse entre una postura normativa severa o una actitud pasiva Si adopta la postura normativa severa, el Estado participará estrechamente, día a día, en forjar la dirección de la industria de la aviación civil y en controlar sus actividades mediante un organismo de evaluación. Si toma una actitud pasiva, el Estado intervendrá únicamente al entablar trámites para proceder a una investigación cuando se produzca un accidente o incidente o alguna infracción del reglamento El Estado que adopta un papel pasivo pasa a depender casi completamente de la competencia técnica y de organización de la industria de la aviación civil y del interés que ponga en la seguridad. En esta situación, la industria se hace responsable de interpretar y aplicar el reglamento, así que prácticamente se regula a sí misma. Como resultado, el Estado no está en posición de juzgar si la industria de la aviación civil se ajusta a los reglamentos, y solamente lo sabrá mediante información fortuita o durante la investigación de algún accidente e incidente. De seguir ese plan, el Estado no estará en situación de ser previsor y de ejercer sus competencias en materia de prevención y corrección como lo exige el Convenio Por otra parte, si el sistema estatal de vigilancia de la seguridad operacional es tan riguroso que domina por completo las operaciones y dicta la forma en que han de realizarse, se crea un ambiente en el que la industria de la aviación civil no cuenta con las atribuciones y autonomía que necesita para efectuar operaciones seguras. Esto redunda en situaciones que desmoralizan al personal de la industria de la aviación civil y que producen una degradación en las normas de seguridad. Más aún, para mantener una organización del tamaño que se necesita para ejercer ese nivel de control, el Estado podría tener que incurrir en gastos prohibitivos En la práctica, ninguno de estos dos extremos es compatible con el objetivo de mantener una división ecuánime de las responsabilidades entre el Estado y la comunidad aeronáutica. El interés público queda mejor servido cuando se adopta un enfoque equilibrado en que el Estado y la comunidad aeronáutica tienen sus responsabilidades claramente definidas para la ejecución segura y eficiente de sus funciones Los Estados deben considerar cuidadosamente el interés público cuando establecen las diversas funciones de vigilancia de la seguridad operacional y asegurarse de mantener un sistema apropiado de inspecciones y compensaciones. El Estado debe mantener un control real de las funciones de inspección importantes. Estas funciones no pueden delegarse; de lo contrario, el personal aeronáutico, los organismos de mantenimiento, la aviación general, los explotadores comerciales, los proveedores de servicios aeronáuticos y los explotadores de aeródromos, entre otros, estarán en efecto reglamentándose y los inspectores de la CAA no los supervisarán de manera efectiva Un sistema equilibrado de vigilancia de la seguridad operacional es aquél en que tanto el Estado como la comunidad aeronáutica comparten la obligación de velar por la seguridad, regularidad y eficiencia de las actividades de aviación civil. En la legislación aeronáutica básica, en los reglamentos y los requisitos debería establecerse dicha colaboración, que la CAA debería poner en práctica como parte de su política y metodología (política de gestión de la seguridad operacional). Las características de un sistema estatal de vigilancia de la seguridad operacional comprenden: a) un enfoque sólido y eficaz con respecto a la gestión de la seguridad operacional, que incluya la adopción de sistemas de gestión de la seguridad operacional (SMS) tanto en las áreas funcionales de reglamentación como en las operaciones y el suministro de servicios; b) un enfoque coordinado respecto de la formulación, la publicación oportuna y accesible y la aplicación de la legislación, los requisitos y la orientación en materia de aviación para la

19 2-10 Manual de vigilancia de la seguridad operacional industria. Esto debería incluir la forma en que se realiza la vigilancia de la seguridad operacional, es decir: la adopción de un enfoque sistemático para realizar auditorías que permitan considerar los sistemas completos, cuando corresponde, y no sólo elementos, actividades o disciplinas en forma aislada; el empleo de estrategias de gestión de riesgos para asistir en el uso eficaz de los recursos; la coordinación con otras agencias con las cuales la interfaz se superpone o bien colinda, como en el caso de seguridad operacional y protección; y la exigencia y promoción para que la industria adopte conceptos sistemáticos similares como parte de un SMS, que debería incluir la consideración de los principios de factores humanos y de desempeño humano ya que se aplican a todo el espectro de las actividades aeronáuticas. En el Doc 9734 Manual sobre vigilancia de la seguridad operacional, ParteB Establecimiento y gestión de un sistema regional de vigilancia de la seguridad operacional, se ofrece información adicional sobre SMS; c) una distribución bien equilibrada de la responsabilidad que tiene el Estado y la que tiene la industria con respecto a la seguridad operacional de la aviación civil; d) la justificación económica con respecto a los recursos del Estado; e) la supervisión estatal constante de las actividades de los explotadores y proveedores de servicios sin obstaculizar indebidamente la dirección y control efectivos de sus respectivas empresas; y f) el cultivo y mantenimiento de relaciones armoniosas, comprendidas las comunicaciones y la consulta, entre el Estado y la industria de la aviación civil, manteniendo al mismo tiempo de manera eficaz y clara funciones separadas. En las comunicaciones debería incluirse la divulgación a la industria de los requisitos que deben cumplirse para el otorgamiento de licencias, certificados u otras aprobaciones, conjuntamente con textos de orientación La industria aeronáutica tiene la responsabilidad general de mantener operaciones seguras, regulares y eficientes, de instruir al personal aeronáutico y de fabricar y mantener las aeronaves y el equipo aeronáutico. Algunos Estados pueden compartir con otras entidades que han demostrado actuar de forma fiable (proveedores de servicios de tránsito aéreo y de aeródromo, explotadores, organismos de mantenimiento reconocidos, fabricantes) la responsabilidad de vigilar las normas de seguridad internas. El objetivo de contar con una red de aviación civil segura y ordenada no podrá lograrse a menos que cada miembro designado esté preparado a aceptar voluntariamente lo que implica dicho objetivo, y ello supone asignar también a ese fin los recursos necesarios que permitan alcanzarlo. Con respecto a la confianza que la CAA pueda poner en los titulares de certificados de la aviación civil y la consecuente libertad y flexibilidad que les proporciona, es crucial que éstos establezcan un sistema de calidad adecuado capaz de ser examinado y aprobado por la CAA En los casos en que el Estado sea ambas cosas, autoridad normativa y proveedor de servicios de tránsito aéreo, explotador de aeródromos, explotador de servicios aéreos o fabricante u organismo de mantenimiento, los requisitos del Convenio se satisfarán, y el público estará mejor servido, si existe una separación clara entre la autoridad y responsabilidad del organismo explotador estatal y de la autoridad normativa del Estado. Los procedimientos de aprobación, certificación y de vigilancia permanente deben efectuarse como si el organismo explotador no fuera una entidad gubernamental.