CONSELLO DE CONTAS DE GALICIA INFORME DE FISCALIZACIÓN PORTOS DE GALICIA

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1 CONSELLO DE CONTAS DE GALICIA INFORME DE FISCALIZACIÓN PORTOS DE GALICIA EJERCICIO 2004 Informe Definitivo Informe Definitivo

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3 Índice ÍNDICE I. INTRODUCIÓN...1 ANTECEDENTES DE LA FISCALIZACIÓN...1 DESCRICIÓN DE LA ENTIDAD...1 NORMATIVA APLICABLE...2 ÁMBITO COMPETENCIAL DE LA FISCALIZACIÓN...3 II. OBJETIVOS, ALCANCE Y LIMITACIONES...3 OBJETIVOS GENERALES...3 OBJETIVOS ESPECÍFICOS POR ÁREAS...4 ÁREA DE ORGANIZACIÓN, PLANIFICACIÓN Y CONTROL INTERNO...4 ÁREA ECONÓMICO-FINANCIERA...4 GESTIÓN DE PERSONAL...5 ÁREA DE CONTRATACIÓN Y GESTIÓN DE INVERSIONES...5 ÁREA DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS Y DOMINIO PÚBLICO PORTUARIO...6 ALCANCE...6 LIMITACIONES...6 III. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN...7 ORGANIZACIÓN, PLANIFICACIÓN Y CONTROL INTERNO...7 ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA PORTUARIO...7 PLANIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN DE OBJETIVOS...11 CONTROL INTERNO...18 ÁREA ECONÓMICO-FINANCIERA...20 LA ACTIVIDAD ECONÓMICO-FINANCIERA. EVOLUCIÓN DE LAS PRINCIPALES MAGNITUDES...20 EL MARCO CONTABLE...23 OBSERVACIONES CON RELACIÓN A DETERMINADAS MASAS PATRIMONIAIS...24 EJECUCIÓN Y LIQUIDACIÓN PRESUPUESTARIA...31 Índice - 1

4 Índice ÁREA DE PERSONAL...34 DESCRIPCIÓN DE LOS GASTOS DE PERSONAL, ORDENACIÓN Y REGULACIÓN DEL PERSONAL...34 ANÁLISIS DE LOS PROCESOS SELECTIVOS...36 ANÁLISIS DE CONTRATOS Y RETRIBUCIONES...37 ÁREA DE CONTRATACIÓN Y GESTIÓN DE INVERSIONES...41 ASPECTOS GENERALES DE LA CONTRATACIÓN Y MUESTRA DE EXPEDIENTES ANALIZADOS...41 CONTRATOS DE OBRAS...44 ASISTENCIAS TÉCNICAS...58 CONTRATOS DE SUMINISTROS...60 CONVENIOS DE COLABORACIÓN...61 ÁREA DE GESTIÓN DE SERVICIOS Y DOMINIO PÚBLICO PORTUARIO...61 LA PRESTACIÓN DIRECTA DE SERVICIOS. LAS TARIFAS...62 LA GESTIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO PORTUARIO...67 ANÁLISIS DE EXPEDIENTES DE CONCESIONES...69 IV. CONCLUSIONES...85 ORGANIZACIÓN, PLANIFICACIÓN Y CONTROL INTERNO...85 ÁREA ECONÓMICO-FINANCIERA...87 ÁREA DE PERSONAL...88 CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA...89 ÁREA DE GESTIÓN DE SERVICIOS Y DOMINIO PÚBLICO PORTUARIO...91 V. RECOMENDACIONES...94 ORGANIZACIÓN, PLANIFICACIÓN Y CONTROL INTERNO...94 ÁREA DE GESTIÓN DE PERSONAL...95 ÁREA ECONÓMICO-FINANCIERA...95 ÁREA DE CONTRATACIÓN...97 ÁREA DE GESTIÓN DE SERVICIOS Y DOMINIO PÚBLICO PORTUARIO...97 VI. ALEGACIONES FORMULADAS POR PORTOS DE GALICIA...99 Índice - 2

5 Índice VII. RÉPLICAS DEL CONSELLO DE CONTAS A LAS ALEGACIONES FORMULADAS POR PORTOS DE GALICIA ANEXO CUENTAS ANUALES FORMULADAS POR EL ENTE PÚBLICO PORTOS DE GALICIA CORRESPONDIENTES AL EJERCICIO ANUAL FINALIZADO EL 31 DE DICIEMBRE DE Índice - 3

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7 Índice de cadros e ilustracións Índice de cuadros e ilustraciones Cuadro 1: Dotaciones de personal por servicios e instalaciones Cuadro 2: Estructura organizativa del Ente a Cuadro 3: Programas y líneas de acción presupuestadas. Ejercicio Cuadro 4: Desviaciones en el plan de inversiones. Ejercicio Cuadro 5: Obras de adecuación al entorno Cuadro 6: Relación de instalaciones deportivas a Cuadro 7: Estado tramitación planes Cuadro 8: Evolución magnitudes del Ente (en miles de euros) Cuadro 9: Cuentas de activo y pasivo. Ejercicio Cuadro 10: Inmovilizado material a Cuadro 11: Cuenta de construcciones a Cuadro 12: Deudores a Cuadro 13: Subvenciones oficiales de capital a Cuadro 14: Ingresos del ejercicio Cuadro 15: Gastos del ejercicio Cuadro 16: Ejecución del Presupuesto de Gastos. Ejercicio Cuadro 17: Ejecución del Presupuesto de Ingresos. Ejercicio Cuadro 18: Resultado presupuestario. Ejercicio Cuadro 19: Resultado económico-patrimonial. Ejercicio Cuadro 20: Remanente de tesorería. Ejercicio Cuadro 21: Gastos de personal a Cuadro 22: Procesos selectivos personal temporal Cuadro 23: Tipología de personal a Cuadro 24: Tipos de contratos según procedimiento de adjudicación. Año Cuadro 25: Expedientes seleccionados para revisión Cuadro 26: Modificaciones contractuales Cuadro 27: Demoras en los plazos de ejecución Cuadro 28: Concentración contractual en obras menores. Ejercicio Cuadro 29: Convenios de colaboración. Ejercicio Cuadro 30: Estado de los servicios facturados entre el y el Cuadro 31: Evolución de los ingresos por tarifas: Cuadro 32: Muestra de expedientes de concesiones analizados Índice de Cadros e Ilustracións - 1

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9 Abreviaturas ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS BOE CANOA DOG ETT I+D ICAC IGE IRPF IVA LCAP LRFOG PAIF PNSP PXCP RPT SERGAS SPI TRLCAP Boletín Oficial del Estado Contabilidad Analítica Normalizada para Organismos Autónomos Diario Oficial Empresas de Trabajo Temporal Investigación y Desarrollo Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas Instituto Galego de Estatística Impuesto Renta Personas Físicas Impuesto sobre el valor añadido Ley de Contratos de las Administraciones Públicas Ley de Régimen Financiero y Presupuestario Programa de Actuación, Inversiones y Financiación Procedimiento Negociado Sin Publicidad Plan general de contabilidad pública Relación de Puestos de Trabajo Servicio Gallego de Salud Sociedade Pública de Investimentos S.A. Texto refundido de la ley de contratos de las administraciones públicas Abreviaturas - 1

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11 Portos 2004 I. INTRODUCIÓN ANTECEDENTES DE LA FISCALIZACIÓN 1.1. El Pleno del, por acuerdo del 19 de diciembre de 2005, aprobó por unanimidad el programa anual de trabajo para el año 2006 correspondiente a la fiscalización selectiva del ejercicio 2004, en el que se contempla la realización, a iniciativa del propio Consello, de las presentes actuaciones relativas al Ente Público Portos. Las directrices técnicas a las que debía sujetarse la fiscalización fueron incluidas en el programa aprobado por el Pleno. DESCRICIÓN DE LA ENTIDAD 1.2. Portos fue creado por Ley 5/94, del 29 de noviembre, como un ente de derecho público de los regulados en el artículo 12.1.b) del Decreto legislativo 1/1999, del 7 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Régimen Financiero y Presupuestario, adscrito a la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes, para desarrollar la gestión de las funciones y servicios que, en materia de puertos, son competencia de la Comunidad Autónoma. Inició su andadura en el ejercicio La ley de creación y su reglamento posterior, aprobado por Decreto 227/95, del 20 de julio, atribuye a Portos el proyecto, construcción, conservación, administración de las obras, actividades y servicios portuarios, así como la planificación de las zonas de servicios y el fomento global de las actividades económicas relacionadas con el tráfico portuario, la gestión de la explotación de las instalaciones portuarias y demás bienes adscritos a su patrimonio, el fomento de la actividad económica global en el ámbito de los puertos dependientes de la administración de la Comunidad Autónoma, el fomento de la investigación y desarrollo tecnológico en materias relacionadas con la explotación y la construcción portuaria. Se constituyó por lo tanto, como el principal instrumento para ejecutar las competencias portuarias que ostenta la Comunidad Autónoma, a través de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes, en materia de puertos no calificados de interés general, que representan un total de 122 instalaciones portuarias. Así mismo, Informe Definitivo - 1

12 Portos 2004 desde el punto de vista competencial, la Xunta, ostenta las competencias para nombrar a los presidentes y vocales de los Consejos de administración de las autoridades portuarias gestoras de los puertos de interés general emplazados en nuestra Comunidad Autónoma Los órganos de gobierno del Ente son el presidente, el Consejo de administración y el director. Bajo la dependencia directa de este último, en el ejercicio 2004 se nombrará un director de operaciones. Completan a estructura organizativa un área de proyectos y obras y un área de planificación y explotación. Dependiendo directamente del presidente se articulan distintos departamentos que engloban los servicios generales, como el de gestión jurídica y administrativa, gestión económica y presupuestaria, o el de contabilidad y administración. La organización del espacio portuario se plasma en tres zonas diferenciadas: la zona norte, que comprende los puertos de la costa lucense; la zona centro, puertos de la provincia de A Coruña; y la zona sur, que incluye los puertos de las Rías Bajas. Al frente de cada una de ellas está un jefe de zona. La plantilla de Portos estaba compuesta, a , por 109 trabajadores. NORMATIVA APLICABLE 1.4. La entidad se rige por la siguiente normativa: - Ley 5/1994, del 29 de noviembre, de creación del Ente Público Portos, modificada por la Ley 2/1998 y por la Ley 3/2002, de medidas adicionales a las presupuestarias de esos años. - Ley 6/2003, del 9 de diciembre, de tasas, precios y exacciones reguladoras de la Comunidad Autónoma. - Ley 27/1992, del 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, modificada por la Ley 62/1997, del 26 de diciembre. - Ley 48/2003, del 26 de noviembre, de régimen económico y prestación de servicios de los puertos de interés general. - Ley 10/1996, del 5 de noviembre, de actuación de entes y empresas en las que tiene participación mayoritaria la Xunta. - Real decreto legislativo 2/2000, del 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de contratos de las administraciones públicas. Informe Definitivo - 2

13 Portos Decreto legislativo 1/1999, del 7 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de régimen financiero y presupuestario. - Decreto 227/95, del 20 de julio, por el que se aprueba el reglamento del Ente Público Portos. - Las demás disposiciones que resulten aplicables por su condición de sociedad pública, y especialmente lo que se establezca por las distintas leyes anuales de presupuestos de la Comunidad Autónoma. ÁMBITO COMPETENCIAL DE LA FISCALIZACIÓN 1.5. La Ley 6/1985, del, establece como competencias de la Institución la fiscalización de las cuentas y de la gestión económico-financiera y contable con relación a la ejecución de los programas de ingresos y gastos del sector público de la Comunidad Autónoma. Forman parte de este sector público, según el artículo 2 de la misma ley, las empresas públicas, cualquiera que sea su forma jurídica, dependientes de la administración autonómica. Portos es una empresa pública dependiente de esa administración. II. OBJETIVOS, ALCANCE Y LIMITACIONES OBJETIVOS GENERALES 2.1. Según el plan de actuaciones del Consello para este ejercicio, los trabajos de fiscalización se dirigen a verificar el cumplimiento de la normativa vigente en materia de gestión de fondos públicos; la racionalidad en la ejecución del gasto basada en criterios de economía, eficacia y eficiencia y el sometimiento de la documentación financiera presentada a los principios contables que resulten de aplicación. Se verificará la existencia de un control interno eficaz al servicio del logro de los objetivos previstos en la entidad, de la custodia de los recursos, del cumplimiento de las normas de aplicación y de la obtención de información fiable. Informe Definitivo - 3

14 Portos 2004 OBJETIVOS ESPECÍFICOS POR ÁREAS 2.2. Los objetivos específicos, con relación a las áreas examinadas, fueron los siguientes: ÁREA DE ORGANIZACIÓN, PLANIFICACIÓN Y CONTROL INTERNO - Verificar el cumplimiento de la normativa sobre la constitución y composición de los órganos de gobierno, así como las funciones realmente desarrolladas y los mecanismos de ejercicio de las mismas. - Analizar el grado de determinación, planificación y cumplimiento de los fines y objetivos que tiene atribuidos el Ente en esta materia. - Analizar los procedimientos y sistemas de gestión y control interno de la entidad. - Ver si existen manuales de instrucciones que delimiten los procedimientos a seguir y las competencias en orden a la autorización y registro de esas actividades. Verificar la suficiencia de personal para el desarrollo de las tareas encargadas. - Verificar las gestiones realizadas en las instalaciones de Portos por su personal para constatar los hechos relacionados con la actividad portuaria que puedan dar lugar al devengo de ingresos para el Ente, al registro y constancia de los mismos y al traslado a la jefatura de zona para su facturación. ÁREA ECONÓMICO-FINANCIERA - Comprobar que la entidad cumplió con la obligación de la aprobación y rendición de cuentas de acuerdo con lo previsto en la normativa de aplicación, evaluando su adecuación a la misma. - Verificar si el contenido de las cuentas anuales se ajusta a lo establecido en el Plan General de Contabilidad Pública establecido por la Comunidad Autónoma. - Comprobar que las cuentas y registros contables del Ente representan razonablemente los resultados de la gestión, de acuerdo con los principios y criterios contables que le son aplicables. Informe Definitivo - 4

15 Portos Analizar la ejecución del presupuesto, determinando las formas de financiación de las modificaciones de créditos, el grado de ejecución, el resultado presupuestario y el remanente de tesorería. - Determinar la cuantía de los ingresos por tarifas y cánones, comprobando que su determinación y contabilización se adecue a los principios contables públicos. - Analizar la existencia de inventarios en los que se recojan valorados los bienes inventariables según su naturaleza y verificar su coherencia con los importes de las cuentas rendidas. - Analizar la antigüedad de los saldos deudores y los saldos en caja y bancos a fin de ejercicio. GESTIÓN DE PERSONAL - Determinar el número y la estructura de los recursos humanos al servicio de la entidad, por categorías, régimen jurídico y dedicación. - Conocer el volumen de los gastos de personal registrados en los diferentes capítulos de gasto que retribuyan servicios de esta naturaleza, así como su estructura. Comprobar su correcta imputación a los presupuestos del ejercicio Conocer los instrumentos de gestión de personal y su aplicación: planes y programas a corto y medio plazo que definan las necesidades de personal, así como la existencia de estudios e informes realizados para la fijación de las relaciones de puestos de trabajo, verificando su aprobación y la desviación con la realidad. - Verificar el cumplimiento de la normativa en los sistemas implementados para la selección, contratación y promoción del personal y retribuciones, y las labores de control interno realizado sobre los mismos. ÁREA DE CONTRATACIÓN Y GESTIÓN DE INVERSIONES - Analizar los sistemas y procedimientos administrativos y de gestión establecidos en materia de contratación; en especial, comprobar que su actividad contractual se ajusta a las prescripciones de la Ley de contratos de las administraciones públicas y a la normativa aplicable en esta materia. Informe Definitivo - 5

16 Portos 2004 ÁREA DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS Y DOMINIO PÚBLICO PORTUARIO - Analizar el grado de determinación y cumplimiento de los fines y objetivos que tiene atribuidos el Ente en esta materia. - Analizar los sistemas y procedimientos de gestión establecidos en materia de gestión del dominio público portuario, comprobando que su actividad se ajusta a la normativa aplicable en esta materia. - Comprobar la regularidad en la gestión de los recursos generados en la actividad del Ente. - Verificar el cumplimiento por parte de las empresas/entidades concesionarias o colaboradoras en la gestión de las tarifas portuarias de las diferentes exigencias impuestas en los pliegos de condiciones o en la normativa de tasas y otras obligaciones derivadas de esa condición. ALCANCE 2.3. La fiscalización se refiere al año No obstante, cuando los objetivos establecidos lo requieran, se extiende indistintamente a los ejercicios anteriores. Las pruebas de cumplimiento y sustantivas realizadas fueron aquellas que de forma selectiva se consideran necesarias para obtener evidencia suficiente y adecuada, con el objetivo de conseguir una base razonable que permita manifestar las conclusiones que se desprenden del trabajo realizado sobre la actividad del Ente público. LIMITACIONES 2.4. Tanto los responsables del organismo fiscalizado como el personal del mismo prestaron la colaboración requerida para la correcta ejecución de los trabajos. Sin embargo, los trabajos se desarrollaron con las limitaciones derivadas de los siguientes aspectos: a) Existe una carencia en canto a la determinación y especificación de objetivos concretos y medibles que permitan evaluar la actividad del Ente. La entidad elabora un presupuesto de explotación y de capital, pero no presenta el programa de actuación, inversiones y financiación (PAIF) con el contenido y extensión establecidos Informe Definitivo - 6

17 Portos 2004 normativamente. Los objetivos del Ente para el año 2004, reflejados en la documentación que acompaña los presupuestos de explotación y capital, no aparecen concretados y cuantificados. b) El Ente no dispone de un inventario detallado del inmovilizado adscrito por la administración autonómica, que forma parte de su inmovilizado, por lo que no es posible verificar su correcta valoración ni evaluar la razonabilidad de la amortización practicada en el ejercicio fiscalizado y en los ejercicios anteriores (amortización acumulada). Además, aparecen diferencias entre la relación valorada del patrimonio recibido en adscripción y los saldos que constan en su balance de situación. III. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ORGANIZACIÓN, PLANIFICACIÓN Y CONTROL INTERNO ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA PORTUARIO El sistema portuario gallego 3.1. La Comunidad Autónoma asumió la competencia exclusiva sobre los puertos no calificados de interés general, puertos de refugio y puertos deportivos. También, la de desarrollo y ejecución de la normativa del Estado sobre puertos pesqueros. Por el Real decreto 3214/82, del 24 de julio, fueron transferidos a la Xunta los puertos e instalaciones que hasta entonces venían gestionándose por el Ministerio de Obras Públicas e Urbanismo, así como los derechos y obligaciones que correspondían a la Administración del Estado con relación a estas instalaciones. En la actualidad el Ente gestiona 122 instalaciones portuarias, distribuidas en la costa gallega de la siguiente forma: diez en la zona norte, 66 en la centro y 46 en la zona sur. Los puertos situados en la Comunidad Autónoma calificados de interés general y, por lo tanto, sobre los que aquella no tiene competencias son, según el anexo de la Ley 27/92, del 24 de noviembre, de Puertos del Estado, los de San Ciprián-Ferrol, A Coruña, Vilagarcía, Marín-Pontevedra y Vigo. La Ley 62/97, de modificación de la anterior, atribuye a las comunidades autónomas la competencia para participar en la designación de los órganos de gobierno de sus autoridades portuarias. Esa designación constituye en la actualidad el instrumento de coordinación de la Comunidad Autónoma con los puertos de interés general. Al margen de esa Informe Definitivo - 7

18 Portos 2004 intervención, no existen instrumentos formales que marquen las directrices en las que aquella se desarrolla. Tampoco se perciben, entre las actividades del Ente, actuaciones que se justifiquen o vengan motivadas en esas políticas coordinadas. Si bien en su momento se había firmado un convenio a través del que se marcaban pautas de colaboración, en la actualidad perdió si vigencia Los puertos individuales y el conjunto de todos ellos sistema portuario se conciben como unidades económicas y de prestación de servicios que exigen autonomía y sistemas empresariales de contabilidad y control. A diferencia de los puertos de interés general que poseen una organización independiente, la gestión de los puertos de la Comunidad Autónoma sigue un modelo basado en el principio de autoridad única a través del Ente Portos, que asume la planificación, construcción y explotación de los puertos con métodos comerciales, la independencia financiera de la entidad y la máxima competitividad. Aunque las características de las instalaciones portuarias justifican este modelo de gestión conjunta, sin organizaciones propias diferenciadas, esa actuación unitaria y centralizada impide visualizar y optimizar el desarrollo de una gestión comercial por parte de aquellos puertos con movimientos económicos cuantitativamente relevantes, en los que aquella tendría cabida, y que aparecen, al contrario, desasistidos de medios adecuados para acometerla En la configuración del Ente como una entidad empresarial, la idea de la rentabilidad de la gestión se conjuga con la idea de servicio público. El elevado número y la dispersión de las instalaciones portuarias de la Comunidad, el deficiente estado de las infraestructuras y de las interrelaciones urbanísticas con los núcleos urbanos, y el mantenimiento de numerosas instalaciones sin actividad económica, hace que, aun hoy, en el conjunto, la rentabilidad social de las inversiones tenga un peso importante frente a la rentabilidad económica. Sin perjuicio de la relevancia social de todas ellas, de las 122 instalaciones portuarias, 32 no poseen ninguna actividad con repercusión económica positiva para el Ente. De los puertos restantes, 66 no alcanzan los euros de ingresos en el año 2004, 19 no alcanzan los euros y sólo cinco (Burela, Celeiro-Viveiro, Ribadeo, Ribeira y Pobra) los exceden. La gestión se desarrolla así en circunstancias contrapuestas. Por un lado existen factores desfavorables a la obtención de rentabilidad y por otro las elevadas inversiones implican cierto compromiso de cara a su recuperación y remuneración. Esta situación exige un tratamiento diferenciado dentro de los puertos que permita cierta racionalidad en las inversiones, el máximo rendimiento de algunas instalaciones, y la adaptación de las Informe Definitivo - 8

19 Portos 2004 tarifas al nivel de prestación de servicios a través de instrumentos adecuados de planificación. Estructura organizativa del Ente 3.4. Para el desarrollo de sus funciones, Portos estructura su organización en torno a unos servicios centrales y unos servicios periféricos emplazados en los puertos. Los servicios periféricos se organizan agrupando en tres zonas las diferentes instalaciones y estableciendo unos centros de cabecera en los que se emplaza la gestión operativa de la prestación de servicios y las relaciones con los usuarios y concesionarios. Funcionalmente todos los servicios del Ente se dividen en tres grandes áreas, que se corresponden con las funciones que tiene encomendadas: la explotación de los puertos, la gestión de inversiones, y su propia gestión económico-administrativa. El área de planificación y explotación se encarga principalmente de la ordenación portuaria y de la gestión del dominio público, así como de la conservación y mantenimiento de las instalaciones portuarias, el desarrollo de las instalaciones náuticodeportivas y la protección medioambiental de las instalaciones. El área de proyectos y obras tiene encomendadas las actuaciones relacionadas con la gestión de estudios y proyectos en materia de puertos así como de la construcción de obras de infraestructura portuaria. Por último, el departamento de servicios generales se ocupa de las tareas de gestión económica y financiera del Ente que garantizan el funcionamiento operativo de los servicios. En el ejercicio de estas funciones destacan los siguientes aspectos: a) En la organización destaca la concentración de competencias, efectivos y dotaciones en los servicios centrales en detrimento de los servicios periféricos (jefaturas de zona), que se limitan básicamente a funciones de control y seguimiento y relaciones con los usuarios, con escasos medios personales y sin una delimitación formal clara de sus funciones. Cometidos como el otorgamiento de autorizaciones administrativas para la ocupación del dominio público portuario son realizados por las dos instancias, sin que exista normativa interna que fije las competencias en orden a esas actividades. b) Esa centralización se traduce en especiales carencias para las instalaciones portuarias, que, siendo los escenarios en los que se desarrolla la actividad tanto inversora como comercial, son las más desprovistas de medios para el seguimiento y control de la misma. En este sentido se constata una insuficiencia generalizada y un desigual reparto del personal destinado en esas instalaciones, que limita las posibilidades de realización de recursos por parte del Ente. La Zona Norte, con 10 instalaciones portuarias, tiene 11 guarda muelles / peones; la Zona Sur, con 46 instalaciones, dispone de 13 puestos para esas tareas; y la Zona Centro, con 66 instalaciones, dispone de 20 puestos. Informe Definitivo - 9

20 Portos 2004 Cuadro 1: Dotaciones de personal por servicios e instalaciones Servicio Puestos atribuidos RPT Personal jefatura zona Personal inst. portuarias Nº instalaciones Servicios centrales Zona norte Zona centro Zona Sur Total Fuente: elaboración propia c) En esa estructura centralizada existe además una cierta inflación de cargos o puestos directivos que no se justifica con relación al conjunto del personal existente y que hace más visible las necesidades reales de efectivos en personal de base para las instalaciones portuarias. Además de los altos cargos que son titulares de los órganos del Ente, como el presidente del Consejo de Administración o el director, completan esta organización una estructura de tres niveles más de mandos intermedios que alcanzan un número total de 31, próximo al de personal de control en las instalaciones portuarias: Cuadro 2: Estructura organizativa del Ente a Denominación Categoría Nº de puestos Altos cargos (presidente, director, director operaciones) Jefes de área Nivel Jefes de zona y servicios de gestión Nivel Jefes de departamento Nivel Jefes de unidad Nivel Administrativos Niveles 3.1 e Topógrafos delineantes Nivel Celadores guarda muelles Nivele 3.2 e Vigilantes de obra Nivel Auxiliares administrativos Nivel Peones especialistas Nivel Total: 109 Fuente: elaboración propia a partir de la RPT d) La ley de creación de la entidad trata de dar representatividad a los distintos agentes públicos y privados implicados en la actividad portuaria, por un lado con su integración en el Consejo de Administración de Portos y por otro a través de la creación, previo acuerdo de ese Consejo de Administración, de juntas territoriales de trabajo con funciones consultivas e informativas. Este último mecanismo de representación de sectores en la gestión de los puertos de la Comunidad Autónoma, como cofradías, cooperativas de buques, o consignatarios de armadores, no resultó operativo y prescindió de su convocatoria en los últimos ejercicios. Informe Definitivo - 10

21 Portos 2004 PLANIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN DE OBJETIVOS 3.5. Dadas las características de las actividades relacionadas con el sector portuario, así como la interrelación con otras actividades y su importancia en la estructura socioeconómica, la planificación adquiere una relevancia trascendental. Ya en su momento la Ley 6/1987, del 12 de junio, aprobara el Plan Especial de Portos. La planificación está expresamente contemplada en la ley de creación del Ente como uno de los objetivos que sustentan su estructura organizativa. La misma norma alude a los distintos instrumentos que se destinan a esta función y al órgano competente para formularlos y aprobarlos. Los planes de inversiones de obras, complementarios de los presupuestos de explotación y capital, los planes de usos de los puertos, los planes especiales de ordenación portuaria, y los programas de actuación, inversiones y financiación (PAIF) son los medios para garantizar, según esa norma, una organización de las actividades del Ente. Una primera aproximación al desarrollo de esta actividad permite constatar los siguientes aspectos: a) Portos no dispuso hasta el año 2005 de una planificación estratégica, al menos formalmente aprobada y publicitada, que contemple la situación del sistema portuario, el estudio de su previsible evolución, y la descripción de las actuaciones a acometer con las prioridades que se deriven de las necesidades, favoreciendo también la coordinación e integración de los puertos en otros sistemas claves como el de transportes. La ausencia de ese marco resta coherencia a los otros instrumentos de planificación sectorial que afectan al ejercicio fiscalizado. b) En ese ámbito más operativo existen dos campos fundamentales en los que con mayor o menor grado de profundidad exigen el diseño de objetivos: las inversiones a realizar en los puertos y el aprovechamiento y rendimiento del dominio público. Con relación a las inversiones, el Ente presenta un plan que se analiza en los apartados siguientes de este informe. En el aprovechamiento del dominio público portuario, si bien es cierto que las previsiones que realiza el Ente respecto de los ingresos por prestación de servicios suponen cuantificar aspectos como el movimiento previsto de barcos, los volúmenes previsibles de pesca o los servicios objeto de otras tarifas, la experiencia histórica alcanzada debe permitir una determinación enumerativa y cuantificada de objetivos de actividad en una perspectiva plurianual que priorice las actuaciones del Ente, y que no se está realizando en la actualidad. Informe Definitivo - 11

22 Portos 2004 Plan de inversiones 3.6. El Ente presenta como anexo a los presupuestos de explotación y capital un plan de inversiones por programas y los proyectos de obra que se están ejecutando o se iniciaran en ese ejercicio 2004 con el presupuesto que se prevé ejecutar. Un resumen de esas previsiones por líneas es el siguiente: Cuadro 3: Programas y líneas de acción presupuestadas. Ejercicio 2004 Programa Nº actuaciones Presupuesto general Dotación 2004 Programa de infraestructura general Programa de infraestructura pesquera Programa de infraestructura náutico-recreativa Programa de infraestructura para el tráfico comercial Programa de adecuación al entorno urbano y mejora de las condiciones medioambientales Programa de instalaciones de carácter general y actuaciones de conservación Otras actuaciones Total Plan Galicia Fuente: anexo a los presupuestos de explotación e capital La falta de un plan estratégico como referente limita el análisis de la adecuación de estas líneas y actuaciones a los objetivos y necesidades generales del Ente. Por otro lado, tampoco existe un seguimiento por parte de este del cumplimiento de las previsiones del plan de inversiones, ni respecto de los distintos programas ni respecto de cada actuación en concreto. Sólo pudo constatarse que el importe total de las inversiones ejecutadas superó las previsiones cuantitativas, alcanzando la financiación necesaria. Las inversiones previstas de acuerdo con ese plan de actuaciones ascendía a euros, a financiar en un 52% con fondos FEDER y FCI dentro del marco de apoyo comunitario, en un 18% con fondos FCI libres, y en un 34% con fondos de la Comunidad Autónoma. La inversión total acometida ascendió a euros. De la revisión de los expedientes de obra seleccionados para fiscalización pudo concluirse, no obstante, que existen diferencias significativas entre las previsiones iniciales del plan y las realizaciones posteriores, que en general se traducen en un mayor coste presupuestario de las obras respecto de aquellas previsiones próximo a un 30% y también en una mayor ejecución en el ejercicio 2004 respecto de la contemplada para ese año, que fundamentalmente es consecuencia de ese mayor coste. La muestra del cuadro afecta a un volumen de obra que representa un 16% del presupuesto total previsto en el plan de inversiones: Informe Definitivo - 12

23 Portos 2004 Cuadro 4: Desviaciones en el plan de inversiones. Ejercicio 2004 Obra Previsión presupuesto Coste de la obra Desviación Previsión ejecución 2004 Ejecución 2004 Desviación 2004 Instalación balizas en diversos puertos de Centro y Sur Dragado en el porto de Burela Mejora de abrigo en Rianxo * Escollera de protección acantilado de Espasante Adelantamiento del muelle interior de Mirasol-Ribadeo Ampliación de las instalaciones náuticorecreativas en Ribadeo Instalaciones para la náutica recreativa * en Vilanova de Arousa Ampliación muelles en Cabo de Cruz Remodelación del edificio Zona Centro * Portos Acondicionamiento planta baja jefatura zona norte de Portos Control suministro agua puerto Burela Adecuación zona portuaria de Sanxenxo Acondicionamiento vial portuario de Mugardos Remodelación zona portuaria Muxía Total Fuente: elaboración propia * Recoge el importe ejecutado de obra hasta la fecha de realización del trabajo de campo El programa de adecuación al entorno urbano y mejora de las condiciones medioambientales recoge actuaciones para la integración de los puertos en los núcleos urbanos con la finalidad de mejorar la relación puerto/ciudad y adecuar la fachada marítima de las villas costeras. Las actuaciones de este programa presentan distinto grado de vinculación a la actividad portuaria. Sin embargo, sin desconocer la importancia de su existencia desde el punto de vista social e incluso para el arraigo y conexiones de los puertos con las comunicaciones, determinadas actuaciones previstas en este programa cuadro 5 no pueden encuadrarse en el estricto ámbito competencial que justifica la naturaleza comercial del Ente. Obras tales como los paseos marítimos y obras de acceso a los puertos, que respondan a la finalidad perseguida por el Ente de integración puerto/villa, difícilmente pueden considerarse afectas a la prestación de servicios portuarios, y por lo tanto a su actividad de explotación. Informe Definitivo - 13

24 Portos 2004 Cuadro 5: Obras de adecuación al entorno OBRA Adecuación zona portuaria de Sanxenxo Acondicionamiento vial portuario de Mugardos Remodelación zona portuaria Muxía Remodelación porto de Burela Urbanización puerto de Aguiño Aparcamiento puerto comercial de Mirasol (Ribadeo) Remodelación puerto comercial de Mirasol (Ribadeo) Rotonda para acceso a la zona norte del puerto de A Pobra COMENTARIO Entre otras, obra de pavimentación en dos rúas y una plaza. Pasarela peatonal de madera y un mirador a lo largo de otra rúa. También se incluye el alumbrado, alcantarillado, bancos, fuentes, etc. Obra de acondicionamiento de toda la fachada marítima del puerto, ordenando su circulación rodada, con nueva distribución de aparcamientos, modificación de aceras, creación espacios peatonales, alumbrado y ajardinamiento Remodelación de la explanada que sirve de aparcamiento, creando espacios peatonales y zonas verdes, para así dotar a la fachada marítima de un mejor aspecto. También se crean aparcamientos en la zona de la antigua lonja Se trata de terrenos de Portos, pero en su mayor parte destinado al uso público (aparcamientos, jardines, etc.) Se trata de terrenos de Portos, pero en su mayor parte destinado al uso público y embellecimiento general (aparcamientos, jardín, viales de acceso, etc.) Se trata de la urbanización, en zonas de paso peatonales, para evitar daños a los peatones. Es decir un vial interior do porto, pero de uso público Realización de un aparcamiento en la entrada sur del puerto comercial, de uso público Se trata de una rotonda de uso público, que aunque se encuentre dentro de los terrenos de Portos, parece corresponderse con una continuación de las obras de "adecentamiento" del municipio de A Pobra. Las instalaciones deportivas 3.8. El Plan Director de Infraestructuras destaca como un objetivo prioritario el incremento de los atraques deportivos en los puertos de la Comunidad Autónoma, previendo pasar de plazas en el 2001 a en el De acuerdo con ese plan, y también con el Plan estratégico de desarrollo económico (PEDEGA), el Ente tenía como una de sus prioridades la promoción de la náutica recreativa. En esta línea, había encargado diferentes estudios sobre las necesidades y viabilidad de la explotación de estas instalaciones; sin embargo, esos trabajos no se llegaron a concretar de forma definitiva en un plan general de estas instalaciones, aunque a la fecha de elaboración de este informe la entidad tiene encargada la elaboración de un plan director de puertos deportivos. En la actualidad, en la Comunidad Autónoma existen 28 puertos de esta naturaleza con un total de plazas de amarre, de las que están en puertos de interés general y en instalaciones del Ente Portos. El crecimiento de estas últimas se produjo con cierta saturación de espacios portuarios en aquellos puertos promovidos y construidos por la iniciativa privada Sanxenxo, Baiona, Sada y con una amplia cobertura de instalaciones por la entidad pública en los restantes puertos, sin que estuvieran definidos con precisión unos criterios que aseguren la racionalidad en su desarrollo. Informe Definitivo - 14

25 Portos 2004 Si bien en el ámbito de las instalaciones deportivas fue en el que se iniciara con más impacto la participación de la iniciativa privada, ni la forma de financiación ni la forma de gestión responden a una planificación que permita justificar su oportunidad y conveniencia en razón de interés público y minimizar los costes para la Administración. Así, mientras que en los puertos en los que inicialmente el Ente había iniciado estas actuaciones Sada, Portosín, Ribeira, Sanxenxo y Baiona la concesión abarcaba la construcción por lo tanto la financiación y la explotación por la iniciativa privada, la tendencia posterior fue la de construir estas instalaciones por parte del Ente para luego ceder la explotación en concesión a esas empresas (habitualmente son los clubes náuticos los beneficiarios de esta gestión indirecta), sin perjuicio de algunas instalaciones construidas y explotadas por el propio Ente. En un mismo puerto coexisten distintas instalaciones con diferente forma de gestión. En el cuadro siguiente puede advertirse que sólo en un puerto las instalaciones deportivas son gestionadas por el Ente. De esta forma, se constata que esta participación de la iniciativa privada se está trasladando de la financiación a la gestión, en claro perjuicio para los intereses económicos del Ente, que debe costear la totalidad de la inversión y ver reducida su rentabilidad con la rebaja de los ingresos por la comisión que en concepto de costes de gestión abona a la empresa concesionaria. El aprovechamiento y explotación por el concesionario mediante alquileres de las plazas a los particulares trata de compatibilizarse con la exigencia de reserva para el uso público general de un porcentaje de las construidas en cada instalación. Este porcentaje, que por el general es del 10% de aquellas, no se respecta en la misma medida en todas ellas, sin que se conozcan tampoco los criterios que determinan esa diferenciación. En cualquier caso, de las visitas a las instalaciones pudo constatarse la falta de control por parte del Ente sobre el uso de esas plazas, que en la mayoría de los puertos aparecen sin identificar, y el incumplimiento por los concesionarios de la obligación de llevar los registros exigidos para ese control. Informe Definitivo - 15

26 Portos 2004 Puerto Cuadro 6: Relación de instalaciones deportivas a Plazas totales a Plazas de uso público Gestionado por Ribadeo C.N. Ribadeo Viveiro Ayuntamiento de Viveiro Ortigueira 88 9 C.N. Ortigueira Ares C.N. Ría de Ares Sada (OYS) Marina Sada S.L. Camariñas 83 0 Portos (a 2004) Portosín C.N. Portosín Ribeira C.N. Ribeira A Pobra C.N. Caramiñal Pontevedra Club Naval de Pontevedra Pedras Negras C.N. San Vicente do Mar Portonovo C.N. Portonovo Sanxenxo Nauta Sanxenxo S.L. Beluso Portos Cangas C.N. Rodeira Baiona (Monte Real) Monte Real Club de Yates Baiona (Porto deportivo Baiona S.L.) Puerto Deportivo Baiona S.L. Tui 97 1 C.N. San Telmo Total Planes de utilización de espacios portuarios 3.9. Los planos de utilización de espacios portuarios constituyen los instrumentos básicos de ordenación de la zona de servicio en canto a los usos permitidos en la actividad portuaria, que posteriormente serán completados por los planes especiales de los puertos cuya formulación corresponde al Ente Público y la aprobación a los ayuntamientos respectivos. A el estado de elaboración de estos instrumentos era limitado: sólo cinco puertos tenían aprobado el plan de utilización del espacio portuario (Sada, Rianxo, Meloxo, Sanxenxo y Baiona); y un o plan especial (Sanxenxo). En el ejercicio 2005 se contrató una asistencia técnica para la redacción de distintos planes según el cuadro siguiente: Informe Definitivo - 16

27 Portos 2004 Cuadro 7: Estado tramitación planes Planes de utilización de espacios portuarios Planes especiales Aprobados Sometidos inf. pública Contratados Aprobados Remitidos al ayuntamiento Contratados Sada Ribadeo Ribadeo Sanxenxo Baiona Ribadeo Rianxo Burela Foz Viveiro Celeiro Meloxo Viveiro Cariño Sada Sanxenxo A Pobra Mugardos Rianxo Baiona Bueu Camariñas Ribeira Cangas Muxía Meloxo Moaña Corcubión O Grove Muros Freixo Noia Portosín Ribeira Escarabote A Illa de Arousa Vilanova de Arousa Portonovo Canido En el examen de diferentes expedientes de concesiones de dominio público se constataron interferencias claras entre distintos ayuntamientos y el Ente en cuestiones que afectan a la utilización de los espacios portuarios que exigen el desarrollo de estos instrumentos. En el Ayuntamiento de Baiona tuvo que modificarse el proyecto constructivo del puerto deportivo por parte de concesionaria Porto deportivo de Baiona S.A. para paliar diferencias de criterio entre las dos administraciones. En el puerto de Ribeira e una constante la utilización de espacios del puerto por parte del Ayuntamiento con aprovechamientos lucrativos que realiza al margen de las autorizaciones necesarias del Ente. Por último, en el puerto de Viveiro existió una gestión paralela del Ayuntamiento en la gestión y explotación del puerto, autorizando usos que extralimitan sus competencias como concesionario de determinadas superficies. Plan Galicia Dentro de las inversiones programadas existían 35 actuaciones que se preveían financiar con los fondos de este plan, para las que en el ejercicio 2004 se preveía una ejecución por importe de de euros de los euros contemplados para la totalidad de las actuaciones. Informe Definitivo - 17

28 Portos 2004 No pudo realizarse un seguimiento de estas actuaciones más allá de constatar, según la documentación ofrecida por el Ente, que los fondos recibidos de la Comunidad Autónoma para estas actuaciones ascendieron sólo a de euros. El Ente gestionó también el fondo extrapresupuestario habilitado para los gastos en actuaciones destinadas a paliar las consecuencias derivadas del accidente del buque Prestige. Entre las actuaciones financiadas con cargo a este fondo figuran algunas sin vinculación a esa finalidad ni a la reactivación de las zonas o sectores afectados por el mismo. Como ejemplos, los trabajos de redacción de proyectos de urbanización de las zonas portuarias de Portonovo o Tragove, o de acondicionamiento del frente marítimo en Sanxenxo. CONTROL INTERNO Como ya se indicó en anteriores informes de fiscalización, el Ente no posee órganos propios diferenciados de control de la gestión. La entidad está sometida al control financiero de la Intervención General de la Comunidad Autónoma, que realizó respecto de ese ejercicio una revisión de control financiero de subvenciones y ayudas cofinanciadas por el FEDER, así como un informe referente al remanente de tesorería. Su ley de creación obliga a someter las cuentas presentadas a la auditoría de una firma externa. El expediente por el que se realizó este encargo de la revisión de cuentas abarcó también una revisión del control interno, un informe de cumplimiento sobre aspectos de la contratación administrativa, de personal y de la gestión de los ingresos, un informe fiscal, y un trabajo de inspección física de obras finalizadas en el ejercicio En los trabajos de fiscalización de este ejercicio 2004 se observaron distintos aspectos en los sistemas de organización y funcionamiento del Ente que implican serias debilidades de control interno, que afectan fundamentalmente a las áreas de ingresos e inmovilizado. En lo que se refiere al control del inmovilizado, estas carencias se producen por la ausencia de un inventario completo de los bienes afectos a su explotación. Al margen de la problemática que presenta su valoración, se advirtió la falta de inclusión en el inventario de algunos bienes procedentes de adscripción de dominio público estatal o por la finalización de concesiones. Tampoco se realizó, entre el año 1999 y el 2004, Informe Definitivo - 18

29 Portos 2004 ninguna revisión física del inventario completo que permitiera detectar elementos no inventariados. En la actualidad sigue sin existir ningún seguro que cubra el riesgo por daños en su inmovilizado material. Si bien existen elementos en su patrimonio no susceptibles de daños en circunstancias normales, otros deberían estar cubiertos por las oportunas pólizas de riesgos Con relación a la gestión de los ingresos, el Ente no poseía un registro histórico de concesiones y autorizaciones que permita comprobar la integridad de la facturación a una determinada fecha, así como el mantenimiento actualizado de censos y registros de usos de dominio público portuario. En el ejercicio 2004 Portos contrató la adquisición, configuración e implantación de un sistema integral de gestión de puertos que completa las aplicaciones que soportan la gestión económica del Ente. Este sistema, que se estaba implementando en el momento de la fiscalización, contempla diferentes módulos (gestión de facturas, recibos, cobros, clientes embarcaciones, concesiones y autorizaciones, infraestructuras, inspecciones, reservas de plazas en puertos deportivos, sanciones) y prevé una mejora sustancial de su control interno La práctica totalidad de las tarifas se facturan a partir exclusivamente de la información que facilitan los propios interesados: la X-1, X-2 y X-3 a partir de la facilitada por los consignatarios de los buques, la X-4 a partir de la ofrecida por las cofradías de pescadores, y la X-5 por los clubes náuticos u otros concesionarios, sin que se realicen por parte del Ente comprobaciones ni siquiera en términos selectivos. Por otro lado, existen carencias en la información que posee el Ente respecto de determinadas actuaciones (gestión de las plazas de uso público en los puertos deportivos o arrendamientos o cesiones parciales de instalaciones dentro de la concesión) o estados contables (cuentas anuales actualizadas) de las entidades concesionarias que debían tenerse en cuenta para la regularización de las tarifas y cánones por ocupación o por actividades comerciales en el dominio público portuario El Ente no cuenta con procedimientos reglados de inspección y verificación de todas las actuaciones desarrolladas en los espacios portuarios. Al margen de los hechos habituales que motivan la intervención de los guarda muelles, las actuaciones de inspección vienen requeridas por los servicios de Zona, sin que existan planes reglados de inspección. Informe Definitivo - 19

30 Portos En general, con las limitaciones señaladas no puede concluirse que las gestiones realizadas por el personal disponible en los puertos permitan constatar todos los hechos relacionados con la actividad portuaria que puedan dar lugar al devengo de ingresos para el Ente, así como el registro y constancia de los mismos y el traslado a la jefatura de zona para su facturación. Los guarda muelles no poseen información suficiente para realizar determinadas verificaciones: vigencia de concesiones administrativas, o titulares de plazas de amarre en puertos deportivos. ÁREA ECONÓMICO-FINANCIERA LA ACTIVIDAD ECONÓMICO-FINANCIERA. EVOLUCIÓN DE LAS PRINCIPALES MAGNITUDES La ley de creación del Ente establece que éste debe guiarse por el principio de equilibrio económico financiero de la explotación, precisando que los ingresos por tarifas, cánones y demás ingresos de esta naturaleza deben cubrir los gastos de explotación y las amortizaciones de las infraestructuras. La renovación de las instalaciones se realiza con cargo a los presupuestos de la Comunidad Autónoma. El régimen de mayor flexibilidad en la gestión de Portos que se deriva de ser un Ente público, facilitando una adecuación más fácil de ingresos y gastos, pretende favorecer la consecución del equilibrio financiero de la explotación. El objetivo óptimo que más se aproxima al de la eficiencia, buscado en los puertos con régimen de autonomía, es el que permite que las tarifas cubran los costes de explotación, incluidas las amortizaciones por depreciación de su inmovilizado, y generen un rendimiento razonable de la inversión realizada. Informe Definitivo - 20