1 de agosto, 2016 DFOE-DL-0814

Transcripción

1 Al contestar refiérase al oficio N de agosto, 2016 DFOE-DL-0814 Señor Gilberth Fuentes González Auditor Interno j.auditoria@muniescazu.go.cr MUNICIPALIDAD DE ESCAZU San José Estimado señor: Asunto: Se atiende consulta del Auditor Interno de la Municipalidad de Escazú, en relación con el pago por el recargo de funciones y la sustitución en ausencias temporales del titular de la Auditoría Interna. Se atiende oficio N. PAI del 9 de junio de 2016, mediante el cual remite consultas referidas al pago de recargo de funciones. I. MOTIVO DE LA GESTIÓN Las consultas que plantea en su oficio son las siguientes: 1. Se puede pagar un Recargo (sic) de funciones si la sub partida no tiene contenido presupuestario, aunque la cuenta general si tiene presupuesto? 2. Quién debe asumir las funciones sin pago, si el Recargo (sic) de funciones se puede pagar después de 30 días? 3. Para el caso de la Auditoria (sic) Interna, quién quedaría a cargo en ausencias temporales del Auditor Interno de menos de un mes, si dentro de la estructura Organizacional (sic) no existe sub auditor? La posición del consultante es la siguiente:...en la norma de cita (se refiere al artículo 103 del Código Municipal), se encuentra inmerso lo que en buena doctrina financiera se establece como el Principio de Legalidad Presupuestaria, el cual establece que ningún ente u órgano de la Administración Pública puede adquirir compromisos económicos sino posee un presupuesto legalmente aprobado para ello. También la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, en el inciso f) del artículo 110, establece como un hecho generador de responsabilidad

2 DFOE-DL de agosto, 2016 administrativa, la autorización o realización de compromisos o erogaciones sin que exista contenido económico suficiente, debidamente presupuestado. / Por lo tanto, las actuaciones de los funcionarios que pagaron esos recargos sin contenido presupuestario quedan afectadas a lo que señala el artículo 64 del Código Municipal que establece: 'Los funcionarios municipales encargados de recibir, custodiar o pagar bienes o valores municipales o aquellos cuyas atribuciones permitan o exijan tenerlos, serán responsables de ellos y de cualquier pérdida, daño, abuso, empleo o pago ilegal imputable a su dolo o culpa. Se considera empleo ilegal el manejo de los bienes o valores en forma distinta de la prescrita por las leyes, los reglamentos o las disposiciones superiores. / El autor de tales hechos será sancionado administrativamente, de acuerdo con el régimen disciplinario vigente, previo cumplimiento de/ debido proceso, sin perjuicio de las responsabilidades civiles o penales en que pueda haber incurrido.' /Para esta Auditoría Interna la administración está cayendo en una mala práctica, que al final del período o en un determinado momento podría hacer incurrir al municipio en un déficit, en virtud que realicen los traslados horizontales después de pagar el recargo y cuando este ente fiscalizador advierte sobre lo acontecido./ 2- La Contraloría General de la República ha sido reiterativa en lo referente al nombramiento por Recargo, manifestando que debe ser mayor a 30 días para su pago. De tal situación que la administración ha establecido que se nombra al inferior inmediato y no cancela rubro alguno, aunque sean tres o dos semanas de ausencia, quedando el funcionario con todas las condiciones de un recargo de funciones.. Sobre el tema del pago por el Recargo de funciones indica: Considera esta Unidad de Auditoría Interna que ante una eventual ausencia de un funcionario el que debe asumir sus funciones debe ser el inmediato superior, aplicando el Principio de él (sic) que puede lo más, puede lo menos y si la ausencia es mayor a 30 días se debe efectuar el nombramiento de recargo en un funcionario de menor rango./ De tal forma que sí quién (sic) asume las funciones es el inmediato inferior, estamos ante un Recargo (sic) de funciones sin pago.. II. CONSIDERACIONES PRELIMINARES En primer término, el ejercicio de la potestad consultiva de la Contraloría General se encuentra regulado en el artículo 29 de la Ley Orgánica (Ley N de 4 de setiembre de 1994) y en el Reglamento sobre la recepción y atención de consultas dirigidas a la (Resolución N. R-DC-

3 DFOE-DL de agosto, ), publicado en el Diario Oficial La Gaceta N. 244 de 20 de diciembre de En relación con la presente consulta, es menester dejar patente que se hará un análisis con base en la normativa existente, haciendo -eso sí- la aclaración que el tema será analizado de forma genérica, en cumplimiento de la labor asesora encomendada a la Contraloría General, procediendo a brindar elementos de juicio generales para encausar a esa Auditoría Interna en la toma de las acciones pertinentes de cara a los casos concretos y conforme con sus competencias. III. CRITERIO DEL ÓRGANO CONTRALOR En relación con el pago sin contenido presupuestario en la subpartida correspondiente, efectivamente tal y como hace mención, el artículo 103 del Código Municipal establece que Las municipalidades no podrán efectuar nombramientos ni adquirir compromisos económicos, si no existiere subpartida presupuestaria que ampare el egreso o cuando la subpartida aprobada esté agotada o resulte insuficiente; tampoco podrán pagar con cargo a una subpartida de egresos que correspondan a otra. /La violación de lo antes dispuesto será motivo de suspensión del funcionario o empleado responsable, y la reincidencia será causa de separación. De igual manera, es aplicable el inciso f) del artículo 110 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos citado en su criterio, lo que conlleva responsabilidad para aquellos funcionarios responsables de girar pagos sin contenido presupuestario. Resulta claro que el contenido presupuestario debe existir de previo al momento de hacer un nombramiento en una plaza determinada y de ejecutar el pago correspondiente, pues no podría aplicarse a otra subpartida; tratándose del recargo de funciones, los pagos deben aplicarse a la subpartida específica que indica el Clasificador presupuestario vigente, dado que a ese nivel es aprobado el presupuesto por el Concejo Municipal y no solo por partida presupuestaria o cuenta general. Al respecto, véase que el Clasificador por objeto del gasto del sector público, en la Partida de Remuneraciones, se establecen las subpartidas Sueldos para cargos fijos y la Recargo de funciones, por lo que presupuestariamente se encuentran separadas y para generar el pago por este último concepto debe existir el contenido en la segunda subpartida. En lo concerniente al pago del recargo, la administración municipal debe considerar lo que dispone la normativa y los lineamientos aplicables; así como, los pronunciamientos emitidos al respecto por los órganos competentes. Sobre este tema, la Procuraduría General de la República ha desarrollado una serie de dictámenes, entre esos, el N. C de 21 de noviembre de 2006, en el que se dice:...el recargo de funciones es una figura del derecho laboral según la cual es posible asignar funciones de otro cargo a un trabajador para que las desempeñe simultáneamente con las propias funciones. El recargo tiene sustento en el deber de

4 DFOE-DL de agosto, 2016 colaboración que tienen todos los trabajadores para con sus empleadores.( ). En las Administraciones Públicas, el recargo de funciones por lo general está orientado por el deber de brindar un servicio público continuo y eficiente artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública-, razón por la cual en determinadas circunstancias y para poder brindar el servicio público requerido, se recurre a la figura del recargo de funciones./ El Código Municipal no contiene una norma específica en relación con el recargo de funciones, por lo que debemos recurrir de manera supletoria a las normas del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, específicamente en su artículo 22 bis, para definir los alcances de la figura del recargo de funciones. Señala el artículo, en lo que interesa, que: 'Los traslados, reubicaciones y recargos de funciones se regirán de acuerdo con lo que se indica a continuación: b) Los recargos de funciones de puestos de mayor categoría, que excedan de un mes, podrán ser remunerados, pero están sujetos a la aprobación de la Dirección General, la que deberá constatar que el servidor a quien se hiciere el recargo, reúne los requisitos establecidos. ' / A partir de lo expuesto, es claro que un presupuesto para que el recargo de funciones proceda, es que la persona en quien se pretende recargar las funciones cumpla con los requisitos establecidos para ese cargo. ( ). De igual manera, la Procuraduría General de la República indica en el Dictamen C de 20 de marzo de 2014, que:... La figura del recargo surge del deber de colaboración que detentan todos los empleados públicos derivado del principio general de continuidad del servicio público consagrado en el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública. Señala la norma en comentario, lo siguiente: Artículo 4º.- La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios. / Sobre este aspecto, esta Procuraduría General en su administrativa (sic) en el dictamen C , expresamente señaló. / En la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo se ha señalado que el recargo de funciones se produce cuando se asigna a una persona -que ya tiene un puesto permanente- el ejercicio simultáneo de las tareas de otro puesto distinto. Al respecto, pueden consultarse los dictámenes C del 18 de diciembre de 2001 y C del 13 de abril de 2000./ Particularmente, de acuerdo con el artículo 22 Bis transcrito, el recargo de funciones procede, primero, cuando se trate de funciones de puestos mayor categoría, y segundo, se

5 DFOE-DL de agosto, 2016 exige que el funcionario que sufra el recargo cumpla con los requisitos establecidos para ejercer dichas funciones./ Indudablemente, el recargo de funciones implica un gravamen, pues impone al funcionario afectado, el deber extraordinario de cumplir con funciones adicionales a las inherentes a su puesto de trabajo, y que por demás corresponden a funciones pertenecientes a un puesto de mayor categoría. Por supuesto, se trata de una situación transitoria, lo que ha justificado que el Tribunal Constitucional haya señalado que no existe un derecho al recargo de funciones. Se citan las sentencias de las 9:35 horas del 12 de mayo de 2006, de las 13:11 horas del 19 de agosto de 2005 y de las 11:54 horas del 13 de enero de 1995./ Empero, es también cierto que en el caso de que el recargo de funciones exceda un mes como es el supuesto que nos ocupa -, el acto apareja una consecuencia positiva, pues conlleva el derecho del funcionario a cobrar una remuneración también extraordinaria./ Sin embargo, es claro que, en principio, la validez del acto que reconozca el derecho a una remuneración extraordinaria por recargo de funciones, dependerá principalmente de la regularidad jurídica del acto que impone dicho gravamen. El artículo 22 BIS no deja lugar a dudas. El derecho a la remuneración depende de que el recargo de funciones se haya tramitado con la aprobación previa de la Dirección General de Servicio Civil, que el recargo exceda un mes de tiempo, y que el funcionario reúna los requisitos necesarios para desempeñar las funciones recargadas. / De lo anteriormente señalado, es criterio de este Órgano Asesor que en el recargo de funciones existen varios supuestos que deben de cumplirse: debe el servidor cumplir de forma simultánea las funciones propias y las funciones que le fueron impuestas, dichas funciones impuestas deben ser de forma temporal y se requiere que el servidor a quien se le van a recargar las funciones reúna los requisitos correspondientes del puesto que se le va a recargar.. Por último, sobre el nombramiento por sustitución del Auditor Interno en el sector público, el Órgano Contralor ya se ha pronunciado, entre otros, en los oficios N. os 3668 (DJ ) y (DJ ), respecto del nombramiento temporal en sustitución de dicho profesional cuando se presentan incapacidades o ausencias temporales del titular de la plaza. En lo concerniente al nombramiento temporal del Auditor Interno, obviamente se genera para la institución empleadora la necesidad de sustituir al trabajador, y con ello la posibilidad de efectuar un recargo de funciones, o bien, un nombramiento por sustitución en condición interina, aunque debe aclararse que este caso no se encuentra regulado en el numeral 31 de la Ley N. o 8292, siendo que la posibilidad que establece el párrafo segundo de esa norma y la autorización que en tales casos

6 DFOE-DL de agosto, 2016 puede otorgar la Contraloría General hasta por el plazo máximo de doce meses, se trata de un supuesto distinto, sea cuando la plaza se encuentra vacante. Por su parte, los Lineamientos sobre los requisitos de los cargos de auditor y subauditor internos, las condiciones para las gestiones de nombramiento, suspensión y destitución de dichos cargos, y la aprobación del reglamento de organización y funcionamiento de las auditorías internas del Sector Público 1, establecen regulaciones específicas sobre el nombramiento del Auditor o Sub auditor internos. Específicamente en el punto 2.1 de dichos Lineamientos, se definen los tipos de nombramiento, indicando que pueden ser por recargo 2, interinos 3 o por tiempo indefinido 4. Además, en el aparte 2.3, establecen los requisitos mínimos que debe cumplir el funcionario que se designe como Auditor interno, independientemente de que sea por recargo, interino o tiempo indefinido, a saber: a) Formación académica: Licenciatura en Contaduría Pública o similar. Para ocupar el puesto de auditor o subauditor interno es necesario que el participante presente a la Administración promovente del concurso, el título del grado de Licenciatura en Contaduría Pública o similar. b) Incorporado al colegio profesional respectivo: El participante deberá demostrar mediante documento idóneo que es miembro activo del colegio profesional respectivo que lo acredita para el ejercicio de la profesión. c) Experiencia mínima de tres años en el ejercicio de la auditoría interna o externa en el sector público o en el sector privado: El participante deberá demostrar mediante documento idóneo los períodos de trabajo, los puestos ocupados, las funciones desempeñadas, según corresponda, y demás información indispensable para acreditar la experiencia en el ejercicio de la auditoría interna o externa en el sector público o en el sector privado. 1 Emitidos por la, L CO-DAGJ, y publicados en el Diario Oficial La Gaceta N.º 236 del 08 de diciembre de 2006) y sus reformas ( resolución R-DC del 16 de diciembre de 2009, publicada en La Gaceta N.º 28 del 10 de febrero de 2010). 2 El nombramiento será por recargo cuando el Subauditor asuma las funciones del Auditor o cuando el jerarca recargue esas funciones o las del Subauditor en otro funcionario idóneo de las unidades de auditoría. 3 El nombramiento será interino cuando el jerarca designe a un trabajador para prestar los servicios de Auditor o Subauditor interno por un plazo determinado, cuyo comienzo y término se conocen desde el inicio de la relación laboral. Dicho nombramiento requiere la autorización previa por parte de la, la cual se emitirá hasta por el plazo máximo de doce meses, contados a partir del día hábil siguiente a la fecha en que la institución recibe el documento mediante el cual se autoriza el nombramiento, salvo que haya habido recargo de las funciones, en cuyo caso el plazo del nombramiento interino será por nueve meses. 4 El nombramiento por tiempo indefinido tiene por objeto que el trabajador realice actividades permanentes de auditoría en la institución a la cual sirve. Dicho nombramiento solo se podrá efectuar mediante concurso público, permitiendo la participación de todos los oferentes interesados, sean o no funcionarios de la institución promovente. El proceso concursal realizado requerirá la aprobación por parte de la, conforme a las regulaciones que se detallan en estos lineamientos. Una vez hecho el nombramiento definitivo cesará cualquier recargo o nombramiento interino efectuado para esas mismas funciones.

7 DFOE-DL de agosto, 2016 De manera que para la sustitución temporal por incapacidad del Auditor o Subauditor internos, debido a que ese supuesto no está contemplado dentro de la regulación establecida en el artículo 31 de la Ley N. o 8292, no requiere autorización alguna de parte del Órgano Contralor, puesto que dicho caso escapa de la competencia asignada legalmente a la Contraloría General en el articulado referido. Además, al ser un tema laboral, corresponde a cada institución o administración pública activa, en su condición de patrono o empleador, mediante sus respectivos jerarcas, determinar conforme con la regulación aplicable, la forma de proceder al efectuar en esos casos la correspondiente sustitución temporal. Asimismo, hay que enfatizar que las instituciones públicas al designar y nombrar al Auditor y Subauditor sustituto, bajo el supuesto de incapacidad aquí analizado, deben respetar y aplicar el ordenamiento jurídico de manera integral, máxime las normas que regulan aspectos propios de los auditores, como son: requisitos académicos, experiencia e idoneidad para ejercer el cargo de Auditor, sus competencias, obligaciones y garantías, entre otros. Dentro de esa normativa se tiene, entre otra, la Ley General de Control Interno, la Ley Orgánica de la, la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, y la reglamentación relacionada con la legislación citada. Además, de lineamientos y circulares atinentes emitidos por la Contraloría General de la República, como son los Lineamientos sobre los requisitos de los cargos de auditor y subauditor internos, las condiciones para las gestiones de nombramiento, suspensión y destitución de dichos cargos, y la aprobación del reglamento de organización y funcionamiento de las auditorías internas del Sector Público, en tanto pueden servir como parámetro de buenas prácticas, que vengan a complementar la regulación aplicable en cada caso. Es preciso indicar, que el nombramiento no puede superar el tiempo de la incapacidad del titular de la plaza, razón por la cual es requerido disponer de información fehaciente de tales incapacidades, a efecto de determinar el periodo por el cual regirá la respectiva sustitución. Asimismo, la Administración municipal debe verificar los requisitos académicos, de experiencia y otros de la persona que se pretenda nombrar de manera interina para sustituir al titular por incapacidad.. IV. CONCLUSIONES 1. Las municipalidades no podrán efectuar nombramientos ni adquirir compromisos económicos, si no existiere de previo contenido presupuestario debidamente aprobado en la subpartida presupuestaria que ampare el egreso.

8 DFOE-DL de agosto, El recargo de funciones básicamente procede, primero, cuando se trate de funciones de puestos de mayor categoría y, segundo, se exige que el funcionario que asuma el recargo cumpla con los requisitos establecidos para ejercer dichas funciones. 3. En cada caso le corresponde a la institución o administración pública en su condición de patrono o empleador, mediante su respectivo jerarca, en este caso del Concejo Municipal, realizar la sustitución del Auditor o Subauditor conforme con la normativa aplicable (Ley General de Control interno y los Lineamientos sobre los requisitos de los cargos de auditor y subauditor internos, las condiciones para las gestiones de nombramiento, suspensión y destitución de dichos cargos, y la aprobación del reglamento de organización y funcionamiento de las auditorías internas del Sector Público), así como las regulaciones internas de carácter laboral aplicable en ese supuesto, como puede ser el Reglamento Autónomo de Servicios o Reglamento Interno de Trabajo. Atentamente, Lic. Gonzalo Elizondo Rojas Gerente de Área a.i. Licda. Maribel Astúa Jiménez Fiscalizadora msb NI: 15788(2016) G: