Ingresos y gastos públicos en el gobierno de EPN: un contraste con los dos sexenios previos

Transcripción

1 Ingresos y gastos públicos en el gobierno de EPN: un contraste con los dos sexenios previos Marlen Rocío Reyes Hernández Pablo Mejía Reyes 1 Introducción Durante los últimos seis años las sustentabilidad de las finanzas públicas ha vuelto a ser objeto de preocupación para el gobierno de Enrique Peña Nieto (EPN) y los mercados de capitales. Por un lado, una serie de factores adversos han afectado los ingresos públicos, destacando significativamente la caída de los ingresos petroleros, mientras que, por otra, diversos rubros del gasto han mostrado resistencia a la reducción en tanto que otros han aumentado de manera sostenida. Como consecuencia, durante los últimos años las finanzas han mostrado un déficit primario que va a ser difícil superar. En este marco, el objetivo del presente documento es analizar la estructura y evolución de los ingresos y gastos públicos durante el gobierno de Enrique Peña Nieto para comprender el 1 Profesores-Investigadores del Centro de Investigación en Ciencias Económicas, Facultad de Economía, Universidad Autónoma del Estado de México. Los autores agradecen la asistencia de investigación de Sofía Isabel Sánchez Colín. Correos electrónicos: mar. rey2010@hotmail.com y pmejiare@uaemex.mx, respectivamente. estado actual de las finanzas públicas, lo que se contrasta con la experiencia de los dos sexenios anteriores. El resto de este documento contiene tres secciones. En la primera se aborda el comportamiento de los ingresos, en tanto que en la segunda se analiza la estructura y la dinámica del gasto público. En la tercera sección se considera el balance de las finanzas públicas con base en la evolución de los gastos e ingresos públicos. Finalmente, se establecen las conclusiones principales. 1. Estructura y comportamiento de los ingresos públicos Durante el periodo de 2001 a 2006, los ingresos petroleros aumentaron su participación en el ingreso total al pasar entre el primer trimestre de 2001 y el tercer trimestre de 2006 de 26.6 a 38%, lo cual se explica, principalmente, por el aumento del precio internacional y de la explotación y exportación del petróleo (Reyes y Mejía, 2016). Por su parte, la participación de los ingresos no petroleros disminuyeron como consecuencia del rápido aumento de los ingresos petroleros y de la rigidez de la capacidad recaudatoria, esto puede observase en el descenso que presenta la partici- Año 11, Núm. 2 / abril-junio 2018 ESPECIAL 39

2 Ingresos y gastos públicos en el gobierno de EPN: un contraste con los dos sexenios previos pación de los ingresos tributarios no petroleros desde inicios de El crecimiento del precio del petróleo se vio interrumpido solamente por el colapso de las economías desarrolladas durante la Gran Recesión, por lo que la participación de los ingresos petroleros en el ingreso total se vio interrumpida en torno a Los ingresos no petroleros, por su parte, se vieron de igual forma afectados por el impacto que tuvo la Gran Recesión sobre la economía mexicana; sin embargo, su recuperación es notoria debido al buen desempeño de los ingresos tributarios que muestran recuperaciones con valores por arriba del 40% como participación en los ingresos totales después de 2008 (véase gráfica 1). De igual forma, en la gráfica 1 se puede apreciar que la participación de los ingresos por Impuesto sobre Producción y Servicios (IEPS) ha ido disminuyendo desde principios de 2002 hasta hacerse negativos a mediados de Entre 2006 y 2013, salvo 2009, los altos precios de los energéticos (principalmente el petróleo), propiciaron que el IEPS mantuviera una participación negativa en el ingreso total. Desde principios de 2013, es posible observar una tendencia en la recomposición del ingreso, los ingresos petroleros han experimentado una continua caída debido principalmente al descenso de los precios del petróleo. Así pues, los ingresos petroleros pasaron de una participación en los ingresos presupuestales totales de 36.8 a 20% para finales de Los ingresos no Gráfica 1 Ingresos petroleros, Ingresos no petroleros Ingresos tributarios, ISR, IVA, IEPS, 2000.I IV (Participación en el ingreso total) 2015/01 IP: Ingresos petroleros; INP: Ingresos no petroleros; ITNP: Ingresos tributarios no petroleros; ISR: impuesto sobre la renta; IVA: Impuesto al valor agregado; IEPS: Impuesto sobre producción y servicios IP INP ITNP ISR IVA IEPS Todas las cifras representan participaciones en el ingreso total. petroleros, por su parte, aumentaron su participación de 63.6 a 82% en el mismo periodo como resultado del incremento del peso de los ingresos tributarios que pasaron de 40 a 67.1%. En particular, los ingresos tributarios han presentado en promedio el 60% de los ingresos del sector público durante el periodo de EPN, destacando por su importancia dos gravámenes: el Impuesto Sobre la Renta (ISR) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Durante el periodo referido, las cifras muestran que el ISR ha sido el rubro más dinámico pues su participación en el total se elevó de 26.9% a 38.3% %, mientras que el IVA presentó un alza de 3 puntos porcentuales de 2013 a 2017, 2 Desde 2006, el IEPS a gasolina y diésel, se ha convertido en un subsidio para los consumidores de combustibles automotrices derivado de la metodología utilizada para la fijación de los precios al público y como consecuencia del aumento generalizado en los precios de los energéticos a nivel mundial. A partir de entonces, se contempló la posibilidad de que la tasa del IEPS a estos productos pudiera ser negativa (Centro de Estudios de Finanzas Públicas, 2012). 40 ESPECIAL Año 11, Núm. 2 / abril-junio 2018

3 Marlen Rocío Reyes Hernández y Pablo Mejía Reyes lo cual está asociado a la puesta en marcha de importante reformas para mejorar los retos estructurales, mejorar la sostenibilidad fiscal y el marco y los procesos presupuestario y fiscal. 3 De hecho, el mayor incremento del ISR que se observa en la gráfica 1 se da en 2016, el segundo año de implementación de la Reforma Hacendaria, y cuando se lleva a cabo el fin de la consolidación fiscal de las personas morales. Ese año la recaudación alcanzó el 35.6% de los ingresos totales, más de 10 puntos porcentuales por encima de lo recaudado en 2014 (24.7%). También, destacan los recursos provenientes de la actualización de las cuotas del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) que fueron los que más aumentaron su participación en el total al pasar de en 2013 a 8.69% en 2017, lo que representa un aumento de 9.23 puntos porcentuales. 4 Aunque, el comportamiento de los ingresos tributarios no se mantuvo en 2017, éstos representan el 67.13% de los ingresos presupuestarios, y han salvaguardado a las finanzas públicas dado la disminución de los ingresos petroleros. En el Paquete Económico 2017, el ISR, el IVA y el IEPS representan el 61 % del total de los ingresos presupuestarios y el 97 % de los ingresos tributarios. 3 Por ejemplo, en la Reforma Hacendaria llevada a cabo en el 2013 se revisaron y actualizaron varios de los regímenes fiscales aplicables a bienes del dominio público de la Nación (como el minero e hídrico), con el fin de que el Estado recibiera la retribución que le corresponde por la explotación de recursos de su propiedad efectuada por los particulares, sin inhibir las inversiones privadas para su desarrollo (CONDUSEF, 2018). 4 Del 2014 al 2015, el IEPS aplicable a gasolina y gasavión pasó de a centavos por litro, al diésel de centavos a 13.11, a los gases propano y butano de 5.91 y 7.66 a 6.15 centavos y de 7.97 centavos, respectivamente, y la turbosina de a centavos. 2. Estructura y comportamiento del gasto público Para 1999, el precio internacional del petróleo se recuperó de la baja evidenciada en 1998, pero la economía mexicana se vio afectada por un choque externo: la economía de Estados Unidos se desacelero en el año La propuesta económica del gobierno de Vicente Fox ( ) planteó una política económica que consideraba una estricta disciplina fiscal. Así, al principio de este período el gasto público fue considerada una variable de ajuste; sin embargo, este rol disminuyó a medida que trascurría el gobierno de Fox. Como se observa en la gráfica 2, la participación del gasto programable fue en aumento al pasar de 70.1 en 2001 a 74.8% en 2006, explicado, en gran medida por la participación del gasto corriente lo que implica la caída de la participación del gasto de capital. Por su parte, la participación del gasto no programable en el gasto total muestra una tendencia descendente, fundamentalmente, debido a la renegociación de la deuda externa y a la disminución del costo financiero de la misma. En la gráfica 2 se puede observar que la diferencia entre la participación del gasto programable y no programable crece aún más desde Asimismo, es de notar una recomposición en el interior del gasto corriente desde finales de 2005, en contra del rubro de los servicios personales, y a favor de los subsidios y transferencias, y pensiones y jubilaciones (véase gráfica 3). A su vez, el comportamiento del gasto de capital es explicado, en gran parte, por la inversión física que muestra una mayor participación durante 2008 a 2015 y la participación más alta en el 2010 y En el mandato de Enrique Peña Nieto, el gasto corriente continúa explicando, en gran parte, el comportamiento del gasto programable, en la medida que permite contrarrestar los continuos recortes y el estancamiento del gasto de capital. De hecho, en los últimos cinco años, el gasto corriente y de capital han mostrado una participación promedio de 58.6 y 19.3%, respec- Año 11, Núm. 2 / abril-junio 2018 ESPECIAL 41

4 Ingresos y gastos públicos en el gobierno de EPN: un contraste con los dos sexenios previos tivamente. Si bien, en 2017 se identifica un ligero repunte en el gasto no programable (paso de 21.5 a finales de 2016 a 24.8% en 2017) y una caída moderada en el gasto programable (paso de 77.9 en 2016 a 74.7% en 2017), lo cual representa una diferencia de la participación en el gasto total en torno a 50%. Aunque, a principios de este sexenio la participación del gasto de capital se mantiene, no es sino Gráfica 2 Gasto programable, gasto no programable, gasto corriente, y gasto de capital, 2000.I IV (Participación en el gasto total) 2015/01/ GP: gasto programable; GNP: gasto no programable; GK: gasto de capital; GC: gasto corriente hasta los últimos años que se observa el efecto más drástico del ajuste de la inversión bruta del gobierno sobre el gasto público. Simplemente, la inversión paso de una participación de 15.6% a principios de 2013 a una de 10.3% a finales de Asimismo, a partir de este sexenio es más notorio el crecimiento sostenido de la participación del 35 gasto en pensiones y jubilaciones y la caída 20 de los servicios personales (véase gráfica 3) Saldo de la cuenta pública GK GNP GC GP Todas las cifras representan participaciones en el gasto total. Gráfica 3 Servicios personales, subsidios y trasferencias, inversión física y pensiones y jubilaciones, 5 0 tributaria y la alta dependencia de los ingresos petroleros, desde el año 2000 se ha buscado tener un déficit mínimo e incluso un saldo positivo con la intención de consolidar los fundamentos 2010.I-2017.IV (Participación en el gasto total) 2015/01/ Con base en la contención sistemática del gasto público, ante la estrechez estructural de la base SP SYTR IF PYJ SP: servicios personales; SYTR: subsidios y transferencias; IF: inversión física; PYJ: pensiones y jubilaciones. Todas las cifras representan participaciones en el gasto total. 42 ESPECIAL Año 11, Núm. 2 / abril-junio 2018

5 Marlen Rocío Reyes Hernández y Pablo Mejía Reyes macroeconómicos, especialmente el dirigido a la contención del gasto neto total para alcanzar el equilibrio presupuestario. Sin embargo, durante los últimos años los ingresos petroleros, fuertemente condicionados por el precio del crudo, han desempeñado un papel central en el manejo del gasto público. En este contexto, el último sexenio se ha caracterizado por haber regresado al uso de las finanzas públicas donde se permite la operación de recursos deficitarios (véase gráfica 4), pues casi en todo periodo se registró el uso de gasto deficitario, derivado en buena medida por la condición de que los ingresos tributarios no fueron capaces de subsanar la caída de los ingresos petroleros. Excepcionalmente, a pesar de la caída de los ingresos, en 2017 se obtuvo un superávit primario 5 después de ocho años consecutivos registrando un balance negativo como es observa en la gráfica 4. El balance primario del Sector Públi Gráfica 4 Balance primario, a precios de 2013 (Millones de pesos) 1999/ / /01 5 El balance primario muestra la postura fiscal (ingresos menos gasto) sin incluir el costo financiero de la deuda pública y los pasivos garantizados por el Gobierno Federal. Este indicador da a conocer el faltante o excedente de recursos financieros, refleja también el esfuerzo o relajamiento fiscal en ese periodo al excluir las obligaciones de otros periodos. co presentó un superávit de millones de pesos, lo que representa 1.4% del PIB, el primero registrado desde El superávit, no obstante, se ha alcanzado debido a una reducción del gasto corriente del gobierno y a una caída de la inversión en obra pública: un 26.3 % menos que en Conclusiones En este documento se ha analizado la evolución de los ingresos y gastos públicos durante las últimas décadas haciendo énfasis en el último sexenio con la intención de comprender el estado actual de las finanzas públicas. Sin duda, el petróleo en nuestro país ha sido una fuente de recursos muy importante a lo largo nuestra historia y no se ha definido por completo una estructura impositiva que permita un cambio de fondo. No obstante, la caída en el precio de la mezcla mexicana y la baja de la producción han motivado la introducción de paliativos de corto plazo que han permitido impulsar otros tipos de ingresos, destacando el ISR y los IEPS. Sin embargo, al parecer los cambios introducidos no han sido suficientes para estabilizar las finanzas públicas: hasta 2008, año en inicia la Gran Recesión que llevó a aumentos significativos del gasto para revertir sus efectos, se habían alcanzado déficit pequeños o superávit, pero desde entonces se ha incurrido en déficit crónicos que ha sido difícil revertir. Al parecer, solamente se ha logrado tener un saldo favorable nuevamente en 2017, aunque hará falta consolidarlo. Año 11, Núm. 2 / abril-junio 2018 ESPECIAL 43

6 Ingresos y gastos públicos en el gobierno de EPN: un contraste con los dos sexenios previos En ese sentido, el nuevo gobierno tendrá que esforzarse para evitar faltantes de recursos financieros, pero al mismo tiempo tendrá que emprender acciones que permitan mejorar las condiciones de vida de la población al tiempo que amplía sus posibilidades de desarrollo futuro mediante la reversión de los rezagos acumulados en materia de infraestructura, servicios públicos, educación y salud, entre muchos otros. Para ello, deberá mejorar la recaudación fiscal, ampliando la base tributaria y evitando elevar las tasas impositivas, y elevar la eficiencia en el manejo del gasto público. Ambas tareas, desde luego, implicarán resistencias importantes. Referencias Centro de Estudios de Finanzas Públicas (2012), Nota Informativa. IEPS a gasolina y diésel < (15 de marzo de 2017) CONDUSEF (2018). Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo (2018). < condusef.gob.mx/gbmx/documentos/transparencia/pronafide_2013_2018.pdf> (7 de marzo de 2018) Reyes, M. y P. Mejía (2016). Efectos del precio internacional del petróleo en los ingresos públicos en México, , Economía Actual, Núm. 3, Año 9, pp Secretaria de Gobernación (2013). Diario Oficial de la Federación, < php?codigo= &fecha=16/12/2013> (21 de febrero de 2017) SHCP (2017). Estadísticas oportunas de finanzas públicas. (15 de febrero de 2017) 44 ESPECIAL Año 11, Núm. 2 / abril-junio