DICTAMEN Nº. 77/2003, de 2 de julio. *

Transcripción

1 DICTAMEN Nº. 77/2003, de 2 de julio. * Expediente relativo al posible planteamiento de un conflicto positivo de competencias, sobre la emisión de certificados de afección a espacios integrados en la Red Natura 2000 por proyectos cofinanciados con fondos de la Unión Europea. ANTECEDENTES El Consejo de Gobierno de Castilla-La Mancha ha formulado al Gobierno central requerimiento de incompetencia, previo al planteamiento de un posible conflicto positivo de competencias ante el Tribunal Constitucional, en relación a la emisión de certificados de afección a espacios integrados en la Red Natura 2000, por proyectos cofinanciados con fondos procedentes de la Unión Europea. El Estado considera que dicha evaluación es un mero requisito formal integrado en el procedimiento de concesión de fondos comunitarios, no implicando su realización el ejercicio de competencia medioambiental alguna, vinculándose a la sustantiva que se deriva del proyecto de que se trate. Por su paralelismo con la declaración de impacto ambiental y en aplicación de la doctrina mantenida por el Tribunal Constitucional en su sentencia 13/1998, de 22 de enero, la competencia para expedirlo corresponderá a la Administración competente para autorizar la obra o proyecto en cuestión. Por su parte, la Comunidad Autónoma se considera competente en relación a los proyectos que afecten a espacios ubicados en su territorio, dado que también le compete la designación y adopción de medidas de protección en las zonas especiales de conservación integradas en dicha Red. Siguiendo el voto particular planteado a la citada sentencia constitucional afirma que la declaración de afección pertenece al ámbito de la gestión medioambiental que recae en la Comunidad Autónoma conforme al artículo 32.2 y 7 del Estatuto de Autonomía, siendo improcedente aplicarle de manera analógica la normativa de impacto ambiental. EXTRACTO DE LA DOCTRINA La regulación positiva plasmada en el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, determina la competencia última de la Comunidad Autónoma para emitir su conformidad con el plan o proyecto a la vista de las conclusiones de la evaluación, tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública. El apartado 3 del artículo 6 de dicha norma, contiene un mandato expreso a las Comunidades Autónomas para que sean ellas quienes realicen un juicio de conformidad con los planes o proyectos que puedan incidir en las zonas especiales de conservación, juicio * Ponente: Juan Martínez Martínez 1

2 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha sólo condicionado por las previsiones del apartado 4 del mismo artículo 6, sobre las razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica que a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación pueden llevar a la realización del plan o proyecto previa adopción de las medidas compensatorias a que el mismo artículo se refiere. En el mismo sentido de la competencia autonómica para la emisión de las certificaciones objeto de la controversia que da lugar al presente dictamen, el propio apartado 4 del artículo 6, remite a las Comunidades Autónomas la comunicación al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (actualmente Ministerio de Medio Ambiente) de las medidas compensatorias adoptadas por aquéllas, cuando las razones de interés público impongan la realización de los planes o proyectos frente a la evaluación negativa de los mismos, en relación con la conservación de los valores que dieron lugar a la declaración de zona de especial conservación. No resulta posible entender que corresponda al Estado la evaluación que prevé el Real Decreto (la certificación cuya emisión se discute), si el mismo atribuye la competencia para el establecimiento de las medidas correctoras a órgano distinto a quien debe determinar la afección a los valores que dicha Administración (la autonómica) ha tenido en cuenta para su declaración como zona de especial protección. La obligación de efectuar una adecuada evaluación de las repercusiones producidas en las zonas especiales de conservación integradas en la Red Natura 2000, que prevé el artículo 6.3 del Real Decreto 1997/1995, se impone para cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares. Se prevé así dentro de las medidas necesarias para evitar en estas zonas el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en éstas. La finalidad de dicha evaluación es puramente medioambiental, al vincularse únicamente a la afección del plan o proyecto a una zona de especial conservación integrada en la Red Ecológica europea, con independencia de la fuente de financiación de los mismos. De este modo, la exigencia de evaluación no vendrá dada en atención a si el plan o proyecto se financia con fondos procedentes de la Unión Europea o no, pues alcanzaría también, en virtud del precepto que la regula, a aquellos planes o proyectos cuya ejecución pudiera afectar de manera apreciable a los valores de los citados lugares en los que no interviniera la Comunidad Económica Europea como ente cofinanciador. Esta circunstancia impide que pueda considerarse la emisión del citado certificado de afección, tal como pretende el Estado, como un mero requisito formal cuya finalidad no es otra que la de conseguir fondos comunitarios, incardinándose de manera puramente instrumental en dicho procedimiento de adquisición de fondos, pues se integrará en el mismo, no en virtud de tal finalidad, sino en atención al cumplimiento de la obligación reglamentariamente prevista de preservar los valores ecológicos con que cuentan los espacios afectados. El hecho de que en los expedientes de otorgamiento de fondos comunitarios se exija la aportación del correspondiente certificado acreditativo de la no afectación a las mencionadas zonas, no representa un mero cumplimiento formal de un trámite tendente únicamente a la obtención de dichas aportaciones económicas, sino el aseguramiento de que los citados fondos no van a venir a financiar proyectos que incidan negativamente en los lugares ya preservados mediante su integración en la Red Natura 2000 propugnada igualmente a 2

3 nivel comunitario, de modo que se garantice la coherencia entre la acción propiciada con los mismos y la derivada de otras políticas y programas comunitarios, en particular aquéllos dirigidos a la protección del medio ambiente, exigencia ésta recogida en el artículo 2.5 del Reglamento (CE) nº 1260/1999, del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales. La realización de la evaluación de repercusión se vincula así a la existencia de zonas de especial conservación y su posible afección y no a la ejecución de un tipo de plan o proyecto determinado y a su cofinanciación con fondos comunitarios, siendo su única finalidad la conservación y protección de los valores medioambientales de las zonas afectadas mediante la adopción de las medidas compensatorias necesarias, independientemente de que de su resultado pueda derivar la posibilidad de que sean aportados fondos comunitarios para sufragar el plan o proyecto. En su realización y plasmación de su resultado mediante el oportuno certificado se ejercen competencias medioambientales y no las sustantivas del proyecto de que se trate, pues únicamente la Administración encargada de la declaración de dichas zonas y su conservación puede acreditar la afección sobre las mismas. En cuanto acto administrativo de ejecución de la política medioambiental resulta evidente que la emisión de las certificaciones a que se refiere la cuestión examinada en el presente dictamen entra dentro del ámbito de la competencia de la Comunidad Autónoma. La propia norma básica estatal, el ya citado Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, atribuye a las Comunidades Autónomas la totalidad de las competencias ejecutivas en materia de zonas especiales de conservación, su declaración (artículo 5), la fijación de las medidas de conservación (artículo 6.1), con aprobación, en su caso, de los planes de gestión y las apropiadas medidas reglamentarias administrativas o contractuales. Indudablemente nos encontramos ante una norma de protección medioambiental en la que sólo la Administración que declara y protege los valores de la zona especial de conservación puede, razonablemente, enjuiciar la adecuación de los planes y proyectos a los valores que llevaron a su declaración y a la integración en la Red Natura CONSIDERACIONES I El Consejero de Agricultura y Medio Ambiente ha sometido a la consideración de este Consejo el expediente relativo al requerimiento de incompetencia formulado ante el Presidente del Gobierno Central, previo al posible planteamiento de un conflicto positivo de competencias ante el Tribunal Constitucional, en relación a la emisión de certificados de afección a espacios integrados en la Red Natura 2000, por proyectos cofinanciados con fondos de la Unión Europea. El artículo 54.5 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha establece que este órgano deberá ser consultado en los supuestos de recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencia ante el Tribunal Constitucional. Asimismo, en su artículo 52 dicho texto legal expresa que podrá solicitarse 3

4 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha el dictamen de modo simultáneo a que sean adoptados los acuerdos de interposición o de requerimiento. En el presente supuesto, la intervención de este órgano consultivo ha sido instada simultáneamente a la formulación del requerimiento de incompetencia al Gobierno Central, según se deduce del escrito dirigido a su Presidente con fecha 23 de mayo de 2003, revistiendo el carácter preceptivo que propugna el precepto primeramente aludido. 4 II El análisis de los aspectos derivados de la consulta formulada requiere comenzar incidiendo en el examen de la concurrencia de los presupuestos procesales que habilitan a la Comunidad Autónoma para plantear el conflicto de competencias. Para ello es preciso empezar recordando que el artículo c) de la Constitución declara la competencia del Tribunal Constitucional para conocer de los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de éstas entre sí, estableciéndose en el artículo que en estos supuestos una Ley Orgánica determinará las personas y órganos legitimados para su interposición. En cumplimiento de tal previsión la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, establece en sus artículos 59 a 75 los requisitos sustantivos y procedimentales aplicables a los conflictos de competencias, regulando en los artículos 62 a 67 los relativos a los conflictos positivos. El artículo 63.1 contempla la posibilidad de que el órgano ejecutivo superior de la Comunidad Autónoma, ante una disposición, resolución o acto emanado de la autoridad de otra Comunidad o del Estado, que no respete el orden de competencias establecido en la Constitución, en los Estatutos de Autonomía o en las leyes correspondientes y siempre que afecte a su propio ámbito, requiera a aquélla o a éste para que sea derogada la disposición o anulados la resolución o acto en cuestión. El requerimiento de incompetencia se dirigirá, según lo especificado en el artículo 63.2, directamente al Gobierno o al órgano ejecutivo superior de la otra Comunidad Autónoma, dando conocimiento igualmente al Gobierno en este caso, y podrá formularse dentro de los dos meses siguientes al día de la publicación o comunicación de la disposición, resolución o acto que se entiendan viciados de incompetencia o con motivo de un acto concreto de aplicación. El apartado tercero del artículo reseñado continúa indicando que en el requerimiento se especificarán con claridad los preceptos de la disposición o los puntos concretos de la resolución o acto viciado de incompetencia, así como las disposiciones legales o constitucionales de las que el vicio resulte. Por último, el artículo 63 en su apartado 4 dispone que el órgano requerido, si estima fundado el requerimiento, deberá atenderlo en el plazo máximo de un mes a partir de su recepción, comunicándolo así al requirente y al Gobierno si éste no actuara en tal condición. Si no lo estimara fundado deberá igualmente rechazarlo dentro del mismo plazo, a cuyo término se entenderán en todo caso rechazados los requerimientos no atendidos. Ante esta posibilidad el apartado 5 prevé que dentro del mes siguiente a la notificación del rechazo o al término del plazo anterior, el órgano requirente, si no ha obtenido satisfacción, pueda

5 plantear el conflicto ante el Tribunal Constitucional, certificando el cumplimiento infructuoso del trámite de requerimiento y alegando los fundamentos jurídicos en que éste se apoya. En lo que concierne al cumplimiento de los citados presupuestos en el expediente sometido a consulta es preciso señalar que el requerimiento de incompetencia previo al posible conflicto se ha materializado mediante escrito del Presidente del Consejo de Gobierno de Castilla-La Mancha de 23 de mayo de 2003, dirigido al Presidente del Gobierno de la Nación, dándole traslado del acuerdo adoptado el 20 de mayo anterior por el órgano ejecutivo superior de la Comunidad Autónoma que preside. Se ha dado cumplimiento de este modo al requisito contemplado en el artículo 63.1 citado en párrafos precedentes. El fundamento del requerimiento que exige el artículo 63.3 se deduce con claridad de los documentos enviados, en los que se expresa la competencia de la Comunidad Autónoma conforme al artículo 6.3 del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establecen Medidas para contribuir a garantizar la Biodiversidad mediante la Conservación de los Hábitats Naturales y de la Fauna y Flora Silvestres, para realizar la evaluación de repercusión de planes y proyectos cofinanciados con fondos de la Comunidad Económica Europea sobre espacios integrados en la Red Natura 2000 y para expedir los correspondientes certificados de afección en los que se plasme su resultado, identificándose cinco actos en los que, pese a lo expuesto en la citada normativa y al orden de distribución de competencias establecido constitucional y estatutariamente, el Ministerio de Medio Ambiente ha emitido los aludidos certificados de afección. En lo que se refiere al plazo es preciso indicar que, conforme prevé el artículo 63.2 anteriormente aludido, el requerimiento se ha formulado el 23 de mayo de 2003, dentro del plazo de dos meses siguientes a la comunicación de los actos que se entienden viciados de incompetencia, la cual se produjo mediante sendos escritos de la Directora General de Conservación de la Naturaleza del Ministerio de Medio Ambiente recibidos por la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente con fechas 22 y 29 de abril anteriores. Por tanto, habrá que esperar al rechazo del requerimiento o al transcurso de un mes desde que se formuló el mismo para la interposición del correspondiente conflicto positivo, para lo que la Comunidad Autónoma contará con el plazo de un mes según lo dispuesto en el artículo 63.4 y 5 de la Ley Orgánica 2/1979. En este último caso, la legitimación activa para plantear el conflicto de competencias ante el Tribunal Constitucional corresponderá al Consejo de Gobierno autonómico, como órgano colegiado ejecutivo de la Comunidad, en virtud de lo previsto en el artículo 18 del Estatuto de Autonomía y en el 60 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Las actuaciones incorporadas al expediente trasladado incluyen el informe del Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, mediante el que se da cumplimiento a lo previsto en el artículo 4.1.d) de la Ley 4/2003, de 27 de febrero, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla- La Mancha y 11.b) del Decreto 128/1987, de 22 de septiembre, sobre organización y funciones de dicho órgano. Asimismo, se ha solicitado la intervención en el procedimiento de este Consejo Consultivo conforme a lo dispuesto en el artículo 54.5 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, la cual, como se ha indicado en la anterior consideración, tiene carácter preceptivo. Como ha tenido ocasión de señalar este órgano en anteriores ocasiones (entre otros, en sus dictámenes 5

6 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha /2000, de 18 de abril y 64/2001, de 22 de mayo) la solicitud de dictamen no constituye una mera formalidad sino un auténtico requisito procesal, en tanto que por expresa previsión legal, para la legítima conformación de la voluntad del Gobierno o de las Cortes Regionales es necesario contar con el asesoramiento del superior órgano consultivo de la región, cuya opinión contribuye a otorgar a la autoridad consultante una seguridad jurídica en el trance de impugnar una norma o actuación estatal, ejerciendo simultáneamente una función de cooperación en la defensa ante el Tribunal Constitucional de las competencias autonómicas, a los fines mismos de dicha jurisdicción. El expediente del que se ha dado traslado a este Consejo va precedido de un índice de documentos y se encuentra debidamente ordenado y foliado. 6 III El Consejo de Gobierno de Castilla-La Mancha ha formulado al Gobierno central requerimiento de incompetencia, previo al planteamiento de un posible conflicto positivo de competencias ante el Tribunal Constitucional, en relación a la emisión de certificados de afección a espacios integrados en la Red Natura 2000, por proyectos cofinanciados con fondos procedentes de la Unión Europea. En síntesis y como se desprende de los antecedentes expuestos, el Estado considera que dicha evaluación es un mero requisito formal integrado en el procedimiento de concesión de fondos comunitarios, no implicando su realización el ejercicio de competencia medioambiental alguna, vinculándose a la sustantiva que se deriva del proyecto de que se trate. Por su paralelismo con la declaración de impacto ambiental y en aplicación de la doctrina mantenida por el Tribunal Constitucional en su sentencia 13/1998, de 22 de enero, la competencia para expedirlo corresponderá a la Administración competente para autorizar la obra o proyecto en cuestión. Por su parte, la Comunidad Autónoma se considera competente en relación a los proyectos que afecten a espacios ubicados en su territorio, dado que también le compete la designación y adopción de medidas de protección en las zonas especiales de conservación integradas en dicha Red. Siguiendo el voto particular planteado a la citada sentencia constitucional afirma que la declaración de afección pertenece al ámbito de la gestión medioambiental que recae en la Comunidad Autónoma conforme al artículo 32.2 y 7 del Estatuto de Autonomía, siendo improcedente aplicarle de manera analógica la normativa de impacto ambiental. Expuesto el debate en estos términos, en los que se incidirá y profundizará en la consideración siguiente, se hace preciso, no obstante, esbozar previamente de modo genérico, el ámbito normativo del que deriva y en el que se desenvuelve la obligatoriedad de proceder a la evaluación y ponderación de la repercusión de los citados proyectos en los espacios designados como zonas especiales de conservación, integrados en la Red Natura 2000, a fin de perfilar el fundamento jurídico y naturaleza de la declaración de afección. Para ello es preciso comenzar indicando que la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna silvestres, constituyó en su artículo 3 la Red Natura 2000, como una red ecológica europea coherente conformada por zonas de especial conservación, que alberga tipos de hábitats naturales y de especies de especial singularidad que se contemplan en sus Anexos I y II, que

7 deberá garantizar el mantenimiento o, en su caso, restablecimiento, en un estado de conservación favorable de los mismos en su área de distribución natural. En dicha Red se incluirán igualmente las zonas de protección especiales designadas por los Estados miembros con arreglo a las disposiciones de la Directiva 79/409/CEE, del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres. En el artículo 4 especifica que cada Estado miembro propondrá una lista de lugares con indicación de los tipos de hábitats naturales seleccionados y de las especies autóctonas existentes en tales parajes. Esta lista se remitirá a la Comisión quien, de común acuerdo con cada uno de los Estados miembros, redactará un proyecto de lista de lugares de importancia comunitaria, basándose en las relaciones de los Estados, que incluya los lugares que alberguen uno o varios tipos de hábitats naturales prioritarios o una o varias especies prioritarias. La lista de lugares seleccionados como lugares de importancia comunitaria será aprobada por la Comisión. Una vez elegido un lugar de importancia comunitaria, el Estado miembro de que se trate dará al mismo la designación de zona de especial conservación, fijando las prioridades en función de la importancia de los lugares, el mantenimiento o restablecimiento, en su caso, de un estado de conservación favorable y para la coherencia de la Red Natura 2000, así como en función de las amenazas de deterioro o destrucción que pesen sobre ella. En el artículo 6 prevé que, con respecto a las zonas de especial conservación, los Estados miembros fijen las medidas de conservación necesarias que impliquen, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales y de las especies seleccionados. Los Estados deberán adoptar en estas zonas medidas adecuadas para evitar el deterioro de dichos hábitats, así como alteraciones en las especies, en tanto las mismas puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva. Como medida específica, el apartado tercero de este precepto establece que cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someta a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación previstos. A la vista de las conclusiones de la evaluación de repercusión, las autoridades nacionales competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública. Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación, debiera realizarse el plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas las de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de la Red Natura 2000 quede protegida. Las previsiones contenidas en la citada Directiva se encontraban en parte ya incorporadas al ordenamiento jurídico español en la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, cuyos principios inspiradores, pese a haber sido aprobada con anterioridad, eran coincidentes con los de la norma comunitaria, transponiendo asimismo parte de la regulación recogida en la Directiva 79/409/CEE aludida en párrafos precedentes. No obstante, la parte de la Directiva 92/43/CEE no incorporada aún 7

8 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha al ordenamiento jurídico interno fue transpuesta mediante el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establecen Medidas para contribuir a garantizar la Biodiversidad mediante la Conservación de Hábitats Naturales y de la Fauna y Flora Silvestres, cuyo objeto es la adopción de medidas tendentes al mantenimiento o restablecimiento en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies silvestres de fauna y flora de interés comunitario en el territorio español, teniendo en cuenta las exigencias económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales. En el artículo 3 se establece que, al objeto de que formen parte de la Red Ecológica Europea Natura 2000 se designarán zonas especiales de conservación que alberguen tipos de hábitats naturales y de hábitats de especies de interés comunitario que figuran en los Anexos. Estas zonas deben garantizar el mantenimiento o restablecimiento en un estado de conservación favorable de los tipos de hábitats naturales y de especies en su área de distribución natural, incluyendo las zonas especiales de protección de aves declaradas por las Comunidades Autónomas correspondientes en virtud de lo dispuesto en la Directiva 79/409/CEE. El artículo 5 dispone que las Comunidades Autónomas correspondientes declararán las zonas especiales de conservación, fijando prioridades en función de su importancia, para aplicarles las medidas de conservación necesarias y para la coherencia de la Red Natura 2000, en función de las amenazas de deterioro o destrucción que pesen sobre ellas. Igualmente, el artículo 6 encomienda a las Comunidades Autónomas la fijación de las medidas de conservación necesarias que implicarán adecuados planes de gestión y las adecuadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, así como las apropiadas para evitar el deterioro de los hábitats y las alteraciones que repercutan en las especies. De acuerdo con lo previsto en el artículo 6 de la Directiva, el apartado tercero del citado precepto determina que cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes o proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, que se realizará de acuerdo con las normas que sean de aplicación, de acuerdo con lo establecido en la legislación básica estatal y en las normas adicionales de protección dictadas por las Comunidades Autónomas, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4 de este artículo, las Comunidades Autónomas correspondientes sólo manifestarán su conformidad con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública. La citada norma reglamentaria fue modificada por el Real Decreto 1193/1998, de 12 de junio, que viene a transponer la Directiva 97/62/CE, de 27 de octubre, por la que se adapta al progreso científico y técnico la Directiva 92/43/CEE, sustituyendo el texto de los Anexos recogidos en la misma. Este Real Decreto altera así únicamente el texto de los citados Anexos, así como el referido al artículo 13 regulador de las medidas excepcionales para la protección de especies, sin afectar, por tanto, a los preceptos reseñados. La obligación de proceder a la evaluación de repercusión prevista en la normativa anterior, viene impuesta para cualquier plan o proyecto que pueda afectar a las zonas especiales de conservación, independientemente de la procedencia de los fondos que financien su eje- 8

9 cución. Ahora bien, cuando se trata de fondos comunitarios, dicha obligación viene amparada y reforzada en la propia normativa que los regula. Así, el Reglamento (CE) nº 1260/1999, del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen Disposiciones Generales sobre los Fondos Estructurales, prevé en su artículo 2.5 que tanto la Comisión como los Estados miembros velen por que exista coherencia entre la acción de los Fondos y otras políticas y programas comunitarios, en particular por que la protección del medio ambiente se integre en la definición y aplicación de la acción de los Fondos. Con este objetivo reitera en el artículo 12 que las operaciones financiadas por los Fondos deberán ajustarse a las disposiciones del Tratado y de los actos adoptados en virtud de éste, así como a las políticas y acciones comunitarias, incluidas entre ellas las correspondientes a la protección y mejora del medio ambiente. Este objetivo se traduce, por un lado, en la obligación de los Estados recogida en el artículo 26.1.g) de comunicar a la Comisión, en el caso en que los Fondos participen en un gran proyecto, los elementos que permitan valorar la repercusión ambiental y la aplicación de los principios de precaución y de acción preventiva, de la corrección -prioritariamente en origen- de los daños medioambientales y del principio quien contamina paga, así como el cumplimiento de la normativa comunitaria en materia de medio ambiente; por otro, en la necesidad prevista en el artículo 41.2.b) de que la evaluación previa que sirve de base a la preparación de planes e intervenciones, se refiera en parte a la situación medioambiental de la región en cuestión, sobre todo de los ámbitos de medioambiente que es previsible que se vean fuertemente influidos por la intervención, las disposiciones adoptadas para integrar la dimensión medioambiental en la intervención y de su coherencia con los objetivos a corto y largo plazo fijados a escala nacional, regional y local, así como de las disposiciones destinadas a garantizar el respeto a la normativa comunitaria en materia de medio ambiente. La evaluación previa presentará una descripción, cuantificada en la medida de lo posible, de la situación medioambiental actual y una estimación del impacto previsto de la estrategia y de las intervenciones en la situación medioambiental. La aludida norma ha sido objeto de desarrollo posterior mediante los Reglamentos (CE) nº 438/2001 y nº 448/2001, ambos de la Comisión y de 2 de marzo de 2001, por los que, respectivamente, se establecen disposiciones de aplicación en relación a los sistemas de gestión y control y al procedimiento para las correcciones financieras de las ayudas otorgadas con cargo a los Fondos Estructurales. IV La elucidación de los aspectos sustantivos que se derivan del requerimiento de incompetencia formulado por la Comunidad Autónoma al Gobierno Central, requiere acometer el examen de los motivos que aduce el Estado en relación a la distribución de competencias en cuanto a la emisión de certificados de afección a los espacios integrados en la Red Natura 2000, reflejados en el expediente trasladado en el informe emitido por la Abogacía del Estado a instancia del Ministerio de Medio Ambiente. 1.- La primera de las cuestiones que deben ser planteadas se refiere a la regulación positiva plasmada en el Real Decreto 1997/1995, ya citado, que contrariamente a lo afirmado por el Abogado del Estado, y atendiendo a la dicción literal del precepto cuestionado, determina la competencia última de la Comunidad Autónoma para emitir su conformidad con 9

10 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha el plan o proyecto a la vista de las conclusiones de la evaluación, tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública. Literalmente el apartado 3 del artículo 6 del Real Decreto 1997/1995, establece lo siguiente: A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4 de este artículo, las Comunidades Autónomas correspondientes sólo manifestarán su conformidad con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión, y si procede, tras haberlo sometido a información pública. El citado precepto contiene un mandato expreso a las Comunidades Autónomas para que sean ellas quienes realicen un juicio de conformidad con los planes o proyectos que puedan incidir en las zonas especiales de conservación, juicio sólo condicionado por las previsiones del apartado 4 del mismo artículo 6, sobre las razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica que a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación pueden llevar a la realización del plan o proyecto previa adopción de las medidas compensatorias a que el mismo artículo se refiere. En el mismo sentido de la competencia autonómica para la emisión de las certificaciones objeto de la controversia que da lugar al presente dictamen, el propio apartado 4 del artículo 6, remite a las Comunidades Autónomas la comunicación al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (actualmente Ministerio de Medio Ambiente) de las medidas compensatorias adoptadas por aquéllas, cuando las razones de interés público impongan la realización de los planes o proyectos frente a la evaluación negativa de los mismos, en relación con la conservación de los valores que dieron lugar a la declaración de zona de especial conservación. No resulta posible entender que corresponda al Estado la evaluación que prevé el Real Decreto (la certificación cuya emisión se discute), si el mismo atribuye la competencia para el establecimiento de las medidas correctoras a órgano distinto a quien debe determinar la afección a los valores que dicha Administración (la autonómica) ha tenido en cuenta para su declaración como zona de especial protección. 2.- De ser correcta la interpretación expuesta en el anterior apartado estaría de más el análisis de los otros motivos esgrimidos por la Abogacía del Estado para sustentar la competencia estatal para expedir las certificaciones. Conviene sin embargo realizar un breve análisis de dichos argumentos por si en ellos aparecieran razones que desvirtuaran lo sentado por la literalidad del precepto. Así, afirma al efecto el Abogado del Estado que la evaluación de repercusión se enmarca en un procedimiento de solicitud de fondos de cohesión europeos, siendo su finalidad inmediata la de obtener esa financiación y su finalidad última realizar la obra o proyecto de que se trate, estimando que tiene una naturaleza puramente instrumental en cuanto requisito concebido para acreditar ante las autoridades comunitarias competentes que las obras o proyectos son respetuosos con las zonas especiales de conservación de la Red ecológica europea, sin que al emitirla se ejerzan competencias en materia de medio ambiente, que se traducen en la adopción de las correspondientes medidas de conservación y protección, sino las competencias sustantivas de que se trate según el tipo de obra o plan que se pretenda realizar. Esta declaración no tiene por finalidad directa la protección o conservación del 10

11 medio ambiente sino la obtención de fondos comunitarios para realizar un plan o proyecto y, en última instancia, la realización misma de dicho plan. Como ha quedado expuesto en la consideración precedente la obligación de efectuar una adecuada evaluación de las repercusiones producidas en las zonas especiales de conservación integradas en la Red Natura 2000, que prevé el artículo 6.3 del Real Decreto 1997/1995, se impone para cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares. Se prevé así dentro de las medidas necesarias para evitar en estas zonas el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en éstas. La finalidad de dicha evaluación es puramente medioambiental, al vincularse únicamente a la afección del plan o proyecto a una zona de especial conservación integrada en la Red Ecológica europea, con independencia de la fuente de financiación de los mismos. De este modo, la exigencia de evaluación no vendrá dada en atención a si el plan o proyecto se financia con fondos procedentes de la Unión Europea o no, pues alcanzaría también, en virtud del precepto que la regula, a aquellos planes o proyectos cuya ejecución pudiera afectar de manera apreciable a los valores de los citados lugares en los que no interviniera la Comunidad Económica Europea como ente cofinanciador. Esta circunstancia impide que pueda considerarse la emisión del citado certificado de afección, tal como pretende el Estado, como un mero requisito formal cuya finalidad no es otra que la de conseguir fondos comunitarios, incardinándose de manera puramente instrumental en dicho procedimiento de adquisición de fondos, pues se integrará en el mismo, no en virtud de tal finalidad, sino en atención al cumplimiento de la obligación reglamentariamente prevista de preservar los valores ecológicos con que cuentan los espacios afectados, en consonancia con lo expresado en el Preámbulo de la Directiva 92/43/CEE que transpone, el cual contempla que la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, incluida la conservación de los hábitats naturales, así como de la fauna y flora silvestres, son un objetivo esencial que reviste un interés general para la Comunidad según lo dispuesto en el artículo 130 R del Tratado. El hecho de que en los expedientes de otorgamiento de fondos comunitarios se exija la aportación del correspondiente certificado acreditativo de la no afectación a las mencionadas zonas, no representa un mero cumplimiento formal de un trámite tendente únicamente a la obtención de dichas aportaciones económicas, sino el aseguramiento de que los citados fondos no van a venir a financiar proyectos que incidan negativamente en los lugares ya preservados mediante su integración en la Red Natura 2000 propugnada igualmente a nivel comunitario, de modo que se garantice la coherencia entre la acción propiciada con los mismos y la derivada de otras políticas y programas comunitarios, en particular aquéllos dirigidos a la protección del medio ambiente, exigencia ésta recogida en el artículo 2.5 del Reglamento (CE) nº 1260/1999, del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales. La realización de la evaluación de repercusión se vincula así a la existencia de zonas de especial conservación y su posible afección y no a la ejecución de un tipo de plan o proyecto determinado y a su cofinanciación con fondos comunitarios, siendo su única finalidad la conservación y protección de los valores medioambientales de las zonas afectadas mediante la adopción de las medidas compensatorias necesarias, independientemente de que de 11

12 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha su resultado pueda derivar la posibilidad de que sean aportados fondos comunitarios para sufragar el plan o proyecto. En su realización y plasmación de su resultado mediante el oportuno certificado se ejercen competencias medioambientales y no las sustantivas del proyecto de que se trate, pues únicamente la Administración encargada de la declaración de dichas zonas y su conservación puede acreditar la afección sobre las mismas. En resumidas cuentas, aun cuando la exigencia de la certificación por parte de las normas de la Unión Europea suponga un requisito para la cofinanciación de planes y proyectos, es evidente que tanto la finalidad del establecimiento de dicho requisito como la propia evaluación que exige su cumplimiento suponen un ejercicio de las competencias medioambientales y no un mero trámite inmerso en un procedimiento dirigido a acceder a la financiación comunitaria. Además aún cuando se constituyese, según la tesis de la Abogacía del Estado, en mero tramite en un procedimiento para la obtención de fondos de la Unión Europea, ello no conllevaría una alteración de la competencia sustantiva sobre la emisión de la certificación, trámite que seguiría correspondiendo ejecutar a la Comunidad Autónoma para su incorporación al procedimiento tramitado por el Estado, siguiendo la técnica ya conocida de inserción de un trámite debido por una Administración Pública en procedimientos cuya decisión corresponde a otra. 3.- En cuanto acto administrativo de ejecución de la política medioambiental resulta evidente que la emisión de las certificaciones a que se refiere la cuestión examinada en el presente dictamen entra dentro del ámbito de la competencia de la Comunidad Autónoma. La propia norma básica estatal, el ya citado Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, atribuye a las Comunidades Autónomas la totalidad de las competencias ejecutivas en materia de zonas especiales de conservación, su declaración (artículo 5), la fijación de las medidas de conservación (artículo 6.1), con aprobación, en su caso, de los planes de gestión y las apropiadas medidas reglamentarias administrativas o contractuales. Además el apartado 3 del mismo artículo 6 establece que cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes o proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, que se realizará con las normas que sean de aplicación, de acuerdo con lo establecido en la legislación básica estatal y en las normas adicionales de protección dictadas por las Comunidades Autónomas, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. Sin perjuicio de lo que ya se ha señalado en relación con el precepto transcrito, debe resaltarse en este punto la exigencia de evaluación de la incidencia de planes o proyectos sobre zonas cuya declaración y normas de gestión corresponde a las Comunidades Autónomas, sometidos, en su caso, a las normas adicionales de protección dictadas por éstas, y para cuya evaluación deben ser tenidos en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. Indudablemente nos encontramos ante una norma de protección medioambiental en la que sólo la Administración que declara y protege los valores de la zona especial de conservación puede, razonablemente, enjuiciar la adecuación de los planes y proyectos a los valores que llevaron a su declaración y a la integración en la Red Natura

13 El Abogado del Estado, no obstante, afirma contrariamente, que la competencia para emitir la declaración de repercusión corresponde a la Administración competente para realizar o autorizar la obra o plan, en su hipótesis el Estado, al estimar que con la aludida emisión no se ejercen competencias en materia de medio ambiente, que se traducen en la adopción de las correspondientes medidas de conservación y protección, sino las competencias sustantivas de que se trate según el tipo de obra o plan que se pretenda realizar. Tal afirmación pretende corroborarla con la aplicación de la doctrina derivada de la Sentencia 13/1998, de 22 de enero, dictada por el Tribunal Constitucional en un conflicto positivo de competencias formulado por el Gobierno Vasco contra determinados artículos del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, en la que se afirma que es conforme con el orden constitucional de competencias que [ésta se confíe ] a la propia Administración que realiza o autoriza el proyecto de una obra, instalación o actividad que se encuentra sujeta a su competencia, a tenor del bloque de la constitucionalidad. La aplicación de los fundamentos recogidos en la citada sentencia no ofrece, a su juicio, lugar a dudas, ya que existe una identidad evidente entre la evaluación de repercusión y la declaración de impacto ambiental regulada en la Ley 6/2001, de 8 de mayo. De este modo, conforme a la posición mantenida correspondería únicamente al Estado realizar la evaluación de repercusión y emitir los correspondientes certificados en aquellos supuestos en que se tratara de obras o planes promovidos o ejecutados por él mismo. Pese a lo afirmado, es preciso señalar en este punto que ha quedado constancia en la documentación trasladada a este Consejo de que en la actualidad el Estado no está limitando su intervención a tales supuestos, sino que la está extendiendo a otros dependientes de otras Administraciones. Tal es el caso del proyecto de ordenación de recursos hidráulicos de la margen izquierda del Río Tiétar, abastecimiento a la comarca de Talavera de la Reina, promovido por la Diputación Provincial de Toledo, en relación al cual emitió certificado de afección la Directora General de Conservación de la Naturaleza del Ministerio de Medio Ambiente el 8 de enero de Ahora bien, a parte de tal cuestión y volviendo al hilo argumental expuesto por el Abogado del Estado, además de reseñar que la opinión plasmada en la sentencia constitucional mencionada en párrafos anteriores, no fue unánimemente aceptada por el propio Tribunal, formulando algunos magistrados voto particular a la misma al estimar que el procedimiento de evaluación de impacto ambiental y la declaración de impacto en que culmina es actividad de mera ejecución y, en cuanto tal, competencia de la Comunidad Autónoma, es preciso indicar que la razón esgrimida en el informe para aplicar la doctrina recogida en la sentencia relativa a la evidente identidad entre la evaluación de repercusión que culmina en la declaración de afección y la evaluación de impacto ambiental, resulta muy cuestionable, pues la normativa que regula esta última, recogida en la Ley 6/2001, de 8 de mayo, por la que se modifica el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental y en el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre que lo desarrolla, la contempla para supuestos específicos determinados en sus Anexos, previendo un procedimiento particular y un esquema de distribución de competencias propio entre órgano sustantivo y ambiental que la individualizan y caracterizan, sin que sea posible aplicarla por analogía a otros supuestos conceptualmente distintos. 13

14 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha En tal sentido se ha manifestado la doctrina [ La Evaluación de Impacto Ambiental, José Antonio Razquín Lizárraga. Editorial Aranzadi S.A Página 112] al afirmar que las normativas comunitaria y estatal aluden a la evaluación de proyectos que puedan afectar a áreas de especial protección designadas por los Estados miembros; por lo que cabe plantearse si se trata de introducir en tal ámbito la evaluación de impacto ambiental o por el contrario se establece una técnica distinta. Pues bien, tal legislación ofrece varios rasgos individualizadores: en primer lugar, la propia denominación, pues se rehuye la utilización de la categoría ya existente de evaluación de impacto ambiental; en segundo, esta evaluación, a diferencia de la evaluación de impacto ambiental (Directiva 85/337/CEE, entonces vigente) se refiere a planes o proyectos; y finalmente, no diseña un procedimiento y además aporta unos trazos diferentes, pues ni prevé la intervención de la autoridad ambiental ni impone inexcusablemente la información pública. Por ello, la Directiva 92/43/CEE no crea una categoría propiamente dicha de evaluación, sino que se refiere a ésta en términos genéricos, es decir, demanda en determinados supuestos que se realice previamente una ponderación de los efectos de la implementación de un plan o proyecto, sin categorizar sustantivamente ni estructurar [de manera] procedimental esa evaluación. De ahí se derivan dos consecuencias: 1ª) Tal evaluación no es coincidente con la evaluación de impacto ambiental, por lo que los proyectos previstos situados en esas áreas no tienen necesariamente que ser sujetos al procedimiento de evaluación de impacto ambiental propiamente dicho (así se señala expresamente en el considerando 10 del preámbulo de la Directiva 97/11/CE), pues falta básicamente el componente procedimental propio y caracterizador de la evaluación de impacto ambiental; y 2ª) No obstante, en aquellos supuestos en que se superpongan ambas obligaciones de evaluación (Directiva 92/43/CEE y evaluación de impacto ambiental), habrá de desarrollarse la evaluación de impacto ambiental, cumplimentando al tiempo las exigencias de ambas normativas y evitando duplicaciones innecesarias. En efecto, el considerando décimo de la mencionada Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997, por la que se modifica la Directiva 85/337/CEE relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, transpuestas a nuestro ordenamiento interno por la Ley 6/2001 citada, dispone que la existencia de un criterio de localización relativo a las áreas de especial protección designadas por los Estados miembros de conformidad con las Directivas 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres y 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, no implica necesariamente que los proyectos situados en esas áreas tengan que ser automáticamente sometidos a una evaluación con arreglo a la presente Directiva, diferenciando así claramente la evaluación de repercusión que procede en virtud de la inclusión de determinadas áreas de importancia ecológica en la Red Natura 2000 y la evaluación de impacto ambiental que deriva de la realización de determinadas categorías de proyectos u obras. Los razonamientos expuestos desvirtúan la identidad pretendida entre ambos instrumentos, sin que, por ende, pueda hacerse aplicación directa a la evaluación de repercusión de la jurisprudencia constitucional dictada en relación a la evaluación de impacto ambiental, tal como se mantiene en el informe jurídico tantas veces reseñado. La imposibilidad de acudir a este fundamento jurisprudencial, deja aun más en evidencia, la afirmación categórica y escueta de la Abogacía del Estado de que con la mencionada declaración no se ejercen competencias en materia de medio ambiente [... sino las] sustantivas de que se trate según el tipo de obra o plan que se pretenda realizar. 14