Marcial Pons, 1997 pág. 306 y Para Ildefonso Cerdá, teórico del urbanismo español y autor de proyectos emblemáticos como El Plan

Transcripción

1 AUDIENCIA PUBLICA Anteproyectos de Ordenanzas sobre el Reordenamiento Urbanístico del Área Central y Primer Anillo Perimetral Adriana Taller Abogada- Profesora Derecho Administrativo- FDer- UNR Master en Asesoramiento Jurídico de Empresas Directora CIDeA FDer- UNR Hasta ahora, quienes se me han precediendo en el uso de la palabra han efectuado formulaciones técnicas en relación a las ventajas y desventajas que las normas que se proponen podrían ocasionar, orientado las críticas a cuestiones de índole económico más que de planeamiento, por ello mi aporte será desde el Derecho, concretamente desde el Derecho Urbanístico que habilita el dictado de normas como las que se encuentran en examen y para ello quiere citar a un Profesor español, Ramón Parada, quien nos enseña que, El derecho urbanístico es el conjunto de normas reguladoras, grosso modo, de los procesos de ordenación del territorio y su transformación física a través de la urbanización y la edificación, de donde surge que el objeto de este derecho es la regulación de las potestades públicas: de ordenación del conjunto del territorio de urbanización 1 ( derecho a crear ciudad) de intervención administrativa en el ius aedificandi, para controlar y vigilar los procesos de urbanización y construcción, a los efectos de evitar las colisiones entre el derecho del propietario, de transformar su propio fundo mediante la construcción de edificaciones para vivienda, industria u otras finalidades y el interés general el interés público, afectado por las intervenciones particulares. Este derecho aparece, en el ordenamiento jurídico español, como limitador del derecho del propietario a urbanizar, a construir o edificar. Frente a lo que el autor citado denomina como fertilidad constructiva, producto de la concentración de capital y desarrollo tecnológico que han hecho posible el avance y desarrollo de nuevos núcleo habitacionales surge, como una especie de anticonceptivo la normativa encauzadora y limitadora del derecho de los propietarios: al derecho a urbanizar y a edificar, que se ha ido incorporado a las modernas legislaciones urbanísticas 2. 1 Para Ildefonso Cerdá, teórico del urbanismo español y autor de proyectos emblemáticos como El Plan de ensanche de Barcelona y el Plan de Viabilidad Urbana de Madrid, La urbanización es una potestad y una obra pública, susceptible de producir beneficios que deben ira a la comunidad y no a los propietarios de los terrenos colindantes que nada han hecho por merecerlo. 2 Parada, Ramón Derecho Administrativo, Tomo III Bienes públicos Derecho urbanístico, Ediciones Marcial Pons, 1997 pág. 306 y 307

2 Con ese mismo objeto y finalidad el derecho urbanístico sea ha desarrollado en nuestro país y en nuestra ciudad de Rosario, dando origen a estándares urbanísticos y constructivos que se anteponen a los intereses de los empresarios y propietarios del suelo, para ordenar y dirigir un desarrollo urbano beneficioso para el colectivo de la sociedad. A decir de otro autor español, Parejo Alfonso, esta legislación conduce a disciplinar la vida urbana municipal, destacando que las Ordenanzas locales sancionan el principio de la supremacía, en la ciudad, del interés colectivo sobre el privado o individual y la técnica puesta a su servicio es la de las limitaciones al derecho de propiedad 3. Estas limitaciones de las que habla el autor español, están consagradas también en nuestro ordenamiento nacional, donde la intervención o acción del Estado, en especial del Estado Municipal, en la formación, planificación, regulación y desarrollo de las ciudades, a través de distintas técnicas de planificación urbana desemboca en una limitación al ejercicio del derecho de propiedad, afectando su carácter de absoluto. Estas restricciones reguladas en nuestro país e impuestas al dominio privado en el interés público, son regidas por el derecho administrativo (artículo 2611 del Código Civil) y son una manifestación del poder de policía urbanístico de la nación, provincias o municipios, conforme su espera de competencias. Las ordenanzas en análisis y crítica en esta Audiencia Pública son una clara expresión de la limitaciones al derecho de propiedad, en beneficio de la comunidad. Cabe indicar que de esas restricciones, impuestas por las autoridades municipales, en este caso de la nuestra ciudad, nacen distintas obligaciones o deberes para los administrados, titulares de los inmuebles alcanzados por las ordenanzas que se cuestionan y, estas obligaciones son en su mayoría consecuencia de las restricciones al dominio de los particulares que, en orden a satisfacer el interés público, se les imponen a los propietarios inmobiliarios, como una clara expresión del poder de policía 3 Citado por Reca, Ricardo Pablo en Derecho Urbanístico, Volumen I, La Ley 2002, pág. 25

3 urbanístico, habida cuenta que las limitaciones impuestas a la propiedad privada, son una expresión de las prerrogativas del Estado de regular el ejercicio de los derechos subjetivos constitucionalizados, en el caso en análisis, el derecho a usar y disponer de su propiedad, ( artículo 14 de la Constitución Nacional, Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber:... de usar y disponer de su propiedad;...). En este sentido, debe sostenerse que el tema de las restricciones administrativas se presenta como un capítulo del derecho urbanístico y es una variación de la actividad administrativa de policía de la administración pública, en el ámbito local, con acentuada presencia en el ámbito municipal. Estas obligaciones impuestas a los titulares de los predios tanto urbanos como rurales, como consecuencia de las limitaciones o restricciones administrativas, que sólo inciden en el carácter absoluto del derecho de propiedad y en modo alguno sobre los caracteres de exclusivo y perpetuo del mismo, pueden consistir en: una obligación de dar (cesión de terrenos para espacios verdes o vías de circulación), en una obligación de hacer (mantener en buenas condiciones de higiene y seguridad tanto los edificios habitables como no habitables y baldío), en una obligación de no hacer algo (no excederse en las alturas permitidas o índices de edificación) y en una obligación de dejar hacer o tolerar ( permitir que el propietario del terreno contiguo a una pared divisoria la destruya cuando le sea indispensable o para hacerla más firme o para hacerla de carga, sin indemnización alguna al propietario o condómino de pared o permitir la colocación de andamios, cuando fuere indispensable u otro servicio provisorio en el inmueble del vecino, no teniendo el dueño de éste derecho para impedirlo, siendo a cargo del que construyese la obra la indemnización del daño que causare). El derecho urbanístico, entonces puede imponer obligaciones a los titulares del dominio pero sin afectar o quitar alguno de los atributos esenciales del dominio, salvo el carácter absoluto de este pero siempre que la restricción cumpla con los recaudos de: 1. generalidad e igualdad en la imposición para todos los propietarios en igualdad de condiciones, 2. obligatoriedad, de hacer, no hacer, dejar hacer o dar, 3. razonabilidad, es decir adecuada a las necesidades que han de satisfacer; que no haya desproporcionalidad entre el medio empleado y el fin perseguido,

4 por ejemplo, el indicador urbanístico no puede hacer impracticable la utilización del inmueble para su uso normal. 4. legitimidad, el acto legislativo o administrativo de imposición debe reunir con los recaudos de validez y eficacia y no causar daño, lesión al derecho de propiedad. 5. finalidad, debe haber fin público en la actuación de la administración pública o del legislador; habrá de cumplir con la finalidad que resulte de las normas que otorgan la competencia al órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Dicho esto podemos decir que los proyectos de ordenanza en comentario en esta Audiencia Pública, reúnen los recaudos antes enunciados, superando el teste de la legalidad. Estas ordenanzas ponen límites al derecho a construir de los vecinos de la ciudad. Pero debe entenderse que esta facultad de los propietarios del suelo, de sus tenedores, promotores o constructores sólo puede ejercerse en la medida que se lo permita la administración pública, en la medida de lo permitido por los Códigos Urbanos y los Reglamentos de Edificación. Esta escisión entre el derecho de propiedad y el derecho a construir es un principio reconocido en el derecho argentino. El otorgamiento de esa facultad es una competencia específica de la administración pública, atribución que tiene su fundamento en el principio de regulación de los usos del suelo, facultad reservada en el derecho argentino a los gobiernos municipales. Sin extenderme, quería también señalar más allá de la competencia indiscutida de las autoridades municipales para dictar estas ordenanzas, que surge nítidamente del artículo 39 incisos 24 y 25 de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 2756, algunas características del derecho urbanístico. Este derecho que regula el desarrollo de la ciudad, tiene algunas características que son consecuencia de su objeto de estudio: regular el crecimiento armónico de la ciudad y que quisiera destacar para rebatir con ello algunas críticas que se le hicieron a las ordenanzas en debate.

5 Este derecho que se plasma en las ordenanzas que regulan el uso del suelo y el desarrollo de la ciudad, es: a) Dinámico La ciudad en su morfología y actividades sufre constantes cambios que el ordenamiento jurídico debe regular. Así, es dinámico no sólo por la operatividad de la función o actividad administrativa sino también por la normatividad jurídica que comprende, normas de propia generación, de alcance particular o general: reglamentos, actos y contratos administrativos. Como consecuencia del dinamismo de la ciudad, sus cambios y transformaciones requiere de mutaciones o cambios del derecho que los regula. Tendencia a la innovación normativa para resolver los problemas jurídicoadministrativos que los cambios urbanos provocan. El derecho urbanístico, en la intimidad argentina, está in fieri, porque la ciudad argentina es, aún hoy, algo por hacer, como dice Frías. La vecindad, la interacción, la aglomeración son medios que aceleran el ritmo de la alteridad y del ensimismamiento de la total empresa humana, y siempre resta la esperaza de que en la aglomeración podamos construir una ciudad y que en la ya hecha haya algo por hacer 4. b) Flexible Su contenido si bien traduce la existencia de una actividad administrativa reglada, en sentido que la norma jurídica predetermina la conducta que el órgano administrativo debe observar, como consecuencia de su dinamismo, el propio ordenamiento jurídico atribuye a la autoridad administrativa potestades suficientes para decidir discrecionalmente, esto es, según su leal saber y entender, las cuestiones urbanas o de edificación conforme a la realidad material, mutante, la coyuntura y la técnica aplicable al caso. (citar ejemplo de código urbano sobre local). c) Económico Al regular el ordenamiento y desarrollo de la ciudad, está regulando el uso, disfrute y beneficios derivados del ejercicio del derecho de propiedad, de ejercer el comercio, industria lícita, etc.; de los bienes corpóreos susceptibles de apropiación; organiza los elementos urbanos, influye en la calidad de vida al prescribir sobre las actividades que se desarrollan en ella. Además en esta disciplina confluyen bienes de los particulares propiedad privada y bienes del Estado públicos y privados 5. 4 Dromi, Roberto. Ciudad y Municipio, Ediciones Ciudad Argentina, pág El Código Civil Argentino, diferencia el dominio público y dominio privado del Estado, en los art. 2339, 2340 y 2342; cada uno de los cuales tiene un régimen jurídico diferente, así, mientras que el dominio público está integrado por los bienes de uso público, esto es afectado al uso y goce de los particulares y es inalienable e imprescriptible, el dominio privado está sujeto a las mismas normas que regulan la propiedad de los particulares, salvo algunas excepciones.

6 d) Previsor La autoridad administrativa adopta las decisiones de carácter urbano respetando instrumentos básicos como los planes de desarrollo urbano o reguladores, que hacen posible la configuración del derecho urbanísticos. Estos planes, consecuencia de un proyecto político, económico y social prevé el comportamiento tanto de autoridades como de habitantes. Podemos decir que la previsión es el eje por el cual deben pasar todas las decisiones que se adopten en materia urbanística. e) De realización de valores El derecho urbanístico al regular el ordenamiento de la ciudad, conducir a su desarrollo y resolver los problemas o tensiones existentes en la misma, realiza a consecuencia de ello múltiples valores: políticos ( desarrollo de una gestión urbana ideológica determinada), sociales (procura satisfacer las necesidades de la población en miras a lograr el bienestar de esta), económicos (regula la actividad de carácter comercial e industrial que se desarrolla en la ciudad), eficiencia y eficacia de la actividad administrativa (el derecho urbanístico debe buscar racionalidad urbana y eficacia en la estructuración de la ciudad, culturales ( la preservación e incremento del patrimonio arquitectónico y cultural de la ciudad). f) De intervención Al regular el desarrollo de la ciudad, disciplina la vida urbana y las actividades económicas que se desenvuelven en el espacio físico sometido a su ordenamiento. En definitiva, limita o restringe el derecho de las personas físicas o jurídicas que viven y despliegan en ella sus actividades sociales, culturales, económicas, industriales. Es una manifestación concreta de la actividad administrativa de policía protectora de bienes jurídicos como la seguridad, salud, el bienestar, la calidad de vida, etc. que podrían verse afectados como consecuencia de la iniciativas privadas faltas de autorización y control. Como conclusión, las Ordenanzas en debate reúnen las características enunciadas y trasuntan claramente una realización de valores, que a criterio de las autoridades son los que permiten el desarrollo armónico y ordenado de la ciudad que muchos vecinos desean. Gracias a las autoridades por esta iniciativa y por permitir a los rosarinos expresar libremente nuestra opinión.