DICTAMEN Nº 11. Página 1 de 6. # Nº. 11/1997, de 27 de febrero.

Transcripción

1 Página 1 de 6 DICTAMEN Nº 11 # Nº. 11/1997, de 27 de febrero. Expediente relativo al proyecto de Decreto de la Comisión de Tutela en Castilla-La Mancha, elaborada en desarrollo del artículo 32 de la Ley 5/1995, de 23 de marzo, de Solidaridad en Castilla-La Mancha. ANTECEDENTES El proyecto de Decreto, se elabora en desarrollo del artículo 32 de la Ley 5/1995, de 23 de marzo, de Solidaridad en Castilla-La Mancha y consta de once artículos y dos Disposiciones Finales. En concreto, el artículo 1 declara el objeto del proyecto de Decreto y define la Comisión de Tutela, el artículo 2 regula sus funciones y el artículo 3 establece que la Comisión podrá proponer a la Consejería de Bienestar Social la suscripción de convenios con instituciones públicas o privadas. El artículo 4 regula la composición de la Comisión y el artículo 5 establece el deber de secreto de los miembros de la Comisión de Tutela sobre aspectos relacionados con el patrimonio de los tutelados y establece la prohibición de que aquéllos participen en operaciones mercantiles relacionadas con dicho patrimonio que puedan considerarse directa o indirectamente objeto de informaciones privilegiadas o de tráfico de influencias. El artículo 6 establece para la Comisión la obligación de elaborar normas de régimen interno. El artículo 7 faculta al Consejero de Bienestar Social a la adopción de cuantas medidas sean necesarias por razones de urgencia u otros motivos graves. El artículo 8 establece la adscripción a la Secretaría General Técnica de la Consejería de Bienestar Social de una unidad que denomina "Unidad Técnica de Tutelas". El artículo 9 establece la eficacia directa para todos los órganos de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de las decisiones de esta Comisión de Tutela. El artículo 10 regula el asesoramiento en Derecho y la defensa en juicio de las personas tuteladas por la Comisión. El artículo 11 establece que los ingresos económicos que se produzcan como consecuencia de las retribuciones previstas en el artículo 274 del Código Civil podrán destinarse a subvenir los gastos originados por los tutelados sin bienes suficientes, cuando así se recoja en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales de Castilla-La Mancha. EXTRACTO DE LA DOCTRINA En el procedimiento de elaboración de este proyecto de Decreto se debe considerar trámite esencial su sometimiento a información pública en cuanto puede incidir en derechos de los ciudadanos, tal como se prevé en el apartado 3 del artículo 36 de la Ley 8/1995, de 21 de diciembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo. Tal requisito ha sido cumplido sometiendo la norma proyectada al Consejo Castellano-Manchego de Servicios Sociales. Pero el hecho de que se hayan cumplido las formalidades esenciales previstas en el artículo 36 de la Ley Autonómica no impide subrayar la necesidad de que en el expediente administrativo se hubiera incluido toda la documentación correspondiente a la cuestión planteada. Entre esa documentación podría haberse incorporado el acta de la sesión de 15 de noviembre del Consejo Castellano-Manchego de Servicios Sociales y los borradores originarios del proyecto de Decreto para poder valorar su proceso de elaboración. En esta línea se ha manifestado el Consejo de Estado en su dictamen 1.512/1995, de 11 de octubre, en el que plantea la conveniencia de que sean remitidos en el expediente objeto de dictamen todos aquellos documentos que puedan ser considerados significativos para una mayor comprensión del proceso de elaboración de la norma. Establece la Disposición Adicional Tercera de la Ley 5/1995, de 23 de marzo, de Solidaridad en Castilla-La Mancha, un plazo de seis meses para su desarrollo reglamentario. Sin embargo, el proyecto de Decreto se elabora superado ampliamente este plazo. Como ya ha manifestado

2 Página 2 de 6 reiteradamente este Consejo en diversos dictámenes (números 26/1996, 27/1996 y 39/1996), el incumplimiento del plazo de habilitación legal no afecta a la validez de la norma que en su caso se dicte, por cuanto, si el legislador entiende que la eficaz aplicación de la ley demanda el complemento necesario de disposiciones reglamentarias, no hay fundamento lógico para respaldar la conclusión de que, transcurrido el plazo señalado en la ley, la voluntad legal sea la de que no se dicte el necesario reglamento salvo, claro está, en los supuestos excepcionales en los que, de la naturaleza del plazo y de la habilitación, resulte nítidamente que sólo dictada la norma reglamentaria dentro del plazo legal se actúa correctamente la voluntad del legislador. Aun cuando pueda considerarse que la curatela, definida por los artículos 286 y siguientes del Código Civil es un instituto distinto al de tutela, es evidente que esta Comisión se crea para el ejercicio de las funciones tutelares conforme a lo dispuesto en el Título X del Código Civil, título éste que regula con carácter general "la tutela, la curatela y la guarda de menores o incapacitados". En consecuencia, entiende este Consejo que no existe inconveniente para que la Comisión, denominada de Tutela, ejerza la curatela cuando así lo determine la autoridad judicial. Si se interpreta literalmente el artículo 32 de la Ley 5/1995 se observa que la Comisión de Tutela se crea para el ejercicio de funciones tutelares de adultos incapacitados, por lo que no procedería encomendar funciones de defensa sobre personas todavía no incapacitadas (el proyecto habla de presuntos incapaces) de acuerdo con el Título IX del Código Civil (artículo 210 C.C.). Sin embargo, el Consejo entiende que debe realizarse una interpretación acorde con la finalidad perseguida por la norma superior y por ello atribuir a la Comisión la función que este apartado b) del Reglamento le encomienda, ya que si la misma va a ejercer la tutela de los incapacitados por decisión judicial, también podrá adoptar medidas sobre las personas y sus patrimonios de los que todavía no han sido declarados incapaces. La Disposición Final Segunda suprime la "vacatio legis" y aun cuando es reiterada la doctrina de este Consejo Consultivo que la eliminación de la misma es contraria al principio de seguridad jurídica, a excepción de que se justifiquen adecuadamente los motivos (dictamen 1/1996 de 22 de abril), entiende el Consejo que existe justificación suficiente, por cuanto la norma debe posibilitar el ejercicio de las funciones de tutela que el juez le pudiera encomendar desde el día siguiente a la publicación de este proyecto de Decreto, siempre que la Comisión estuviese completamente formada por la inclusión de las dos personas representantes de las fundaciones tutelares, para lo cual el Consejero podrá designarlas con la celeridad que sea necesaria. CONSIDERACIONES I El Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha emite el presente dictamen con carácter preceptivo, a tenor de lo dispuesto en el artículo 54.4 de la Ley 8/1995, de 21 de diciembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, al tratarse de un proyecto de Decreto que en ejecución de la Ley 5/1995, de 23 de marzo, desarrolla reglamentariamente su artículo 32 por el que se creó la Comisión de Tutela. II Por lo que respecta a la tramitación del procedimiento de elaboración del proyecto de Decreto, del expediente remitido se desprende que éste se inició con la autorización del Consejero de Bienestar Social, en consonancia con lo previsto en el artículo 36.2 de la Ley 8/1995, de 21 de diciembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha en base a la memoria, que fue considerada suficiente por el órgano autorizante. En el procedimiento de elaboración de este proyecto de Decreto, se debe considerar trámite

3 Página 3 de 6 esencial su sometimiento a información pública en cuanto puede incidir en derechos de los ciudadanos, tal como se prevé en el apartado 3 del artículo 36 de la Ley 8/1995 ya citada. Tal requisito ha sido cumplido por cuanto así se desprende del certificado del Secretario del Consejo Castellano-Manchego de Servicios Sociales, incluido en el expediente, a tenor del cual resulta acreditado que el proyecto de Decreto fue informado favorablemente en sesión celebrada el 15 de noviembre de Se ha cumplido, en consecuencia, la fórmula prevista en el párrafo tercero del apartado 3 del artículo 36 de la citada Ley Autonómica que establece que se considerará cumplido el trámite de información pública "cuando las asociaciones y organizaciones representativas hayan participado en la elaboración de la norma a través de los órganos consultivos de la Administración Regional". Por consiguiente, cabe afirmar que se han observado los requisitos formales exigibles para el ejercicio de la potestad reglamentaria, en cuanto se han cumplido los trámites establecidos para ello en el artículo 36 de la Ley 8/1995, de 21 de diciembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha. Pero el hecho de que se hayan cumplido las formalidades esenciales previstas en el artículo 36 de la Ley Autonómica no impide subrayar la necesidad de que en el expediente administrativo se hubiera incluido toda la documentación correspondiente a la cuestión planteada. Entre esa documentación podría haberse incorporado el acta de la sesión de 15 de noviembre del Consejo Castellano-Manchego de Servicios Sociales y los borradores originarios del proyecto de Decreto para poder valorar el proceso de elaboración de dicho proyecto. En esta línea, se ha manifestado el Consejo de Estado en su dictamen 1.512/1995, de 11 de octubre, en el que plantea la conveniencia de que sean remitidos en el expediente objeto de dictamen, todos aquellos documentos que puedan ser considerados significativos para una mayor comprensión del proceso de elaboración de la norma. Establece la Disposición Adicional Tercera de la Ley 5/1995, de 23 de marzo, de Solidaridad en Castilla-La Mancha, un plazo de seis meses para su desarrollo reglamentario. Sin embargo, el proyecto de Decreto ha sido remitido a este Consejo Consultivo superado ampliamente este plazo. Como ya ha manifestado reiteradamente este Consejo en diversos dictámenes (números 26/1996, 27/1996 y 39/1996), el incumplimiento del plazo de habilitación legal no afecta a la validez de la norma que en su caso se dicte, por cuanto si el legislador entiende que la eficaz aplicación de la ley demanda el complemento necesario de disposiciones reglamentarias, no hay fundamento lógico para respaldar la conclusión de que transcurrido el plazo señalado en la ley la voluntad legal sea la de que no se dicte el necesario reglamento, salvo claro está, en los supuestos excepcionales en los que de la naturaleza del plazo y de la habilitación resulten nítidamente que sólo dictada la norma reglamentaria dentro del plazo legal se actúa correctamente la voluntad del legislador. Sin embargo y, por cuanto la fijación del plazo testimonia la explícita voluntad del legislador de que la norma de cuya reglamentación se trata sea puesta en ejecución sin dilaciones, la demora en el ejercicio de la potestad reglamentaria supone el incumplimiento de dicha voluntad, erosionando los principios de legalidad y jerarquía normativa. III El proyecto de Decreto sometido a dictamen desarrolla de forma correcta el citado artículo 32 de la Ley 5/1995, de 23 de marzo, con las salvedades que se señalan a continuación: Artículo 1.- Establece este artículo el objeto del proyecto de Decreto limitándolo a la composición y funcionamiento de la Comisión de Tutela creada por el artículo 32 de la Ley de Solidaridad en Castilla-La Mancha. No obstante, se observa la ausencia de toda referencia a las previsiones del

4 Página 4 de 6 artículo 33 de la citada Ley. Entiende el Consejo que debería hacerse una nueva redacción de este artículo ampliando el objeto de la Comisión no sólo a la Tutela de Adultos incapacitados (artículo 32), sino también al ejercicio de la administración legal del patrimonio de menores en situación de desamparo (artículo 33). Artículo 2.- Establece el apartado a) de este artículo que la Comisión de Tutela ejercerá no sólo la tutela sino la curatela de las personas mayores de edad incapacitadas legalmente. Por otra parte, el artículo 32 de la Ley 5/1995 señala que la Comisión de Tutela ejercerá la competencias que le correspondan cuando se le asigne la tutela de adultos incapacitados, no realizando previsión alguna sobre el ejercicio de la curatela. Sin embargo, aún cuando pueda considerarse que la curatela, definida por los artículos 286 y siguientes del Código Civil, es un instituto distinto al de tutela, es evidente que esta Comisión se crea para el ejercicio de las funciones tutelares conforme a lo dispuesto en el Título X del Código Civil, título éste que regula con carácter general "la tutela, la curatela y la guarda de menores o incapacitados". En consecuencia, entiende este Consejo que no existe inconveniente para que la Comisión, denominada de tutela, ejerza la curatela cuando así lo determine la autoridad judicial. El apartado b) del artículo 2 establece que la Comisión de Tutela ejercerá las medidas provisionales que le encomiende el juez en defensa y protección personal y patrimonial de presuntos incapaces en situación de desamparo. Si se interpreta literalmente el artículo 32 de la Ley 5/1995, se observa que la Comisión de Tutela se crea para el ejercicio de funciones tutelares de adultos incapacitados, por lo que no procedería encomendar funciones de defensa sobre personas todavía no incapacitadas (el proyecto habla de presuntos incapaces) de acuerdo con el Título IX del Código Civil (artículo 210 C.C.). Sin embargo, el Consejo entiende que debe realizarse una interpretación acorde con la finalidad perseguida por la norma superior y por ello atribuir a la Comisión la función que este apartado b) del Reglamento le encomienda, ya que si la misma va a ejercer la tutela de los incapacitados por decisión judicial, también podrá adoptar medidas sobre las personas y sus patrimonios de los que todavía no han sido declarados incapaces. No obstante, considera el Consejo que la redacción dada al apartado b) podría ser más clara, así como que se debería suprimir la expresión "funciones" para no reiterar lo indicado al principio del artículo. Y, por otro lado, dado que esta función (la adopción de medidas provisionales) no será ni mucho menos la principal de la Comisión, podría ubicarse en el mismo artículo al final, correspondiéndole la letra f). En el apartado c) del artículo 2 debería suprimirse la expresión "las funciones" para no reiterar lo indicado al principio del artículo. El apartado d) del artículo 2 reproduce parcialmente el apartado 2 del artículo 32 de la Ley 5/1995, por lo que el Decreto debería limitarse a reproducir los principios rectores que la Ley establece, por lo cual procede realizar una nueva redacción más acorde con la norma que se desarrolla. El apartado e) del artículo 2 encomienda a la Comisión de Tutela la función de administración de los bienes del tutelado, debiendo actuar con arreglo a una serie de principios como son el de prudencia, conservación y mejora. Ante esta redacción el Consejo entiende, a la vista del artículo del Código Civil, que no es necesariamente inherente al cargo de tutor el de administrador por consiguiente no puede el proyecto de Decreto encomendar a la Comisión la administración de los bienes de los tutelados (adultos incapacitados). Será posible el ejercicio de esa función administradora por determinación judicial y procedería redactar nuevamente el apartado e) teniendo en cuenta que esta administración de bienes deberá ejercerse con la diligencia de un buen padre de familia (artículo 270 del Código Civil) y no señalar principios que van más allá de lo que el Código Civil establece. Se sugiere una nueva redacción similar a ésta: "la administración de los bienes del tutelado cuando así lo determine la autoridad judicial, actuando en su beneficio con arreglo a las previsiones contenidas en el Código Civil y en todo caso con la

5 Página 5 de 6 diligencia de un buen padre de familia". Artículo 3.- Establece este artículo en el apartado a) que la Comisión podrá proponer a la Consejería de Bienestar Social la firma de convenios o protocolos de cooperación con instituciones públicas o privadas y en el apartado b) se establece la posibilidad de proponer a la misma Consejería la firma de contratos con personas físicas para el cumplimiento de los fines previstos en el artículo 2. El Consejo entiende que podría refundirse en un solo apartado lo señalado en los dos citados, suprimiendo la referencia a "personas jurídicas" porque podrían estar incluidas en el término "instituciones". Igualmente, se propone suprimir "iniciativa propia o en colaboración con terceros" simplificando el inicio del artículo 3. Artículo 4.- Este artículo regula la composición de la Comisión precisando con detalle las características que debe tener el funcionario que asuma la Secretaría. Contrasta tal minuciosidad en la descripción de detalles de menor importancia, con la carencia de precisión en un asunto de mayor importancia como es el ejercicio de la presidencia en aquellos supuestos de ausencia, vacante o enfermedad del titular de la Consejería. El Consejo considera que podría contemplarse en el propio Decreto la posible delegación de funciones del presidente, máxime cuando el mismo deberá adoptar directamente las medidas necesarias por razón de urgencia que señala el artículo 7 de este Decreto. Igualmente, se propone sustituir la expresión "Jefe de Servicio" por "Jefe del Servicio" en todos los casos previstos en el artículo 4. Por último, el apartado b) "in fine" del artículo 4 mejoraría en claridad si se adoptara la siguiente redacción: "dos personas designadas por el Consejero de Bienestar Social de entre representantes de las fundaciones tutelares existentes en Castilla-La Mancha". Artículo 5.- Este artículo prohibe a los miembros de la Comisión de Tutela su participación en operaciones mercantiles relacionadas con el patrimonio de los tutelados que puedan considerarse directa o indirectamente objeto de informaciones privilegiadas o de tráfico de influencias. Entiende el Consejo que podría ser más acorde con la finalidad que persigue este artículo, el señalar que los miembros de la Comisión de Tutela tienen prohibido realizar operaciones mercantiles que directa o indirectamente tengan relación con el patrimonio de las personas tuteladas. Igualmente, en relación con la administración de los patrimonios de los tutelados por esta Comisión, se podría señalar la obligación establecida por el artículo 262 del Código Civil de hacer un inventario de los bienes del tutelado y la de informar anualmente al juez de la situación patrimonial de aquél, de acuerdo con el artículo 269 del Código Civil. Artículo 6.- La comprensión de este artículo se facilitaría si se adoptara la siguiente redacción: "la Comisión de Tutela ajustará su régimen de funcionamiento a las disposiciones previstas por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común para los órganos colegiados y a sus propias normas de régimen interno". Artículo 7.- Establece este artículo la posibilidad de que el presidente de la Comisión pueda adoptar directamente cuantas medidas sean necesarias por razón de urgencia. Dichas medidas podrán ser adoptadas al margen de la Comisión, pero ello no debe ser obstáculo para que se informe del contenido de las mismas en la primera sesión que se celebre. Artículo 8.- Este artículo contempla la adscripción de lo que denomina una "Unidad Técnica de Tutelas", encomendándole la "preparación y ejecución de las funciones a que se refiere el artículo 2", tal atribución dejaría la Comisión sin contenido, por lo que el artículo podría quedar redactado de la forma siguiente: "se adscribe a la Secretaria General Técnica de la Consejería de Bienestar Social una "Unidad Técnica de Tutelas" para la preparación y ejecución de las funciones que le encomiende la Comisión de Tutela".

6 Página 6 de 6 Artículo 9.- Este artículo mejoraría en su redacción si se sustituyese la expresión "entidades" por "unidades administrativas" y "administración de Castilla-La Mancha" por "Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha". Disposición Final Primera.- Esta disposición contiene una habilitación a la Consejería de Bienestar Social para dictar la normativa que desarrolla el presente Decreto; resulta más apropiada que, puesto que la potestad reglamentaria reside en el Consejero, sea el titular de la Consejería a quien se habilite para "dictar las normas necesarias para la ejecución del Decreto". Disposición Final Segunda.- Esta disposición final suprime la "vacatio legis" y, aun cuando es reiterada la doctrina de este Consejo Consultivo que la eliminación de la misma es contraria al principio de seguridad jurídica, a excepción de que se justifiquen adecuadamente los motivos (dictamen 1/1996 de 22 de abril), entiende el Consejo que existe justificación suficiente, por cuanto la norma debe posibilitar el ejercicio de las funciones de tutela que el juez le pudiera encomendar desde el día siguiente a la publicación de este proyecto de Decreto, siempre que la Comisión estuviese completamente formada por la inclusión de las dos personas representantes de las fundaciones tutelares, para lo cual el Consejero podrá designarlas con la celeridad que sea necesaria. Exposición de Motivos.- Procedería modificar substancialmente la Exposición de Motivos de la norma por cuanto, de los tres párrafos que la misma tiene, el segundo está incompleto y por ello no es comprensible y el tercero es una estricta reproducción del artículo 32 de la Ley 5/1995 citada, sin tener en cuenta que la Comisión de Tutela va a ejercer también funciones en relación con los menores en situación de desamparo de acuerdo con lo previsto en el artículo 33 de la referida Ley. IV El apartado 4 del artículo 40 de la Ley 8/1995, de 21 de diciembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, establece que "Las disposiciones y resoluciones de la Administración sobre asuntos informados por el Consejo Consultivo expresarán si se adoptan conforme con su dictamen o si se apartan de él". Igual previsión se contempla en el artículo 6.1 del Reglamento del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, estableciendo el apartado 2 de dicho artículo 6 que, en el primer caso se usará la formula "de acuerdo con el Consejo Consultivo", y en el segundo la de "oído el Consejo Consultivo". En el proyecto de Decreto sometido a dictamen no aparece prevista la inclusión de la fórmula legal por lo que, en cumplimiento de las normas antes dictadas, deberá incluirse en la de su promulgación. En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen: "Que tenidas en cuenta las observaciones contenidas en el cuerpo del presente dictamen puede V.E. elevar al Consejo de Gobierno para su aprobación el proyecto de Decreto, objeto de consulta, sin que señalemos como esenciales a efecto de lo dispuesto en el artículo 6.2 del Reglamento del Consejo Consultivo ninguna de las consideraciones efectuadas, excepción hecha de la consideración IV". Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados en el encabezamiento.