San Carlos, Costa Rica Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas

Transcripción

1 Evaluación Ambiental Estratégica, una evolución de la decisión al dialogo Rodrigo Jiliberto TAU Consultora Ambiental: Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas para el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) )

2

3 Rodrigo Jiliberto es economista, MSc en Desarrollo Económico, posee la Suficiencia Investigadora para la obtención del titulo de Doctor en Economía en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Complutense de Madrid. Consultor Senior, experto en análisis ambiental estratégico, formulación de políticas y economía ambiental. Actualmente es Director Adjunto de TAU CONSULTORA AMBIENTAL. Ha sido profesor asociado de Economía de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente de la Licenciatura en Economía de la Universidad Carlos III de Madrid, y de numerosos cursos de post-grado y estudios ambientales. Cuenta con 20 años de experiencia profesional en consultoría ambiental y desarrollo sostenible. Cuenta con una amplia experiencia en el análisis estratégico, tanto institucional como ambiental. Ha trabajado en la formulación de políticas, planes y programas de desarrollo sustentable en Europa y en América Latina. De la misa forma ha trabajado en el ámbito de los indicadores e índices ambientales, en el área de la contabilidad ambiental y las cuentas de recursos naturales, así como también en la incorporación estructurada de información en la toma de decisión estratégica (modelos de conocimiento para la formulación de políticas ambientales). La evaluación ambiental estratégica de políticas planes y programas es otro de sus ámbitos de experiencia profesional. Es autor de numerosos artículos en su área de especialización. Ha participado y editado varios libros relativos a los temas de medio ambiente y economía y desarrollo sostenible. San Carlos, Costa Rica Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas

4

5 INDICE GENERAL PRESENTACIÓN...3 EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA ANALÍTICA: UNA PRIMERA PROPUESTA PROCEDIMENTAL ANTECEDENTES LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA: OBJETIVOS Y PRÁCTICAS ACTUALES PORQUÉ DE UNA NUEVA APROXIMACIÓN A LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA HACIA UN NUEVO OBJETO DE ANÁLISIS DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA: LAS DEMANDAS DE CONSISTENCIA DECISIONAL AMBIENTAL EL CRITERIO DE PROCEDIMIENTO DE DECISIÓN COMO OBJETO DE ANÁLISIS DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA ANALÍTICA LOS CP EN EL PROCESO DE DECISIÓN LOS DOMINIOS DE DECISIÓN AMBIENTAL (DDA): LA UNIDAD DE ANÁLISIS DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA ANALÍTICA OBJETO DEL PROCEDIMIENTO DE EAE DE PPP Y HERRAMIENTA METODOLÓGICA DE EAE CONCLUSIONES REFERENCIAS...22 PROFUNDIZANDO EN LA DIMENSIÓN AMBIENTAL DE LAS DECISIONES ESTRATÉGICAS INTRODUCCIÓN UNA HERRAMIENTA EN EVOLUCIÓN AMPLIANDO EL HORIZONTE DE LA EAE...28 San Carlos, Costa Rica Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas. 1

6 14 LOS VALORES AMBIENTALES DE DECISIÓN Y LOS REQUISITOS DE CONSISTENCIA DE LA DECISIÓN LA DIMENSIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA DE LOS PPP EL SISTEMA AMBIENTAL SECTORIAL EL SISTEMA TRANSPORTE-MEDIO AMBIENTE-TERRITORIO (TAT) CONCLUSIONES REFERENCIAS...47 LA DIMENSIÓN INSTITUCIONAL DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA INTRODUCCIÓN EAE UN CONCEPTO EN EVOLUCIÓN Y PROGRESO UNA REINTERPRETACIÓN DE LA EAE EN CLAVE INSTITUCIONAL Y DE GOBERNABILIDAD LA DIMENSIÓN AMBIENTAL DE LAS DECISIONES ESTRATÉGICAS REVISITADA LA DIMENSIÓN AMBIENTAL SUSTANTIVA DE LAS DECISIONES ESTRATÉGICAS LA DIMENSIÓN AMBIENTAL PROCEDIMENTAL DE LAS DECISIONES ESTRATÉGICAS LA DIMENSIÓN AMBIENTAL DELIBERATIVA DE LAS DECISIONES ESTRATÉGICAS CONCLUSIONES REFERENCIAS...78 EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto 2

7 PRESENTACIÓN 1 A continuación se recogen parcialmente tres textos que fueron escritos con importantes lapsos de tiempo entre si y que reflejan bien la evolución del concepto de EAE en la que su autor ha venido trabajando en los últimos 15 años. El primero de ellos denominado EAE: Una Aproximación Analítica, recoge los principios en los cuales se fundo un importante proyecto de europeo de investigación denominado ANSEA, Analytical Strategic Environmental Assessment, que pionero en la generación de una corriente al interior de la reflexión sobre la EAE, que hoy podemos denominar EAE centrada en la decisión. El segundo texto denominado La Dimensión Ambiental de las Decisiones Estratégicas responde a la materialización de un siguiente paso en el desarrollo conceptual de la EAE, cual la identificación de la dimensión ambiental de las decisiones estratégicas, propia y diferencial con respecto la de los proyectos. Con estos dos pasos se ha identificado una EAE que se ha diferenciado en su objeto evaluación, el proceso de decisión, y su contenido ambiental sustantivo de evaluación de la EIA, pues el objeto de eevaluación de ésta es un producto, el proyecto, y su dimensión ambiental el impacto ambiental. El último artículo titulado Profundizando en la Dimensión Institucional de la EAE recoge la reflexión que ha generado la experiencia de la aplicación de los conceptos desarrollados más arriba. Esta reflexión se hace cargo de la necesidad de incorporar la dimensión político institucional a la definición de la EAE. En este sentido aboga por incorporar a los conceptos anteriores una derivada deliberativa, en el sentido de que la EAE no puede ser comprendida como una herramienta única o primordialmente técnica, sino como una herramienta de construcción de institucionalidad ambiental basada en el diálogo y el compromiso. 1 Este texto fue parte del Curso de EAE Políticas Planes y Programas organizado por el PNUMA oficina regional para América Latina, en Cista Rica en Diciembre de

8 Evaluación Ambiental Estratégica Analítica: una primera propuesta procedimental

9 1 Antecedentes Este articulo recoge los resultados de los trabajos de investigación que durante varios años viene realizando TAU Consultora Ambiental en Evaluación Ambiental Estratégica, que se han perfeccionando y mejorado en un proyecto europeo ANSEA -,(Acrónimo de Analytical Strategic Environmental Assessment, EAEA en español), junto a otras empresas, Universidades e Institutos europeas financiado bajo el 5º Programa Marco de Investigación de la Unión Europea. El objetivo del proyecto ANSEA es proveer una mejora teórica y metodológica de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), y proporcionar un marco de apoyo para la implantación de la Directiva Europea de EAE (Directiva 2001/42/EC) y para su adaptación y aplicación a las diversas realidades nacionales en Europa, y, a su vez, apoyar el desarrollo de la EAE a escala internacional. El proyecto ANSEA ha desarrollado una aproximación a la evaluación ambiental, que rescatando la experiencia internacional existente en este campo, incorpora el conocimiento aportado por la teoría de la decisión a la evaluación ambiental, con el fin de asegurar la integración de los valores ambientales en los procesos de tomas de decisión estratégicas como son los que dan lugar a Políticas, Planes y Programas (PPP). ANSEA propone una aproximación complementaria a las actuales prácticas de EAE centrando el análisis en la toma de decisión. Su propuesta consiste en que aquellos momentos del proceso de decisión de una política, plan o programa (PPP) susceptibles de generar, directa o indirectamente, un efecto ambiental, puedan ser identificados y tratados apropiadamente mediante una consideración analítica detallada de los mismos. La aproximación de ANSEA se caracteriza por su enfoque centrado en el proceso de toma de decisión, el que es ambientalmente cualificado sobre la base de un conjunto de criterios de decisión ambientalmente relevantes. Esta aproximación nace de la constatación de las limitaciones prácticas y teóricas de la evaluación ambiental estándar, enfocada en la predicción de impactos, cuando ésta se aplica a decisiones estratégicas. El presente artículo presenta los principales resultados del proyecto y su aproximación metodológica básica, no obstante incorpora aspectos que van más allá de los tratados en el mencionado proyecto de investigación. San Carlos, Costa Rica Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas 5

10 2 La Evaluación Ambiental Estratégica: objetivos y prácticas actuales La definición de Sadler y Verhem de evaluación ambiental estratégica, que es bastante común hallarla citada en la literatura de evaluación ambiental estratégica, es útil para hacer un breve análisis de lo que hoy día se define comúnmente como EAE. Sadler y Veheem (Sadler y Veheem, 1996) dicen que: La evaluación ambiental estratégica es el proceso sistemático de estudiar y anticipar las consecuencias ambientales de las iniciativas propuestas en los altos niveles de toma de decisión. Este proceso tiene como objeto incorporar el criterio ambiental desde el primer momento, como elemento de decisión en todos los sectores y grados de la planificación al mismo nivel que los criterios económicos y sociales. Posteriores definiciones del propio Verheem (Verheem y Tonk, 2000) han modificado parcialmente esta perspectiva, no obstante la del año 1996 sigue siendo útil para introducir los temas que interesan en este apartado. En esta definición se entiende que la evaluación ambiental estratégica es un procedimiento para estudiar las consecuencias ambientales de políticas, planes y programas (en adelante PPP) e incorporar esas consecuencias ambientales en la decisión. Entonces, esta definición estándar identifica criterio ambiental con las consecuencias ambientales de las decisiones. Es decir, viene a decir lo siguiente: si somos capaces de identificar las consecuencias ambientales, esas consecuencias ambientales pueden considerarse como los criterios ambientales a introducir en la decisión ; esos son los indicadores, los criterios que permitirán incorporar la dimensión ambiental en la decisión; entonces hay una identificación entre consecuencias ambientales de la decisión y criterio ambiental. De esto se deriva claramente que el objeto analítico de la evaluación ambiental estratégica son los efectos ambientales de los PPP o sus impactos. No obstante, existe una gran discusión con respecto de si los impactos de los planes, políticas y programas realmente se pueden estimar o no, incluso si son identificables a priori. (Jiliberto y Alvarez Arenas 2000 y Jiliberto 2002) En la literatura de EAE es factible hallar definiciones donde se decía que la EAE debía evaluar los impactos ambientales de los planes, políticas y programas (Therivel, 1992) y que con el paso de los años, y en la medida en que se hizo más evidente que no resultaba tan inmediato evaluar los impactos de los PPP, se opto por decir, que la EAE tenía como objetivo evaluar los efectos ambientales de los EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto 6

11 PPP. (Therivel y Partidario, 1996) Ciertamente, no resulta fácil estimar los impactos futuros de decisiones de la complejidad que tiene los PPP. Es muy difícil saber, por ejemplo, cuál es el impacto ambiental de una política arancelaria. En general son tantos los supuestos que hay que hacer para llegar a estimar el efecto ambiental de cualquier PPP, que se tendió a reemplazar el término impacto por el de efecto o consecuencia. Esto hace que lo que se entiende hoy en día como evaluación ambiental estratégica a escala internacional es, más que una metodología fundada en una definición estricta, una práctica que gira alrededor de un objetivo, que se identifica más o menos con la definición antes mencionada. Esa práctica consiste en someter a un PPP cualquiera a un análisis compuesto por una serie de pasos estancos que se han ido estandarizando. Este procedimiento estándar es muy similar al seguido en los estudios de impacto ambiental. Es decir, cuando se hace una evaluación ambiental estratégica de planes, políticas o programas, se sigue más o menos una cadencia de actividades que se asemejan a los de los estudios de impacto ambiental sin necesidad de que se hallen tan formalizados como éstos. (Therivel y Partidario, 1996: Sadler, 1996) Estos pasos son aproximadamente los que siguen y que se recogen en la tabla que se presenta a continuación. En primer lugar se realizan unos análisis previos de la política que sirven para establecer si el PPP en cuestión tiene que ser sujeto de una evaluación ambiental estratégica y en los cuales se define el marco institucional y social en que esa política se debe estudiar. Luego, se define el ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica, que supone realizar un análisis previo de los valores ambientales afectados. Esto es el segundo paso que en inglés se denomina screening. Luego, se procede a realizar el análisis ambiental donde se identifican y caracterizan las alternativas, se hace un estudio base del estado del medio ambiente asociado a la política en cuestión. Luego entra en escena el proceso de evaluación de la información externa, se recopila información sobre el plan, política o programa. Se hace referencia a las alternativas, se incluyen expertos y organizaciones independientes. Luego viene la fase de participación pública y finalmente viene la fase de la toma de decisión. Aquí se analizan las alternativas, donde se supone que se han incorporado todas sus posibles consecuencias ambientales, se decide sobre una; se hace un informe de evaluación ambiental estratégica y se hace un plan de seguimiento de esto. San Carlos, Costa Rica Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas 7

12 Procedimiento de EAE 1. Análisis previo de la PPP Identificación de los objetivos de la PPP Se requiere una EAE? Definición del marco institucional y social 2. Definición del ámbito de aplicación de la EAE Análisis previo de los valores ambientales afectados 3. Análisis ambiental Identificación y caracterización de las alternativas Informe del estado del medio ambiente Evaluación de la información externa Recopilación de información sobre la PPP Georreferenciación de las alternativas Inclusión de expertos y organizaciones independientes 6. Participación pública 7. Toma de decisión Análisis de las opciones alternativas 8. Información sobre la EAE 9. Seguimiento Identificación de las medidas de seguimiento Fuente: Jiliberto, Alvarez-Arenas (2000) Esta es, a grandes rasgos, y sin ningún afán de generalidad, la cadencia que tienen las prácticas actuales de EAE. Esta cadencia del proceso de EAE no está suficientemente justificada lógicamente. Y esto se debe a que evidentemente hay unas carencias metodológicas, que se entenderán mejor a continuación, y que tienen que ver con el hecho de que es muy difícil saber realmente cómo medir las consecuencias ambientales de un plan, de una política, de un programa, que es el tema medular de la EAE, tal cual está planteada. EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto 8

13 3 Porqué de una nueva aproximación a la evaluación ambiental estratégica La EAE en su formato actual plantea a cualquier practicante un dilema, pues es insuficiente metodológicamente decir de forma genérica que es preciso evaluar las consecuencias ambientales de un plan. De ello surgen inmediatamente una serie de preguntas difíciles de responder: Cuáles son las consecuencias ambientales de un plan? Cuáles son los efectos ambientales de un plan hidrológico? Dónde se les captura? Dónde están? Están en los programas, o se materializan en las obras a que el Plan da lugar? O están en una decisión, como la que decide, por ejemplo, que el objetivo del plan es satisfacer todas las necesidades de agua? No hay allí una decisión que tiene un virtual impacto ambiental mucho más importante que las obras en las cuales se materializa finalmente el plan? Luego, Cómo integrar esas supuestas consecuencias ambientales en la decisión? Es posible hacerlo diciendo: el impacto de las supuestas obras que este plan favorece son tan grandes que resulta que el plan no se puede llevar adelante, cuando éste se tardó 10 años en elaborar?. Imposible, un plan es un producto social complejo que no es iterable. Cómo es posible incorporar las consecuencias ambientales de la decisión, entonces, cuando lo que se analiza realmente es un proceso de decisión y no una decisión final? Los planes, políticas y programas son procesos sociales de decisión que no se pueden optimizar ex post a partir de los outputs que generan. Pero, cómo se hace para incorporar el criterio ambiental en ese proceso si el supuesto criterio ambiental, entendido como las consecuencias ambientales del mismo, solo se conoce al final del proceso? De esto se deriva que es necesario sentar unas bases metodológicas que faciliten una práctica coherente de la EAE. La clave para hallar la respuesta a estas preguntas radica en entender que las cuestiones que las prácticas de EAE evalúan de facto van mucho más allá de lo son los hipotéticos efectos ambientales de PPP. Es decir, es preciso percatarse de que existe una dicotomía entre la práctica de la evaluación ambiental estratégica y lo que es su definición, suficientemente bien recogida en el texto de Sadler y Verheem. (Jiliberto y Alvarez-Arenas, 2000) Si bien la definición formal de EAE dice que su objetivo es analizar las consecuencias ambientales de los PPP para incorporarlos en la decisión, en la práctica la EAE se había dado cuenta que hay dimensiones ambientales en un PPP San Carlos, Costa Rica Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas 9

14 en ocasiones mucho más importantes que sus hipotéticos efectos ambientales. Por ejemplo, es mucho más importante o tan importante como conocer las consecuencias ambientales de un plan, asegurarse de que, por ejemplo, se han analizado todas las alternativas posibles, incluso la alternativa de no hacer nada. En ocasiones tan importante como saber si el efecto de una decisión sobre el agua va a ser A, B, o C, o sobre el paisaje va a ser X o Y, es saber, por ejemplo, si la demanda, la estimación de la demanda social, que hay detrás de un plan está bien estimada. Sucede con frecuencia en el ámbito de la planificación hidrológica, como en otras áreas de política, que las demandas de agua para los próximos 15 o 20 años, los pronósticos de demanda, están mal calculados. De esa estimación de demanda se derivaba un conjunto de obras que duplicaba la necesidad real. Entonces, qué es ambientalmente importante? Mucho más o tan importante que un plan de carretera diga si la carretera va a afectar, segmentar o fragmentar, los espacios naturales, es que halla establecido desde sus inicios objetivos ambientales y que los halla identificado y desarrollado apropiadamente. Eso, evidentemente, es mucho más importante ambientalmente que ir única y exclusivamente a los efectos finales, a sus consecuencias ambientales. Mucho más o al menos tan importante como conocer el efecto ambiental final de la planificación es saber como se ha gestionado la información que entra en la decisión. Mucho más importante o al menos de igual importancia en el caso de una decisión estratégica, como lo es un PPP, termina siendo la optimización ambiental global de la decisión antes que la consideración de sus puras consecuencias ambientales estrictas. En síntesis, la evaluación ambiental estratégica no se ha limitado y no puede limitarse a evaluar los efectos ambientales de un PPP, aunque evidentemente, también tiene que incorporarlos en su análisis. EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto 10

15 4 Hacia un nuevo objeto de análisis de la evaluación ambiental estratégica: Las demandas de consistencia decisional ambiental De esta constatación surge la pregunta de qué debe analizar la evaluación ambiental estratégica, si es que ya no debe limitarse a las consecuencias ambientales de las decisiones. En una primera instancia, se ha dicho que aquello que tiene que analizar una evaluación ambiental estratégica son los factores ambientales relevantes de un PPP. Porque todo lo que se ha dicho que importa en una EAE, particularmente a lo que se hace mención en la literatura de EAE, y en algunos textos legislativos al respecto, son, lo que se puede denominar, los factores ambientales relevantes de una política, plan, o programa. De hecho todo lo que resulta ambientalmente relevante, a lo cual se ha hecho mención anteriormente, los cálculos de demanda, la incorporación de información ambiental adecuada, etcétera, podrían denominarse factores ambientales relevantes de un PPP. Y en realidad es una palabra atractiva porque parece que incorporara todo. Pero, a la vez que incorpora todo, no define nada. Porque el problema que enfrenta una EAE es contar con una metodología que le permita identificar eso que se denomina factor ambiental de forma práctica, operativa. El concepto de factor ambiental no da solución a esto. Indica que hay que analizar algo de relevancia ambiental asociado a los PPP, pero sin señalar cuál es su naturaleza, lo que resulta meteorológicamente muy poco operativo. Para avanzar metodológicamente es precisa alguna guía metodológica, alguna guía analítica. El común denominador al conjunto de esas demandas ambientales que se le formula al PPP, es decir, el factor común de esto que se denominan factores ambientales, tales como ten en cuenta todas las alternativas, incorpora la mejor información, incorpora participación pública, incorpora criterios ambientales para caracterizar las alternativas, luego cuando selecciones las alternativas por favor, utilice un método consistente, etcétera, es que son demandas de mejora de la consistencia decisional del proceso de decisión. Todas estas demandas ambientales, a las políticas, a los planes y a los programas son demandas de mejoras de la consistencia decisional del procedimiento de decisión, que suponen en última instancia un beneficio ambiental. (Jiliberto, 2002). San Carlos, Costa Rica Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas 11

16 Un punto de partida entonces de la propuesta de EAE analítica es que si se analiza la práctica de evaluación ambiental estratégica, es posible constatar que lo que la ha intentado hacer hasta ahora, quizás de forma inconsciente, es evaluar si esa política, plan o programa cumple con algo, y ese algo es siempre una demanda ambiental de consistencia decisional que la sociedad le plantea a la PPP en cuestión. Demanda que entiende que es importante que se cumpla porque es ambientalmente relevante, es decir, son demandas de consistencia decisional que son ambientalmente relevantes. Por ejemplo, es ambientalmente relevante el que la decisión contemple todas las alternativas posibles. Por qué es ambientalmente relevante?, Porque evidentemente si se deja arbitrariamente una afuera, quizás esa, sea ambientalmente más blanda que las otras que se han considerado. Pero por qué es una demanda de consistencia decisional? Por que se trata de una demanda, o una instrucción sobre cómo deben discurrir los procesos de decisión. Ahora bien, se pueden plantear demandas de consistencia decisional, pero no cualquier demanda de consistencia decisional. Sólo son válidas aquellas demandas de consistencia decisional que se enmarcan en pautas socialmente aceptadas de consistencia de la decisión. Es decir, no se le puede exigir a un proceso de decisión contempla sólo alternativas que no supongan perjuicio ambiental, pues ello iría contra otro principio de consistencia decisional que dice que las opciones deben valorarse teniendo en cuenta todos los intereses en juego, y esa demanda supondría poner el valor ambiental por sobre los otros valores sociales, como el económico, el social, o el territorial, y alguno de ellos pudiera justificar una alternativa que daña el medio. En principio todas esas demandas que se plantean a las PPP son demandas de consistencia decisional, de hacer bien las cosas, porque esas cosas bien hechas en una n derivada posterior tienen un beneficio ambiental. Por lo tanto, se entiende que la evaluación ambiental estratégica es un proceso destinado a evaluar la consistencia decisional del proceso de decisión desde una perspectiva ambiental que asegure que esas demandas de consistencia decisional del proceso decisional se cumplan para que produzca, entonces, el mayor beneficio ambiental posible. EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto 12

17 5 El criterio de procedimiento de decisión como objeto de análisis de la evaluación ambiental estratégica analítica Para hacer operativa una demanda de consistencia decisional en un proceso de decisión ésta se debe formular como un criterio de procedimiento que el proceso de decisión debe respetar. Entonces, una primera propuesta de objeto de análisis de la EAE gira en torno al concepto de criterio de procedimiento (CP) y la tarea de la EAE sería la de identificar tales CP, identificar los momentos donde respetar la consistencia decisional es relevante ambientalmente. Un criterio de procedimiento es una prescripción de cómo debe ser tomada una decisión en un momento específico del proceso de decisión y tienen como objetivo asegurar la incorporación de los valores ambientales y de sostenibilidad en el proceso de toma de decisión. Los CP se basan en principios de decisión representativos de valores aceptados y requeridos por la sociedad. Un CP es, por ejemplo, que se consideren todas las alternativas; un CP es que no se seleccionen las alternativas de forma discrecional, que se consulte a la opinión pública. Este concepto permite diseñar un procedimiento metodológico sistemático de EAE centrado de identificación de los CP de modo que el planificador y el evaluador puedan asegurar que el proceso de formulación de esa política, plan o programa los ha considerado adecuadamente. San Carlos, Costa Rica Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas 13

18 6 Los CP en el proceso de decisión Para los efectos que aquí preocupan, y de un modo simplista, un proceso de toma de decisiones se puede dividir en dos grandes momentos. Por un lado, están los momentos de gestión de información, que preparan y alimentan, por el otro lado, a los momentos de la toma de decisión. En los primeros se ve que hay una gran demanda de consistencia decisional relacionada con la forma en que se gestiona la información, todo tipo de información. Es muy importante para el proceso de toma de decisiones, por ejemplo, el cómo se gestionan la información relativa a los valores ambientales que esa decisión pone en juego, si es un plan de carretera, si es un plan de transporte, si es un plan de desarrollo urbano. Es muy relevante, saber cuál es la información que entra al proceso, porque si se alimenta el proceso con información inadecuada, la decisión será peor, que si le suministro una información apropiada. Por otra parte en los momentos de toma de decisión hay a grandes rasgos las siguientes demandas de consistencia decisional: que haya una suficiente identificación y definición de las alternativas; que haya una suficiente identificación y definición de los criterios ambientales de valoración de las alternativas, y que la selección de la alternativa sea consistente Es decir, ambientalmente interesa que en esos momentos se consideren todas las alternativas posibles, que se consideren también las ambientalmente blandas, y también aquellas que suponen no hacer nada, que se identifiquen las variables ambientales que caracterizan esas alternativas, es decir, que se definan cuáles son los criterios ambientales de valoración de esas alternativas, en igualdad de condiciones que se definen otros criterios, como los económicos, y finalmente que se seleccione una opción por un método no-discrecional, utilizando las herramientas de decisión que proporciona el estado del arte en la materia. La evaluación ambiental tradicional se ha centrado básicamente en una sola de esas demandas de consistencia decisional consistente en la identificación y estimación de los criterios ambientales de valoración de las alternativas. Es decir, la evaluación ambiental se ha limitado en la práctica a conocer el efecto probable de cada una de las alternativas sobre el ruido, el agua, los suelos, etc., con objeto de que la elección de alternativas estuviese informada ambientalmente. Pero, efectivamente, hay muchas otras cosas, que son demandas ambientales de consistencia decisional justas que se le pueden plantear a un proceso de decisión. EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto 14

19 Y finalmente, con carácter general, importa ambientalmente en la decisión: la estructura lógica del proceso de decisión la adecuada información ambiental la adecuada participación pública la disponibilidad de criterios de política ambiental y/o sustentabilidad la revisión e iteración ex post del proceso de decisión Lo que se ha denominado los CP constituirían el objeto de análisis de la EAE analítica. Como se ha dicho, los CP no son arbitrarios, sino que se derivan del hecho objetivo de que contamos con unos patrones de consistencia decisional que exigimos que se cumplan cuando se toman sobre todo decisiones públicas y se derivan también del hecho que tenemos unos valores ambientales que esas decisiones deben considerar. La conjunción de esos dos hechos sociales da lugar al concepto de criterio de procedimiento. San Carlos, Costa Rica Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas 15

20 7 Los dominios de decisión ambiental (DDA): la unidad de análisis de la evaluación ambiental estratégica analítica El siguiente paso metodológico, es definir lo que se denomina los dominios de decisión ambiental (DDA) que es la unidad de análisis de la evaluación ambiental estratégica analítica. Los dominios de decisión ambiental son momentos en el proceso de toma de decisión donde se toman decisiones críticas que tienen una implicación ambiental. Estas implicaciones ambientales, directas o indirectas, caracterizan la dimensión ambiental de un DDA. Los DDA ofrecen una oportunidad de integración sistemática de la información y de los valores ambientales a la decisión. Como se entenderá, la descripción informacional detallada del proceso de decisión permite la identificación y caracterización de los DDA de un proceso de decisión específico. La siguiente tabla recoge una descripción analítica de una fase de un proceso de planificación del transporte urbano, donde se ilustra como un proceso de decisión puede ser descrito como compuesto por dominios de decisión. EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto 16

21 PRIMERA ETAPA: FORMULACIÓN DE OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DE PLANIFICACIÓN SEGUNDA ETAPA: ANÁLISIS DEL SISTEMA DE TRANSPORTE EN EL CONTEXTO URBANO Tarea A: Tarea B: Subtarea B.1 Subtarea B.2 Subtarea B.3 Tarea C Subtarea C.1 Subtarea C.2 Definición del área de estudio y zonificación Descripción operacional del sistema de transporte Definición de la red de transportes Catastro de transporte público Catastro de Infraestructura vial Caracterización de la Demanda Análisis socio-demográfico Encuesta a hogares Elemento C.2-1 Caracterización socioeconómica de hogares Elemento C.2-2 Estratificación de Ingreso por hogar Subtarea C-3 Encuesta a origen y destino Elemento C.3-1 Definición de tasa de viajes por persona /hogar Elemento C.3-2 Características de los viajes por persona /hogar Fuente: TAU Consultora Ambiental-Intrat (1998) Un CP genérico a todo proceso de decisión complejo como es un PPP es el que se estime apropiadamente la demanda que le da lugar. Por ejemplo, en el caso de un plan de transporte urbano la sobre estimación de la demanda de transporte en el escenario temporal del plan da lugar a que se planifiquen más infraestructuras de las que serían necesarias en el caso de que la demanda se hubiese estimado correctamente. Por ello este CP es tan relevante y son relevantes los dominios de decisión donde esto tiene lugar. Son esos dominios los que importan para dar cuenta de este CP. Entonces, en base a una descripción del proceso de decisión según sus dominios de decisión elementales se puede identificar todos aquellos que importan desde el punto de vista de este CP específico. Se obtiene así los DDA ligados a este CP específico. Esta operación se puede repetir para todos los CP significativos de cada PPP y se obtendrá su listado específico de DDA y CP. San Carlos, Costa Rica Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas 17

22 La evaluación ambiental estratégica analítica (EAEA) se articula en torno a un objeto analítico de estudio que son los criterios de procedimiento de decisión y a una unidad analítica de estudio que son los dominios de decisión ambiental. EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto 18

23 8 Objeto del procedimiento de EAE de PPP y herramienta metodológica de EAE La EAE de PPP se centra de acuerdo a la metodología de EAEA desarrollada en la mejora ambientalmente orientada del proceso de decisión. Según ésta aproximación la incorporación de la dimensión ambiental al proceso de decisión pasa por generar ex ante y verificar ex post prescripciones (criterios) de trabajo para unidades singulares, o momentos del proceso de decisión. Siendo así, el procedimiento de EAE tiene como objeto de trabajo criterios de procedimiento (CP) aplicados a momentos específicos del proceso de decisión, los Dominios de Decisión Ambiental (DDA). En una primera instancia el procedimiento de EAE identifica y evalúa DDA, prescribiendo acciones a realizar en ellos. En una segunda instancia el procedimiento de EAE valora las actividades realizadas en esos DDA, y sugiere mejoras o modificaciones. Por tanto, los objetos de análisis del procedimiento de EAE son básicamente los procedimientos del proceso de decisión, no sus resultados últimos. Son estos procedimientos los que iterativamente el procedimiento de EAE va evaluando ex ante y valorando ex post. La EAEA se centra, en primera instancia, en la identificación de los dominios de decisión cuya secuencia conforma el propio proceso de planificación. La decisión no es, en este contexto, referida tan solo al breve momento de la decisión en sí, sino que se entiende como un concepto extendido también a las fases previas que la justifican, conciben y dotan de contenidos. En este entendimiento de la metodología EAEA, la participación pública tiene como principal función la de contribuir a dotar de contenidos a algunas de las decisiones claves. Interviene pues como un insumo más en cualquier decisión y su concreción debe pues responder básicamente a los mismos criterios que se apliquen en la identificación y consideración de otros insumos de decisión. El proceso clave previo será pues el de la clasificación funcional de las tareas de la planificación y la identificación de los DDA que, a su vez, irán progresivamente concretándose a medida que se avance en el desarrollo de la PPP. De esta forma, la EAEA pretende la creación de un mapa de unos hitos de decisión previstos, mapa que deberá ser dinámico, en el sentido de que será necesaria su San Carlos, Costa Rica Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas 19

24 actualización y mejora permanente a medida que el propio PPP se vaya perfilando y las imprecisiones e imprevisiones iniciales se puedan ir concretando y ajustando. La iterativa actualización ex ante de ese mapa y la iterativa valoración ex post del camino recorrido, son las bases metodológicas y el contenido sobre las cuales opera de facto el procedimiento de EAE, tal como se recoge en la figura siguiente para un caso de planificación continua del transporte. Metodología de EAE para el Proceso de Planificación Continuo EAE del Proceso de Planificación Continuo del Transporte: Método Iterativo Diagnóstico Inicial: entender proceso de decisión Elaboración de mapa con hitos de decisión relevantes (Iteración) Valoración Ex-Post del camino recorrido Evaluación Ex-ante: generación de criterios de trabajo y recomendaciones Participación Pública Modificación del proceso de decisión Aplicación de criterios de trabajo al proceso de decisión Fuente: TAU, TAU-Econat, 2002 EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto 20

25 9 Conclusiones La EAEA intenta proveer una base metodológica consistente para la implementación de la EAE y en particular de la Directiva europea de EAE. A partir de su aproximación centrada en el proceso de decisión es posible articular un proceso completo de EAE que de solucione a todas las facetas que un procedimiento de este tipo tiene. No obstante, se trata de un proceso de investigación que ha generado unas propuestas metodológicas coherentes que es preciso testar prácticamente de forma más masiva. De ese proceso saldrán nuevas aportaciones que mejoraran la aplicabilidad de este instrumento. San Carlos, Costa Rica Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas 21

26 10 Referencias Jiliberto R, (2002), Decisional Environment Values as object of analysis of Strategic Environment Assessment, in Impact Assessment and Project Appraisal (IAPA), volume 20, number 1, March 2002, pages 61-70, Reino Unido. Jiliberto, R. y Álvarez Arenas, M. (Ed) (2000) Evaluación Ambiental Estratégica de Políticas, Planes y Programas. TAU Group, Madrid. Sadler, B. and Verheem (1996) Strategic Environmental Assessment - Status, Challanges and Future Directions. Ministry of housing, Spatial Planning and the Environment of the Netherland, the Hague, The Netherland Sadler, B International Study of the Effectiveness of Environmental Assessment: Final Report Environmental Assessment in a Changing World. Canadian Environmental Assessment Agency and International Association for Impact Assessment. TAU Consultora Ambiental, TAU-Econat (2002), Análisis Metodológico de la EAE de Planes de Transporte Urbano, Etapa I, Secretaria Técnica de Transporte, Ministerio de Planificación, Santiago, Chile. TAU Consultora Ambiental - Intrat (1999). Metodología Básica para la Formulación y Evaluación Ambiental de Planes y Políticas de Transporte Urbano. Comisión Nacional de Medio Ambiente. Santiago de Chile. Therivel, R., Wilson, E., Thompson, S., Heaney, D., Pritchard, D. (1992). Strategic environmental assessment. Earthscan. Therivel, R. and Partidario, M. (1996). The practice of strategic environmental assessment. Earthscan. Verheem R. A. and Tonk J. A. M. N. (2000), Strategic environmental assessent: one concept multiple forms, in Impact Assessment and Project Appraisal Volume 18, number 3, September 2000, EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto 22

27 La Dimensión Ambiental de las Decisiones Estratégicas San Carlos, Costa Rica Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas 23

28 11 Introducción La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) se halla aún en fase de desarrollo. Eso significa que es necesario reflexionar con cierto detenimiento sobre qué es y que significa este instrumento en el marco de la política y gestión ambiental de un país. Eso es lo que se trata de realizar a continuación. Este texto constituye un intento de evaluar el estado del arte y delinear una propuesta de EAE centrada en la mejora de la decisión, y focalizada en la mejora de los procesos de decisión, que va ganado paulatinamente terrero entre los teóricos y profesionales de la EAE. La EAE necesita dotarse de un marco teórico y conceptual propia, liberarse de los modelos y conceptos propios de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) de proyectos, para poder abordar los retos que supone mejorar ambientalmente decisiones estratégicas complejas, como son las políticas, los planes y los programas (PPP). Ese es uno de los objetivos que se abordan en primer lugar en este texto. Se trata de definir el objetivo particular y diferencial de la EAE como herramienta de apoyo a la toma de decisiones estratégicas. Esta particularidad está recogida sintéticamente en dos conceptos que se proponen, el de requisitos de consistencia decisional, y el de valores ambientales de decisión. La EAE necesita, además, identificar la dimensión ambiental propia y diferencial de las decisiones estratégicas respecto de la de proyectos, que es abordada por la EIA. La dimensión ambiental de un proyecto se ha representado mediante un modelo simple que consiste relacionar un determinado proyecto con el medio ambiente a través de vectores lineales de impacto. Este modelo, cuya expresión metodológica y operativa es el concepto de impacto ambiental ha sido útil para identificar y dar cuenta de la dimensión ambiental de proyectos. Aquí se propone que la dimensión ambiental estratégica, que es la que debe ser competencia y atañe a la EAE de decisiones estratégicas, debe estar representada por un modelo más complejo y de base metodológica sistémica que aquí se denomina sistema ambiental sectorial, y que como tal representación de la dimensión ambiental estratégica de decisiones estratégicas debe constituir un referente central en el proceso de EAE. San Carlos, Costa Rica Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas 24

29 12 Una Herramienta en Evolución Sadler y Verheem han propuesto una definición de evaluación ambiental estratégica que es recurrentemente citada en la literatura. Un breve análisis de la misma nos sirve para entender cómo ha evolucionado la comprensión de los objetivos y fines de la EAE. La evaluación ambiental estratégica es el proceso sistemático de estudiar y anticipar las consecuencias ambientales de las iniciativas propuestas en los altos niveles de toma de decisión. Este proceso tiene como objeto incorporar el criterio ambiental desde el primer momento, como elemento de decisión en todos los sectores y grados de la planificación al mismo nivel que los criterios económicos y sociales. (Sadler y Veheem, 1996) Posteriores definiciones del propio Verheem (Verheem y Tonk, 2000) han modificado parcialmente esta perspectiva. En esta definición se entiende que la evaluación ambiental estratégica es un procedimiento para estudiar las consecuencias ambientales de políticas, planes y programas e incorporar esas consecuencias ambientales en la decisión. Esta definición estándar identifica criterio ambiental con las consecuencias ambientales de las decisiones. De esto se deriva inmediatamente que el objeto analítico de la evaluación ambiental estratégica lo constituyen los efectos ambientales de PPP o sus impactos. Es decir, que metodológicamente la EAE debe fundamentalmente proveer herramientas de análisis que permitan identificar y predecir los impactos, efectos o consecuencias ambientales de las decisiones estratégicas. La práctica de la EAE, no obstante, ha obligado a ir modificando las pretensiones iniciales respecto a los objetivos últimos de la EAE. Es así como en la literatura de EAE es factible hallar autores que inicialmente definían la EAE como un instrumento destinado a evaluar los impactos ambientales de los planes, políticas y programas (Therivel et all., 1992) y que con el paso de los años, y en la medida en que se hizo más evidente que no resultaba tan fácil evaluar los impactos de los PPP, han modificado sus posturas iniciales al señalar que la EAE tenía como objetivo evaluar los efectos ambientales de los PPP. (Therivel y Partidario, 1996) para señalar más tarde que la EAE es un proceso dirigido a proveer a la autoridad responsable de la política,...de una comprensión holística de las implicaciones de la propuesta de política.. (Brown Therivel, 2000). La dificultad material para obtener datos medianamente ciertos sobre los impactos futuros de decisiones de la complejidad que tienen los PPP es responsable de esta San Carlos, Costa Rica Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas 25

30 evolución y es la responsable de que se haya tendido a reemplazar el término impacto por el de efecto o incluso por el menos explícito de implicaciones. Así es como este proceso de modificación del entendimiento de los fines de la EAE ha continuado y una más reciente definición lo deja patente. En general, la EAE se entiende en la actualidad como un proceso de identificación y consideración de la dimensión, efectos y consecuencias ambientales de PPP o de otras decisiones de alto Nivel (Dalal-Calyton, Sadler, 2005). A las versiones anteriores se le añade el concepto más impreciso de dimensión, iniciando un vuelco que parece inevitable a largo plazo, a saber, el descentrar la EAE del concepto de impacto para focalizarla hacia conceptos más acordes con la naturaleza propiamente estratégica del instrumento. De manera creciente la EAE es entendida como un proceso destinado a mejorar los procesos de decisiones desde una perspectiva ambiental. (Jiliberto, 2002 y 2004; Bina, 2003) Una reciente definición propuesta en el ámbito del Banco Mundial refleja bien esta tendencia, según la cual la EAE consiste en una aproximación participativa para posicionar, en el centro de la toma de decisión, los aspectos ambientales y sociales e influir en la planificación del desarrollo, la toma de decisiones y los procesos de implementación a nivel estratégico (Mercier, 2004). Este escenario ha llevado a que en la actualidad se reconozcan tres aproximaciones básicas a la EAE: una inspirada en la EIA, otra inspirada en lo que en la terminología inglesa se conoce como policy appraisal, es decir, entendida como una metodología de evaluación de políticas orientada por objetivos y, finalmente, una aproximación de EAE integradora, inspirada en la integración de la dimensión ambiental en el proceso de decisión, utilizando parte del instrumental del policy appraisal. (Dalal-Calyton, Sadler, 2005; EC 2001). No obstante, entre la evolución conceptual y la práctica operativa en EAE hay todavía una valla que salvar, pues una nueva conceptualización requiere una nueva aproximación metodológica, cosa que hasta ahora no se ha solventado consistentemente. Esta carencia es la que ha animado al proyecto europeo denominado Evaluación Ambiental Estratégica Analítica (ANSEA). Este ha intentado proveer una metodología de EAE consistente con una definición conceptual de la EAE desde las ciencias de la decisión y la planificación estratégica, que obviamente la entiende como un instrumento centrado en la mejora del proceso de decisión. (Caratti, Dalkmann, Jiliberto, 2004; Dalkmann, Bongart, Jiliberto, 2004). Sin duda, el reto más importante de la EAE consiste en superar el paradigma que ha dominado la evaluación ambiental en las últimas décadas, según el cual toda EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto 26

31 evaluación ambiental consiste en alimentar una decisión con información, lo más objetiva posible, sobre las probables relaciones futuras de dos entidades separadas, por un lado, una decisión, y por el otro, el medio ambiente. Paradigma del cual se deriva el extemporáneo racionalismo sustantivo que domina las prácticas de la EIA y de mucha de la EAE. La evaluación ambiental tiene un objetivo mucho más genérico, a saber, incorporar valores, que toman la forma de criterios de decisión, a una decisión. Si estos criterios son objetivables o no es un tema secundario. San Carlos, Costa Rica Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas 27

32 13 Ampliando el horizonte de la EAE Este paradigma dominante en la evaluación ambiental plantea, a cualquier practicante, un serio problema pues, por un lado, le señala que el objetivo de la EAE es la estimación de los efectos ambientales de una decisión estratégica, y por el otro, cuando se trata de hacer operativa la identificación de tales efectos, lo que interesa de facto es identificar los efectos de unas decisiones futuras, que son las acciones a que esa decisión estratégica va a dar lugar. 2 Ahora bien, las decisiones estratégicas, no tiene por objeto per se prefigurar la miríada de decisiones jerárquicas inferiores que se producirán a partir de ella, sino básicamente generar marcos de decisión estratégicos, consistentes con objetivos estratégicos, para mejorar un estado de cosa, visto en perspectiva. En otros casos, aunque las decisiones jerárquicas inferiores no formen parte constitutiva de la decisión estas decisiones jerárquicas inferiores están incorporadas a modo de facilitar un análisis de factibilidad de la decisión estratégica y no para determinarla hasta sus últimas consecuencias. Es el caso de determinados planes hidrológicos, o de una estrategia de desarrollo regional. Es decir, las decisiones jerárquicas inferiores, o proyectos, se incorporan al proceso de decisión estratégico con el fin de concretizar la decisión y así poder discernir si es factible o no a grandes rasgos. Todo lo cual no significa que lo que se esté decidiendo sean las decisiones jerárquicas inferiores, o proyectos, sino las estrategias. Lo que puede perfectamente suceder es que durante la implementación las decisiones estratégicas se materialicen, por razones de oportunidad, en decisiones jerárquicas inferiores diferentes a las utilizadas en el proceso de decisión para evaluar la factibilidad de la estrategia o el plan. Finalmente, en algunos casos esas decisiones inferiores, tal que proyectos, forman parte de la decisión final, pero casi al igual que en el caso anterior, éstas están disponibles cuando el proceso de decisión se halla muy avanzado, y están disponible a una escala muy baja, en un formato agregado. Puede ser el caso de un plan de transporte multimodal. 2 La denominación EAE tipo EIA se refiere a un estereotipo conceptual, mas que práctico, aunque puede haberlos. En la práctica la EAE, como se puede comprobar en los documentos de la Conferencia International experience in SEA patrocinada por la IAIA ( que ha tenido recientemente lugar en Praga, la práctica de EAE está más bien caracterizada por una gran ausencia de coherencia metodológica, que antes que diversidad enriquecedora, produce propuestas eclécticas que mezclan distintas prácticas con una débil coherencia metodológica. En ese marco tiende a predominar conceptualmente, y por inercia, lo que aquí se denomina EAE tipo EIA. EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto 28