La experiencia de CORFO en el Fomento Productivo.

Transcripción

1 La experiencia de CORFO en el Fomento Productivo. Gonzalo Rivas G. 1. El marco de la acción de fomento empresarial de CORFO. La evolución de la labor de CORFO en el fomento empresarial siguió casi de manera paradigmática lo que ha sido la trayectoria de lo que podríamos llamar la política industrial de América Latina. En sus inicios (1939) CORFO orientó su labor a la creación directa de empresas, incluyendo tanto sectores básicos para la producción (Energía) como áreas tradicionales de la política de sustitución de importaciones ( Siderurgia, Refinación de Petróleo, Azúcar, etc.). Con posterioridad, CORFO apoyo la creación de empresas en conjunto con el sector privado, para traspasar luego a estos su gestión y desarrollo, y fue asumiendo un rol fundamental en la generación de instituciones de innovación y transferencia tecnológica. Más tarde, durante la experiencia de la Unidad Popular, le cupo el papel de gestionar la llamada Area de propiedad Social, momento en que llegó a controlar la mayoría de las empresas de envergadura del país. Durante el régimen militar, junto con funcionar como una entidad administradora y privatizadora de las empresas que estaban en su poder, se constituyó en Banca de fomento, otorgando créditos directamente a las empresas que lo solicitaban. A partir de 1990, los esfuerzos se concentraron en re-perfilar a CORFO como una institución de fomento productivo. Los primeros pasos consistieron en sanear la cuantiosa cartera morosa heredada de las operaciones de crédito directo, y en consolidar un esquema de apoyo al acceso al crédito para las PYMES basada en el refinanciamiento de las instituciones financieras. Paralelamente a este importante esfuerzo de ordenamiento, se fue configurando una nueva visión respecto de la misión que debía cumplir una institución como CORFO en el contexto de una economía plenamente integrada al comercio internacional y en la que el mercado juega el rol de asignador de los recursos. El diagnóstico que sustentó la nueva formulación de las políticas de fomento en Chile se orientó por el enfoque de fallas de mercado, centrándose particularmente en su incidencia en el funcionamiento del mercado de factores (calificación de la mano de obra, tecnología, gestión, información, etc.) y sus efectos en las capacidades de competir de las PYMES, en el ritmo de innovación tecnológica de la economía, o en la capacidad de incrementar y diversificar las exportaciones 1. Estratégicamente, por lo tanto, se optó, en lo medular, por un enfoque de política horizontal, en el sentido de generar soluciones aplicables a cualquier sector, y que privilegiara soluciones de mercado y no administrativas. Es en este marco conceptual que se repensó la orientación de la acción de CORFO, y en base a él se ha buscado diseñar los diferentes programas e instrumentos de fomento a la competitividad que aplica la institución. Al mismo tiempo, sin embargo, se ha tenido presente que así como existen las fallas de mercado, también ocurren las fallas de estado. Esto es, que en su afán de 1 Entre otras fallas, se distinguían fundamentalmente: insuficiente profundidad de los mercados, determinada fundamentalmente por asimetrías de información y costos de transacción; existencia de externalidades e inaprobiabilidades; existencia de indivisibilidades y economías de escala. 1

2 combatir un problema -teórica o prácticamente justificado- los costos de la acción pública superen los supuestos beneficios de su acción 2. De ahí entonces, que en el desarrollo de sus instrumentos de intervención, CORFO haya seguido una senda de prudencia, enfatizando el aprendizaje a partir de la experiencia, y evitando la puesta en marcha de programas que partan de manera masiva. Este proceso de aprendizaje -que es continuo- ha permitido generar un conjunto de criterios que orientan el que hacer de la institución, y que complementan operativamente los elementos conceptuales que fundamentan teóricamente la actividad de fomento. Entre los principales criterios se destacan: Existencia de cofinanciamiento empresarial que demuestre el compromiso efectivo de los empresarios con el logro de los objetivos de mejoramiento competitivo en que el Estado está dispuesto a apoyarlos. Es, en buena medida, una señal de pertinencia de las acciones realizadas.: si los empresarios tienen que poner recursos para cofinanciar una actividad se supone que es porque le asignan un valor. Temporalidad del apoyo estatal que manifiesta la voluntad de parte del Estado de no generar relaciones paternalistas con las empresas, asegurando su egreso de los programas (lo cual implica que los programas deben tener objetivos claros y definidos). Cooperación público-privada que permita un mayor acercamiento a las necesidades empresariales y el aprovechamiento de capacidades específicas que cada actor puede aportar a la consecución de los objetivos de la política de fomento. Descentralización que incorpora a los actores regionales en la toma de decisiones respecto a la orientación de los recursos y permite una mayor adaptación a los requerimientos locales. Programas evaluables que sean posibles de medir tanto en términos del impacto económico que generan, como de la pertinencia y validez del aporte que significan. Rol privilegiado de la demanda que oriente la asignación de recursos a aquellos proyectos que representan una demanda empresarial efectiva. Sin embargo, esto no obsta para regular aspectos de la oferta que permitan orientar y promover mejoras en la prestación de servicios a las empresas. Acción proactiva del Estado en el sentido de promover la demanda empresarial por los instrumentos y programas disponibles, particularmente en aquellos ámbitos geográficos más alejados, y de inducir esfuerzos concertados de mejoramiento cuando no surgen espontáneamente. 2. El Diseño Institucional de la acción de fomento de CORFO Conceptualmente, el diseño institucional establecido para la acción de fomento impulsada por CORFO se basa en una clara distinción de roles para las entidades que participan en su implementación. Al mismo tiempo, se ha tratado de maximizar la acción en red, buscando aprovechar las ventajas comparativas de los actores involucrados. La orientación es hacia fortalecer los nexos entre las instituciones del gobierno central y regional con asociaciones empresariales, instituciones financieras, organismos no gubernamentales, universidades e institutos de investigación, etc. Así, en términos generales se pueden distinguir cuatro niveles de acción: 2 Aparte de introducir distorsiones eventualmente funestas al funcionamiento del mercado, se pueden producir problemas tales como ineficiencia administrativa, captura por parte de los beneficiarios, desarrollo de prácticas clentelisticas, etc. 2

3 Organismos de primer piso: los que ejecutan las acciones. De segundo piso: los que administran y colocan los recursos. De tercer piso: los que diseñan los programas e instrumentos y asignan los recursos. De cuarto piso: los que definen políticas y establecen estándares para la evaluación de impacto de la acción. La figura 1.1. resume esquemáticamente el diseño referido Figura 1.1: Esquema Institucional del Programa de Apoyo a la PYME en Chile NIVEL DE ACCIÓN CUARTO PISO TERCER PISO FUNCIÓN DEFINICIÓN DE POLITICAS, EVALUACIÓN DE IMPACTO, PROMOCIÓN DE COORDINACIÓN PUBLICA ASIGNACION DE RECURSOS, DISEÑO DE INSTRUMENTOS INSTITUCIONES MINISTERIO DE ECONOMIA CORFO SEGUNDO PISO ADMINISTRACIÓN / INTERMEDIACIÓN AGENTES OPERADORES DE FOMENTO: PÚBLICOS Y PRIVADOS PRIMER PISO: EJECUCIÓN CONSULTORES INSTITUCIONES DE I&D EMPRESAS EJECUTORAS flujo de requerimientos flujo de recursos BENEFICIARIOS : Empresas En el esquema descrito, CORFO ocupa el rol de diseñar los instrumentos y sus procedimientos de implementación y asignar los recursos. Hasta 1997, ese rol estaba confundido con el del Ministerio de Economía, pues CORFO tenía rango ministerial. Esta condición no sólo otorgaba una dimensión política que no agregaba valor a la acción de CORFO, sino que también se transformaba en una traba para que desplegara toda su capacidad ejecutora en ámbitos sectoriales que contaban con una autoridad ministerial a cargo (el caso de agricultura, por ejemplo). A partir de 1998 CORFO ya no tiene rango ministerial, y su Consejo se amplió, incorporando al Ministro de Agricultura y al de Relaciones Exteriores, dada la relevancia de la 3

4 acción de la CORFO en esos ámbitos. Asimismo, se creó una nueva institución para administrar las empresas y activos de CORFO (el Sistema Administrador de Empresas; SAE) que opera como un holding dependiente del Consejo CORFO. De esta manera se ha reafirmado el carácter de institución especializada en el fomento y con capacidad de acción multisectorial de CORFO lo cual permite que hoy pueda atender los requerimientos de prácticamente todos los sectores económicos del país, evitando de paso la tentación a la creación artificial de instituciones sectoriales o regionales. En este esquema, son los Ministerios -particularmente el de Economía- los encargados de formular políticas y orientaciones para la acción de fomento, pero no son ellos directamente los que las ejecutan, pues encuentran más dificultades administrativas para desempeñar tal labor, que es más propia de servicios descentralizados. Por su parte, en la acción de fomento CORFO ha impulsado un proceso de terciarización en la aplicación de los instrumentos que ha diseñado, generando asi una red de agentes operadores intermediarios. En el caso de las líneas de intermediación financiera (refinanciamiento a operaciones de crédito o leasing a PYMES, etc.) la relación con los clientes la establecen las instituciones financiera, quienes son las que evalúan y toman el riesgo de las operaciones. En el caso de los instrumentos de fomento (promoción de la asociatividad, asistencia técnica, etc.) se han generado acuerdos con entidades nacionales o regionales ligadas a organizaciones empresariales que, demostrando poseer las capacidades técnicas necesarias, son las encargadas de promover los instrumentos entre las PYMES, y de apoyarlas en la preparación y presentación de sus proyectos de intervención. Asimismo, se les ha delegado la administración de los recursos para los proyectos ya aprobados. Esta red ha permitido contar con el conocimiento y el compromiso del sector privado en la preparación y evaluación de los proyectos que se realizan. Ello retroalimenta permanentemente la tarea de fomento productivo de la institución, al tiempo que contribuye a mejorar la pertinencia y el impacto productivo potencial de sus acciones. Asimismo, hace posible incorporar la agilidad de actores privados que no se encuentran sujetos a las restricciones administrativas del sector público. El funcionamiento de esta red ha permitido incrementar considerablemente la cobertura de la acción de fomento a lo largo del territorio, tanto en número de empresas atendidas como montos canalizados a través de los distintos instrumentos. Asimismo, ha actuado como potenciador del proceso de descentralización ya que al desplegarse la red a través de distintas regiones del país ha iniciado también un proceso que estimula la participación de agentes locales en la provisión de servicios de fomento productivo y fortalece el desarrollo de capacidades en cada zona geográfica. Actualmente la red la componen 13 instituciones privadas y un organismo público (SERCOTEC), los que se identifican en la siguiente lista: Asociación de Exportadores de Manufacturas (Asexma) Asociación de Exportadores de Manufacturas (Asexma Biobio) Asociación de Industriales de Malleco y Cautín (Asimca) Asociación de Industrias Metalúrgicas y Metalmécanicas (Asimet) Centro de Productividad Industrial (Cepri) Centro para el Desarrollo de La Araucanía (Trafkin) Cooperativa Agrícola Valle Central (Copeval) Corporación de Desarrollo de Arauco (Corparauco) Corporación de Desarrollo de la Región de Coquimbo (Corpadeco) Corporación de Desarrollo Social Sector Rural (Codesser) 4

5 Corporación del Norte para el Desarrollo e Integración (Cordenor) Federación Gremial Nacional de Productores de Fruta (Fedefruta) Instituto Textil Servicio de Cooperación Técnica (Sercotec) 3. Programas e Instrumentos de Fomento de CORFO. En los últimos años CORFO ha ido desarrollando un conjunto de instrumentos de fomento, que buscan cubrir las principales dificultades que enfrentan las PYMES para mejorar su competitividad. Institucionalmente, la mayoría son canalizados a través de Agentes Intermediarios como es el caso del Fondo de Asistencia Técnica, los Proyectos de Fomento y el recientemente creado Programa de Desarrollo de Proveedores, y otros son operados directamente por CORFO, como es el caso del Fondo de Desarrollo Tecnológico y Productivo (FONTEC). En este recuento, nos detendremos exclusivamente en los instrumentos de asistencia no financiera, dejando de lado otros ámbitos de acción de CORFO, como son la intermediación financiera, la promoción de inversiones privadas para regiones, el apoyo a las actividades de Investigación y Desarrollo (I&D), o los programas de reconversión productiva. 3.1 Fondo de Asistencia Técnica (FAT) El FAT cofinancia parte del costo de contratación de servicios de consultoría acreditada por especialidades en un registro que para estos efectos mantiene CORFO. Si bien admite la modalidad colectiva, más del 75% de la demanda atendida mediante este instrumento corresponde a la modalidad individual, que establece un fondo no renovable de hasta cerca de US$10 mil por empresa otorgable en módulos máximos de US$ 2,000 por asesoría, contra un cofinanciamiento empresarial que va entre el 30% y el 50% de costo de cada asesoría. El objetivo del FAT es contribuir a superar las asimetrías de información que se presentan en la relación entre las PYMES y las proveedoras de consultoría por la vía de establecer un procedimiento de contratación que transparente el mercado (efecto regulación de mercado), y, por otra parte, permitir que a través de la experiencia de contratación de apoyo externo, las PYMES conozcan el valor de dicho apoyo, a fin de que luego sigan demandándolo autónomamente. Aparte de este efecto de creación y regulación de mercado, el cofinanciamiento del FAT es también utilizado por CORFO para promover acciones que involucren efectos externos positivos o que son valorados por la autoridad pública como de alto beneficio social. Tal es el caso de ciertos FAT temáticos, como los de apoyo a la presentación de proyectos de riego para pequeños agricultores, de estudios de manejo de áreas de concesión marina para pescadores artesanales, o de apoyo a la introducción de mejoras de impacto positivo al medio ambiente. Estas asistencias técnicas temáticas tienen la virtud de responder a objetivos claramente definidos y monitoreables en su logro, a diferencia de la operación por ventanilla, en que es el empresario quien define el ámbito en que se efectuará la consultoría (en el marco de ciertas restricciones impuestas por CORFO). La experiencia con los Fat temáticos, así como estudios encargados para evaluar el impacto del instrumento, han movido a que CORFO se encuentre hoy desarrollando una oferta más amplia de FAT con objetivos definidos y monitoreables en su logro, entre los cuales destaca el FAT calidad cuyo propósito es promover acciones específicas de mejoramiento y aseguramiento en la calidad de procesos y productos en las PYMES, y que será puesto en marcha durante Otro elemento de mejoramiento del instrumento, es el perfeccionamiento de la etapa de diagnóstico preliminar a la contratación de toda consultoría, a través de la estandarización de herramientas de diagnóstico certificadas. Estos diagnósticos serán efectuados por personal de los 5

6 propios agentes que operan los instrumentos CORFO, de modo de proveer al empresario de un mejor conocimiento de las reales necesidades de su firma al momento de decidir qué tipo de consultoría contratará, y así evitar que las acciones emprendidas estén excesivamente influidas por la especialidad u orientación del consultor elegido por el empresario Proyectos Asociativos de Fomento (PROFO) El PROFO es un instrumento concebido para incentivar sistemáticamente la modernización de la gestión y el mejoramiento de la competitividad de las PYME, fomentando la formación de esquemas asociativos entre empresas de rubros similares o complementarios, generalmente con localización geográfica común. Un PROFO involucra el desarrollo de una agenda de iniciativas impulsadas por el conjunto de empresas participantes, orientadas a resultados con valor agregado asociativo en los ámbitos de gestión, producción y/o comercialización (Ver recuadro sobre experiencia de profo). Tales acciones por su naturaleza o magnitud, difícilmente podrían haber sido abordadas individualmente. Para acceder al cofinanciamiento de CORFO, el grupo de empresarios (a lo menos 5) debe presentar un proyecto de desarrollo común, para cuya administración se contrata un gerente elegido por los propios miembros del Profo. Las actividades aprobadas son cofinanciadas entre CORFO y los empresarios, con un porcentaje que inicialmente es de 70 % por parte de CORFO, pero que decrece hasta llegar al 50% el tercer año y final. Durante su duración, los Profos deben presentar un informe con sus logros, y presentar las actividades para el año, en un marco de exigencias crecientes por parte de CORFO. A pesar de la alta exigencia que involucra formar un Profo -en términos de lograr que un grupo de empresarios supere sus desconfianzas y se plantee trabajar en conjunto- hoy este es uno de los instrumentos más demandados y conocidos de los que maneja CORFO. Ello se explica fundamentalmente por el efecto demostración generado por los éxitos que muchos Profos han obtenido. En efecto, dado el pequeño tamaño de nuestros sectores productivos -particularmente en regiones- los Profos son muy visibles, por lo que los empresarios pueden juzgar muy fácilmente sus logros o fracasos. En cuanto a la evaluación del impacto del instrumento a un nivel más agregado, en 1996 el Ministerio de Economía condujo un primer estudio de impacto ejecutado por investigadores de Cepal y la Escuela de Economía de la Universidad de Chile. A partir de una muestra representativa de PROFO con más de dos años de operación y grupos de control por rama productiva considerada, el estudio concluyó diferencias estadísticamente significativas en tasas de crecimiento de las ventas para aquellas empresas participantes en PROFO, con respecto al promedio de las empresas de su sector. El diferencial calculado fue de 11.6%. Certificación internacional de Seguridad: el caso del Profo METALMEC II. 3 Bajo el esquema previo, los consultores eran una verdadera fuerza de venta del FAT, pues eran los principales interesados en que se desarrollará el máximo número de consultorías. El problema, es que el consultor vende su especialidad (o generalidad) y su objetivo es convencer al empresario, de que lo que él le propone es lo más conveniente para el desarrollo de su empresa, y no todos los empresarios tienen plena conciencia de la naturaleza efectiva de su problema. En el nuevo esquema, el empresario sigue decidiendo, pero dispone de un diagnóstico efectuado por el agente, para orientarse. El diagnóstico sirve también como base de comparación para medir la efectividad de la consultoría efectuada. 6

7 Este Profo está constituido por 9 pequeñas y medianas empresas metalmecánicas de Antofagasta que prestan servicios a la Gran Minería del Cobre. El objetivo del grupo de empresas al aliarse fue trabajar juntos para expandir su mercado centralizar la oferta de servicios y acrecentar ventas. Sin embargo, gracias a la experiencia de algunos, y a la asesoría de expertos, se convencieron de la necesidad de abordar primero el mejoramiento de la colidad de sus productos y servicios. Para ello lograron contactar a profesionales sudafricanos de la National Occupational Safety Association (NOSA), con los cuales están desarrollando un programa destinado a aplicar las normas de seguridad imperantes en la gran minería mundial (sólo dos grandes mineras chilenas tienen certificación). NOSA aceptó trabajar con estas PYMES porque se dio cuenta que era un objetivo común del grupo empresarial y que existía la voluntad de efectuar cambios e inversiones que el proceso requiere. El contacto lo hizo directamente el PROFO, ante la constante exigencia de las grandes compañías mineras por asegurarse servicios con estándares adecuados de seguridad y calidad. Uno de los efectos que ya ha tenido el programa, es el aumento en la productividad de las firmas asociadas, así como mejoras en la eficiencia y en los tiempos de respuesta, aspecto crítico para mantenerse en el exigente negocio minero. La expectativa es alcanzar ahorros de costos cercanos al 25 por ciento, debido a la mayor seguridad en las operaciones, la menos cantidad de accidentes y el incremento en productividad. La aspiración del grupo es alcanzar inicialmente el certificado de tres estrellas (el máximo es cinco). Dado el carácter innovador del proyecto, las empresas presentaron un proyecto al FONTEC (Fondo de Innovación Tecnológica) el cual les ha permitido implementar los aportes que requieren para obtener la certificación. La voluntad de trabajo conjunto se consolidó a través de la formación de una firma común Red de Ingeniería, Servicios y Representaciones, REDINSER S.A., que centraliza la oferta de servicios de las empresas, y bajo cuyo alero pretenden continuar trabajando asociados una vez que culmine el proyecto PROFO. En términos de beneficios económicos netos, diferenciales respecto al grupo de control de cada rama productiva, se obtuvo que proyectando estos resultados por tres años, por cada peso que la sociedad invirtió en estos programas, se generaron 2,4 pesos adicionales de beneficio neto. En términos fiscales, considerando el diferencial en la recaudación de IVA (Impuesto al Valor Agregado) de las empresas en PROFO en relación a sus respectivos grupos de control, por cada peso gastado en el Programa, el Estado recibe al año 3,2 pesos anuales al año. Otros resultados de la evaluación indican que el instrumento favorece largamente la inducción de prácticas de gestión orientadas a mejorar y potenciar la dirección de los negocios, la organización del trabajo al interior de las empresas, la implementación de estrategias de marketing y la planificación estratégica. Asimismo se comprobó una significativa diferencia en inversión en capacitación favorable a las empresas participantes en PROFO. Aunque no se evaluó en la investigación, un efecto claramente perceptible de los Profos, es su contribución a generar actores organizados, que densifican el tejido social, tanto a nivel sectorial productivo, como regional. Ello se expresa en la capacidad de generar un mayor y mejor dialogo entre las empresas y las autoridades intermedias (Municipio, por ejemplo), y en el desarrollo de iniciativas que involucran otros actores de la comunidad local 4. Este fortalecimiento de la capacidad de interlocución y animación social de las PYMES, es un impacto no buscado explícitamente por el instrumento, pero es quizás uno de los más significativos. 4 En el caso de la actividad turística este efecto es prácticamente directo, pero no es el único sector en que ello ocurre. 7

8 EMPRESAS ATENDIDAS POR LOS INSTRUMENTOS DE MODERNIZACIÓN EMPRESARIAL DE CORFO, (en número de empresas) INSTRUMENTOS Fondos de Asistencia Técnica (FAT) * Proyectos de Fomento (PROFO) ** TOTAL Fuente: Gerencia de Fomento, CORFO. *No considera empresarios del sector transporte. ** No incluye microempresas. MONTOS COLOCADOS A TRAVÉS DE LOS INSTRUMENTOS DE MODERNIZACIÓN EMPRESARIAL DE CORFO, (en miles de dólares) INSTRUMENTOS Fondos de Asistencia Técnica (FAT) Proyectos de Fomento (PROFO) TOTAL Fuente: Gerencia de Fomento, CORFO Programa de Desarrollo de Proveedores (PDP). Es sabido que uno de los estímulos más eficaces para impulsar la modernización de las PYMES, particularmente cuando los mercados domésticos son pequeños, es su contacto con los mercados internacionales a través de la actividad exportadora. Un efecto equivalente se logra cuando las PYMES desarrollan una relación estable como proveedoras de grandes empresas. En efecto, éstas últimas normalmente requieren de estándares de calidad, cumplimiento de plazos, y costos, que se pueden transformar en un aliciente de modernización para las PYMES. Sin embargo, las empresas de menor tamaño se pueden inhibir de realizar los esfuerzos que les significa ponerse a las alturas de las empresas demandantes, si no tienen cierta seguridad de que podrán generar una alianza estable con ellas. Esta dificultad para estructurar relaciones estables, perjudica tanto a las empresas demandantes como a las eventuales proveedoras, y se transforma en una traba para el mejoramiento de la competitividad de las empresas y en un freno del desarrollo de las PYMES en particular. Durante mucho tiempo CORFO intentó abordar este problema, pero trabajando desde las PYMES, lo cual finalmente no encontraba el apoyo final de las eventuales empresas demandantes. A partir de 1998 se impulsó un programa piloto de desarrollo de proveedores, pero trabajando en conjunto con las grandes empresas, para desde sus requerimientos, y en programas conducidos por ellas, abordar las problemáticas de sus PYMES proveedoras. Este esquema si ha generado importantes resultados, pues la clave ha estado en estructurar los programas de mejoramiento de los proveedores, a partir de un diagnóstico que se realiza por personal de la gran empresa, o por consultores contratados por ellas. Luego de este diagnóstico, se estructura un programa de intervención, cofinanciado por CORFO y la gran empresa, en el marco de un compromiso que establecen el conjunto de los participantes. Dependiendo del tipo de necesidades establecido en el diagnóstico, el programa puede durar hasta 4 años (por ejemplo, cuando se trata del desarrollo de plantaciones de nuevas variedades de frutas que requieren un 8

9 tiempo para su desarrollo, o programas que involucran la certificación ISO 9000 de las PYMES participantes). Sólo durante 1998, se involucraron en estas iniciativas 1683 PYMES y microempresas, el grueso de las cuales son del sector agrícola Fondo de Desarrollo Tecnológico y Productivo (FONTEC) FONTEC es un programa destinado a promover la innovación tecnológica en las empresas privadas, a través del aporte al financiamiento de proyectos que ellas presentan. Las líneas de financiamiento que posee FONTEC son 5: a) Innovación tecnológica. Son proyectos de investigación y desarrollo de tecnologías de productos, de procesos o de servicios (gestión, organización, comercialización, etc.), incluyendo modelos, prototipos y pruebas pilotos de introducción al mercado; y estudios de prospección, tipificación y cuantificación de recursos naturales, siempre que la metodología a desarrollar o el recurso a explotar constituya una novedad tecnológica. El financiamiento otorgado por FONTEC a las empresas postulantes, ya sea en forma individual o como grupo de empresas asociadas no relacionadas, consiste en una subvención de monto máximo del 50%. b) Infraestructura Tecnológica. Inversiones en infraestructura física, instalaciones, equipamiento científico y tecnológico, así como entrenamiento técnico de los recursos humanos asociados al proyecto de infraestructura que cumplan funciones de apoyo a los procesos productivos y el desarrollo tecnológico de las empresas productivas de bienes y servicios. Comprende, entre otros, la implementación de Laboratorios Industriales, Unidades de Certificación y Control de Calidad, Centros de Información Técnica y otros servicios científicos y tecnológicos. FONTEC otorga una subvención máxima de un 20% ó un 30% del costo total del proyecto, dependiendo si es en presentación individual o asociativa. c) Proyectos de Transferencia Tecnológica presentados Asociativamente (Misiones Tecnológicas y Consultorías Especializadas). Involucran a cinco o más empresas no relacionadas, productoras de bienes o servicios, de un mismo sector o sectores afines, que tienen por objetivo prospectar, difundir, transferir o adecuar tecnologías de gestión, de procesos o de producción a las empresas asociadas, con el propósito de contribuir a su modernización productiva. Las actividades afectas a financiamiento pueden consistir en: programación y realización de misiones tecnológicas al extranjero; contratación de expertos, o consultorías en tecnologías y procesos productivos altamente especializados. Para las misiones tecnológicas, FONTEC otorga una subvención máxima de un 45% del costo total del proyecto, con un tope de US$ d) Entidades de Gestión y Centros de Transferencia Tecnológica. Proyectos presentados en forma asociativa por cinco o más empresas no relacionas, destinados a la creación de entidades cuyo objetivo es la prospección, desarrollo, difusión, transferencia y adecuación de tecnologías en las empresas a fin de contribuir a su modernización. Consulta, aparte de otros ítems, los gastos de operación hasta por los dos primeros años, asociados al funcionamiento de la Entidad de Gestión o Centro de Transferencia Tecnológica. FONTEC otorga una subvención máxima de un 50% del costo total del proyecto, no pudiendo exceder dicha subvención de US$ e) Estudios de Preinversión para Escalamiento Productivo de Proyectos de Innovación. Esta línea tiene por objeto estimular la inversión productiva con contenido innovativo, a través del financiamiento de estudios de preinversión. El aporte otorgado por FONTEC contempla una subvención de hasta el 50% del valor del estudio de preinversión con un máximo de US$

10 Primer Centro Tecnológico de Producción de Plantas Frutales. Los propietarios de cuatro viveros -hasta hace poco competidores- de plantas frutales formaron el Consorcio Viveros de Chile S.A. y pusieron en marcha un proyecto destinado a crear un Centro de Transferencia Tecnológica con un costo cercano a los US$ , de los cuales FONTEC financió el 43 por ciento. Este centro, inaugurado durante 1998, permitirá desarrollar nuevas líneas de productos, poniendo en posición de liderazgo a las empresas del Consorcio, dentro del negocio de la multiplicación y certificación de plantas. Su objetivo fundamental es la introducción de material vegetal certificado, de alta calidad en términos sanitarios. Dispondrá de un banco de variedades tradicionales libres de virus y de autenticidad genética para desarrollar y producir plantas certificadas, tanto en sanidad como en pureza varietal. Adicionalmente, el grupo representa a prestigiosos hibridadores internacionales, para proveer de nuevas variedades a los fruticultores. Estas deben estar durante dos años en etapa de evaluación, antes de que puedan ser introducidas al mercado. Este centro hará que estos viveristas sean los primeros en poder ofrecer material certificado, garantizando tanto variedad como sanidad, generando así un beneficio no sólo para los propios viveristas sino que para toda la actividad frutícola nacional. Finalmente, el proyecto contempla la posibilidad de exportar material vegetativo a América Latina y Europa. El FONTEC es un fondo de ventanilla abierta que funciona en las oficinas de CORFO en todas las regiones. El proceso mediante el cual se otorgan las subvenciones se inicia con la elegibilidad de los mismos, donde se verifica que se entreguen todos los antecedentes formales (balances, escrituras, certificados de vigencia, endeudamiento, etc.) y que el proyecto sea de innovación tecnológica y no de inversión por ejemplo. Posteriormente se somete a evaluación, donde los criterios principales por los cuales se testea el proyecto son: Viabilidad económica y financiera de la empresa, solvencia para enfrentar la contrapartida, evaluación del mercado, pertinencia tecnológica, calidad de los ejecutores y monto del cofinanciamiento. Finalmente, todos los proyectos son remitidos al Consejo, con una ficha de síntesis de la evaluación, una recomendación del evaluador y el ejecutivo de proyecto FONTEC presenta y argumenta el proyecto en la sesión a la cual es asignado (el Consejo sesiona quincenalmente). El consejo se constituye como un panel experto dada la diversidad de competencias que representan sus miembros, así como de la experiencia acumulada en la evaluación de este tipo de proyecto. El consejo tiene una conformación mixta público-privada, con cuatro miembros designados por los Ministerios de hacienda, Economía y CORFO, y cuatros por asociaciones empresariales del sector privado. Desde 1991 a la fecha, FONTEC ha cofinanciado cerca de proyectos, con un nivel de cofinaciamiento siempre inferior al 50 por ciento. Es así como el aporte empresarial acumulado movilizado por estos proyectos asciende a 95 millones de dólares, contra un aporte estatal de 67 millones. PROYECTOS DE INNOVACIÓN TECNOLÓGICA DE EMPRESAS COFINANCIADOS POR FONTEC,

11 AÑOS NÚMERO DE PROYECTOS COSTO TOTAL FINANCIAMIENTO FONTEC (Miles US$) FINANCIAMIENTO EMPRESAS (Miles US$) TOTAL 1, Fuente: FONTEC La más reciente evaluación, efectuada en 1996 por una firma consultora externa, concluyó que los 15 proyectos más promisorios cofinanciados por FONTEC generaron un excedente social de 217 millones de dólares, de los cuales 55 millones de dólares son atribuibles al Fondo. Incluso sin considerar los más de 400 proyectos restantes apoyados por FONTEC, este sólo beneficio social supera con creces el costo de 32 millones de dólares del programa, incluidas subvenciones y administración, desde su creación hasta 1995, último año considerado por el estudio Programas sectoriales de alto impacto. El desarrollo de los instrumentos de fomento descritos, tanto en términos de su cobertura en el mundo de las PYMES, como en términos de la experiencia acumulada respecto de sus posibilidades, ha permitido que CORFO se haya planteado la posibilidad de articular intervenciones más ambiciosas de promoción de la competitividad de un sector. Estos programas requieren un esfuerzo muy importante de pre-inversión y de generación de acuerdo con otras instituciones públicas y con los empresarios que participaran en ellas, previo al despliegue de los instrumentos que se aplicaran. La experiencia del Programa de Desarrollo Ovino de Magallanes es indicativa del tipo de iniciativas que se pueden impulsar en esta línea. El objetivo de este programa es desarrollar el potencial competitivo de la cadena productiva de carne ovina de la Región de Magallanes, abordando integralmente los requerimientos de desarrollo tanto de aspectos de mercado como de desarrollo técnico de los productores; diversificación y ampliación de mercados; desarrollo de intermediarios más especializados y fortalecimiento de las capacidades institucionales y técnicas de apoyo, necesarias para sustentar en el tiempo el esfuerzo que demanda el éxito de esta iniciativa. En el desarrollo de este programa participan el Ministerio de Agricultura a través del Servicio Agrícola y Ganadero en lo relativo a controles de la ganadería y los frigoríficos, y de sus programas de apoyo a la recuperación de suelos y establecimiento de praderas; la Corfo a través de sus diversos instrumentos que apoyan tanto a los ganaderos como a las plantas faenadoras (Profos, Desarrollo de Proveedores, Asistencia Técnica, Fontec); la Comisión Nacional de Riego, disponiendo de concursos especiales de riego y drenaje para apoyar el mejoramiento de la base alimentaria del ganado y su continuidad en las temporadas invernales; la Fundación Chile, a través de un programa de difusión del consumo de cordero y el contacto de inversionistas extranjeros; y el agente operador intermediario agrícola de Corfo para esa región, encargado de organizar los productores y apoyarlos en la presentación de sus proyectos de acción. Con este programa que aborda todos los elementos de la cadena productiva, se está llegando ya a más de un 40 por ciento de la masa ganadera ovina de la región. Su gran mérito, es que ha sido 11

12 desarrollado usando sólo instrumentos y programas disponibles desde antes, pero de manera coordinada, y en un programa de actividades que cuenta con la plena participación de los empresarios interesados, sin que se les haya ofrecido ningún aliciente especial, o se les hayan efectuado exigencias menores que las que se plantean a cualquier proyecto que postula a los fondos públicos. En la actualidad se están impulsando iniciativas similares para el sector del Pisco en la Cuarta Región, el Turismo en varias regiones, el sector hortícola de la Novena región, y la agricultura en el Valle del Huasco en la Tercera Región. En estos programas, Corfo, como institución pública, cumple el rol de desarrollar los estudios previos, promover la articulación con otras instituciones públicas, y convocar a los empresarios a particpar desde el inicio en la elaboración de las líneas de acción a través de su participación de mesas de desarrollo estratégico en que se discuten los problemas y cuellos de botella que enfrenta el sector, así como sus potenciales. Hay, por lo tanto, una labor fundamental no sólo en lo que se refiere al esfuerzo de coordinación, sino que en la capacidad de generar espacios de confianza que posibiliten la acción mancomunada de los sectores públicos y privados. 4. Algunas Lecciones. Las lecciones y aprendizajes que se han obtenido por parte de CORFO en estos últimos años de trabajo son múltiples, y muchas de ellas se han ido reflejando en el perfeccionamiento de las modalidades de operación de los instrumentos, así como en el surgimiento de nuevas herramientas de intervención. En transcurso de este mismo texto muchas de ellas han ido apareciendo al describir los programas que CORFO ejecuta actualmente. En consecuencia, y considerando que el trabajo a través del esquema de agentes intermediarios es uno de los aspectos de diseño institucional más originales de la acción de CORFO en el fomento a la PYME, centraré estas reflexiones finales en ese ámbito. En términos generales existen varias ventajas de trabajar con un sistema de agentes intermediarios. i) Evitar el excesivo crecimiento burocrático de la institución pública. Cuando la operación recae exclusivamente en una institución, la única respuesta al crecimiento de la cobertura de la actividad es la contratación de personal adicional. Ello termina por generar deseconomías de escala, asociadas a la dificultad de organizar eficientemente las labores, y concentra una cantidad excesiva de personal en labores de tipo administrativo, que no agregan gran valor al trabajo realizado. La opción de Corfo ha sido trabajar con una dotación acotada de personal, de alta calidad, y que prioriza las labores de diseño, evaluación, articulación y supervisión, antes que las acciones rutinarias, las cuales pueden ser externalizadas sin mayor costo en términos del aprendizaje institucional. ii) Mayor cercanía al usuario final. En la medida que los agentes se constituyen a partir de actores con raigambre sectorial (por ejemplo asociación de empresarios metalmecanicos) o local, se aprovecha la existencia de lazos pre-existentes de tales instituciones con la base empresarial. Ello facilita la generación de los niveles de confianza mínimos que deben existir para que los empresarios efectivamente utilicen los instrumentos que están a su disposición, pero que requieren de su aporte tanto pecuniario como en términos de inversión de tiempo. iii) Nuevas fuentes de mejoramiento de la acción. A partir de su especificidad y de su experiencia en terreno, los agentes pueden contribuir con una mirada distinta al proceso, aportando con ideas que contribuyan a perfeccionar la acción de fomento. 12

13 iv) Posibilidad de generar una ventanilla única para el fomento productivo. Existen una serie de herramientas de fomento empresarial que no son manejadas por CORFO (capacitación laboral, promoción de exportaciones, fomento al riego, etc.), sino que por otras instituciones públicas. Si bien estas instituciones pueden coordinar su acción, siempre existen problemas de procedimientos, o directamente de celos institucionales que hacen difícil la operacionalización de tal propósito. Finalmente, las empresas deben transitar por diversas instituciones para acceder a dichos instrumentos, y la posibilidad de un mayor impacto por la aplicación conjunta del instrumental se pierde. Una opción común por el agenciamiento, permitiría que los empresarios tuvieran en el agente intermediario una ventanilla única que les podría ofrecer todas las posibilidades de apoyo, de modo de estructurar un programa de mayor impacto. Ciertamente, que estas ventajas se materialicen depende de factores tales, como la naturaleza del agente, la existencia de una real voluntad pública de delegar funciones, etc. De cualquier modo la experiencia recomienda visualizar esta construcción de institucionalidad como un proceso de aprendizaje organizacional, ello significa que en el inicio es necesario realizar algunas experiencias piloto, de pequeña magnitud, para luego de haber realizado las correcciones derivadas de la evaluación de éstas avanzar hacia una ampliación del sistema. Un tema relevante es aquel relacionado con la definición, por parte de la institución pública, de cuáles son las funciones que se externalizarán para ser provistas por Agentes privados y, de manera más precisa, cuáles serán los mecanismos de financiamiento e incentivos hacia éstos que se desarrollarán para lograr los resultados deseados. En lo que respecta a la funciones parece claro que los Agentes privados tienen ventajas en lo que referente a detección de oportunidades para el fomento de la actividad empresarial, la convocatoria y organización de grupos empresariales, la preparación y presentación de proyectos, la administración financiera y ciertas acciones de supervisión técnica. Donde aparecen mayores complicaciones es en lo referente a los mecanismos de financiamiento e incentivos. En el caso de Chile el diseño consideró una primera etapa orientada a aumentar la cobertura de la acción de fomento, resguardando un estándar básico de calidad de los proyectos, para luego avanzar hacia una segunda etapa en que, basado en el aprendizaje observado en la gran variedad de casos de la etapa previa, la orientación fundamental fuese la elevación sistemática de la calidad de los proyectos a cofinanciar. Ello, además, en consistencia con la previsión de que en esta etapa se estaría en una situación de escasez de recursos producto de la activación de demanda que se habría producido en la primera etapa. Así, inicialmente se generó un sistema de financiamiento de los Agentes privados basado en una remuneración cien por ciento variable en función de las colocaciones realizadas lo que significó colocar los incentivos en la dirección deseada y permitió avances claros en cobertura. Sin embargo este mecanismo de remuneración no resulta apropiado cuando se desea incentivar un aumento de la calidad de los proyectos y, por ende, una mayor capacidad de evaluación y selección de los Agentes privados. A partir de la experiencia acumulada, y de las indicaciones generadas por las evaluaciones realizadas, se han introducido cambios en el esquema de remuneración (evitando el desarrollo de programas de intervención que demandaran recursos excesivos, cuyo objetivo era elevar el pago de overhead al agente), se han estructurado marcos presupuestarios claros por región y agente, y recurriendo a evaluadores externos, se procede a una evaluación muestral sistemática de los proyectos, a fin de mejorar la labor de seguimiento de su ejecución. Estas iniciativas, en conjunto con las modificaciones que se han ido introduciendo a los instrumentos mismos, han apuntado de manera consistente a promover un mayor impacto de las intervenciones, y se han beneficiado de la discusión con los mismos agentes intermediarios. Por otra parte, en el desarrollo del sistema de agentes, es importante considerar ciertos riesgos que es conveniente evitar, y que se destacan a continuación: 13

14 a) No generar excesiva dependencia del sistema de fomento respecto a un Agente en particular, pues se pierde parte de la ventaja de desburocratización, y puede adquirir un peso desmesurado en la negociación con el sector público, que se transforma en una relación del tipo monopolio bilateral. Asimismo existe el riesgo de que genere intereses corporativos propios, que se independizan tanto de los intereses públicos como del usuario final. b) Dependencia exclusiva de los Agentes Intermediarios respecto al financiamiento que les provee el sistema de fomento, pues sus incentivos se orientan a la cantidad de colocaciones y su relación con el sistema público se distorsiona en virtud de sus objetivo de sobrevivencia corporativa. Ello implica que es preferible contar con Agentes sólidos, en que la administración de los recursos de fomento no sean esenciales en su funcionamiento y desarrollo lo que permite que los instrumentos perduren en función del impacto económico que generan más que por defensa de intereses institucionales particulares. c) De por sí, el Agente no tiene incentivos para orientarse hacia segmentos más complicados. La Institución Pública debe tener capacidad de inducir o direccionar la labor del Agente en determinada dirección. Asimismo, para evitar selección arbitraria hay que jugar un rol proactivo estimulando y ayudando a organizar la demanda, sin garantizar el otorgamiento de los recursos, sino que condicionado a la calidad del Proyecto. Aún así parece necesario que exista un Agente Intermediario Público que actúe en forma subsidiaria en aquellos segmentos empresariales que no son atendidos por el sector privado. 14