VI JORNADAS TRIBUTARIAS DE LA DGI 2013

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1 VI JORNADAS TRIBUTARIAS DE LA DGI 2013 ANÁLISIS DEL ACTUAL RÉGIMEN DE PROMOCIÓN DE INVERSIONES, Y SUS PRINCIPALES PROBLEMAS PRÁCTICOS Y JURÍDICOS Cr. Leonardo Akerman 1 y Dr. Francisco Cobas 2 1. Introducción En el presente artículo nos referiremos en primer lugar a las principales características del régimen de promoción de inversiones a partir de la entrada en vigencia del Decreto 2/012 de 2/5/2012, haciendo especial énfasis en la evaluación del funcionamiento del nuevo sistema de matriz de cálculo de indicadores y su impacto en los beneficios que pueden obtener las empresas ubicadas en distintos sectores de la economía. Finalmente se realizará un análisis crítico del régimen vinculado a ciertos problemas prácticos y jurídicos que están pendientes de resolver, o bien resultan opinables o cuestionables. 2. Conceptos básicos de funcionamiento 2.1. Antecedentes Nuestro país comienza a regular y promover las inversiones a partir del Decreto Ley No del año 1974, fundamentalmente de promoción del sector industrial y Decreto Ley No de regulación de inversión extranjera. Posteriormente, a través de la Ley No del año 1998 se da impulso y concreción a la promoción de inversiones en diversas áreas de la economía nacional, concentrando en un solo texto normativo el régimen aplicable a la inversión. Desde esta última ley a la fecha, se han dictado tres reglamentaciones generales a través de los decretos 92/998, 455/007 y 2/012, los cuales han procurado adaptarse a los contextos económicos y coyunturales de la economía nacional. 1 Contador Público. Profesor Adjunto de Imposición al Consumo y Patrimonio del Máster en Contabilidad e Impuestos y de las materias Impuestos 1 y 2 de la carrera Contador Público en la Universidad ORT. 2 Abogado. Profesor Adjunto de Inspecciones y Determinación Tributaria del Máster en Contabilidad e Impuestos, y del Taller Marco Fiscal y Regulatorio en la Universidad ORT 1

2 A partir del año 2007, mediante el decreto 455/007 se plantearon cambios radicales en la reglamentación de la Ley , fundamentalmente en materia del enfoque, la metodología de evaluación y en alcance de los beneficios otorgados a los proyectos promovidos por el Poder Ejecutivo. Quizás el cambio con mayor impacto fue el pasaje de un sistema de exoneración a las rentas, a un sistema de exoneración directa del impuesto. Cabe recordar que previo al año 2007, solo podían presentar proyectos de inversión las empresas industriales y agropecuarias y, por su parte, los proyectos eran evaluados teniendo en cuenta aspectos tales como: forma de financiamiento, justificación comercial, técnica, económica y financiera. A partir de mayo de 2007, pueden presentar proyectos también las empresa comerciales y de servicios y se dejan de lado la evaluación de los resultados de las propias empresas (evaluación financiera y de los índices de rentabilidad del proyecto) que son inherentes a los propios empresarios que deben evaluar el eventual éxito de su negocio, pasando a centrar la atención en aspectos de contribución a la economía en general tales como: el aumento del nivel de empleo, aumento de volumen de exportaciones, descentralización y desarrollo de tecnologías limpias e inversiones en investigación, desarrollo e innovación, entre otros. Para ello, se establecieron criterios objetivos -en su mayoría- de una gran simplicidad práctica que brindaron certezas y transparencia al sistema, tanto a nivel de proceso de evaluación como de cumplimiento de los proyectos. En gran medida, debido a los cambios mencionados anteriormente, el sector empresarial reaccionó muy favorablemente a la nueva reglamentación cuadriplicando el monto de la inversión en el período en relación al período Luego de cuatro años del régimen implementado a través del Decreto 455/007, con fecha 2/02/2012 se publica el Decreto 2/012 introduciendo modificaciones importantes en la metodología de evaluación de los proyectos de inversión, con efectos diferentes dependiendo del sector de actividad en que operan las empresas 3. En general, aumentaron las exigencias a las empresas en cuanto al cumplimiento de objetivos para la obtención de beneficios fiscales. Dentro de los principales objetivos del nuevo régimen se procura no solo aumentar el nivel del empleo sino su calidad; incentivar la localización de inversiones en zonas de menor desarrollo relativo, tanto en Montevideo como en el interior del país; promover en forma 3 Para ver cuadro comparativo entre ambos regímenes reglamentarios: ABADI, Félix y DE SOUZA, Naya Nuevo régimen de promoción de inversiones, publicado en Revista CADE, Profesionales & Empresas, Tomo XV, mayo 2012, p. 43 y 44 2

3 específica el desarrollo de las micro y pequeñas empresas y brindar estímulos a los usuarios de parques industriales. La nueva disposición elevó a rango reglamentario ciertos criterios y definiciones que se encontraban plasmadas en instructivos, anexos, circulares y consultas emitidas por la COMAP y en Resoluciones emitidas por la Dirección General Impositiva (DGI) Criterios de evaluación y beneficios fiscales Empresas comprendidas en el régimen Pueden acceder a los beneficios fiscales los contribuyentes del IRAE cuyos proyectos de inversión o sector de actividad en el que se desarrollan, sean promovidos por el Poder Ejecutivo. Esto incluye a todas las sociedades comerciales (SA, SRL, etc), fideicomisos y empresas unipersonales. Las empresas que desarrollan actividades en sectores que fueron promovidos previo a la vigencia del decreto, pueden acceder a los beneficios complementarios a los ya otorgados para su sector. Un ejemplo de ello es el sector turístico que tiene importantes beneficios fiscales otorgados por el decreto 175/ Periodo de cómputo de las inversiones a los efectos de los beneficios A los efectos de determinar el monto de inversiones 4 computables para la obtención de los beneficios fiscales, se tomaran en cuenta como parte del proyecto las inversiones realizadas a partir de los 6 meses anteriores a la fecha de presentación del proyecto de inversión. Adicionalmente, las inversiones ejecutadas en el período comprendido entre el inicio del ejercicio que se presenta el proyecto y el plazo establecido para la presentación de la declaración jurada de IRAE, se pueden considerar efectuadas en dicho ejercicio a los efectos del cómputo de los beneficios fiscales Beneficios fiscales 4 Se considera como inversión, la adquisición de los siguientes bienes destinados a integrar el activo fijo o intangible de las empresas: a) Bienes muebles destinados directamente a la actividad de la empresa, excepto vehículos no utilitarios y bienes muebles destinados a la casa habitación. Por ejemplo: muebles y útiles, instalaciones, máquinas y equipamiento en general. b) Mejoras fijas, excepto las destinadas a casa habitación. Por ejemplo: inversión en obra civil destinada a la construcción de edificios, depósitos, galpones, etc. c) Bienes incorporales que determine el Poder Ejecutivo. El software se encuentra excluido. d) Plantines y los costos de implantación de árboles y arbustos frutales plurianuales, en tanto se incurran en el primer año del cronograma de inversiones. 3

4 El decreto 2/012 modificó sustancialmente los requisitos, monto y plazos referidos a la exoneración del IRAE, manteniéndose incambiados los beneficios fiscales referidos a otros impuestos, con la novedad de que estos últimos se incorporan al decreto, ya que antes estaban incluidos en el instructivo de la COMAP. Exoneración del Impuesto a la Renta de Actividades Económicas (IRAE) La exoneración del IRAE y el plazo para la utilización del beneficio se determina en función del puntaje obtenido en una matriz de indicadores que veremos más adelante. A mayor puntaje, mayor es el porcentaje de exoneración de IRAE y el plazo para su utilización. Como topes se establece que el impuesto exonerado no puede superar el 100% del monto de la inversión detallada en el proyecto, ni el 60% del IRAE a pagar en cada uno de los ejercicios comprendidos en la declaratoria promocional. Exoneración del Impuesto al Patrimonio La exoneración alcanza a los bienes muebles por toda su vida útil y a los bienes inmuebles por 8 años si el proyecto está ubicado en Montevideo o 10 años si está ubicado en el interior del país. Corresponde señalar que la exoneración sobre bienes inmuebles comprende únicamente las obras civiles, no los terrenos. Sin embargo, en el caso de proyectos de inversión de carácter turístico como por ejemplo: hoteles, apart hoteles o condo hoteles, la exoneración alcanza también a los padrones sobre los cuales se realiza la inversión por 11 años 5. Exoneraciones de tasas y tributos a la importación Se exonera el 100% de las tasas y tributos a la importación, incluido el IVA de los bienes muebles del activo fijo y los materiales destinados a la obra civil, siempre que sean declarados no competitivos con la industria nacional (declaración que hace la Cámara de Industria en conformidad por la Dirección Nacional de Industria) En el caso de proyectos de carácter turístico se puede optar por una exoneración del 50% de los tributos a la importación incluido el IVA, sean o no competitivos con la industria nacional. 5 Los proyectos de inversión de carácter turístico presentados con posterioridad a la vigencia del Decreto 2/0012 pueden acogerse a los beneficios del Decreto 175/003 o del Decreto 2/012, u optar por beneficios para determinados impuestos por uno de los decretos, y para otros, por el otro. A los efectos de tomar la opción para el IVA Importación, se tomará como un impuesto independiente ya sea de los tributos a la importación como del IVA compras plaza. Aquellos proyectos que pretendan acogerse en alguno de los beneficios a uno y otros a otro decreto, podrán hacerlo si en la solicitud original así lo dejan establecido 4

5 Exoneración del Impuesto al Valor Agregado (IVA) de plaza Se prevé la devolución del IVA por las adquisiciones en plaza de materiales y servicios únicamente destinados a la obra civil. En este caso se solicita la devolución del IVA por el mismo mecanismo que los exportadores. Esto es, mediante la solicitud de certificados de crédito endosables a proveedores que dieron origen al crédito o para el pago de impuestos propios (DGI o BPS). La devolución del IVA no alcanza a los bienes muebles del activo fijo adquirido en plaza, salvo en el caso de proyectos de carácter turístico donde se puede solicitar la devolución del IVA plaza correspondiente a la compra de bienes muebles para el equipamiento de los hoteles Criterios de asignación de beneficios El beneficio de exoneración del IRAE a otorgarse se determina mediante un sistema que plantea una matriz única de indicadores para todos los proyectos en forma independiente del monto de la inversión, con excepción de las micro y pequeñas empresas que presenten proyectos por montos menores a los de Unidades Indexadas (UI). Cabe señalar que para alguno de los indicadores de la matriz, el puntaje depende del monto de la inversión y esta implícito en las fórmulas de cálculo. Los criterios para la evaluación y otorgamiento de los beneficios están a cargo de la COMAP (Comisión de Aplicación) quien utiliza para la elaboración de la matriz los siguientes objetivos e indicadores: generación de empleo, descentralización, aumento de las exportaciones, utilización de tecnologías limpias, incremento de investigación, desarrollo e innovación e indicadores sectoriales. La COMAP establece una ponderación de la participación de los objetivos antes mencionados, asignando un puntaje a cada proyecto de acuerdo al siguiente esquema: Objetivos Ponderación Puntaje Empleo 30% 0 a 10 Descentralización 15% 0 a 10 Exportaciones 15% 0 a 10 Producción + Limpia o Inversiones en I+D+i 20% 0 a 10 Indicador Sectorial 20% 0 a 10 Se debe obtener como mínimo 0.5 puntos en total entre los indicadores de empleo, exportaciones, producción mas limpia o investigación y desarrollo e innovación y el sectorial. Además el puntaje mínimo para acceder a los beneficios es 1 punto, asegurándose un piso del 20% de exoneración de IRAE. 5

6 Indicadores y objetivos - Generación de empleo (30%): Se crea la Unidad de Cuenta de Empleo (UCE) en base a la cual se calcula el indicador. Las UCE está basada en empleos de 40 horas semanales (promedio anual). El número de UCEs depende no solo de la cantidad de empleos sino también de la remuneración, franja etaria, sexo y procedencia. La misma contempla la remuneración del empleo, ponderando por 0,5 los empleos con salarios menores a 5 Bases de Prestaciones y Contribuciones, por 0,75 entre 5 y 10 BPC, por 1 entre 10 y 20 BPC y por 1,5 los empleos con salarios de más de 20 BPC. A la vez, se otorgan incentivos adicionales de 0,25 UCE, acumulables, para quienes empleen mujeres, menores de 24 años o mayores de 50 de ambos sexos, y cotizantes a la Caja Rural del BPS. Es decir, la contratación de una mujer de 30 años sumará 0,25 más, pero si esa mujer tuviera 22 años, sumaría 0,50 más, y si aparte fuera una trabajadora rural, sumaría 0,75 más. Categoría Nivel de Calificación Nivel remuneraciones UCE para un puesto generado Sexo femenino Menor de 24 años o mayor de 50 Trabajadores rurales A Alta SN > 20 BPC 1,50 +0,25 +0,25 +0,25 B Media Alta 10BPC<SN< 20BPC 1,00 +0,25 +0,25 +0,25 C Media 5BPC<SN 10BPC 0,75 +0,25 +0,25 +0,25 D Baja SN 5BPC 0,50 +0,25 +0,25 +0,25 El indicador es calculado en función del nivel salarial y la inversión (con incentivos adicionales por la contratación de colectivos con mayores problemas de empleo) Forma de cálculo: Puntos = UCEs/(IE UI ) 1/2 UCE = Unidad de Cuenta de Empleo IE UI = Inversión elegible en millones de Unidades Indexadas La fórmula para obtener el puntaje lleva a que mayores inversiones tengan mayores exigencias de generación de UCE. - Descentralización (15%): Para los proyectos localizados en el interior del país se asigna un puntaje en función del Índice de Pobreza Departamental, mientras que 6

7 para los de Montevideo, se adjudica un puntaje a cada barrio en función del Índice de Desarrollo Humano. En el sector turismo, se definen Centros Turísticos en: Montevideo, Punta del Este y zonas de influencia, Costa Atlántica de Rocha, Costa de Oro, Ciudad de Colonia y Termas a los cuales se le asignan los siguientes puntos por Descentralización: Hoteles 5 estrellas: 10 puntos Hoteles 4 estrellas: 9 puntos Hoteles 3 estrellas ubicados en la costa Atlántica de Rocha y en la Costa de Oro: 8 puntos - Aumentos de exportaciones (15%): Se calcula en función del crecimiento de las exportaciones y el nivel de inversiones. Para ello se tiene en cuenta el monto a exportar con proyecto de inversión respecto a la situación sin proyecto. Forma de cálculo: Puntos = Promedio anual de exportaciones en millones USD * 5/(IE U$S ) 2/3 IE U$S = Inversión elegible en millones de dólares Se consideran computables las exportaciones indirectas en el sector agropecuario y forestación. Pueden computar como exportaciones indirectas, un porcentaje de las ventas en plaza incrementales (respecto a la situación sin proyecto) de una lista de productos que define el MEGAP. Por su parte, para el sector turismo se consideran exportaciones los ingresos por alojamiento que provengan de no residentes y otros ingresos provenientes de operadores turísticos que sean considerados como asimilados a exportaciones. Dichas exportaciones se multiplican por un coeficiente de 2,55. - Producción más limpia (P+L) o incremento en Innovación y Desarrollo e Innovación (I+D+i) (20%): Se debe elegir uno de los dos indicadores: P+L: Por cada 5% de inversión sobre el total de lo invertido se otorga un punto I+D+i: Por cada 5% de inversión sobre el total de lo invertido se otorga un punto y además por cada 5% de número de empleados en I+D+ i sobre el total de empleados del proyecto, se otorga un punto adicional. La COMAP valora la inversión en P+L de acuerdo a la definición del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y, a fin de evaluar la inversión en I+D+i, se considera si el mismo prevé el desarrollo de I+D+i de 7

8 acuerdo a la definición propuesta por la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII). - Indicadores Sectoriales (20%): de acuerdo al sector de actividad del proyecto de inversión las empresas pueden optar por un indicador sectorial. - MEF (Sector de Comercio y Servicios): se debe optar entre cuatro indicadores: contratación de colectivos vulnerables, mejora calidad de los servicios brindados - diferenciación de productos y procesos, formación continua y capacitación (FCC), y estabilidad de las relaciones laborales. - MIEM (Sector Industrial): se debe optar entre dos indicadores: nivel tecnológico del producto elaborado, y FCC. - MGAP (Sector Agropecuario): se debe optar entre tres indicadores: inversiones en adaptación y/o mitigación del cambio climático, diferenciación de productos y procesos, y capacitación de trabajadores rurales. - Ministerio de Turismo (Sector Turismo): se debe optar entre dos indicadores: FCC, y servicios e infraestructura. Cálculo de la exoneración del IRAE La exoneración final de IRAE surge del siguiente procedimiento: Puntaje obtenido 1 *0,80 + 0,20 9 1) Se realiza la sumatoria del puntaje total ponderado. 2) Al puntaje obtenido se le restará 1. 3) Al resultado anterior se le dividirá entre 9. 4) Se le multiplicará por 80% y se le suma el 20% establecido como piso. De esta forma se obtiene la exoneración final, la cual nunca podrá ser menor al 20% y no podrá superar el 100% del monto invertido Plazo de exoneraciones de IRAE El plazo mínimo de aplicación del beneficio será de tres años. Para determinar el plazo máximo, la COMAP evalúa una fórmula que contempla el monto de la inversión, el porcentaje de exoneración obtenida en el IRAE y a su vez distingue si se trata de una empresa nueva o en marcha: 8

9 Empresa nueva: 2 x % exoneración otorgada x (8 +(inversión elegible en millones de UI) elevado a la 1/5) Empresa en marcha: 2 x % exoneración otorgada x (5 +(inversión elegible en millones de UI) elevado a la 1/5) El resultado de la fórmula se compara con el mínimo de 3 y se toma siempre el mayor. De esta forma el plazo nunca podrá ser inferior a 3 años. Dicho plazo se computará desde el ejercicio en que la empresa obtenga renta neta fiscal, siempre que no trascurran más de 4 ejercicios desde la declaratoria promocional. De las fórmulas anteriores se infiere que las empresas nuevas pueden acceder a mayores plazos de aprovechamiento de la exoneración del IRAE que las empresas en marcha Limites aplicables a la deducción del beneficio de IRAE Con el nuevo sistema el impuesto exonerado no puede superar el 60% del IRAE a pagar en cada ejercicio comprendido en la declaratoria promocional del proyecto, lo que representa una tasa efectiva mínima del IRAE del 10% (40% x 25% de IRAE). De esta forma a la hora de determinar el monto de la exoneración, se deberá computar el menor entre el 60% del IRAE a pagar y el 100% del monto de la inversión efectivamente realizada, siempre que esta última no supere el porcentaje máximo de exoneración determinado por la matriz de indicadores. El plazo de exoneración se debe computar a partir del ejercicio en que se obtenga renta neta fiscal, incluyendo a éste último en dicho período de cómputo, siempre que no haya trascurrido cuatro ejercicios desde la declaratoria promocional. En dicho caso, el plazo máximo se amplía en cuatro años computándose desde el ejercicio que se haya dictado la declaratoria. Con esta medida se busca proteger a las empresas nuevas que, en los primeros ejercicios de vida obtienen pérdidas y, de no existir esta excepción, se verían perjudicadas por la pérdida de ejercicios de exoneración, pudiendo llegar a la pérdida total del beneficio de IRAE Aprovechamiento de beneficios previo a la Resolución del Poder Ejecutivo Por vía reglamentaria se prevé una solución para los casos en que a la fecha de liquidación del IRAE e IPAT anual no se cuente con la aprobación del proyecto por parte del Poder Ejecutivo. En tal sentido, el decreto habilita al contribuyente a liquidar y abonar el IRAE e IPAT de la misma forma que si hubiera obtenido los beneficios en las condiciones solicitadas. También se prevé el caso que la 9

10 resolución del Poder Ejecutivo no otorgue la totalidad de los beneficios solicitados, en cuyo caso el contribuyente deberá abonar las diferencias resultantes sin multas y recargos hasta el tercer mes siguiente a la resolución que contiene los beneficios concedidos Beneficios adicionales para Micro y Pequeñas empresas Las pequeñas y micro empresas 6 que presenten proyectos de inversión por un total de hasta UI 3,5 millones (US$ aprox.) pueden optar por aplicar el régimen de la matriz general o un régimen de matriz simplificada en el que se evalúa exclusivamente el indicador del empleo. Este régimen asigna un punto cada tres nuevos puestos de trabajo con un máximo de 10 puntos equivalentes a 30 empleos, recibiendo una exoneración de entre el 25% (para 1 punto) y 70% (para 10 puntos) del monto invertido en un plazo de entre 3 y 5 años según el puntaje obtenido. Los nuevos empleos deben tener una carga equivalente a 40 horas semanales (promedio anual) En caso de optar por la matriz general se le adiciona un 10% al beneficio de exoneración del IRAE y se extiende en un año el plazo obtenido de acuerdo al procedimiento de general. El beneficio de exoneración del IRAE, al igual que el régimen general, estará limitado por el 60% del impuesto a pagar, así como también por el monto exonerado establecido en la Resolución del Poder Ejecutivo y el de la inversión efectivamente realizada. Para definir el puntaje no se deben tomar en cuenta los decimales. Si una empresa obtiene 1,6 puntos obtiene una exoneración del 25% de la inversión aplicable a un período de 3 años, tal como si hubiera obtenido 1 punto Incentivo para usuarios de Parques Industriales Los usuarios de Parques Industriales obtendrán un 15% de puntaje adicional tanto a efectos del cálculo del beneficio de exoneración de IRAE así como del plazo de utilización del mismo. Adicionalmente pueden obtener un crédito fiscal por aportes 6 Micro empresas son aquellas que cuentan con hasta cuatro empleados e ingresos menores a de UI y Pequeñas empresas las que cuentan con hasta diecinueve empleados y sus ingresos no superen los de UI (Fuente: Decreto 504/007 de 20/12/2007) 10

11 patronales asociados a los puestos de trabajo incrementales del proyecto promovido, durante un período de 5 años Ampliaciones de Proyectos Promovidos Las empresas que cuenten con proyectos promovidos podrán presentar una ampliación de los mismos, por única vez, hasta el segundo ejercicio económico siguiente a la aprobación del proyecto original y por un monto de hasta el 20% de la inversión original. Entre el 20% y 50% se exigirá un incremento proporcional de los indicadores propuestos en el proyecto original. Las ampliaciones de más del 50% del proyecto original, serán consideradas nuevas inversiones Enajenación o sustitución de bienes del activo fijo Los bienes que fueron objeto de exoneración no pueden ser desafectados de la actividad promovida antes de la finalización de su vida útil fiscal o 10 años, lo que ocurra primero. En el caso que se enajenen los bienes antes de este plazo y siempre que se cuente con la autorización de la COMAP, se deberá devolver los tributos exonerados por el porcentaje de vida útil remanente del bien o del plazo de la resolución, actualizados por la evolución de la UI. El régimen prevé que la sustitución de bienes que sean similares a los comprometidos, no será considerada una desafectación, siempre que se cuente con la autorización de la COMAP. Por los nuevos bienes no podrá utilizarse ningún beneficio adicional de IRAE. Sería recomendable extender este régimen de sustitución o desafectación a los proyectos declarados promovidos al amparo del Decreto 455/ Plazo de evaluación de proyectos y aprobación ficta Una vez presentado el proyecto de inversión ante la Ventanilla Única de Inversiones, ésta cuenta con un plazo de 5 días hábiles a los efectos de remitir el proyecto a la COMAP. Una vez recibida dicha documentación la COMAP cuenta con un plazo de 60 días hábiles para efectuar la recomendación del proyecto al Poder Ejecutivo para que este emita la Resolución estableciendo la declaración del Proyecto Promovido. Si vencido el plazo de 60 días la COMAP no se expide, se entiende que el proyecto queda aprobado en forma ficta (ver numeral del presente). Sin embargo, en caso de que la COMAP al momento de realizar el contralor de la información de seguimiento anual del proyecto (que hay que presentar dentro de los 4 meses siguientes al cierre de ejercicio), detecte la existencia de 11

12 circunstancias que hubiesen dado lugar a la no elegibilidad tanto de inversiones o indicadores comprometidos como del proyecto en sí, se liquidarán los tributos que correspondan actualizados por la evolución de la UI hasta la fecha de notificación de la no elegibilidad sin multas ni recargos Ejemplo de aplicación práctica Sector Comercio y Servicios CASO: Reforma o apertura de nueva sucursal A continuación se plantea un ejemplo de aplicación práctica de una empresa que pretende reformar una de sus sucursales. Se trata de una PYME que no supera los de UI de facturación anual y asimismo tiene menos de 19 empleados y cuya inversión no supera los de UI. Por lo tanto, dicha empresa puede optar por la matriz común o por la simplificada. Inversión: UI Facturación anual: $ (menos de UI 10 millones) Resultado proyectado: $ Nuevos empleos: 5 Indicador sectorial: mejora de calidad de procesos Calificación de la empresa: Pyme Matriz común: Objetivos Puntaje Ponderaci ón Puntaje Empleo 3 30% 0.92 Descentralización 0 15% 0 Exportaciones 0 15% 0 P + L o I+D+i 0 20% 0 Indicador Sectorial 0 20% 0 PUNTAJE FINAL No califica 0.92 Como se puede apreciar, en este caso solo con el indicador de empleo no es suficiente para calificar el proyecto de inversión, puesto que no se logra obtener el mínimo de un 1 punto en la matriz. Sin embargo, si la empresa pudiera cumplir con alguno de los indicadores sectoriales se podría obtener un puntaje adicional el cual muy probablemente permitiría superar el mínimo de 1 punto. En el siguiente ejemplo se propone el indicador sectorial mejora en la calidad de los servicios prestados o diferencia de productos y procesos por el cual se obtiene 3 puntos, los 12

13 que sumados a los 3 puntos del indicador empleo permiten obtener un puntaje de 1.52 y por lo tanto calificar el proyecto de inversión. Objetivos Puntaje Ponderac ión Puntaje Empleo 3 30% 0.92 Descentralización 0 15% 0 Exportaciones 0 15% 0 P + L o I+D+i 0 20% 0 Indicador Sectorial 3 20% 0.6 PUNTAJE FINAL 1.52 Con el puntaje final de 1.52 se obtienen la siguiente exoneración de IRAE y plazo máximo de aplicación: Porcentaje Exon. IRAE: 25% - PYME: 35% Plazo: 3 años PYME: 4 años Cabe tener en presente que el hecho de ser una PYME le permite obtener un 10% de exoneración adicional así como también un año más de plazo (pasa de una exoneración del 25% al 35% y de 3 años a 4 años de plazo) Opción de matriz simplificada: Para calificar el proyecto con la matriz simplificada se requiere generar al menos 3 nuevos empleos. En este caso se generan 5 nuevos empleos alcanzándose la exoneración mínima de IRAE del 25% en 3 años de plazo. En la medida que la empresa se comprometa a contratar una persona más (6 nuevos empleos en lugar de 5) se obtendría un punto adicional que equivale a una exoneración del 30% de IRAE, en el mismo plazo de 3 años. No obstante dicho incremento de exoneración, no se arribaría al porcentaje ni al plazo alcanzado con la matriz común utilizando el indicador sectorial mencionado. Resumen matriz simplificada: Porcentaje Exon. IRAE: 25% Plazo: 3 años 13

14 Inversión: ui - $ Resultado anual proyectado: $ IRAE anual: $ Exoneración IRAE anual: $ (60% s/ ) Exoneración en 3 años: $ Exoneración en 4 años: $ MATRIZ INDICADOR % EXON PLAZO PLAZO TOTAL TASA EX. EXON. IRAE EXON. IRAE SECTORIAL PUNTAJE IRAE AÑOS BONIF EXON. EFECTIVA MAXIMA NO UTILIZADA PYME COMUN SIN 0, CON 1,52 25% % PYME SIMPLIF. 1,00 25% % En resumen, en este caso resulta más conveniente optar por la matriz común en la medida que ésta permite extender en un año el plazo de exoneración del IRAE (de 3 a 4 años). No obstante cabe señalar que, en ninguna de las dos alternativas es posible beneficiarse con el total de la exoneración obtenida (35% en la matriz común y 25% en la matriz simplificada. Y ello, por cuanto la exoneración del IRAE también está topeada hasta el 60% del IRAE anual. En efecto, en ambos escenarios (plazo de 3 o de cuatro 4 años) no se logra aprovechar el total de la exoneración de IRAE, sin embargo el hecho de tener un año más de plazo en la matriz común, le permite a la empresa obtener una mayor exoneración de IRAE y por ende una mejor tasa efectiva de exoneración sobre la inversión realizada (35% de exoneración de IRAE en 4 años de plazo) Sector Industrial CASO: Compra de una máquina A continuación se plantea el caso de una empresa industrial exportadora que adquiere una máquina para incrementar su producción. La inversión supera las UI por lo tanto no se obtienen beneficios especiales por matriz común ni tampoco se puede optar por aplicar la matriz simplificada. Inversión: UI Facturación anual $ Resultado proyectado: $ Incremento exportaciones: 20% Objetivos Puntaje Ponderación Puntaje Empleo 0 30% 0 Descentralización 0 15% 0 Exportaciones 10 15%

15 P + L o I+D+i 0 20% 0 Indicador Sectorial 0 20% 0 PUNTAJE FINAL 1.5 Porcentaje Exon. IRAE: 24% Plazo: 3 años Monto exonerado: UI Se incorpora a la matriz el Indicador Sectorial: Nivel tecnológico del producto (nivel bajo). El nivel alto tiene 10 puntos. Objetivos Puntaje Ponderación Puntaje Empleo 0 30% 0 Descentralización 0 15% 0 Exportaciones 10 15% 1.5 P + L o I+D+i 0 20% 0 Indicador Sectorial 4 20% 0.8 PUNTAJE FINAL 2.3 Porcentaje Exon. IRAE: 32% Plazo: 4 años Monto exonerado: UI Inversión: UI $ Resultado anual proyectado: $ IRAE anual: $ Exoneración IRAE anual: (60% s/ ) MATRIZ INDICADOR % EXON PLAZO TOTAL TASA EXON. IRAE EXON. IRAE SECTORIAL PUNTAJE IRAE AÑOS EXON. EFECTIVA MAXIMA NO UTILIZADA COMUN SIN % 3 5,179,200 24% 5,179,200 - CON % 4 6,905,600 32% 6,905,600 - COMUN SIN % 6 9,063,600 42% 9,063,600 - CON I+D+ I P P+ L CON % 6 10,574,200 49% 10,574,200 - El Indicador Sectorial (IS) mejora el porcentaje de exoneración del IRAE de 24% a 32% lo que representa una mayor exoneración de IRAE de $ A su vez, el IS aumenta el plazo de exoneración en 1 año (en el ejemplo de 3 a 4 años), sin embargo el mismo no se aprovecha porque en 2 años se consume la totalidad de la exoneración. 15

16 Por su parte, el Indicador I+D+i o P+L otorgan en el ejemplo 2 puntos adicionales que implican un aumento en la exoneración del IRAE del 32% al 49% de la inversión. Esto representa un aumento del beneficio de IRAE del 53% ($ ). El Indicador I+D+I O P+L también otorga una extensión del plazo de dos años (pasa de 4 a 6 años) pero en este caso dicha extensión no surte ningún efecto puesto que el beneficio se aprovecha por completo en solo dos años Sector Agropecuario Forestal CASO: Compra de una máquina A continuación se plantea el caso de una empresa agropecuaria vinculada al sector forestal cuyo centro de actividad se ubica en el departamento de Rivera. Adquiere una máquina descortezadora de alta tecnología para mejorar su producción. La inversión no supera las UI, la facturación anual es inferior a UI y posee menos de 19 empleados. Por lo tanto, se trata de una PYME que puede optar por matriz simplificada. Inversión: UI Facturación anual: $ Resultado proyectado: $ Nuevos empleos: 0 Aumento de exportaciones indirectas: 33% - ponderación 76% Descentralización: departamento: RIVERA Objetivos Puntaj e Ponderación Puntaje Empleo 0 30% 0 Descentralización 9 15% 1.35 Exportaciones % 0.44 P + L o I+D+i 0 20% 0 Indicador Sectorial 0 20% 0 PUNTAJE FINAL No califica 1.75 A pesar de obtener más de un punto solo con el indicador de descentralización, no es suficiente para calificar. Para ello resulta necesario sumar 0.5 puntos entre los indicadores de empleo, exportaciones, I+D+i o P+L y el indicador sectorial. Con el indicador exportaciones indirectas no le alcanza para calificar puesto que es menor a 0.5 puntos. 16

17 Se incorpora a la matriz el Indicador Empleo Objetivos Puntaj e Ponderación Puntaje Empleo % 0.18 Descentralización 9 15% 1.35 Exportaciones % 0.44 P + L o I+D+i 0 20% 0 Indicador Sectorial 0 20% 0 PUNTAJE FINAL 1.98 Porcentaje Exon. IRAE: 29% - PYME 39% Plazo: 3 años PYME 4 años Monto exonerado: UI Con solo incorporar un nuevo empleo en la franja más baja de salarios se obtiene 0.75 puntos (0.5 puntos puntos adicionales por nuevo empleo en el sector agropecuario) los que sumados a los 0.44 de exportaciones indirectas se superan el mínimo de 0.5 puntos, calificando al proyecto de inversión con un 39% de exoneración de IRAE (29% +10% por PYME) en un plazo de 4 años (3 años + 1 año por PYME). No se califica por la matriz simplificada por cuanto se requieren al menos tres nuevos puestos de trabajo para acceder a la exoneración mínima de IRAE del 25%, y en este caso solo se contrató una persona. Inversión: UI $ Resultado anual proyectado: $ IRAE anual: $ Exoneración IRAE anual: (60% s/ ) MATRIZ % EXON % EXON PLAZO TOTAL TASA EXON. IRAE EXON. IRAE PUNTAJE IRAE BONIF. EXON. EFECTIVA MAXIMA NO UTILIZADA PYME COMUN S/EMPLEO No calif. PYME COMUN C/EMPLEO 1,98 29% 39% % PYME SIMPLIFICADA - 25% 25% - - 0% - - En este caso la extensión del plazo de 3 a 4 años es relevante ya que en 3 años no se hubiera logrado consumir el total de la exoneración ($ x 3 años= < ) 17

18 Sector Turismo CASO: Construcción de un hotel 4 estrellas en Montevideo Se presenta el caso de un hotel 4 estrellas que se construye en Montevideo cuya inversión de UI. Inversión: UI Facturación anual: $ Resultado proyectado: $ Nuevos empleos: 20 Aumento de exportaciones: 100% Objetivos Puntaje Ponderación Puntaje Empleo % 0.94 Descentralización 9 15% 1.35 Exportaciones % 1.04 P + L o I+D+i 0 20% 0 Indicador Sectorial 0 20% 0 PUNTAJE FINAL 3.33 Porcentaje Exon. IRAE: 40,71% Plazo: 8 años Monto exonerado: UI Se incorpora a la matriz: P+L Objetivos Puntaje Ponderación Puntaje Empleo % 0.94 Descentralización 9 15% 1.35 Exportaciones % 1.04 P + L o I+D+i % 0.16 Indicador Sectorial 0 20% 0 PUNTAJE FINAL

19 Porcentaje Exon. IRAE: 42.13% Plazo: 9 años Monto exonerado: UI Se incorpora a la matriz el Indicador Sectorial: Servicios de infraestructura Objetivos Puntaje Ponderación Puntaje Empleo % 0.94 Descentralización 9 15% 1.35 Exportaciones % 1.15 P + L o I+D+i % 0.16 Indicador Sectorial 2 20% 0.4 PUNTAJE FINAL 4 Porcentaje Exon. IRAE: 46.76% Plazo: 10 años Monto exonerado: UI Resumen: Inversión: UI $ Resultado anual proyectado: $ IRAE anual: $ Exoneración IRAE anual: $ (60% s/ ) MATRIZ INDICADOR % EXON PLAZO TOTAL TASA EXON. IRAE EXON. IRAE SECTORIAL PUNTAJE IRAE AÑOS EXON. EFECTIVA MAXIMA NO UTILIZADA COMUN SIN % 8 16,200, % 52,923,000 36,723,000 CON % 9 18,225, % 58,929,000 40,704,000 COMUN P+ L CON % 10 20,250, % 60,788,000 40,538,000 El IS amplía la exoneración del IRAE de 40.71% a 45.33% de la inversión y extiende en un año el plazo de exoneración del impuesto (de 8 a 9 años). En este caso el aumento del porcentaje de exoneración no es relevante puesto que el plazo alcanzado no es suficiente para aprovechar el total de la exoneración. Sin embargo el plazo si es relevante puesto que permite aprovechar un año más el beneficio. Por su parte, las inversiones en P+L incrementan el plazo en un año adicional (pasa de 9 a 10 años) y por tanto el total de IRAE a exonerar. En el presente ejemplo, cada año adicional de plazo equivale a $ de exoneración de IRAE. 19

20 2.5. Resumen y conclusiones El decreto 2/2012 introdujo una serie de modificaciones que impactan en algunas empresas más que en otras, dependiendo en especial del nivel de facturación anual y del sector de actividad en que se encuentre cada una. La metodología de cálculo de indicadores si bien es mas más justa que la de su antecesora, en general exige un mayor sacrificio para alcanzar el puntaje mínimo a cambio de un menor porcentaje de exoneración de IRAE y un menor plazo. También se reduce el grado de tolerancia de objetivos pasando del 30 al 20% del puntaje total de la matriz de indicadores y se reduce su control a 2 de los 5 años proyectados. En general, con el régimen anterior se accedía a una exoneración mínima del 51% sobre la inversión, mientras que en el régimen actual el mínimo beneficio de exoneración es del 20% de la inversión comprometida. En particular, las empresas con facturación anual mayor a UI 10 millones (US$ aprox.) o con más de 19 empleados ya no pueden optar por el régimen simplificado (la gran mayoría lo hacía por el indicador del empleo) que les permitía obtener la exoneración mínima del 51% de la inversión. Con el régimen vigente, deben obtener de la suma ponderada de indicadores que integran la nueva matriz, un puntaje mínimo que implica una exoneración de IRAE del 20% de la inversión. Por su parte, aquellas empresas que pueden optar por el régimen simplificado (por tener ingresos anuales inferiores a los UI 10 millones y presentan proyectos por montos de hasta UI 3.5 millones) obtienen una exoneración mínima del IRAE del 25% de la inversión, por lo que también en la mayoría de los casos obtienen menores beneficios que en el régimen anterior. Como mencionamos anteriormente la metodología de cálculo de indicadores si bien resulta más alineada a los objetivos que se persiguen con el nuevo régimen, resulta más compleja y requiere de mayores exigencias por parte de las empresas para el seguimiento de su cumplimiento, especialmente teniendo en cuenta que se han agregado variables que en la versión anterior no se consideraban. 3. Análisis crítico del régimen desde el punto de vista práctico y jurídico. A continuación se mencionan algunas dificultades prácticas que se presentan al momento de presentar los proyectos de inversión, al presentar la información de 20

21 cumplimiento de los mismos y al hacer uso de algunos de los beneficios derivados del régimen 7. Comenzaremos mencionando las dificultades prácticas detectadas hasta el presente, para luego en el numeral 4) exponer los aspectos legales del régimen que pueden resultar cuestionables Inconvenientes prácticos Solicitudes de devolución del IVA La devolución del IVA se puede solicitar a la DGI una vez publicada la Resolución por parte del Poder Ejecutivo con la promoción del proyecto. Si la empresa inversora acordó abonar el IVA a sus proveedores con certificados de crédito (amparada en el régimen vigente), en la medida que la Resolución tarda en ser emitida, a los proveedores que dejan su IVA de ventas impago se les vence su Certificado Único de Contribuyente. Si bien existe una solución parcial (reglamentada en Decreto 367/009), que consiste en que la empresa inversora puede presentarse en la COMAP solicitando una nota -que se presenta en la DGIdetallando las facturas que adeuda con IVA al proveedor, éste último puede renovar su certificado único por 60 días. Si al cabo de los 60 días la resolución sigue sin ser emitida, hay que volver a solicitar la nota a la COMAP agregando eventualmente las nuevas facturas. Esto sucede con una gran cantidad de proveedores existiendo un costo administrativo y de gestión muy importante, además del desgaste natural que se genera entre el inversor y su proveedor. Pero el problema práctico no concluye allí, ya que una vez emitida la Resolución del Poder Ejecutivo, si bien puede solicitarse el crédito a la DGI, antes el Ministerio competente debe aprobar la documentación quien, en la mayoría de los casos, tarda tiempo en expedirse y por tanto vuelve a surgir el problema del vencimiento del Certificado Único de los proveedores. El tema se agrava puesto que una vez emitida la Resolución, el inversor no puede presentarse a la COMAP a solicitar la nota (al amparo del decreto 367/009) para la renovación del Certificado Único de sus proveedores. En la práctica este tema se ha solucionado, en la mayoría de los casos, solicitando al Ministerio una constancia de inicio de trámite con la cual la DGI accede a renovar el Certificado Único a los proveedores. 7 Algunas de estas dificultades fueron planteadas en un memorándum elaborado por la Comisión de Tributaria del Colegio de Contadores Economistas y Administradores del Uruguay en el cual nos hemos basado. 21

22 Importación en Admisión Temporaria (AT) A los efectos de poder usufructuar la exoneración de tasas y tributos a la importación (aranceles e IVA), lo que se efectúa cuando la Resolución del Poder Ejecutivo no ha sido dictada, es ingresar los bienes importados bajo el régimen de AT. Lo que sucede la mayoría de los casos es que los bienes pueden permanecer en este régimen durante un plazo que resulta inferior al de la emisión de la Resolución del Poder Ejecutivo. Además de ello la empresa inversora debe depositar una suma de dinero importante en garantía de la AT, hasta que el proyecto sea aprobado. En estos casos la solución parcial pasa por solicitar prórrogas de la AT hasta que se emita resolución. Sin embargo, esto no puede realizarse en forma indefinida, y en algunos casos se verifica el pago de los tributos y tasas de importación No competencia con la industria nacional A los efectos de solicitar la exoneración de tasas y tributos en la importación de los bienes incluidos en el proyecto como importado, se debe solicitar a la Cámara de Industrias del Uruguay la confirmación de que dichos bienes no son competitivos con la industria nacional. Para ello, debe confeccionarse un formulario con el detalle de los bienes para que a su vez cada Cámara eleve la consulta a sus socios para su consideración. Este trámite en algunas ocasiones insume mucho tiempo y origina costos adicionales por depósitos y seguros pagados en las terminales portuarias. Una buena medida sería que se confeccione un listado de productos de industria nacional a los efectos de agilizar el trámite Presentación de los Proyectos de inversión. Si se analiza la lista de requerimientos formales necesarios para la presentación de los proyectos, puede llegarse a la conclusión de que alguno de ellos podría evitarse. Por ejemplo: a) Últimos tres balances con informe de compilación, b) Certificación notarial de aspectos formales y regulares de la empresa, c) Constancia del MTSS y b) Constancia del BCU Control de seguimiento Si bien el artículo 11 del decreto 2/012 establece como requisito la presentación de una declaración jurada vinculada al cumplimiento del proyecto, de acuerdo a la reglamentación que dicte la COMAP, los siguientes informes que exige dicha Comisión parecen exceder ampliamente lo requerido por el decreto: Conciliación Nómina BPS vs Recibo Pago BPS Anexo IX - Guía de control y seguimiento (Actualizado 14/12/2011) Checklist documentación requerida control y seguimiento 22

23 Declaración jurada de cumplimiento en la inversión, objetivos e IRAE utilizado Flujograma incumplimiento Planilla contralor control y seguimiento Planilla control indicadores F9 - Control beneficios F1 y F2 - Control inversión Guía Control y Seguimiento Obra Civil (Actualizado 29/12/2011) Cabe tener presente que gran parte de dichas planillas deben ser completadas con información que está vinculada a liquidaciones tributarias que son supervisadas por la DGI. Por tanto, la exigencia de dicha información resulta innecesaria y redundante por cuanto la Administración fiscal ya recibe esa información en la mayoría de los informes enumerados. Otra tema cuestionable se verifica dado que el Ministerio de Economía no extiende una resolución aprobatoria o denegatoria del cumplimiento del compromiso asumido, quedando el contribuyente expuesto a que se reformulen las solicitudes en ocasión de una fiscalización de la DGI, o que se le soliciten otro tipo de informes complementarios Margen de Tolerancia El decreto 2/2012 redujo sustancialmente el margen de tolerancia respecto a la obtención del puntaje proyectado en la matriz de indicadores. El mismo varió de un 30 a un 20% y además solo se puede aplicar en dos de los cinco ejercicios del cronograma de compromisos, al tiempo que en el Decreto 455/07 se establecía un margen de tolerancia más razonable y parejo para todos los años de ejecución y operación del proyecto. Aun más extremo resulta el margen de tolerancia para el indicador empleo, siendo este individual y menor que el general. En estos casos el margen de tolerancia será del 5% en el primer año, llegando a 15% en el quinto. Esto tendrá mayor impacto en los proyectos pequeños presentados por bajo el régimen de matriz simplificada, quienes optaron por el indicador empleo. 4. Aspectos jurídicos relevantes y problemas que se verifican A continuación se analizará el actual régimen de promoción de inversiones desde el punto de vista jurídico, señalando aquellas cuestiones que nos merecen reparos y/o dudas sobre su procedencia y ajuste a nuestro ordenamiento jurídico. 23

24 4.1. La Comisión de Aplicación. Su ubicación orgánica, competencia y naturaleza jurídica. La Comisión de Aplicación (COMAP) fue creada a través del artículo 12 de la ley No Su cometido radica en el asesoramiento al Poder Ejecutivo en el marco del otorgamiento de exoneraciones a empresas que se presentan a obtener la promoción de un proyecto de inversión, emitiendo a su vez recomendaciones. Es que los particulares pueden obtener y gozar de manera automática de ciertos beneficios fiscales que prevé la ley No para la inversión, o bien, presentarse específicamente a obtener la promoción de un proyecto específico de inversión 9 y obtener así el goce de variadas exoneraciones y beneficios adicionales. Es en este caso en que analizaremos seguidamente la participación de la COMAP. La COMAP se integra actualmente con representantes 10 de los Ministerios de Economía y Finanzas; Industria, Energía y Minería; Ganadería, Agricultura y 8 Expresa el mencionado artículo, denominado asesoramiento : A los efectos del otorgamiento de las franquicias previstas en el presente capítulo, el Poder Ejecutivo actuará asesorado por una Comisión de Aplicación, integrada por un representante del Ministerio de Economía y Finanzas, que la coordinará, así como por representantes del Ministerio de Industria, Energía y Minería, del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y de la Comisión de Descentralización prevista en el artículo 230 de la Constitución de la República, pudiendo, en casos especiales, integrarse con miembros de otros Ministerios u organismos con competencia en el sector de actividad del solicitante. En el caso de proyectos de inversión, los mismos se presentarán a la Comisión de Aplicación la que determinará cuál será el Ministerio u organismo al que corresponda su evaluación, en función de la naturaleza del proyecto y de la actividad al que éste corresponda. La citada evaluación, conjuntamente con un informe en el que se detallarán los beneficios que se entiende corresponde otorgar, será elevada por el Ministerio u organismo designado a la Comisión a la que refiere el inciso primero. La reglamentación fijará los procedimientos y los plazos máximos en los que deberá expedirse el Ministerio y organismo referido. La Comisión de Aplicación establecerá las correspondientes recomendaciones respecto al caso de que se trate. En la citada recomendación, de corresponder, se expresará además cuál será el Ministerio u organismo encargado de seguimiento de otorgamiento, total o parcial, de la exoneración establecida en este Capítulo. 9 Cfr. D ALESSANDRO, Raúl Ley de Inversiones, publicado en Revista Tributaria No. 146, IUET, p Para ver un detalle de los incentivos tributarios vigentes en Uruguay, ACOSTA, Milagros Incentivos tributarios para la promoción de inversiones, publicado en Revista Tributaria No. 229, p. 540 y siguientes. 10 ROTONDO, citando a MÉNDEZ, expresa que los representantes llevan la voz de los representados para el ejercicio de la competencia del órgano que integran. La calidad de representado y la potestad de nombrar representantes le permite (al Ministro) entregar instrucciones que, por no corresponder a una relación jerárquica, el representante debe seguir en cuanto no comprometa su posición orgánica. ROTONDO, Felipe Manual de Derecho Administrativo, Ediciones del Foro, 2002, p

25 Pesca; Trabajo y Seguridad Social, Turismo y Deporte y de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto 11, pudiendo incluso integrarse con miembros delegados de otros Ministerios u organismos que tengan competencia en el sector y giro de actividad del inversor solicitante. La ley no le brinda mayores cometidos y facultades, más que el asesoramiento al Poder Ejecutivo mediante recomendaciones en el proceso de otorgamiento de exoneraciones en el marco de proyectos de inversión, sin perjuicio de que delega en la reglamentación la fijación de los procedimientos, plazos y coordinaciones que deben verificarse entre la COMAP y cada uno de los Ministerios. Su competencia 12 pues, entendida como su aptitud de obrar, se limitaría al asesoramiento. Es que de su ley creadora pues, no puede más que señalarse que se trata de una unidad asesora 13, o comisión asesora, integrada por miembros delegados del sistema orgánico Poder Ejecutivo, sin perjuicio de que la reglamentación amplía su campo de actuación. Es importante destacar que el Poder Ejecutivo es un órgano conductor y orientador político -especialmente en materia económico-financiera-, y desde la reforma constitucional de 1967 vio reforzadas sus potestades referidas a la política económica y tributaria 14. Es precisamente el Poder Ejecutivo, el órgano competente de declarar promovidas las actividades sectoriales específicas (artículo 11 y 12 de la Ley ). Podemos decir entonces que la COMAP integra el sistema orgánico Poder Ejecutivo, y está dotada pues de ciertos cometidos que se le encomiendan legalmente (asesoramiento, articulador en los proyectos de inversión) y reglamentariamente (contralor, emisor de pronunciamientos técnicos). Como fuera mencionado, la ley prevé que la COMAP se pronuncie a través de recomendaciones. Si bien no está definido en nuestro ordenamiento jurídico el El concepto de competencia en el derecho público desempeña un papel equivalente al de la capacidad de las personas físicas en el derecho privado. Sin embargo, se suele enfatizar que la diferencia radica que en el caso de las personas públicas y sus órganos, solamente se actúa en la zona que les fija el derecho vigente, y no más allá de ello. Tiene pues mayor limite de actuación y desenvolvimiento (Cfr. SAYAGUÉS LASO, Enrique Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, FCU, 191). 13 Como antecedente, el Decreto Ley No creó una Unidad Asesora del Poder Ejecutivo, en el marco de la promoción de actividades industriales, con facultades de asesoramiento. 14 Cfr. CAJARVILLE, Juan Pablo Sobre Derecho Administrativo, Tomo I, FCU, p. 52. VALDÉS COSTA reconoce el fortalecimiento del Poder Ejecutivo en el derecho financiero del siglo XX, advirtiendo además sobre el triple rol y condición del Estado: crea el tributo, lo hace efectivo y resuelve las controversias. VALDÉS COSTA, Ramón Instituciones de Derecho Tributario, Depalma, p. 71, 277 y