Monitor Fiscal Nº 10. Autores: Nadin Argañaraz Natalia Rodríguez Lucrecia Viano. 4 de Junio de 2008

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1 Monitor Fiscal Nº 10 La tentación de subir el impuesto a los Ingresos Brutos Un estudio de la eficiencia recaudadora de Buenos Aires, Córdoba, Ciudad de Buenos Aires y Santa Fe Tel: (0351) ieralcordoba@ieral.org Resumen Ejecutivo...2 I. Introducción...4 II. El nivel de recaudación y sus determinantes...4 III. De qué manera evolucionó la recaudación efectiva del IIB?...5 IV. La evolución en la recaudación corregida por cambios legales...6 V. La evolución de la eficiencia recaudadora del IIB...7 Autores: Nadin Argañaraz Natalia Rodríguez Lucrecia Viano 4 de Junio de 2008 Esta publicación es propiedad del Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL) de Fundación Mediterránea. Dirección Nacional del Derecho de Autor Ley Nº Nº 2328, Registro de Propiedad Intelectual Nº ISSN Nº (correo electrónico). Se autoriza la reproducción total o parcial citando la fuente. Dirección General: Gabriel A. Sánchez y Nadin F. Argañaraz. Viamonte 610 2º piso, (C1053ABN) Buenos Aires, Argentina. Tel.: (54-11) info@ieral.org

2 La tentación de subir el impuesto a los Ingresos Brutos Un estudio de la eficiencia recaudadora de Buenos Aires, Córdoba, Ciudad de Buenos Aires y Santa Fe Resumen Ejecutivo El aumento del gasto público provincial a mayor velocidad que el de los ingresos está deteriorando la situación fiscal provincial. Ante esto, la primera reacción habitual es la tentación de subir impuestos para apuntalar la recaudación propia de manera rápida, ya que mejoras de eficiencia tanto por el lado del gasto como de los ingresos son vistas como que si bien brindan resultados positivos, lo hacen en un plazo más largo. Considerando que independientemente del ciclo económico, el primer objetivo de política siempre debería ser el de maximizar la eficiencia, en este trabajo se intenta medir la evolución de la eficiencia recaudadora del impuesto a los Ingresos Brutos en los últimos cinco años. Se trabaja con la evolución, dado que por falta de información precisa no resulta posible calcular el nivel de cumplimiento tributario. A pesar de esta restricción, resulta muy valioso evaluar el comportamiento. Para un fácil entendimiento, se establece que mientras más cercana es la recaudación efectiva a la recaudación potencial, más eficiente es la gestión de la recaudación. En el extremo ideal, cuando ambas coinciden, el nivel de cumplimiento tributario sería igual a uno. El estudio se concentra en Buenos Aires, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba, es decir en las jurisdicciones más importantes del país. Como ya se sabe, el impuesto a los Ingresos Brutos es la principal fuente de financiamiento propio de las provincias. Representó en el año 2007 un 65% de la recaudación propia de la provincia de Buenos Aires, 74% en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, un 77% en la provincia de Córdoba y un 65% en la provincia de Santa Fe. Dado que no abundan análisis de esta naturaleza, se tiene como único objetivo aportar elementos que coadyuven a una discusión seria de los mecanismos existentes para aumentar el financiamiento de las provincias. La vía de volver a gravar con ingresos brutos a actividades exentas es sinónimo de mayores distorsiones a la economía, lo que debería evitarse por todos los medios posibles. La fórmula para cuantificar la evolución en el grado de cumplimiento tributario del Impuesto a los Ingresos Brutos es la siguiente: Re caudación Recaudación corregida t IIB P * Q * (1 e) = = = 1 e Base imponible P * Q P * Q De tal modo, en el siguiente gráfico se presenta esta evolución: 2

3 Gráfico : Evolución del nivel de cumplimiento tributario del Impuesto a los Ingresos Brutos- Provincias de Buenos Aires, CABA, Córdoba y Santa Fe Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea Tal como se desprende del gráfico, desde el año 2003 las provincias y CABA han venido incrementado el nivel de cumplimiento en el pago del Impuesto a los Ingresos Brutos, pero con ciertas diferencias entre las mismas. De este modo, puede observarse que la provincia de Córdoba fue la que registró un mayor aumento en su índice, que alcanzó el valor de 148 en el año 2007, es decir un incremento del 48%. Por otra parte, puede notarse que la provincia de Buenos Aires mejoró la gestión de la recaudación en un 36%, mientras que CABA la incrementó más lentamente, siendo de un 14%. La provincia de Santa Fe fue la que menos crecimiento evidenció, sólo un 1%. De este modo, puede concluirse que, de las cuatro provincias analizadas, la provincia de Córdoba fue la que más aumentó el grado de cumplimiento en el pago del Impuesto a los Ingresos Brutos en los últimos años. En segundo lugar se ubica la provincia de Buenos Aires, mientras que CABA y Santa Fe tuvieron peor desempeño, distanciándose más de las dos primeras. Como no se cuantifican niveles de cumplimiento (por restricciones metodológicas), las variaciones positivas que han tenido Córdoba y Buenos Aires no permiten determinar de cuánto es el nivel con el que finalizó 2007, concretamente cuántos recursos potenciales del impuesto a los ingresos brutos no se están recaudando. Pero sin ninguna duda existe un margen no despreciable para seguir mejorando la eficiencia recaudadora y consecuentemente incrementando el financiamiento. Deberían agotarse todos los esfuerzos necesarios en la mejora de la eficiencia, tanto por el lado de la recaudación como por el lado del gasto. Sería muy negativo desaprovechar la tendencia creciente del cumplimiento estableciendo, en su lugar, un aumento de alícuotas de uno de los impuestos más distorsivos que tiene la estructura tributaria argentina. 3

4 I. Introducción El aumento del gasto público provincial a mayor velocidad que el de los ingresos está deteriorando la situación fiscal provincial. Ante esto, la primera reacción habitual es la tentación de subir impuestos para apuntalar la recaudación propia de manera rápida, ya que mejoras de eficiencia tanto por el lado del gasto como de los ingresos son vistas como que si bien brindan resultados positivos, lo hacen en un plazo más largo. Considerando que independientemente del ciclo económico, el primer objetivo de política siempre debería ser el de maximizar la eficiencia, en este trabajo se intenta medir la evolución de la eficiencia recaudadora del impuesto a los Ingresos Brutos en los últimos cinco años. Se trabaja con la evolución, dado que por falta de información precisa no resulta posible calcular el nivel de cumplimiento tributario. A pesar de esta restricción, resulta muy valioso evaluar el comportamiento. Para un fácil entendimiento, se establece que mientras más cercana es la recaudación efectiva a la recaudación potencial, más eficiente es la gestión de la recaudación. En el extremo ideal, cuando ambas coinciden, el nivel de cumplimiento tributario sería igual a uno. El estudio se concentra en Buenos Aires, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba, es decir en las jurisdicciones más importantes del país. Como ya se sabe, el impuesto a los Ingresos Brutos es la principal fuente de financiamiento propio de las provincias. Representó en el año 2007 un 65% de la recaudación propia de la provincia de Buenos Aires, 74% en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, un 77% en la provincia de Córdoba y un 65% en la provincia de Santa Fe. Dado que no abundan análisis de esta naturaleza, se tiene como único objetivo aportar elementos que coadyuven a una discusión seria de los mecanismos existentes para aumentar el financiamiento de las provincias. La vía de volver a gravar con ingresos brutos a actividades exentas es sinónimo de mayores distorsiones a la economía, lo que debería evitarse por todos los medios posibles. II. El nivel de recaudación y sus determinantes En primer lugar, es necesario considerar cuáles son los componentes de la recaudación del Impuesto a los Ingresos Brutos para un cierto gobierno. Esta depende de múltiples factores, entre los que se destacan: la base imponible que en el caso del Impuesto a los Ingresos Brutos surge de multiplicar el nivel de ventas físicas por el nivel de precios; el nivel de alícuota legal y el grado de cumplimiento tributario. La ecuación sería: Recaudación IIB = * P * Q * (1 e) (1) Donde: tiib: Alícuota legal del Impuesto a los Ingresos Brutos P: Nivel de Precios neto de IVA Q: Cantidad vendida del bien e: Nivel de Evasión 1- e: Grado de cumplimiento tributario t IIB En este punto, es necesario aclarar que el concepto definido en la fórmula (1) corresponde al nivel de recaudación efectiva, es decir, el que realmente ingresa a las arcas del gobierno. Es necesario explicar este hecho debido que al referirse a la recaudación existen dos conceptos relevantes; el de recaudación efectiva, definido anteriormente, y el de recaudación potencial. Este último se refiere al máximo nivel de recaudación alcanzable, es decir, el que existiría si todos los contribuyentes cumplieran estrictamente con sus obligaciones tributarias. De este modo, si en un cierto período el nivel de evasión fuese nulo, 4

5 o lo que es lo mismo si el grado de cumplimiento tributario fuese uno, el nivel de recaudación efectiva y el de recaudación potencial serían iguales, con lo cuál el grado de eficiencia en la gestión de la recaudación sería el óptimo. Ahora bien, dado que en la realidad el grado de cumplimiento tributario es menor a uno, ambos niveles de recaudación no coinciden. III. De qué manera evolucionó la recaudación efectiva del IIB? A los fines de conocer de que manera estas cuatro provincias gestionaron la recaudación del Impuesto a los Ingresos Brutos, se analiza primero de qué modo evolucionó la recaudación efectiva en las mismas, tomando el período que va desde el año 2003 hasta el Cuadro 1: Recaudación efectiva del Impuesto a los Ingresos Brutos en miles de pesos- Provincias de Buenos Aires, CABA, Córdoba y Santa Fe Año Buenos Aires CABA Córdoba Santa Fe Nivel Índice Nivel Índice Nivel Índice Nivel Índice Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea, en base a Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, y Páginas oficiales de los Gobiernos de la Ciudad de Buenos Aires, de la provincia de Buenos Aires, de la provincia de Córdoba y de la provincia de Santa Fe. En el gráfico 1 puede verse claramente el aumento nominal evidenciado para las cuatro jurisdicciones hasta el Gráfico 1: Evolución de la recaudación efectiva del Impuesto a los Ingresos Brutos- Provincias de Buenos Aires, CABA, Córdoba y Santa Fe Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea, en base a Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, y Páginas oficiales de los Gobiernos de la Ciudad de Buenos Aires, de la provincia de Buenos Aires, de la provincia de Córdoba y de la provincia de Santa Fe. 5

6 Puede observarse que la provincia que más incrementó la recaudación nominal fue Córdoba, desde en 2003 hasta 284 en 2007, es decir un 184%. La provincia de Buenos Aires evolucionó de modo muy similar a esta última, con un incremento del 174%. Por otro lado, CABA aumentó su índice en un 153%, mientras que Santa Fe fue la provincia con menor incremento en la recaudación efectiva, un 138%. Ahora bien, esta variable es la que habitualmente se analiza y se compara entre jurisdicciones. Sin embargo, como ya se lo estableciera en la introducción, la intención de este estudio es profundizar en la evolución del grado de cumplimiento tributario. En la próxima sección se sigue avanzando en esta línea. IV. La evolución en la recaudación corregida por cambios legales Dado que las legislaciones provinciales año a año prevén modificaciones en los niveles de las alícuotas del Impuesto a los Ingresos Brutos, no sería correcto analizar el nivel de recaudación efectiva de cada provincia para determinar si éstas han sido más o menos eficientes en el cobro de sus tributos a lo largo de un período. Esto es así debido a que un incremento en la recaudación por Impuesto a los Ingresos Brutos puede deberse no sólo a un aumento en la base imponible o a una disminución en el nivel de evasión sino que también puede explicarse por un aumento en las alícuotas impositivas. De manera que si quiere determinarse la evolución de la recaudación aislando el efecto de la variación en las alícuotas, debería corregirse el monto recaudado del siguiente modo: Re caudación t IIB = P * Q * (1 e) (2) De esta forma, la recaudación, así corregida, refleja, por un lado, la evolución en la base imponible (en el caso del Impuesto a los Ingresos Brutos las ventas brutas netas de IVA) y por otro lado, el nivel de evasión en el pago del tributo (inversamente el grado de cumplimiento). De tal manera, es interesante considerar el comportamiento de las alícuotas impositivas para cada provincia en este período, para determinar si existieron cambios en este componente del nivel de recaudación. En el cuadro 2 se muestra el nivel de carga tributaria legal ejercida por el Impuesto a los Ingresos Brutos sobre toda la actividad económica, lo cual surge del análisis de la normativa tributaria de cada provincia para cada uno de los años estudiados. Cuadro 2: Evolución en el nivel de presión fiscal Provincias de Buenos Aires, CABA, Córdoba y Santa Fe Año ,74% 2,22% 1,41% 1,38% ,73% 2,25% 1,41% 1,38% ,67% 2,20% 1,38% 1,38% ,60% 2,20% 1,38% 1,38% ,60% 2,20% 1,38% 1,38% Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea, en base a Códigos Fiscales y Leyes Impositivas anuales. Es importante destacar que las alícuotas mostradas aquí son alícuotas ponderadas por la participación de cada actividad económica en el total del producto de cada jurisdicción. Además, las mismas tienen en cuenta las exenciones otorgadas a cada actividad, descuentos, recargos y regímenes simplificados. 6

7 Incorporando los cambios en las alícuotas impositivas de estas cuatro jurisdicciones para el periodo , se obtuvo la recaudación corregida que se presenta en el gráfico 2 (fórmula 2). Gráfico 2: Evolución de la recaudación del Impuesto a los Ingresos Brutos corregida por cambios en las alícuotas impositivas- Provincias de Buenos Aires, CABA, Córdoba y Santa Fe Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea Del análisis del gráfico surge que la provincia de Buenos Aires fue la que mayor incremento registró en la recaudación del Impuesto a los Ingresos Brutos corregida por cambios legales en las alícuotas impositivas. Considerando el año 2003 con base, el índice que muestra esta evolución aumentó continuamente hasta 297 en el año 2007, es decir un 197%. En contraste, se registraron aumentos del 191% para la provincia de Córdoba, 155% para CABA y 138% para la provincia de Santa Fe. Hasta aquí puede observarse que la provincia de Buenos Aires sería la de mejor desempeño en lo que hace a la gestión de su recaudación, mejorando en este caso con respecto a la provincia de Córdoba debido a que logró incrementar más su recaudación efectiva a pesar de haber reducido levemente el nivel de presión fiscal. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires presenta una leve mejora en su índice, mientras que la provincia de Santa Fe no presenta diferencias con respecto al índice anterior, debido a que no evidenció cambios legales en sus alícuotas impositivas. V. La evolución de la eficiencia recaudadora del IIB El resultado visualizado en el gráfico 2 de la sección anterior puede deberse, como ya se dijo con anterioridad, a las variaciones en la base imponible en cada provincia, a los cambios en el nivel de evasión o a ambos. Es por ello que aquí es interesante avanzar un paso más para intentar definir de qué manera evolucionó el nivel de cumplimiento en el pago del tributo. Esto es así debido a que no es correcto analizar sólo la evolución de la recaudación corregida por cambios legales en las alícuotas impositivas ya que pueden haber diferencias regionales en la evolución de la ventas. Es por ello que resulta esencial tener en cuenta, además, la variación en la base imponible, es decir, la variación en el valor bruto de la producción. Por problemas en la disponibilidad de datos sobre esta variable, se 7

8 utiliza la evolución del producto bruto geográfico (PBG), tomado de la Dirección de Estadísticas de cada una de estas provincias 1, como proxy del valor bruto de la producción. Gráfico 3: Evolución del nivel producto bruto geográfico- Provincias de Buenos Aires, CABA, Córdoba y Santa Fe Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea, en base a Direcciones de Estadísticas de los Gobiernos de la Ciudad de Buenos Aires, de la provincia de Buenos Aires, de la provincia de Córdoba y de la provincia de Santa Fe. Tal como puede evidenciarse en el gráfico 3, todas las provincias, como es lógico, aumentaron su nivel de producto nominal desde el año Puede notarse que la provincia de Santa Fe fue la que más incrementó su nivel de PBG en el período, alcanzando en el año 2007 un índice de 236. Por otra parte, la provincia de Córdoba fue la que evidenció un menor aumento en el nivel de actividad económica, con un índice de 196. Por su parte, Buenos Aires y CABA se ubicaron en una posición intermedia, con valores cercanos a 220 para el año Es así que puede considerarse que el importante aumento en la base imponible observado en estas provincias, y en especial en Santa Fe, influyó fuertemente en el crecimiento de la recaudación tanto potencial como efectiva. Para aproximarse a la evolución de la eficiencia en el cobro del impuesto resta aislar el crecimiento en la base imponible. Es así que, si en la fórmula (2) se toman las variaciones en cada uno de sus componentes, puede obtenerse la variación en el nivel de cumplimiento en el pago del impuesto, lo que puede escribirse como: Re caudación Recaudación corregida t IIB P * Q * (1 e) = = = 1 e Base imponible P * Q P * Q Es importante aclarar en este punto ciertas particularidades de la recaudación efectiva del Impuesto a los Ingresos Brutos de una provincia. En primer lugar, la base imponible de este impuesto proviene tanto de las ventas realizadas por contribuyentes locales como de las ventas realizadas por contribuyentes de otras provincias, cuestión enmarcada en el Convenio Multilateral. Debido a la falta de información disponible sobre la división de bases imponibles entre las provincias, es decir, cuanto recauda una cierta provincia x por ventas de otras provincias y cuanto recaudan las otras provincias por producción de esa provincia x ; se consideró que no altera de manera significativa la estimación de variación (3) 1 Estos organismos presentan los niveles del Producto Bruto Geográfico hasta el año 2006, por lo que procedió a estimarse la evolución de los mismos en el año 2007 en base a la evolución del PIB nacional. 8

9 del nivel de cumplimiento, a pesar que sí podría hacerlo si se quisiera estimar el nivel de cumplimiento de cada jurisdicción, cuestión no tratada en este trabajo. Hechas estas consideraciones se procede al cálculo de la evolución del grado de cumplimiento, aislando los cambios legales en las alícuotas impositivas y las variaciones en la base imponible del modo definido anteriormente. En el gráfico cuatro se presentan los resultados. Gráfico 4: Evolución del nivel de cumplimiento tributario del Impuesto a los Ingresos Brutos- Provincias de Buenos Aires, CABA, Córdoba y Santa Fe Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea Tal como se desprende del gráfico, desde el año 2003 las provincias y CABA han venido incrementado el nivel de cumplimiento en el pago del Impuesto a los Ingresos Brutos, pero con ciertas diferencias entre las mismas. De este modo, puede observarse que la provincia de Córdoba fue la que registró un mayor aumento en su índice, que alcanzó el valor de 148 en el año 2007, es decir un incremento del 48%. Por otra parte, puede notarse que la provincia de Buenos Aires mejoró la gestión de la recaudación en un 36%, mientras que CABA la incrementó más lentamente, siendo de un 14%. La provincia de Santa Fe fue la que menos crecimiento evidenció, sólo un 1%. De este modo, puede concluirse que, de las cuatro provincias analizadas, la provincia de Córdoba fue la que más aumentó el grado de cumplimiento en el pago del Impuesto a los Ingresos Brutos en los últimos años. En segundo lugar se ubica la provincia de Buenos Aires, mientras que CABA y Santa Fe tuvieron peor desempeño, distanciándose más de las dos primeras. Como no se cuantifican niveles de cumplimiento (por restricciones metodológicas), las variaciones positivas que han tenido Córdoba y Buenos Aires no permiten determinar de cuánto es el nivel con el que finalizó 2007, concretamente cuántos recursos potenciales del impuesto a los ingresos brutos no se están recaudando. Pero sin ninguna duda existe un margen no despreciable para seguir mejorando la eficiencia recaudadora y consecuentemente incrementando el financiamiento. Deberían agotarse todos los esfuerzos necesarios en la mejora de la eficiencia, tanto por el lado de la recaudación como por el lado del gasto. Sería muy negativo desaprovechar la tendencia creciente del cumplimiento estableciendo, en su lugar, un aumento de alícuotas de uno de los impuestos más distorsivos que tiene la estructura tributaria argentina. 9