Guía para Partidos Políticos: Vinculación del Programa de Gobierno con el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto Nacional

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1 Guía para Partidos Políticos: Vinculación del Programa de Gobierno con el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto Nacional

2 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica Guía para Partidos Políticos: Vinculación del Programa de Gobierno con el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto Nacional Octubre 2013

3 Diseño y diagramación: Unidad de Comunicación Tel/fax: (506) o (506) comunicacion@mideplan.go.cr Edificio Adriático, De Automercado 75 este y 200 mts. norte, Barrio Dent, San Pedro de Montes de Oca Apdo. Postal: San José Costa Rica Octubre 2013

4 Guía para Partidos Políticos: Vinculación del Programa de Gobierno con el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto Nacional 3 TABLA DE CONTENIDO I. Introducción 5 II. Estructura general del Plan Nacional de Desarrollo 8 1. Leyes 9 2. Decretos y Directrices Principios Orientadores del Plan Nacional de Desarrollo Contenidos básicos de un Plan Nacional de Desarrollo: Diagnóstico de la situación nacional e internacional Visión de desarrollo de mediano y largo plazo Estrategia y operacionalización Lineamientos de Política Enfoque Sectorial Organización Operativa Sectorial Enfoque Regional/Territorial 21 III. Ciclo presupuestario Vinculación Plan-Presupuesto Ciclo Presupuestario de la República 26 IV. Enfoque de Gestión para Resultados: Diseño de Metas e Indicadores 32 Cadena de Resultados 32 V. Instrumentos para favorecer la conversión del Plan de Gobierno al Plan Nacional de Desarrollo Instrumento para Metas Nacionales Instrumento para los Ejes y Programas Estratégicos 37

5 4 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica Rector del Sistena Nacional de Planificación 3. Vinculación entre Metas Nacionales, Programas Estratégicos, Programas Estratégicos Sectoriales e Instituciones Involucradas Acciones de incidencia para el presupuesto 2015: estrategia para la elaboración de un PND 41 VI. Anexos Listado de Políticas Públicas Nacionales: Listado de Planes Nacionales con perspectiva de largo plazo La contribución del Sector Privado a los objetivos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo

6 Guía para Partidos Políticos: Vinculación del Programa de Gobierno con el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto Nacional 5 I. Introducción El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, como rector del Sistema Nacional de Planificación de Costa Rica, según lo establece la Ley de Planificación Nacional 5525, pone al servicio de los Partidos Políticos y de la comunidad en general la Guía para Partidos Políticos: vinculación del Programa de Gobierno al Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto Nacional. El Programa de Gobierno del partido político que resulte electo en los comicios electorales, es el principal insumo para formular el Plan Nacional de Desarrollo (PND), el cual, según el artículo 10 del Reglamento General del Sistema Nacional de Planificación, es el marco orientador de las políticas del Gobierno de la República para un período de cuatro años donde se definen los objetivos, políticas, metas, programas y estrategias para el desarrollo del país, así como las prioridades presupuestarias públicas. En este sentido, el PND es el principal instrumento de planificación a mediano plazo para orientar estratégicamente el desarrollo nacional durante el periodo constitucional de gobierno, por lo que en éste se materializa de forma concreta y específica la promesa democrática realizada en campaña por el partido político electo para ocupar el Poder Ejecutivo, que se reviste de legitimidad a través de los resultados de las elecciones nacionales. Históricamente el país ha enfrentado la gran dificultad de convertir el Programa o Plan de Gobierno en el PND, lo que repercute en los tiempos en que se elabora, aprueba y empieza a implementar el Plan y en los tiempos en que se realiza e implementa el Presupuesto Ordinario de la República. El PND generalmente se publica hasta diez meses después de que el nuevo Gobierno ha asumido la Presidencia de la República, lo que implica que el presupuesto del año inmediatamente siguiente al que se asume el Gobierno se realice sin tener aprobado el PND, es decir, sin haber establecido de manera depurada los programas y proyectos estratégicos del Poder Ejecutivo y por ende, sin haber asignado los recursos financieros a los mismos. Esta situación ha ocasionado, que cada Gobierno

7 6 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica Rector del Sistena Nacional de Planificación entrante tenga posibilidades de definir su presupuesto apegado a la planificación únicamente para el tercer y cuarto año de mandato. Al no contarse con el PND en periodos de tiempo óptimos y sincronizados con el ciclo presupuestario, se restringe la posibilidad de incidencia en el Presupuesto Nacional de hasta el tercer año de mandato, situación que a todas luces limita el accionar del Poder Ejecutivo y constriñe el logro de metas y objetivos estratégicos para el desarrollo nacional. En esa línea, la presente Guía proporciona una serie de insumos y lineamientos que, en caso de ser considerados por los Partidos Políticos para la elaboración de sus Planes o Programas de Gobierno, podría ser posible por primera vez en la historia nacional, que el Presupuesto del año 2015 se ajuste a lo establecido en el PND Para ello se requiere que el PND esté diseñado y avalado por quien asuma la Presidencia de la República antes de que se envíe el Proyecto de Ley del Presupuesto Nacional 2015 para su aprobación ante la Asamblea Legislativa. En términos generales los objetivos de esta Guía son: a) Informar a los partidos políticos sobre la relevancia del PND y su elaboración. b) Mejorar la relación entre la planificación y la presupuestación, que se plasmen en la elaboración del próximo PND. c) Incentivar a los partidos políticos a la identificación de prioridades nacionales desde que elaboran sus Planes de Gobierno a fin de que estos sean más funcionales a efecto de construir el nuevo PND en caso de ser electos. d) Dar a conocer políticas y lineamientos generales que son compromisos nacionales que deben sostenerse en el tiempo a pesar de los cambios constitucionales de gobierno. Para lograr los objetivos indicados, la Guía se divide en cuatro secciones: a) estructura general del PND, b) ciclo presupuestario, c) explicación del Enfoque de Gestión para Resultados: Diseño

8 Guía para Partidos Políticos: Vinculación del Programa de Gobierno con el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto Nacional 7 de Metas e Indicadores y d) lineamientos para que el Programa de Gobierno se convierta en el próximo PND. En resumen, esta Guía representa un avance de trascendental importancia para que el futuro Gobierno electo y MIDEPLAN puedan articular eficazmente el conjunto de políticas y metas nacionales, ejes de acción y programas estratégicos a ser incorporados en el Plan Nacional de Desarrollo en el menor tiempo posible, lo que facilitará no solo el proceso de diseño y contenido del instrumento de planificación nacional, sino que agilizará y fortalecerá el ciclo de presupuestación y programación anual de las instituciones del Estado costarricense, de tal manera que permitan su vinculación y el mejoramiento de la calidad de las propuestas que se incorporan en el Plan Nacional de Desarrollo.

9 8 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica Rector del Sistena Nacional de Planificación II. Estructura general del Plan Nacional de Desarrollo El Plan Nacional de Desarrollo es un instrumento de planificación que implica un esfuerzo de coordinación, integración y articulación entre instituciones que conforman el sector público costarricense tanto a nivel nacional como subnacional. Además es el marco de referencia sobre el cuál se establecen mecanismos de coordinación entre actores gubernamentales y de la sociedad, en los ámbitos sectorial, regional y local, permitiendo a los gobiernos definir y articular un conjunto de políticas, programas y proyectos en varios niveles para atender las prioridades de su gestión. El sustento jurídico descansa en un conjunto de normas de carácter legal y reglamentario, las cuales dan los lineamientos básicos para su formulación, implementación, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas, así como con la vinculación de los presupuestos y Planes Operativos Institucionales. El Plan Nacional de Desarrollo se enmarca en una Normativa Legal que se detalla a continuación:

10 Guía para Partidos Políticos: Vinculación del Programa de Gobierno con el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto Nacional 9 1. Leyes La Ley de Planificación Nacional Ley 5525 Los artículos 4, 8 y 14. establecen que MIDEPLAN tiene la responsabilidad principal de la elaboración del PND, con apoyo de las unidades u oficinas de planificación de los ministerios e instituciones autónomas y semiautónomas. Por eso implantará las normas de asesoría, información y coordinación que sean necesarias con el resto del Sistema Nacional de Planificación, prestando toda la cooperación técnica requerida. Además le corresponde a MIDEPLAN velar porque los programas de inversión pública, incluidos los de las instituciones descentralizadas y demás organismos de derecho público, sean compatibles con las previsiones y el orden de prioridad establecido en el Plan Nacional de Desarrollo (PND). Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos Ley 8131 El artículo 4 señala que el PND constituirá el marco global que orientará los planes operativos institucionales, para ello el artículo 23 sobre la Política Presupuestaria indica que a partir de la programación macroeconómica, la Autoridad Presupuestaria, tomando en consideración el PND, elaborará la propuesta de lineamientos generales y específicos de política presupuestaria del siguiente ejercicio económico, mientras que el artículo 31 establece los objetivos del Subsistema de Presupuesto, el cual señala en su inciso a) le corresponde presupuestar los recursos públicos según la programación macroeconómica, de modo que el presupuesto refleje las prioridades y actividades estratégicas del Gobierno, así como los objetivos y las metas del Plan Nacional de Desarrollo. La Ley General de la Administración Pública Ley 6227 Señala que la Administración Pública debe operar bajo la dirección política, de manera que sus actividades y recursos legalmente se canalicen unitaria e integralmente a la solución de los problemas del país, correlacionados a los derechos de los habitantes. Para lograr la unidad e integralidad de visión y acción de todos esos ministerios y entes, el Poder Ejecutivo tiene que ordenar las actividades de esos entes, imponiéndoles las metas y los tipos de medios para realizarlas.

11 10 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica Rector del Sistena Nacional de Planificación 2. Decretos y Directrices Directriz 001-MIDEPLAN del 1 de junio del 2010 Al inicio de su gestión cada Gobierno promulga una Directriz que da formal inicio al proceso de elaboración del PND, estableciendo un enfoque sectorial y regional, considerando la división del país en seis regiones (Decretos ; Plan y Plan). Adicionalmente, indica que las instituciones serán agrupadas en sectores, los cuales serán dirigidos por un ministro rector. A estos les corresponde dirigir y coordinar el proceso de elaboración de las propuestas sectoriales a ser incorporadas en el PND; así como dar anualmente avales de vinculación o concordancia entre el PND y los programas y proyectos de las entidades del sector, propuestos en sus respectivos planes operativos. Decreto del 01 de julio de 2008 y reformado mediante Decreto del 14 de junio de 2011 Establece la rectoría del Poder Ejecutivo sobre la Administración Pública Central y Descentralizada como instrumento fundamental de la gestión gubernamental, al mejorar la coordinación y la conducción política entre el Poder Ejecutivo y el resto de las entidades públicas, en quince sectores de actividad, cada uno bajo la rectoría de un Ministro Rector Decreto MP-PLAN de 15 de julio 2011 El artículo 27 estabece que los Comités Sectoriales Regionales tendrán dentro de sus funciones la elaboración de propuestas de programas, proyectos y acciones de desarrollo viables política y financieramente, en coordinación con MIDEPLAN para su inclusión en el Plan Regional de Desarrollo, así como la coordinación, la programación, ejecución y seguimiento de acciones sectoriales regionales del Plan Nacional de Desarrollo y las directrices políticas de cada sector a nivel regional.

12 Guía para Partidos Políticos: Vinculación del Programa de Gobierno con el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto Nacional 11 Decreto del Sistema Nacional de Evaluación (SINE) fue reformulado mediante el Decreto PLAN, 2010 Establece las distintas unidades de planificación que en la actualidad, fungen como enlace sectorial por MIDEPLAN. A través de este sistema se da seguimiento a las metas de las acciones estratégicas contenidas en el PND, utilizando formatos y matrices estandarizadas. Además, se mantiene un intercambio dinámico de asesoría y orientación con las distintas instituciones que componen los sectores de gobierno, a partir de los resultados que emanan de los informes periódicos del plan. Decreto PLAN-H del 22 de agosto de 2008 creó el Reglamento para la Constitución y Funcionamiento del Sistema Nacioanal de Inversiones Públicas (SNIP) de las Normas Generales y Definiciones Indica que le corresponde al MIDEPLAN definir cada año por medio de las Normas Técnicas, Lineamientos y Procedimientos de Inversión Pública, los requisitos de información que deberán cumplir ante el Sistema Nacional de Inversión Pública las instituciones formuladoras de proyectos de inversión pública. Decreto PLAN del 20 de julio de 2009 Creó las Normas Técnicas, Lineamientos y Procedimientos de Inversión Pública, estableciendoe los requerimientos técnicos y de información que deben atender las instituciones formuladoras de proyectos de inversión pública bajo la cobertura del SNIP. 3. Principios Orientadores del Plan Nacional de Desarrollo El PND posee una serie de principios orientadores elementales, los cuales se resumen a continuación:

13 12 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica Rector del Sistena Nacional de Planificación Figura 1: Principios Orientadores del Plan Nacional de Desarrollo 1. Estratégico y orientado a resultados Los objetivos y metas se traducen en líneas de intervención concretas (programas y proyectos) estratégicas y prioritarias para el desarrollo nacional, estas se ejecutarán durante el período de Gobierno; deben estar enmarcados dentro de la visión de largo plazo. 6. Cumplimiento Existe el compromiso político y técnico en todos los niveles del PND para su ejecución y cumplimiento, mediante el establecimiento de responsabilidades claras y recursos asignados. 5. Incorpora el Presupuesto Todas las líneas de intervención (programas o proyectos) se enmarcan dentro de los límites presupuestarios establecidos para cada institución para su ejecución durante el período del Plan. 2. Participación Social y Rendición de Cuentas Se deben propiciar los espacios de participación con sectores de la sociedad en el proceso de elaboración del PND; destacando esfuerzos realizados para concretar las Alianzas Público-Privadas. Además de brindar información oportuna, periódica y confiable a la ciudadanía sobre el grado de avance y cumplimiento del PND. 3. Prestar atención a las regiones/territorios Contemplar las diferencias en el desarrollo de las distintas regiones del país, adecuándose a sus recursos y necesidades. 4. Evaluable Establecer objetivos, indicadores, líneas base y metas a nivel nacional, sectorial y regional que sean evaluables y contribuya al mejoramiento de la gestión pública. Así como responder al entrelazamiento lógico entre los niveles de planificación de manera horizontal y vertical. Fuente: Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica

14 Guía para Partidos Políticos: Vinculación del Programa de Gobierno con el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto Nacional Contenidos básicos de un Plan Nacional de Desarrollo: Al ser un documento estratégico, el PND debe contemplar las principales políticas, objetivos estratégicos nacionales que incluya metas nacionales- y programas estratégicos, así como proyecciones sobre su financiamiento, plasmando las prioridades que el Gobierno de la República se compromete a ejecutar durante el período de 4 años, teniendo en cuenta aspec tos como: 4.1 Diagnóstico de la situación nacional e internacional Análisis de los problemas prioritarios que el país enfrenta en su desarrollo. Identificar las causas y efectos de estos problemas; logrando cuantificar lo que en la planificación para resultados se conoce como la brecha de valor público. El valor público se refiere al beneficio esperado de la acción estatal en la sociedad y se relaciona con la capacidad del Estado para satisfacer las necesidades de las personas en un marco de desarrollo sostenible. Considerando disparidades en el desarrollo regional o territorial así como entre grupos poblacionales, incluye el reconocimiento de los actores sociales que intervienen o participan en el problema a nivel de sus causas y efectos. Es recomendable incorporar dentro del diagnóstico tres escenarios sobre el comportamiento de las principales variables a partir del análisis del contexto internacional y nacional, que permitan tener idea de los riesgos sobre el cumplimiento de los objetivos y las metas planteadas en el PND Visión de desarrollo de mediano y largo plazo 1 Consiste en visualizar la situación país que se desea alcanzar a mediano plazo, aunque circunscrita en una visión de largo plazo; corresponde con la definición de la transformación deseada (imagen objetivo). Esta visión marca el rumbo de la acción pública para lograr la situación anhelada a nivel nacional y territorial. En la planificación del desarrollo, el alcanzar la 1 El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, lanzará en el mes de octubre el Proyecto de Planificación a Largo Plazo: Costa Rica 2030.

15 14 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica Rector del Sistena Nacional de Planificación situación deseada deriva de la integración del conjunto de propuestas de valor (visión, misión, valores) de las distintas organizaciones. Es indispensable que la imagen objetivo sea el producto de una concertación social, y la propuesta de valor un compromiso institucional. 4.3 Estrategia y operacionalización Consiste en la definición de objetivos, metas y líneas de intervención o de acción sistemáticamente programadas con la identificación de los recursos disponibles para alcanzar la situación deseada, a partir de la situación actual, según la planificación para resultados en el desarrollo. La estrategia se construye en virtud de una cadena de resultados, al identificar o seleccionar las acciones relevantes o intervenciones orientadas a promover la transformación deseada, identificando los efectos e impactos esperados por la generación de valor público en la sociedad. La estrategia conlleva la identificación de los aspectos clave para el seguimiento y evaluación del PND, con la finalidad de asegurar que se esté cumpliendo con el curso de acción diseñado. La operacionalización de la estrategia implica la concreción de indicadores de resultado asociados a objetivos, metas, recursos asignados y responsables del logro de las metas, lo que significa la vinculación del presupuesto institucional al cumplimiento de objetivos. Para el diseño y la formulación del PND se recomienda organizar por ejes de acción con énfasis regional, lo cual se detallará más adelante. Conceptos a considerar en la estrategia Objetivos Nacionales: Propósito o finalidad que orientarán la gestión pública; se construyen a partir de la visión de desarrollo propuesta y de los problemas identificados en el diagnóstico realizado. Trascienden al ámbito de un solo sector, implicando la integración de los diferentes sectores.

16 Guía para Partidos Políticos: Vinculación del Programa de Gobierno con el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto Nacional 15 Metas Nacionales: Son las expresiones cuantitativas de los objetivos nacionales, por lo tanto son metas de impacto en el desarrollo del país; el resultado alcanzado de cada una de las metas medirá el avance en los objetivos propuestos. Al igual que los objetivos, trascienden al quehacer de un solo sector y están en función de las posibilidades reales del país; las mismas deberán desagregarse a nivel regional de acuerdo con su pertinencia. Para el período , se recomienda asignar los indicadores correspondientes y especificar su situación inicial o línea base del 2014, para facilitar su posterior evaluación. Ejes Estratégicos: Se recomienda que la estrategia del PND se organice en diferentes ejes, los cuales se agrupan en función de los programas estratégicos y se incluyen los sectores en los que está constituida la administración pública, de acuerdo con su afinidad u objetivos. Los ejes estratégicos contemplarán políticas, estrategias y programas sectoriales e intersectoriales, mediante los cuales se llevarán a la práctica los objetivos. Se propone trabajar con los siguientes ejes en virtud de la visión de desarrollo, objetivos y metas nacionales: 1. Eje Social 2. Eje Productivo 3. Eje Infraestructura y servicios 4. Eje Transversal Ejes transversales: Como parte del esfuerzo por asegurar la integralidad de un PND que abarque metas y acciones estratégicas para atender necesidades de todo el país y de todos los diversos grupos de la población costarricense, se ha determinado como imprescindible la necesidad de identificar ejes transversales que puedan guiar el desarrollo de políticas públicas más cercanas a la realidad que vive el país.

17 16 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica Rector del Sistena Nacional de Planificación Dentro de estos ejes se recomienda el desarrollo de políticas dirigidas a promover el desarrollo de diferentes grupos vulnerables, como en el caso de las mujeres y grupos indígenas. Desde MIDEPLAN se han desarrollado diversas iniciativas para identificar líneas de acción estratégicas para incluir dichos grupos dentro del cumplimiento de metas específicas, con la finalidad de garantizar políticas dirigidas a disminuir las brechas existentes en estos grupos. Por otro lado, dado diversos compromisos del país en distintas plataformas institucionales, y al ser parte de la imagen que Costa Rica ha tratado de posicionar a nivel mundial, un eje transversal de un PND integral debe necesariamente ser el medio ambiente: su protección, potencialización y vinculación con estrategias de desarrollo. El incluir éste y otros aspectos como ejes transversales del PND contribuirían a garantizar un hilo conductor lógico desde la formulación de Metas Nacionales hasta el diseño de proyectos o políticas específicas a nivel regional y en atención de grupos vulnerables. Por lo tanto, cada Sector contribuirá al cumplimiento de los ejes tranversales. Programas estratégicos: El PND debe concentrarse solo en aquellos programas y proyectos estratégicos, no debe contemplar las actividades o acciones rutinarias del sector público. Se debe presentar solo aquellos programas y proyectos estratégicos que representan un cambio en la tendencia y generan valor público significativo. Líneas de intervención: Corresponden a los principales programas mediante los cuales se busca concretar los programas estratégicos a los cuales deben estar plenamente vinculados. Se requiere identificar las acciones transversales o intersectoriales para lograr la integración y complementariedad de las intervenciones, asignación de responsabilidades y maximizar el uso de los recursos. Los componentes básicos de las líneas de intervención son objetivo, indicador, línea base 2014, meta, presupuesto y responsables.

18 Guía para Partidos Políticos: Vinculación del Programa de Gobierno con el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto Nacional Lineamientos de Política Son el conjunto de acciones que deberían ser incluidas en la elaboración del próximo PND, estos lineamientos determinarían la forma y estructura del Plan Nacional de Desarrollo. 5.1 Enfoque Sectorial Propicia la coordinación y la conjunción de esfuerzos entre las instituciones, a nivel nacional y regional, con la finalidad de lograr los objetivos que el Gobierno de la República define como estratégicos y que los plantea en el Plan Nacional de Desarrollo. El rector de cada uno de los sectores es el responsable de dirigir y coordinar el proceso de elaboración Planes Estratégicos Sectoriales con énfasis regional, así como establecer mecanismos para integrar de manera participativa las opiniones de distintos grupos de interés en asuntos de importancia y vinculación sectorial. Los sectores elaboran el Plan Sectorial a partir de lo contemplado en el PND, en el cual procuran operacionalizar las acciones contempladas en el PND y otras que el sector considere pertinentes. Los sectores vigentes, su rectoría e integración institucional están plasmados en el Decreto y se ilustran en la Figura siguiente. Cabe señalar que el Poder Ejecutivo tiene la potestad de organizarlo de la forma que mejor le convenga, mediante modificación vía Decreto.

19 18 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica Rector del Sistena Nacional de Planificación Figura 2: Organización Sectorial del Poder Ejecutivo Organización Sectorial del Poder Ejecutivo Según Decreto Ejecutivo MP-Plan del 19 de julio 2012 Fuente: Elaboración del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica B D H A I G E J 1 F C 5 A B C D A B C 8 9 A B C D 10 A B C D A 13 A B C D E F G H I J L M K 3 N A J B C D E F G 7 H I 12 A B A B C 2 Presidencia de la República A B C D E F 6 G B D H K A I G E J 14 F C L 4 A B C D E A H B C D E G F 11 A B C D E F 15

20 Guía para Partidos Políticos: Vinculación del Programa de Gobierno con el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto Nacional Sector Productivo A. Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) B. Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) C. Consejo Nacional de Producción (CNP) D. Corporación Arrocera Nacional (CONARROZ) E. Corporación Bananera Nacional (CORBANA) F. Corporación de Fomento Ganadero (CORFOGA) G. Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA) H. Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura (INCOPESCA) I. Instituto del Café de Costa Rica (ICAFE) J. Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) K. Liga Agrícola Industrial de la Caña (LAICA) L. Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento (SENARA) M. Junta de Desarrollo de la Zona Sur (JUDESUR) N. Corporación Hortícola Nacional 4. Sector Educativo A. Ministerio de Educación Pública (MEP) B. Colegio Universitario de Limón C. Colegio Universitario de Cartago D. Comisión Nacional de Préstamo a la Educación (CONAPE) E. Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) 5. Sector Salud A. Ministerio de Salud (MS) B. Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) C. Instituto Costarricense de acueductos y Alcantarillados ICAA) D. Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER) 6. Sector Ambiente y Energía A. Ministerio de Ambiente, Energía (MINAE) B. Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) C. Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE) D. Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL) E. Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA) F. Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH) G. H. Ministros (as) Rectores (as) 1. Ministro de Bienestar Social y Familia 2. Ministra Trabajo y Seguridad Social 3. Ministra de Economía, Industria y Comercio 4. Ministro de Educación Pública 5. Ministra de Salud 6. Ministro de Ambiente, Energía 7. Ministro de Hacienda 8. Ministro de Cultura y Juventud 9. Ministro de Obras Públicas y Transportes 10. Ministro de Seguridad Pública 11. Ministra de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones 12. Ministra de Comercio Exterior 13. Ministro de Turismo 14. Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos 15. Ministro de Planificación y Política Económica 1. Sector Bienestar Social y Familia A. Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) B. Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM) C. Consejo Nacional de la Persona Joven D. Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia E. Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial (CNREE) F. Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) G. Instituto Nacional de la Mujer (INAMU) H. Patronato Nacional de la Infancia (PANI) I. Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) J. Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) 2. Sector Trabajo A. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social B. Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCOOP) C. Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) Junta Administrativa de Servicios Eléctricos de Cartago (JASEC) Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) 7. Sector Financiero, Monetario y Supervisión Financiera A. Ministerio de Hacienda B. Bancos estatales comerciales C. Banco Popular y de Desarrollo Comercial D. Instituto Nacional de Seguros (INS) E. Banco Central de Costa Rica F. Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF) G. Superintendencia de Pensiones (SUPEN) H. Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) I. Superintendencia General de Valores (SUGEVAL) J. Superintendencia de Seguros (SUGESE) 8. Sector de Cultura A. Ministerio de Cultura y Juventud B. Editorial Costa Rica C. Sistema Nacional de Radio y Televisión S.A.. (SINART) 9. Sector Transportes A. Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) B. Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) C. Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) D. Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) 10. Sector de Seguridad Ciudadana y Justicia A. Ministerio de Seguridad Pública B. Ministerio de Justicia y Paz C. Ministerio de Gobernación y Policía D. Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD) 11. Sector Ciencia, Tecnología e Innovación A. Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones (MICITT) B. Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICIT) C. Academia Nacional de Ciencias D. Entidad Costarricense de Acreditación (ECA) E. Centro Nacional de Ciencia y Tecnología De Alimentos (CITA) F. Comisión Nacional de Energía Atómica (CEA) G. Radiográfica Costarricenses S. A. (RACSA) H. Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) 12. Sector de Comercio Exterior A. Ministerio de Comercio Exterior (COMEX) B. Promotora de Comercio Exterior 13 Sector Turismo A. Instituto Costarricense de Turismo (ICT) 14. Sector de Ordenamiento Territorial y Vivienda A. Ministerio de Vivienda y Asentamiento Humanos (MIVAH) B. Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI) C. Comisión Nacional de Emergencias (CNE) D. Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) E. Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) F. Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) G. Instituto Costarricense de Turismo (ICT) Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA) -MAG I. J. Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) -MINAE Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) -MINAE K. Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) L. Unidad Ejecutora del Programa de Regularización del Catastro y Registro del Ministerio de Hacienda. 15. Sector Empleo Público A. Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica B. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) C. Ministerio de Hacienda (MH) D. Autoridad Presupuestaria (AP) E. Dirección General de Servicio Civil (DGSC) F. Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) Invitados: Caja Costarricense de Seguro Social y Universidades Estatales

21 20 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica Rector del Sistena Nacional de Planificación 5.2 Organización Operativa Sectorial Cada sector está conformado por instituciones de Gobierno Central, Autónomas o Semiautónomas, según Decreto Para la coordinación interna y externa de cada sector, se cuenta con el siguiente engranaje: La Rectoría recae en el o la Jerarca de las instituciones del Gobierno Central, no en la institución, sino en el o la Jerarca del Ministerio correspondiente. El o la Jerarca Rectora para ejercer su función tiene como apoyo técnico la de Secretaría Sectorial, sin embargo, en forma excepcional solo el Sector Productivo cuenta con este mecanismo claramente diferenciado de la estructura ministerial, para el resto de sectores, la responsabilidad recae en la instancia de Planificación del Ministerio donde se ubica el o la Jerarca Rectora del Sector. El o la Jerarca Rectora nombra una persona como enlace técnico sectorial ante el MIDEPLAN para coordinar los procesos y procedimientos relacionados con la elaboración del PND, programación, seguimiento y evaluación ante MIDEPLAN, así como para la coordinación con las instituciones que conforman el sector. Los Jerarcas institucionales nombran una persona como enlace institucional para coordinar los procesos y procedimientos con la persona enlace del Sector. Le corresponde a la Secretaría Sectorial dar seguimiento y evaluación a lo establecido en el Plan Sectorial.

22 Guía para Partidos Políticos: Vinculación del Programa de Gobierno con el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto Nacional Enfoque Regional/Territorial 2 MIDEPLAN, como ente rector del Sistema Nacional de Planificación (SNP), se ha comprometido con el abordaje de la planificación a nivel regional, como reconocimiento a la existencia de brechas de desarrollo a lo interno del país que ameritan acciones concretas para atenderlas. Dicho abordaje tiene como objetivo: Dirigir y coordinar procesos integrados de planificación y desarrollo regional, que contribuyan a mejorar las condiciones y calidad de vida de la población con criterios de equidad territorial, respetando las particularidades culturales, étnicas y aprovechando las sinergias territoriales. Planes Cantonales de Desarrollo Humano Local Construidos con una amplia participación de los habitantes del respectivo cantón que reflejan su visión de desarrollo a diez años plazo, sus problemáticas diversas y sus posibles soluciones. Estos planes cantonales son el principal insumo para la elaboración de los Planes Estratégicos Municipales y los Planes de Desarrollo Regional. Consejos Cantonales de Coordinación Interinstitucional CCCI Creados mediante la Ley 8801 Ley de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades como instancia de coordinación entre el gobierno local y el Sector Público para crear agendas consensuadas que deben ser consideradas en el PND. Planes de Desarrollo Regional Con visión de largo plazo, construido con la participación del sector institucional, gobiernos locales, sector privado y sociedad civil organizada, priorizando programas y proyectos de desarrollo, vinculados con otras políticas de desarrollo presentes en las regiones, tales como la Política de Ordenamiento Territorial, la Política de Desarrollo Rural y la Política de Competitividad Regional, entre otras. Las propuestas de desarrollo regional con énfasis territorial se pueden agrupar en dos vertientes, éstas a su vez presentan distintas variantes. La primera se refiere al potencial de desarrollo regional y la segunda al desarrollo endógeno. Según la perspectiva del potencial de desarrollo regional existe un conjunto de recursos (infraestructura, situación geográfica, las ventajas de aglomeración, y la estructura sectorial) de carácter público que favorece o estimula la inversión 2 Según la Evaluación del Diseño Metodológico y Proceso de Elaboración del PND ; es necesario elaborar Planes Estratégicos Regionales.

23 22 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica Rector del Sistena Nacional de Planificación privada, determinan la renta, la productividad y el empleo potenciales. El endógeno asegura que el impulso que permite el desarrollo tome en cuenta el conjunto del tejido social y no de ciertos agentes o de ciertas funciones particulares, considerando las dimensiones sociales, producción, economía, política, espacio, cultura y naturaleza. Es importante tomar en consideración los análisis existentes en cada una de las regiones del país, así como los instrumentos e insumos que ya existen, los cuales han promovido la organización en todas las regiones, a partir de la formulación de los siguientes instrumentos: Los compromisos de gestión del Gobierno abarcan a toda la población y al territorio nacional, por ello el PND debe incorporarlos e implementarlos con sustento en una visión de integral de la gestión de gobierno y de las necesidades que atiende. Lo cierto es que tanto desde el plano de la necesidad como en función de las posibilidades, es necesario realizar una priorización de programas y proyectos, que aseguren la atención oportuna y efectiva de las realidades locales y regionales del país. En este caso, partiendo de la institucionalidad pública existente y de sus ámbitos de competencias, la desagregación espacial que se adopta es la regional, de acuerdo con lo establecido en el Decreto Ejecutivo PLAN del 26 de julio 2013 que establece las siguientes regiones:

24 Guía para Partidos Políticos: Vinculación del Programa de Gobierno con el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto Nacional 23 Regiones según MIDEPLAN en Costa Rica Huetar Norte Chorotega Pacífico Central Central Huetar Caribe Brunca Región Central: Comprende los cantones de San José, Escazú, Desamparados, Puriscal, Aserrí, Mora, Acosta, Moravia, Tibás, Montes.de Oca, Dota, Curridabat; León Cortés, Turrubarres, Tarrazú, Goicoechea, Santa Ana, Alajuelita, Coronado de la Provincia de San José; Alajuela (excepto el distrito de Sarapiquí), San Ramón (excepto el distrito de San Isidro de Peñas Blancas), Grecia (excepto el distrito de Río Cuarto), Atenas, Naranjo, Palmares, Poas, Zarcero, Valverde Vega de la Provincia de Alajuela;: Cartago, Paraiso, La Unión, Jiménez, Turrialba, Alvarado, Oreamuno, El Guarco de la Provincia de Cartago; Heredia, Barva, Santo Domingo, Santa Bárbara, San Rafael, San Isidro, Belén, Flores, y San Pablo de la Provincia de Heredia. Región Chorotega: Comprende los cantones de Liberia, Nicoya, Santa Cruz, Bagaces, Carrillo, Cañas, Abangares, Tilarán, Nandayure, La Cruz y Hojancha de la Provincia da Guanacaste. Región Pacífico Central: Comprende los cantones de Puntarenas, Esparza, Montes de Oro, Aguirre, Parrita, Garabito de la Provincia de Puntarenas y San Mateo y Orotina de la Provincia de Alajuela. Región Brunca: comprende los cantones de Pérez Zeledón de la Provincia de San José; Buenos Aires, Osa, Golfito, Coto Brus y Corredores de la Provincia de Puntarenas. Región Huetar Caribe: Comprende los cantones Limón, Siquirres, Talamanca, Pococí, Matina y Guácimo de la Provincia de Limón. Región Huetar Norte: Comprende los cantones San Carlos,.Los Chiles, Guatuso, Upala y los distritos de Sarapiquí del Cantón de Alajuela, Río Cuarto del Cantón de Grecia, y San Isidro de Peñas Blancas del Cantón San Ramón, de la Provincia de Alajuela y Sarapiquí de la Provincia de Heredia. Fuente: Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.

25 24 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica Rector del Sistena Nacional de Planificación III. Ciclo presupuestario 3 1. Vinculación Plan-Presupuesto Tal y como se mencionó anteriormente, el PND es la base fundamental para elaborar año con año, el Presupuesto de la República. La necesidad de que los Partidos Políticos (que participan en papeletas presidenciales) diseñen los Planes de Gobierno, con una visión estratégica y de fácil adaptación al formato requerido para elaborar el PND, es de vital importancia para que el Partido Político que logre ser electo pueda tener para el segundo año de mandato 4 - un presupuesto completamente compatible con su propio PND, y así contar con recursos suficientes para cumplir con las propuestas realizadas en campaña política y poder ejecutar aquellos proyectos estratégicos y prioritarios para su gobierno. Para el primer año de mandato, tal y como se verá en el ciclo presupuestario, el presupuesto vigente será el diseñado por el Gobierno antecesor, el cual es aprobado por la Asamblea Legislativa de la República el 30 de Noviembre, es decir, seis meses antes de que el nuevo Gobierno asuma. El presupuesto de la República es un instrumento de política pública de acuerdo con lo establecido en la Ley 8131 en sus artículos 23 y 31, que permite materializar los programas y proyectos de planificación de corto, medio y largo plazo, por lo que es de especial relevancia que éste se encuentre debidamente vinculado con las prioridades del Gobierno plasmadas en el PND. El PND requiere como mínimo la inclusión de los costos estimados de las intervenciones y sus fuentes de financiamiento para conocer los recursos que se necesitarían asignar para alcanzar las metas contempladas en dicho plan como punto de partida para la vinculación con el presupuesto. En este sentido, MIDEPLAN ha venido trabajando coordinadamente con el Ministerio de Hacienda en la vinculación del Plan-Presupuesto. 3 Es necesario contemplar en este proceso: los marcos de gasto de mediano plano sectorial, el marco fiscal presupuestario de mediano plazo y los techos presupuestarios. 4 Es importante recordar que el presupuesto del primer año de gobierno es aprobado en el ciclo presupuestario anterior, es decir, es aprobado por el gobierno saliente. El gobierno que asuma la conducción del Poder Ejecutivo en Mayo del 2014, debe trabajar durante todo ese año con el presupuesto aprobado en noviembre del 2013.

26 Guía para Partidos Políticos: Vinculación del Programa de Gobierno con el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto Nacional 25 El proceso de vinculación entre el Plan Nacional de Desarrollo y el proceso presupuestario se gesta en los términos que establece el Reglamento a la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Este reglamento establece en su artículo 4º la sujeción del proceso presupuestario al Plan Nacional de Desarrollo, disponiendo que todo presupuesto público deberá responder a los planes operativos institucionales anuales, de mediano y largo plazo, adoptados por los jerarcas respectivos. El Plan Nacional de Desarrollo constituirá el marco global que orientará dichos planes operativos institucionales, según los niveles de autonomía que corresponda de conformidad con las disposiciones legales y constitucionales pertinentes. Además en él se definen los conceptos operativos de dicha vinculación, como el término de acción estratégica que fue abordado brevemente en la sección anterior, o el de Plan Anual Operativo (PAO), el cual constituye en un instrumento formulado en sujeción al PND en el que se concretan las políticas nacionales, sectoriales y regionales de las entidades públicas, ministerios y demás órganos según corresponda. De igual forma, el proceso de vinculación del proceso planificador y el proceso presupuestario se ve reflejado en la programación de las actividades de inversión pública. Los proyectos de Inversión Pública se comprenden como el conjunto de recursos de origen público destinados a mantener o incrementar el capital físico y humano que cada institución pretende ejecutar, como parte de las políticas institucionales y sectoriales, enunciadas en el Plan Nacional de Desarrollo, que proporcione la ampliación de la capacidad de producción de bienes y servicios, con fundamento en una metodología que faculte su identificación, ejecución y evaluación. Finalmente el proceso de vinculación del proceso planificador y el proceso presupuestario se ve reflejado en la programación de las actividades de inversión pública. El artículo 8º del reglamento de la ley 8131 de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos establece

27 26 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica Rector del Sistena Nacional de Planificación que los programas de inversión pública que realicen los órganos y entes del Sector Público, deberán ser compatibles con las previsiones y el orden de prioridad establecido en el Plan Nacional de Desarrollo, además de ordenar que corresponde a los órganos y entes del Sector Público, elaborar un programa de inversión pública de mediano y largo plazo, el cual se actualizará cada año y se presentará al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica como parte del Plan Anual Operativo, para el dictamen respectivo de vinculación con el Plan Nacional de Desarrollo. La inversión pública debe ser por lo tanto coherente con las metas contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo, inclusive considerando que pueden haber metas nacionales o sectoriales que correspondan a metas de inversión pública, en ese caso dichas metas deberán desagregarse según proyectos de inversión. 2. Ciclo Presupuestario de la República La función presupuestaria es un proceso constituido por una serie de pasos de consecución lógica cuya finalidad es la coordinación de diferentes acciones dirigidas a orientar y enmarcar la actividad ordinaria del Estado hacia un conjunto determinado de objetivos o metas. Se debe de comprender el ciclo presupuestario del Presupuesto Ordinario del Gobierno de la República como el conjunto de fases por las que el presupuesto del Estado debe pasar, tales como programación, formulación, discusión, aprobación, ejecución, control y evaluación. Cada fase tiene implicaciones sobre las fases posteriores. En ese sentido el ciclo presupuestario representa en sí mismo un proceso planificador.

28 Guía para Partidos Políticos: Vinculación del Programa de Gobierno con el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto Nacional 27 Figura 3: Ciclo presupuestario del Presupuesto Ordinario del Gobierno de la República 30 noviembre: Aprobación del Presupuesto 30 de marzo: Publicación Directrices Política Presupuestaria Sector Público 15 de abril: Comunicación Órganos del Gobierno de Techos de Gasto 2 de setiembre: Presentación Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraodinario para el Ejercicio 15 de junio: Recepción Anteproyecto de Presupuesto Órganos del Gobierno Mayo: Lineamientos Técnicos y Metodológicos para Formulación Como se puede observar en el diagrama anterior, el ciclo inicia todos los 30 de Marzo de cada año, y termina el 30 de Noviembre de ese mismo año, fecha límite en que la Asamblea Legislativa aprueba la Ley de Presupuesto de la República para el siguiente año presupuestario. La posibilidad de contar con un borrador de Plan Nacional de Desarrollo para el primer mes en el que asume el poder el Gobierno electo es estratégico a fin de garantizar recursos suficientes para aquellas metas nacionales y sectoriales que se hayan definido como prioridad para la

29 28 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica Rector del Sistena Nacional de Planificación segunda mitad del primer año de gobierno y segundo año de gobierno. Si no se logra tener lista una versión de PND para Junio del primer año de Gobierno, no sólo dicho año, sino también el segundo año de Gobierno, contendrá un presupuesto amarrado al Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno anterior (situación que históricamente sucede en el país). Las fechas prioritarias en este ciclo presupuestario y su relación con el PND son las siguientes: 31 de marzo: fecha límite en que se publican las directrices de la política presupuestaria para el sector público. Estas directrices toman en cuenta la programación macroeconómica realizada por el Ministerio de Hacienda, el Banco Central, y como lo indica el artículo 19 de la Ley 8131, cualquier otra institución cuyo concurso se requiera para estos fines, según el reglamento. Desde que se realiza la programación macroeconómica, se incluyen las consideraciones de tipo estratégico, según lo indica el artículo 20 de esa misma Ley. Lo anterior se realiza a través de los Lineamientos de Política Presupuestaria, los cuales toman en consideración el PND, según el artículo 23 de la Ley de abril: El Ministerio de Hacienda comunica a los órganos de Gobierno los techos presupuestarios. Según el artículo 37 del Reglamento a la Ley 8137 A más tardar el 15 de abril de cada año, previa presentación ante el Consejo de Gobierno, el Ministerio de Hacienda comunicará a los órganos de la Administración Central los lineamientos generales y específicos para la asignación de los recursos financieros del siguiente ejercicio económico. Mayo: Lineamientos técnicos y metodológicos para la formulación de los presupuestos. Se trata de la planificación operativa que cada órgano y entidad debe realizar en concordancia con los planes de mediano y largo plazo, las políticas y objetivos institucionales, entre otros, según lo define el artículo 33 de la Ley de Junio: Envío de anteproyectos de presupuesto de los Órganos del Gobierno al Ministro de Hacienda, según artículo 37 del Reglamento a la Ley Esta es la fecha límite en la que el Gobierno que inicia su mandato puede enviar una propuesta de anteproyecto articulada a sus metas estratégicas (o a su PND). De no estar diseñado el PND para esta fecha, las ins-

30 Guía para Partidos Políticos: Vinculación del Programa de Gobierno con el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto Nacional 29 tituciones deben enviar su anteproyecto según las líneas estratégicas del PND del Gobierno anterior. 1 de Setiembre: El poder Ejecutivo, por medio del Ministro de Hacienda, presenta el proyecto de Ley de Presupuesto a conocimiento de la Asamblea Legislativa (presupuesto del siguiente año), según se indica en el artículo 38 de la Ley 8131, y el artículo 47 de su Reglamento. 30 de noviembre: La Asamblea Legislativa tiene como fecha límite la aprobación de la Ley de Presupuesto. Si el Gobierno entrante no ha iniciado la elaboración del PND antes del 8 de mayo del 2014 fecha en que asume el poder- es materialmente imposible que se logre contar para el 15 de junio de ese mismo año (es decir, un mes después de asumir funciones) con un anteproyecto de presupuesto acorde a un PND elaborado desde su administración y que contemple las metas nacionales y sectoriales, en apego a lo establecido en la Ley 8131 y su reglamento. Como se visualizará más adelante en esta guía, existe la posibilidad de que el PND esté listo y disponible para guiar la elaboración del Presupuesto Ordinario de la República del año inmediatamente posterior al que se asume la Presidencia del Poder Ejecutivo. Para ello se requiere que los Partidos Políticos elaboren Planes de Gobierno con características que permitan, una vez que asuman el gobierno, elaborar el PND sin incurrir en prolongados periodos de tiempos que imposibilitan la vinculación plan presupuesto. Para ello se requiere que el Plan de Gobierno tenga elementos que le permitan convertirse a PND en caso de ser electos, por lo que los partidos políticos deben contemplar elementos básicos que facilitarían la tarea de elaborar dicho plan en corto tiempo; y con ayuda de MIDEPLAN, durante los meses en que el Partido Político electo aún no asume el poder, se trabajaría en la desagregación de las propuestas nacionales, sectoriales y regionales del PND.