DERECHO ADMINISTRATIVO

Transcripción

1 ALLAN R. BREWER- CARÍAS DERECHO ADMINISTRATIVO TOMO I PRINCIPIOS DEL DERECHO PÚBLICO ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DERECHO ADMINISTRATIVO PERSONALIDAD JURÍDICA EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO RÉGIMEN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 1ª EDICIÓN UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA 1

2 Prohibida la reproducción impresa o electrónica total o parcial de esta obra, sin autorización por escrito del Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia ISBN ALLAN R. BREWER-CARÍAS, 2005 UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA, 2005, Derechos exclusivos de publicación y distribución de la obra Calle 12 Nº 1-17 Este, Bogotá Colombia. Fax Primera Edición: diciembre 2005 Diseño de carátula: Departamento de Publicaciones Composición: Proyectos Editoriales Curcio Penen Fotomecánica, impresión y encuadernación: Panamericana Formas e Impresos S.A. Con un tiraje de 1000 ejemplares Impreso en Colombia 2

3 PRESENTACIÓN En 1975 apareció en Caracas, editado por la Universidad Central de Venezuela, el tomo I de nuestro Derecho administrativo (463 pp.), texto que era el anuncio de un proyecto muy ambicioso de una obra de largísimo alcance sobre la disciplina, el cual, sin embargo, precisamente por la intensísima actividad académica que he tenido en los treinta largos años han pasado, no pude continuar en su momento. Pero nunca es tarde para la labor creadora, y menos cuando se trata de las actividades académicas que se realizan con gran entusiasmo, como es precisamente la que representa la obra que ahora acometo, editada en Bogotá por la Universidad Externado de Colombia y la Universidad Central de Venezuela; obra mediante la cual he reformulado totalmente el viejo proyecto. Se trataba, sin duda, una tarea que tenía pendiente, pero que, por lo demás, considero que ahora la cumplo en el momento que debía ocurrir, en la cual tengo la oportunidad de recoger los frutos de las más de cuatro décadas de investigación y de enseñanza de esta disciplina, tanto en pre como postgrado. Ha sido una fructífera actividad académica que desde 1963 he tenido la fortuna de desarrollar en las muy queridas Universidades a cuyo Claustro he tenido y tengo el privilegio de pertenecer, tanto en Venezuela (Universidad Central de Venezuela, Universidad Católica Andrés Bello, Universidad de Los Andes, Universidad del Zulia y Universidad Católica del Táchira) y en Colombia (Universidad Externado de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Universidad Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario) como en Europa (Universidad de Cambridge, Universidad de París II, Universidad Carlos III de Madrid). El tiempo pasa siempre dejando sus huellas, y en relación con esta obra, produjo la necesidad de cambiar tanto el proyecto original como el contenido mismo de aquél tomo I del Derecho administrativo que, en su momento, básicamente había dedicado al estudio de lo que en su momento califique como los supuestos fundamentales de la disciplina. En sí mismo, aquél era un tema inagotable que invadía los campos de las instituciones políticas y constitucionales y del propio derecho constitucional, por lo que puede decirse que al desarrollo de cuanto escribí en aquél tomo I, fue que dediqué buena parte mi actividad académica posterior, al editar el libro Instituciones Políticas y Constitucionales, en aproximaciones sucesivas hasta llegar a la edición en 7 tomos realizada entre 1996 y 1998, por la Editorial Jurídica Venezolana y la Universidad Católica del Táchira (4.589 pp.). Esa edición había sustituido la de 1985 (en 2 tomos, pp.) la cual había sustituido la de 1982 (713 pp.), y en su presentación yo mismo apunté, sin duda equivocadamente, como el tiempo lo demostró, que con estos trabajos cierro, por ahora, un capítulo de la incursión de un administrativista en los predios de la ciencia política y del derecho constitucional ; agregando que Tengo proyectado volver rápidamente a mi campo específico, y desde ya trabajo en una obra sobre Instituciones de derecho administrativo que espero saldrá pronto a la luz pública. No fue así sin embargo, y sólo ha sido después de casi una década que he podido acometer la tarea. Es decir, no sólo no pude en ese momento volver a mis predios iniciales, sino que la propia crisis del sistema político venezolano a finales de los ochenta y los cambios políticos y constitucionales que ocurrieron en Venezuela a partir de los noventa, así como mi propia participación como constituyente en la Asamblea Nacional Constituyente de 1999, me obligaron de nuevo a posponer aquella tarea anunciada, y me exigieron más bien profundizar el tema constitucional, lo que condujo, 3

4 en 2004, a la edición de la obra La Constitución de Derecho constitucional venezolano, publicada en 2 tomos (1.349 pp.) por la Editorial Jurídica Venezolana. Pero el tiempo llegó para acometer la tarea pendiente e inconclusa, y gracias al estímulo intelectual que significó la propuesta de la Universidad Externado de Colombia, ahora el sale a la luz esta obra de Derecho administrativo, en cinco tomos iniciales, que son los que están completamente estructurados, a los que espero seguirán otros. Por lo pronto, respecto de los cinco primeros tomos ya definitivamente estructurados, en los mismos he querido estudiar lo siguiente: en el tomo I, los principios fundamentales del derecho público, tanto administrativo como constitucional (Introducción general), la Administración Pública y el derecho administrativo (Primera parte) y la personalidad jurídica en el derecho administrativo (Segunda parte); en el tomo II, los aspectos sustanciales de la organización administrativa, particularmente de la Administración Pública nacional (Tercera parte) y de las Administraciones Públicas estadales y municipales (Cuarta parte); en el tomo III, las actividades del Estado y la actividad administrativa (Quinta parte) y el procedimiento administrativo (Sexta parte); en el tomo IV, el acto administrativo (Séptima parte) y los contratos del Estado (Octava parte), y en el tomo V, el control judicial de la actividad administrativa, es decir, el contencioso administrativo. Los tomos subsiguientes se destinarán a estudiar los cometidos estatales, los recursos para su desempeño (administración financiera, bienes públicos, estatuto de la función pública), la participación de los administrados en las tareas administrativas, la responsabilidad de la Administración Pública, y el régimen jurídico administrativo de la economía, de la ordenación territorial y del urbanismo. Sin duda, se trata de nuevo de una obra ambiciosa, pero que la inicio con cinco tomos ya estructurados, lo que asegura su cristalización; obra que, estoy seguro, no sólo era esperada por muchos alumnos, colegas de cátedra y amigos, sino principalmente por mi mismo. De allí el entusiasmo con que la acometo, gracias a Dios siempre en compañía de Beatriz, con los mismos bríos intelectuales y vitales con los que asumí la redacción de aquél mi primer libro en estos campos, en aquellos siempre recordados días paisínos de comienzos de los años sesenta, sobre Las Instituciones Fundamentales del derecho Administrativo y la Jurisprudencia Venezolana, (494 pp.), obra también editada por la Universidad Central de Venezuela (1964). Cuarenta años entre una y otra obra, para una vida ciertamente es mucho, pero en realidad no es nada cuando a pesar de ello, se siente que se tiene la vida por delante! Caracas, Bogotá, octubre de

5 CONTENIDO INTRODUCCIÓN GENERAL: LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL DERECHO PÚBLICO I. EL PRINCIPIO DE LA SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y DE LA APLICACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN La Constitución como norma suprema El principio de la aplicabilidad inmediata de la Constitución La supraconstitucionalidad en materia de derechos humanos 37 II. EL PRINCIPIO DE LA FORMACIÓN DEL DERECHO POR GRADOS La Constitución como fuente del ordenamiento jurídico y el sistema jerarquizado del ordenamiento jurídico La formación del derecho por grados en la Constitución de Los actos estatales dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución (actos de rango legal) Los actos estatales dictados en ejecución indirecta y mediata de la Constitución (actos de rango sublegal ): Los actos administrativos y los actos judiciales 45 III. EL PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD (EL ESTADO DE DERECHO) Y LA SUPRANACIONALIDAD El ejercicio del Poder Público sometido al ordenamiento jurídico La incorporación del derecho comunitario al ordenamiento jurídico 50 IV. EL PRINCIPIO DE LA DISTRIBUCIÓN VERTICAL DEL PODER PÚBLICO: LA FORMA FEDERAL DEL ESTADO La constante histórica del federalismo El Poder Público distribuido territorialmente Los principios del Estado Federal: la autonomía territorial y sus límites 62 V. EL PRINCIPIO DE LA PERSONALIDAD JURÍDICA DEL ESTADO Y LAS PERSONAS ESTATALES 67 VI. EL PRINCIPIO DE LA SEPARACIÓN ORGÁNICA DE PODERES: LA DIVISIÓN HORIZONTAL DEL PODER PÚBLICO La penta división del Poder Público Nacional La división de los Poderes Públicos Estadales y Municipales 72 VII. EL PRINCIPIO DEL EJERCICIO INTERORGÁNICO DE LAS FUNCIONES DEL ESTADO La división del Poder Público y las diversas funciones del Estado Las diversas funciones del Estado 76 A. La función normativa 76 B. La función política 78 5

6 C. La función jurisdiccional 80 D. La función de control 81 E. La función administrativa Las funciones propias La ausencia de coincidencia de la separación orgánica de poderes (división del Poder Público) y la asignación de funciones estatales 86 VIII. EL PRINCIPIO DEL CARÁCTER INTERFUNCIONAL DE LOS ACTOS ESTATALES La distinción entre las funciones y actos estatales Los diversos actos estatales 90 IX. EL PRINCIPIO DEL CARÁCTER INTER ORGÁNICO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA La Administración del Estado y la separación orgánica de poderes El régimen de la Administración Pública en la Constitución de X. EL PRINCIPIO DE LOS FINES DEMOCRÁTICOS, SOCIALES Y DE JUSTICIA DEL ESTADO 100 XI. EL PRINCIPIO DE LA PRIMACÍA Y PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES El principio de la progresividad y la no discriminación El principio de la libertad La cláusula abierta de los derechos humanos, la preeminencia de los mismos y su aplicación inmediata La jerarquía constitucional de los Tratados internacionales sobre derechos humanos La obligación de los órganos del Estado de respetar y garantizar los derechos humanos y el principio de la reserva legal 114 XII. EL PRINCIPIO DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS La responsabilidad individual de los funcionarios públicos La responsabilidad patrimonial del Estado 117 XIII. EL PRINCIPIO DE LA UNIVERSALIDAD DEL CONTROL JUDICIAL SOBRE LOS ACTOS ESTATALES La justicia constitucional: el carácter mixto o integral del sistema de control de constitucionalidad de los actos estatales 123 A. El control concentrado de la constitucionalidad 124 B. El control difuso de la constitucionalidad La justicia administrativa: el control de constitucionalidad y de legalidad de los actos administrativos 127 A. La constitucionalización del contencioso administrativo 127 B. El contencioso administrativo como fuero judicial de la Administración Pública 132 6

7 PRIMERA PARTE: EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO OBJETO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 145 I. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO COMPLEJO DE ÓRGANOS ESTATALES La Administración Pública como conjunto de órganos de las personas jurídicas estatales y la distribución vertical del Poder Público 147 A. El Estado y las personas jurídicas estatales 147 B. La distribución y división del Poder Público 147 C. Las personas jurídicas estatales 148 D. La Administración Pública y las personas jurídicas estatales 149 E. La clasificación de las personas jurídicas en el derecho administrativo La Administración Pública como complejo orgánico y la división horizontal del Poder Público 154 A. La penta división del Poder Público Nacional y la Administración Pública Nacional 155 B. La división de los Poderes Públicos Estadales y Municipales y la Administración Pública Estadal y Municipal 156 II. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO ACTIVIDAD ADMINIS-TRATIVA La actividad administrativa realizada por órganos competentes conforme al principio de legalidad La actividad administrativa como actividad de carácter sublegal conforme al principio de la formación del derecho por grados La actividad administrativa y el ejercicio de la función administrativa dentro de las funciones del Estado La finalidad de la actividad administrativa, sus formas y las relaciones jurídicas Administración Pública-administrados La consecuencia de la actividad administrativa: la responsabilidad 170 III. EL OBJETO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 177 I. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO DEL ESTADO DE DERECHO La supremacía constitucional La limitación al Poder Público 180 7

8 3. La sumisión a la legalidad y el principio de la formación del derecho por grados La declaración constitucional de derechos y garantías Las garantías de la Constitución y de los derechos fundamentales, y el control judicial 185 II EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO DEL ESTADO DEMOCRÁTICO Y SOCIAL 187 III. EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y EL EQUILIBRIO ENTRE PRERROGATIVAS Y PODERES ESTATALES Y DERECHOS E INTERESES INDIVIDUALES 189 IV. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO QUE REGULA LA ACTUACIÓN DEL ESTADO EN RELACIÓN CON LOS ADMINISTRADOS Régimen sobre la Administración Pública y su organización Régimen sobre los funcionarios públicos Régimen sobre los actos y contratos administrativos Régimen sobre las potestades administrativas: potestad reglamentaria y potestad expropiatoria Régimen sobre la responsabilidad administrativa Régimen sobre los bienes públicos 194 V. LA CONSTITUCIÓN COMO FUENTE DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Los artículos de la Constitución como fuente del derecho administrativo 196 A. Los artículos constitucionales sobre ejercicio del Poder Público 196 B. Los artículos constitucionales sobre distribución del Poder Público 197 C. Los artículos constitucionales que consagran la reserva legal 198 D. Los artículos constitucionales sobre derechos y garantías de las personas 199 E. Los artículos constitucionales sobre el régimen fiscal, monetario y de la tributación 201 F. Los artículos constitucionales sobre el control judicial de la actividad administrativa Los principios constitucionales 202 A. Los principios constitucionales del Preámbulo 202 B. Los principios constitucionales enumerados en el texto fundamental 203 C. Los principios constitucionales que derivan del texto fundamental EL PROCESO DE HUIDA Y DE RECUPERACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 209 I. LA HUIDA DEL RÉGIMEN GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 211 8

9 II. LA LABORALIZACION DEL RÉGIMEN DE La FUNCIÓN PÚBLICA 218 III. LA APLICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO AL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA 225 IV. LA PENETRACIÓN DEL PODER LEGISLATIVO EN LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA 228 V. LA PROYECCIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO HACIA ACTUACIONES DE PERSONAS JURÍDICAS NO ESTATALES 230 VI. LA FÁCTICA PRIVATIZACIÓN DEL EJERCICIO DE ACTIVIDADES ADMINISTRATIVAS 234 VII. LA INEXISTENCIA DE ACTOS O DE CONTRATOS ESTATALES EXCLUSIVAMENTE DE DERECHO PRIVADO 238 VIII. LA PUBLICIZACIÓN PROGRESIVA DEL DERECHO PRIVADO 243 IX. LA CONFIGURACIÓN DEL RÉGIMEN DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA 245 X. LA EXPANSIÓN DEL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO CONCLUSIÓN INTRODUCTIVA: UN PANORAMA GENERAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 259 I. BASE CONSTITUCIONAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 259 II. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA NACIONAL, ESTADAL Y MUNICIPAL 265 III. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 268 IV. EL ACTO ADMINISTRATIVO y LOS RECURSOS EN VÍA ADMINISTRATIVA 271 V. LOS CONTRATOS DEL ESTADO Y EL CONTRATO ADMINISTRATIVO 275 VI. EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR 284 VII. LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA 287 VIII. EL CONTROL JUDICIAL DE LA ADMINISTRACIÓN 289 IX. OTRAS TÉCNICAS DE CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN 298 X. LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA 300 XI. EL SERVICIO PÚBLICO Y SU RÉGIMEN DE COMPETENCIA 305 XII. LA FUNCIÓN PÚBLICA 310 XIII. EL URBANISMO, EL MEDIO AMBIENTE Y LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO 313 XIV. LOS BIENES PÚBLICOS 315 SEGUNDA PARTE LA PERSONALIDAD JURÍDICA EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO 5. LAS CLASIFICACIONES DE LAS PERSONAS JURÍDICAS 323 9

10 I. LA CLASIFICACIÓN DE LAS PERSONAS JURÍDICAS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN EL CÓDIGO CIVIL La clasificación según las disposiciones del Código Civil Las clasificaciones según las disposiciones de la Constitución 329 II. III. EL PROBLEMA DE LA CLÁSICA Y SUPERADA DISTINCIÓN ENTRE LAS PERSONAS PúBLICAS Y LAS PERSONAS PRIVADAS La interaplicación del derecho público y del derecho privado a los diversos sujetos de derecho La variedad de las formas jurídicas adoptadas para los sujetos de derecho La integración de los diversos sujetos de derecho a la organización del Estado El sentido de las clasificaciones 340 LOS CRITERIOS PARA LAS CLASIFICACIONES DE LAS PERSONAS JURÍDICAS EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO La distinción entre las personas jurídicas de derecho público y las personas jurídicas de derecho privado La distinción entre las personas jurídicas estatales y las personas jurídicas no estatales LAS PERSONAS JURÍDICAS DE DERECHO PÚBLICO Y LAS PERSONAS JURÍDICAS DE DERECHO PRIVADO 349 I. LAS PERSONAS JURÍDICAS DE DERECHO PÚBLICO Las corporaciones de derecho público 350 A Las comunidades públicas: las personas jurídicas de derecho público político-territoriales 352 a. La República 352 b. Los estados 356 c. El Distrito Capital 357 d. Los municipios 360 e. Los distritos municipales 361 a. El régimen de los distritos metropolitanos y del Distrito Metropolitano de Caracas 362 b. El Distrito Municipal del Alto Apure 364 f. Las parroquias 365 B. Las comunidades indígenas 366 C. Las comunidades religiosas: las Iglesias 367 D. Las comunidades universitarias: Las universidades nacionales y los institutos públicos de educación superior Las corporaciones públicas

11 A. Los Colegios o gremios profesionales 370 B. Las Academias Nacionales Las asociaciones de derecho público 375 A Las mancomunidades 375 B. Las personas asociativas intergubernamentales Las instituciones de derecho público: establecimientos públicos institucionales o fundacionales 377 A. Los institutos autónomos 377 B. El Banco Central de Venezuela 384 II. LAS PERSONAS JURÍDICAS DE DERECHO PRIVADO Las corporaciones de derecho privado (comunidades privadas) 388 A. Las comunidades universitarias privadas: las universidades privadas 388 B Las comunidades políticas privadas: las organizaciones con fines políticos (partidos políticos) 389 C. Las comunidades laborales privadas: las organizaciones sindicales (sindicatos) Las asociaciones de derecho privado 397 A. Las sociedades civiles 398 B. Las sociedades mercantiles Las instituciones de derecho privado (base patrimonial): las fundaciones LAS PERSONAS JURÍDICAS ESTATALES 415 I. LAS PERSONAS JURÍDICAS DE DERECHO PÚBLICO ESTATALES 415 II. LAS PERSONAS JURÍDICAS DE DERECHO PRIVADO ESTATALES Las sociedades civiles del Estado (nacionales) Las sociedades mercantiles del Estado 419 A Las empresas del Estado 419 B. Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA) Las fundaciones del Estado 423 III. EL CONTROL ESTATAL SOBRE LAS PERSONAS JURÍDICAS ESTATALES: LA POTESTAD DE ADSCRIPCIÓN Y EL CONTROL DE TUTELA 424 TERCERA PARTE: EL RÉGIMEN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 8. LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO, LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

12 I. LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA La Administración del Estado, la separación orgánica de poderes y los órganos con autonomía funcional La universalidad del régimen de la administración pública en la Ley Orgánica La Administración Pública y la personalidad jurídica del Estado 440 II. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA ORGANIZACIÓN ADMINIS- TRATIVA La organización administrativa y la actividad administrativa La caracterización de la organización administrativa 443 A. Organización administrativa con especificidad territorial y Administración nacional 443 B. Organización administrativa personificada y no personificada 444 C. Organización administrativa central y descentralizada 444 III. LA POTESTAD ORGANIZATIVA Las previsiones constitucionales 446 A. Normas en el ámbito nacional 447 B. Normas en el ámbito estadal 449 C. Normas en el ámbito municipal La reserva en materia de organización en los diversos poderes 450 A. Las reservas al Poder Nacional 450 B. Las reservas al Poder Estadal La reserva legal en materia de organización 453 A. La reserva legal en el ámbito nacional y su excepción en cuanto a la organización ministerial 454 a. La Administración Pública que ejerce el Poder Ejecutivo Nacional 454 b. La Administración Pública Central 454 c. La Administración Pública Descentralizada 455 d. La Administración Pública cuyos órganos ejercen otros Poderes Públicos 455 e. Las Administraciones Públicas territoriales federales 456 B. La reserva legal en el ámbito estadal El régimen de la reserva en la Ley Orgánica de la Administración Pública 457 A. La reserva legal en la asignación de la titularidad de la potestad organizativa 457 B. La titularidad para la organización de la Administración Pública Central Nacional 458 C. Requisitos para la creación y modificación de órganos y entes 459 D. La organización administrativa y el presupuesto

13 IV. LOS PRINCIPIOS RELATIVOS A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA LEY ORGÁNICA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA El principio de jerarquía 461 A. Características 462 B. El predominio del superior jerárquico 462 C. La conducción y dirección de la actividad de los inferiores 463 D. La responsabilidad 463 E. La potestad disciplinaria 464 F. El ejercicio de las competencias genéricas 464 G. La posibilidad de delegar competencias 465 H. La potestad de control 465 I. La resolución de conflictos El principio de coordinación El principio de cooperación El principio de lealtad institucional El principio de la información general (Internet) LOS PRINCIPIOS JURÍDICOS DE LA COMPETENCIA EN LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 469 I. LA COMPETENCIA Noción La obligatoriedad de la competencia La incompetencia y la nulidad Clases de competencia 472 A. La competencia en el ámbito de las funciones del Estado 472 a. La separación orgánica de poderes y la no coincidencia con la separación de funciones 472 b. Delimitación negativa 474 B. La competencia en el ámbito de los órganos ejecutivos: Gobierno y administración 474 C. La competencia en la Administración Pública 475 a. Factores que condicionan la competencia 475 a'. La materia 475 b'. El territorio 476 c'. El grado 476 d'. El tiempo 476 b. Tipos de competencia en la Administración Pública 476 a'. Necesaria y Eventual 476 b'. Interna y Externa 477 c'. Propia y Conjunta 477 d'. General y Especial

14 e'. Exclusiva y Concurrente Las características de la competencia 478 A. La obligatoriedad e improrrogabilidad 478 B. La asignación formal en actos jurídicos normativos: reserva legal y su excepción 479 C. La presunción en la asignación de competencias 480 D. La regulación de la resolución de los conflictos de competencia Los límites de la competencia 482 A. El principio de la especialidad 482 B. El principio de la legalidad 482 C. El principio de la finalidad La desviación de la competencia 482 II. LA DESCENTRALIZACION Principios generales 483 A. La descentralización territorial y funcional 483 B. Características jurídicas 485 C. Consecuencias de la descentralización: la autonomía La descentralización territorial 488 A. Régimen constitucional 488 B. La definición del ámbito de la descentralización territorial hacia los estados de materias de competencia concurrente 489 C. La descentralización territorial hacia los estados de materias de la competencia nacional 491 D. La autonomía territorial 491 a. La autonomía normativa 492 b. La autonomía tributaria 493 c. La autonomía política 493 d. La autonomía administrativa La descentralización funcional 494 A. Principios generales 494 B. Formas jurídicas de la descentralización funcional en la Ley Orgánica de la Administración Pública 497 a. Formas jurídicas de derecho público: los institutos autónomos 497 b. Las formas jurídicas de derecho privado 498 a. Las empresas del Estado 498 b. Las fundaciones del Estado 499 c. Las sociedades civiles del Estado (nacionales) 500 C. La autonomía funcional y el control de tutela (adscripción) 501 a. El control de adscripción

15 b. Diferencias entre el control jerárquico y el control de tutela 502 c. La adscripción de los entes descentralizados a los órganos de la Administración Pública Nacional Central 503 a. La potestad de adscripción 503 b. Atribuciones de los órganos de adscripción 504 c. Obligatoriedad de publicación de los entes descentralizados adscritos 505 d. El control de gestión 506 e. La intervención de los institutos autónomos 506 f. La intervención, supresión y liquidación de empresas y fundaciones estatales 506 III. LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA Las Administraciones independientes La transferencia de competencias en la Administración Central 508 A. Competencia ejecutiva 508 B La desconcentración administrativa de la administración ministerial 508 a. La creación de órganos desconcentrados 508 b. Control 508 C. Los servicios autónomos sin personalidad jurídica 509 D. La desconcentración regional 510 IV. LA ENCOMIENDA DE GESTIÓN La encomienda a entes descentralizados funcionalmente La encomienda convenida entre administraciones públicas territoriales Requisitos 512 VI. LA DELEGACIÓN Tipos de delegación 512 A. La delegación interorgánica 513 B. La delegación intersubjetiva 513 C. La delegación de gestión y de firma Los requisitos formales de la delegación Limitación a las delegaciones intersubjetivas e interorgánicas Revocación de la delegación 515 VII. LA AVOCACIÓN LA DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DE COMPETENCIAS DEL PODER PÚBLICO 517 I. LAS MATERIAS DE COMPETENCIA EXCLUSIVA EN LOS TRES NIVELES TERRITORIALES

16 1. Las materias de la competencia exclusiva de los órganos del Poder Público Nacional 522 A. Las materias relativas al régimen político y a la organización del Estado nacional 522 a. Las relaciones internacionales 522 b. Las cuestiones de seguridad y defensa 522 c. El régimen de los símbolos patrios 523 d. El estatuto de las personas 523 e. El régimen de la división territorial 523 f. El régimen de los Poderes Públicos Nacionales 523 B. Las materias relativas a la policía nacional y seguridad ciudadana 523 a. La policía nacional 523 b. El régimen de la administración de riesgos y emergencias 524 C. Las materias relativas al régimen económico 524 a. El régimen general de la economía 524 b. El régimen del correo y las telecomunicaciones 524 c. Régimen y administración de las minas 524 d. El régimen de las tierras baldías 525 e. Los recursos naturales renovables 525 f. La ordenación nacional del ambiente y de la ocupación del territorio 525 g. Las obras de infraestructura 525 a. La ordenación normativa de las obras de infraestructura 525 b. Las obras públicas nacionales 526 c. La vialidad nacional 526 h. El transporte nacional 526 i. La política nacional y la ordenación normativa del turismo 526 j. Las políticas nacionales para la producción agropecuaria 527 k. El régimen general de los servicios públicos domiciliarios 527 D. Las materias relativas al régimen del desarrollo social 527 a. El régimen de la seguridad social 527 b. Régimen nacional de la vivienda 527 c. La política relativa a los servicios públicos nacionales de educación y salud 528 E. Las competencias tributarias nacionales y la regulación del régimen tributario estadal y municipal

17 F. La competencia en materia de legislación general Las materias de la competencia exclusiva del Poder Público Estadal 530 A. La policía estadal y el ámbito de la policía municipal 530 B. Competencias en materia económica 531 a. El régimen de los minerales no metálicos y las salinas 531 b. La administración de las tierras baldías 531 c. Los ostrales 531 d. Las obras públicas estadales 532 e. Los servicios públicos estadales 532 f. La vialidad estadal 532 g. La administración de la vialidad nacional 533 h. Administración de puertos y aeropuertos comerciales 533 C. Los tributos estadales Las materias de la competencia exclusiva del Poder Municipal 535 A. Las materias de la competencia exclusiva del Poder Municipal en cuanto concierne a la vida local 535 B. Las competencias tributarias municipales 537 II. LAS COMPETENCIAS CONCURRENTES ENTRE LOS NIVELES TERRITORIALES DEL PODER PÚBLICO Antecedentes El régimen de la seguridad y protección ciudadana: policía y administración de riesgos Régimen del desarrollo económico 542 A. Ordenación y promoción del desarrollo económico y social 542 B. Turismo 543 C. Promoción del desarrollo rural y seguridad alimentaria 543 D. Ciencia y tecnología 544 E. Información económico-social 544 F. Publicidad comercial Régimen del desarrollo social 544 A. Asistencia y protección social 544 B. Salud y sanidad 545 C. Vivienda 546 D. Educación 546 E. Cultura y patrimonio histórico 547 F. Deporte 547 G. La protección a las comunidades indígenas 547 H. La protección del trabajo Régimen de la infraestructura y de la ordenación del territorio

18 A. Ordenación del territorio 548 B. Ambiente 548 C. Urbanismo 549 III LAS COMPETENCIAS RESIDUALES 549 IV. EL PRINCIPIO DESCENTRALIZADOR EN LAS COMPETENCIAS DEL PODER PÚBLICO EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL CENTRAL Y SU RELACIÓN CON LOS ADMINISTRADOS 543 I. LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Competencias administrativas del presidente de la República Régimen de ejercicio de la potestad reglamentaria 555 A. Límites 555 B. El procedimiento de elaboración de los reglamentos 555 C. El término para la reglamentación de las leyes Otros órganos de la Administración Pública Nacional Central adscritos a la Presidencia de la República 556 A. Los consejos nacionales 556 B. Los comisionados y comisiones presidenciales e interministeriales 557 C. Las autoridades únicas de área o de región 557 D. Las oficinas nacionales y los sistemas de apoyo de la Administración Pública Nacional 557 II LA VICEPRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA 558 III. EL CONSEJO DE MINISTROS Integración La misión del Consejo de Ministros Los principios legales sobre la organización y funcionamiento del Consejo de Ministros 560 A. El quórum de funcionamiento 560 B. La periodicidad de las reuniones 560 C. Las actas de las sesiones 561 D. El carácter de las deliberaciones y decisiones La responsabilidad solidaria de los miembros del Consejo de Ministros El rol del Consejo de Ministros en la iniciativa legislativa del Ejecutivo Nacional 561 IV. LA ORGANIZACIÓN MINISTERIAL Los ministerios 562 A. Carácter y régimen de organización interna 562 B. Los ministros

19 a. Clases de ministros 563 b. Funciones y competencias comunes de los Ministros 564 c. Las cuentas de los ministros al presidente de la República 565 d. Las memorias y cuentas de los ministros ante la Asamblea Nacional 566 C. Los viceministros Los principios de la organización ministerial 568 A. La unidad de la personalidad jurídica 568 B. La unidad patrimonial: la unidad del Tesoro 569 C. La unidad presupuestaria 571 D. La unidad jerárquica 572 E. La unidad sectorial 572 V. LAS FUERZAS ARMADAS NACIONALES 573 VI. LOS ÓRGANOS SUPERIORES DE CONSULTA DE LA ADMINIS-TRACIÓN PÚBLICA NACIONAL CENTRAL La Procuraduría General de la República El Consejo de Estado El Consejo de Defensa de la Nación Los gabinetes sectoriales 576 A. Creación 576 B. Integración 576 C. Coordinación y los ministros coordinadores 576 D. Articulación de los gabinetes sectoriales a la actividad del Consejo de Ministros Los gabinetes ministeriales 577 VII. EL RÉGIMEN DE LOS COMPROMISOS DE GESTIÓN El fundamento de los compromisos de gestión El contenido de los compromisos de gestión Los compromisos de gestión y las transferencias presupuestarias a entidades descentralizadas funcionalmente Las modalidades de los compromisos de gestión Las formalidades de los compromisos de gestión Publicidad 579 VIII. EL RÉGIMEN DEL SISTEMA NACIONAL DE ARCHIVO Y DE LOS ARCHIVOS Y DOCUMENTOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Los órganos de archivo 580 A. Las unidades de archivo 580 B. Objetivo y finalidad de los órganos de archivos de la Administración Pública El Sistema Nacional de Archivo

20 A. Definición 580 B. El Archivo General de la Nación 581 C. Visitas e inspecciones 581 D. El Plan Nacional de Desarrollo Archivístico La documentación administrativa 581 A. Naturaleza de la documentación administrativa 581 B. La contratación de servicios 582 C. Nuevas tecnologías 582 D. Transferencia de archivos 582 E. Características de los archivos Los documentos de valor histórico y de interés general 583 A. Prohibición de destrucción de documentos de valor histórico 583 B. El control y vigilancia de documentos de interés histórico 583 C. Restricción respecto de la venta de documentos históricos 583 D. La declaratoria de interés público de archivos y documentos privados y sus efectos

21 21