URBANISMO. Edificaciones en suelo no urbanizable

Transcripción

1 URBANISMO Edificaciones en suelo no urbanizable Medidas para la regularización de edificaciones construidas sobre parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable en la Comunidad Autónoma de Andalucía. Mª Mercedes Sunyer Martín Técnico de Administración General. Abogado. Antecedente normativo Cita: -Ley 6/2016, de 1 de agosto, por la que se modifica la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía para incorporar medidas urgentes en relación con las edificaciones construidas sobre parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable. -Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía. -Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía. -Decreto 2/2012, de 10 de enero, por el que se regula el régimen de las edificaciones y asentamientos en suelo no urbanizable de la Comunidad Autónoma de Andalucía. 1. Introducción Se define como situación legal de fuera de ordenación aquella en la que quedan las construcciones o edificaciones e instalaciones, así como los usos y actividades existentes en el momento de la aprobación de instrumentos de planeamiento que resultaren disconformes con él. Es ésta una situación derivada de la aprobación de los instrumentos de planeamiento y su regulación se recoge, en la legislación urbanística, dentro de la prevista para los efectos de la aprobación de planes urbanísticos. En diferente situación se encuentran aquellas edificaciones o construcciones realizadas al margen de la legalidad urbanística, para las que no es posible adoptar medidas de protección de la legalidad urbanística por haber transcurrido el plazo establecido para ello; a estas edificaciones o construcciones se les reconoce la posibilidad de quedar sujetas a un régimen asimilable al de fuera de ordenación. En el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Andalucía, la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística regula, en su disposición adicional primera, la situación legal de fuera de ordenación; tras describir qué construcciones, edificaciones e instalaciones, usos y actividades, quedan en esta situación, establece la necesidad de que el instrumento de planeamiento defina el contenido de esta situación legal, en particular, los actos constructivos y los usos de que puedan ser susceptibles las correspondientes construcciones o edificaciones e instalaciones. Añade una disposición específica de aplicación a las actuaciones de urbanización y subsiguiente edificación, en las unidades resultantes ejecutadas de forma clandestina o ilegal en terrenos con el régimen de 1

2 suelo no urbanizable, al margen de la legislación urbanística en vigor con anterioridad a esta Ley o en contradicción con ella, respecto de las que no sea ya legalmente posible, al tiempo de la entrada en vigor de esta Ley, medida alguna de protección de la legalidad y de restablecimiento del orden infringido, y que el referido instrumento de planeamiento determine como incompatibles con el modelo urbanístico que se adopte. El Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la referida Comunidad Autónoma, recoge esta situación legal. A pesar de establecer de esta regulación legal concreta para el suelo no urbanizable, fue necesario aprobar unas medidas específicas para regularizar las diversas situaciones que se planteaban en este tipo de suelo, a fin de proceder a su reconocimiento por el Ayuntamiento y a su tratamiento a través del planeamiento urbanístico. Esta regulación se contiene en el Decreto 2/2012, de 10 de enero, por el que se regula el régimen de las edificaciones y asentamientos existentes en suelo no urbanizable en la Comunidad Autónoma de Andalucía 1. Este Decreto, configurado como una norma de desarrollo y complemento del Decreto 60/2010, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística, diferencia las situaciones en las que se encuentran las edificaciones, tanto por su forma de implantación (aisladas, en asentamientos urbanísticos o en hábitat rural diseminado), como por su adecuación o no a la ordenación territorial y urbanística. Este Decreto, según se recoge en su artículo 1, tiene por objeto regular el régimen urbanístico y el tratamiento de las edificaciones ubicadas en el suelo no urbanizable de la Comunidad Autónoma de Andalucía, así como reconocer su situación jurídica y satisfacer el interés general que representa la preservación de los valores propios de esta clase de suelo. El Decreto establece los requisitos y regula los procedimientos que facilitan la integración en la ordenación de los planes generales de ordenación urbanística, de los asentamientos que fueran conformes con el modelo de ordenación territorial y urbanístico establecido; al tiempo, establece el régimen de las edificaciones aisladas en suelo no urbanizable, según la situación en la que se encuentren y que el propio Decreto describe. La regulación prevé un procedimiento para el reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación aplicable a las edificaciones aisladas; un procedimiento de incorporación al planeamiento urbanístico de los asentamientos existentes en suelo no urbanizable; y, finalmente, una regulación específica aplicable a los ámbitos del hábitat rural diseminado. La aplicación de estas medidas, sin embargo, ha planteado problemas cuando el objeto de la regularización han sido las edificaciones construidas de 1 Sobre este Decreto, Véase el trabajo titulado Medidas para la regularización de edificaciones y asentamientos en suelo no urbanizable aprobadas por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía publicado en este portal 2

3 forma ilegal en parcelaciones urbanísticas carentes de la condición de asentamientos urbanísticos. La cuestión se plantea por la regulación recogida en la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, Ordenación Urbanística relativa al régimen asimilable al de fuera de ordenación, por la inexistencia de un plazo para la adopción de medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística en la parcelación sobre la que las edificaciones se asientan y que se extiende a éstas. Para tratar de solucionar esta cuestión, es decir, para eliminar las dudas que se ciernen sobre estas edificaciones, se aprueba la Ley 6/2016, de 1 de agosto, de modificación de la Ley 7/2002, a fin de que tanto a éstas como a las parcelas sobre las que se asientan, les resulte de aplicación el plazo legal establecido para que la Administración pueda adoptar medidas de protección de la legalidad urbanística. Se configura, de esta manera, un régimen específico, aplicable a estas edificaciones, sin variar el régimen general, que se mantiene, aplicable a las parcelaciones urbanísticas en terrenos clasificados como suelo no urbanizable. Cuáles son las medidas adoptadas por la Ley 6/2016? Cuál es el alcance de las modificaciones aprobadas? 2. Contenido de la Ley 6/2016, de 1 de agosto, de modificación de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía La Ley 6/2016, de 1 de agosto, por la que se modifica la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía para incorporar medidas urgentes en relación con las edificaciones construidas sobre parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable que no tienen la condición de asentamiento urbanístico, contiene un único artículo, a través del que se modifica la redacción de tres artículos de la Ley 7/2002 y añade una nueva disposición adicional (a). El texto se completa con cinco disposiciones adicionales, dos transitorias, una derogatoria y cinco finales (b). a) Modificaciones introducidas en la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística La Ley 6/2016 modifica los siguientes artículos de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía: - Artículo 68. 2, relativo al régimen de las parcelaciones urbanísticas. Añade a la prohibición de las parcelaciones urbanísticas en terrenos con régimen de suelo no urbanizable, recogida en la redacción original del apartado segundo del citado artículo 68, el carácter de nulidad absoluta de los actos administrativos que las autoricen de acuerdo con el artículo de la Ley 2. Además, ante la inexistencia de estos actos administrativos, las parcelaciones urbanísticas, al estar prohibidas, tendrán las consecuencias previstas en el ordenamiento jurídico aplicable. 2 El referido artículo 169, relativo a los actos sujetos a licencia urbanística municipal, en su apartado cinco sanciona con nulidad de pleno derecho las licencias, órdenes de ejecución o los acuerdos municipales a los que hace referencia el apartado anterior, que se otorguen contra las determinaciones de la ordenación urbanística cuando tengan por objeto la realización de los actos y usos contemplados en el artículo de esta Ley. 3

4 - Artículo 183.3, relativo a la reposición de la realidad física alterada en el caso de parcelaciones urbanísticas en terrenos que tengan el régimen del suelo no urbanizable. El apartado 3 de este artículo establecía como medida de restablecimiento del orden jurídico perturbado en el caso de parcelaciones urbanísticas en terrenos que tengan el régimen de suelo no urbanizable, la reagrupación de las parcelas a través de una reparcelación forzosa, en la forma que se determine reglamentariamente. La modificación excluye la aplicación de esta reagrupación a las parcelas sobre las que existan edificaciones aisladas de uso residencial para las que haya transcurrido la limitación temporal del artículo (seis años siguientes a su completa terminación). Estas edificaciones quedan sujetas al régimen de asimilado al de fuera de ordenación previsto en el artículo 34.1.b 3 con las particularidades contenidas en la nueva disposición adicional decimoquinta de la Ley, siempre que la parcelación urbanística no tenga la condición de asentamiento urbanístico. - Artículo 185.2, relativo al plazo para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística Se reitera la inaplicación del límite temporal respecto a los actos y usos de parcelación urbanística en suelo no urbanizable, pero establece una excepción aplicable a las parcelas sobre las que existan edificaciones aisladas de uso residencial, para las que haya transcurrido el plazo de seis años siguientes a su completa terminación. Aclara que esta excepción sólo será de aplicación a la parcela concreta sobre la que se encuentre la edificación no comprendiendo al resto de parcela o parcelas objeto de parcelación. Este límite temporal no se aplicará a las parcelas que se encuentren en alguno de los supuestos relacionados en la letra B del apartado 2 del referido artículo 185, los siguientes: a) Terrenos clasificados como suelo no urbanizable de especial protección, terrenos incluidos en la Zona de Influencia del Litoral o terrenos incluidos en parcelaciones urbanísticas en suelos que tengan la consideración de no 3 El referido artículo 34, relativo a los Efectos de la aprobación de los instrumentos de planeamiento o, en su caso, de la resolución que ponga fin al correspondiente procedimiento, en su apartado 1, letra b) dispone lo siguiente: b) La declaración en situación de fuera de ordenación de las instalaciones, construcciones y edificaciones erigidas con anterioridad que resulten disconformes con la nueva ordenación, en los términos que disponga el instrumento de planeamiento de que se trate. A los efectos de la situación de fuera de ordenación deberá distinguirse, en todo caso, entre las instalaciones, construcciones y edificaciones totalmente incompatibles con la nueva ordenación, en las que será de aplicación el régimen propio de dicha situación legal, y las que sólo parcialmente sean incompatibles con aquélla, en las que se podrán autorizar, además, las obras de mejora o reforma que se determinen. Las instalaciones, construcciones y edificaciones que ocupen suelo dotacional público o impidan la efectividad de su destino son siempre incompatibles con la nueva ordenación y deben ser identificadas en el instrumento de planeamiento. Para las instalaciones, construcciones y edificaciones realizadas al margen de la legalidad urbanística para las que no resulte posible adoptar las medidas de protección de la legalidad urbanística ni el restablecimiento del orden jurídico perturbado, reglamentariamente podrá regularse un régimen asimilable al de fuera de ordenación, estableciendo los casos en los que sea posible la concesión de autorizaciones urbanísticas necesarias para las obras de reparación y conservación que exijan el estricto mantenimiento de las condiciones de seguridad, habitabilidad y salubridad del inmueble. 4

5 urbanizable, con la salvedad recogida en el apartado A) anterior. b) Bienes o espacios catalogados. c) Parques, jardines, espacios libres o infraestructuras o demás reservas para dotaciones, en los términos que se determinen reglamentariamente. d) Las determinaciones pertenecientes a la ordenación estructural de los Planes Generales de Ordenación Urbanística o de los Planes de Ordenación Intermunicipal, en los términos que se determinen reglamentariamente. - Disposición adicional decimoquinta, relativa al Régimen complementario del reconocimiento de asimilación al régimen de fuera de ordenación aplicable a las edificaciones aisladas de uso residencial situadas en una parcelación urbanística en suelo no urbanizable para las que haya transcurrido la limitación temporal del artículo y en las que concurran los requisitos previstos en el artículo Se recoge en esta disposición adicional, añadida mediante la Ley 6/2016, las particularidades aplicables a estas edificaciones para las que haya transcurrido el plazo para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística. Así concreta: - Alcance del reconocimiento de asimilación al régimen de fuera de ordenación: comprenderá a la edificación y parcela sobre la que se asienta, con identificación, en el caso de dos o más edificaciones en una misma parcela registral o catastral, de la superficie que habrá de coincidir con las lindes existentes. - Efectos de la declaración de asimilación: serán los de la licencia urbanística exigida en la Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernización de las Explotaciones Agrarias. Esta declaración está sujeta a la caducidad prevista para las licencias de parcelación o declaraciones de innecesariedad 4. La declaración ha de recoger expresamente estos extremos. - Requisitos exigibles a las edificaciones para la declaración de asimilación: han de cumplir las condiciones mínimas en materia de seguridad, salubridad, habitabilidad y calidad de las construcciones y edificaciones, y en materia de protección del patrimonio urbanístico, arquitectónico, histórico, cultural, natural o paisajístico. b) Medidas complementarias de la Ley 6/2016 La Ley 6/2016 se completa con cinco disposiciones adicionales, dos transitorias, una derogatoria y cinco finales. Dentro de las disposiciones adicionales se establecen medidas relacionadas con el contenido de las modificaciones aprobadas, a fin de facilitar y resolver cuestiones que pudieran plantear su aplicación. - Disposición adicional primera: obligación de los municipios de iniciar la 4 El artículo 66 de la Ley 7/2002 exige, una vez concedida la licencia de parcelación o declarada su innecesariedad, la presentación, dentro del plazo de tres meses siguientes a su otorgamiento o expedición, de la escritura pública en la que se contenga el acto de parcelación. El incumplimiento de esta obligación comporta la caducidad de la licencia o de la declaración de innecesariedad, por ministerio de la Ley, sin necesidad de acto aplicativo alguno. 5

6 identificación La disposición adicional primera a fin de conseguir una efectiva identificación de las edificaciones aisladas objeto de regularización, establece unos plazos. En este sentido, fija en dos años desde la entrada en vigor de la Ley, el plazo para que los municipios inicien el procedimiento para la identificación de edificaciones aisladas en suelo no urbanizable. Para aquellos que hubieran iniciado el procedimiento, establece un plazo de dos años desde su inicio para su culminación. Advierte que transcurridos estos plazos, previo requerimiento del órgano autonómico competente en materia urbanística y acuerdo con el municipio correspondiente, la inactividad municipal será sustituida por la intervención de la administración autonómica. - Disposición adicional segunda: acceso a la información Se regula el derecho de acceso a la información urbanística de los ciudadanos. Se concreta, por un lado, el plazo y, por otro lado, los efectos. Así, se establece en veinte días hábiles 5 el plazo para resolver y notificar la concesión o denegación de acceso. Este plazo es prorrogable por otro de igual periodo en función del volumen o complejidad de la información solicitada. Respecto de los efectos, la Ley señala el carácter meramente informativo en relación con las condiciones urbanísticas en el momento de emitir la información, sin vinculación para la Administración en el ejercicio de sus potestades públicas, aunque reconoce la posibilidad de indemnizar los gastos producidos que resultaren inútiles, derivados de una información incorrecta. - Disposición adicional tercera: costes de la regularización Se indica en la Ley que estos costes deberán ser asumidos por las personas físicas o jurídicas beneficiarias de la regularización. - Disposición adicional cuarta: acceso a los servicios básicos Se aborda en esta disposición adicional un importante tema: el acceso provisional a los servicios básicos de electricidad y agua para aquellas edificaciones existentes, construidas sobre parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable respecto de las que no se pueda adoptar medida alguna de protección de la legalidad urbanística o de restablecimiento del orden jurídico infringido, siempre que constituyan vivienda habitual de sus propietarios. Se trata de una medidas de carácter excepcional y provisional, de dos años de duración, transcurrido el cual, se adoptarán las necesarias para el cese del suministro, salvo que se hubiera resuelto favorablemente el reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación. - Disposición adicional quinta: régimen de los asentamientos urbanísticos existentes en suelo no urbanizable Se regula el régimen específico aplicable a estos asentamientos y su 5 El plazo coincide con el previsto en el art. 32 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía. 6

7 incorporación al planeamiento urbanístico. En este sentido, se ordena a los Ayuntamientos que, con ocasión de la redacción o revisión total o parcial del Plan General de Ordenación Urbana, incorporen a la ordenación los terrenos correspondientes a estos asentamientos que, por el grado de consolidación o integración con los núcleos urbanos existentes, resulten compatibles con el modelo urbanístico y territorial del municipio, mediante su clasificación como suelo urbano no consolidado o urbanizable, sectorizado u ordenado, según corresponda en función de unas circunstancias que relaciona (grado de consolidación por la edificación, servicios urbanísticos existentes, situación de hecho, características del territorio al que afecten). Exige, para la plena incorporación al proceso urbanístico, tras la aprobación del correspondiente instrumento urbanístico, el cumplimiento de los deberes y cargas que en él se prevean, en plazo y forma. Prevé que los titulares de terrenos y edificaciones incorporados al plan, queden sometidos al régimen de derechos y deberes establecidos en la ley, entre otros, el de iniciar y promover la transformación de los terrenos mediante su urbanización y, costear y ejecutar la urbanización e infraestructuras exteriores necesarias para dotar los asentamientos de los requisitos y servicios urbanísticos necesarios. Regula el cumplimiento del deber de urbanizar que podrá ser de forma progresiva, en fases, zonas o manzanas según se establezca en los instrumentos de ordenación; el régimen de licencias de obras de edificación en parcelas que carezcan de edificación o la que existe no esté terminada o carezca de las condiciones de seguridad y salubridad para su utilización; las autorizaciones provisionales de usos sobre parcelas con edificación terminada; la puesta en servicio de las infraestructuras de saneamiento y abastecimiento de aguas. Finalmente, permite la modulación de las obras y condiciones de urbanización a través del plan general de ordenación urbana u otros instrumentos de planeamiento; y faculta a los municipios a aprobar ordenanzas de urbanización específicas para los asentamientos urbanísticos que se incorporan al proceso urbanístico. - Disposiciones transitorias La Ley recoge dos disposiciones transitorias, una relativa a las parcelaciones existentes a la fecha de entrada en vigor de la ley y otra relativa a los asentamientos existentes. Respecto de la primera, establece los requisitos necesarios para que les resulte de aplicación la regulación en recogida en la Ley. Excluye de esta aplicación los procedimientos de protección de la legalidad urbanística o de restauración de la realidad física alterada respecto de los que ya hubiera recaído resolución administrativa firme o no, antes de la vigencia de la ley. Estos supuestos se rigen por la normativa anterior, sin perjuicio de las actuaciones que pudieran proceder en relación a la revisión, revocación o anulación de la referida resolución adoptada. Respecto de la segunda, asentamientos urbanísticos existentes en suelo no urbanizable que se incorporan al planeamiento, establece en qué otros supuestos 7

8 de asentamientos la regulación recogida en la ley resultará de aplicación y en qué condiciones. - Disposición derogatoria La Ley, en esta disposición, declara derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan o contradigan sus determinaciones. -Disposiciones finales Las disposiciones finales recogen, en primer lugar, dos modificaciones de la Ley 3/2015, de 29 de diciembre, de Medidas en materia de gestión integrada de la calidad ambiental, de aguas, tributaria y de sanidad animal; una, incorpora una nueva disposición adicional relativa a la aplicación de determinados artículos de la Ley de evaluación ambiental, a los procedimientos de prevención ambiental de los instrumentos de planeamiento urbanístico; y, otra, modifica la disposición transitoria primera relativa a la aplicación de la regulación de la modificación de las declaraciones de impacto ambiental. En segundo lugar, autoriza al Consejo de Gobierno para que en el plazo de 18 meses proceda a refundir las normas dictadas en materia de urbanismo y le ordena que, en el plazo de dos años, apruebe un reglamento de planeamiento. Asimismo, ordena a la Consejería competente en materia de urbanismo, la aprobación, en el plazo de seis meses, de una instrucción para aclarar la documentación técnica necesaria para la regularización de las edificaciones asimiladas a fuera de ordenación. Finalmente, la disposición final quinta establece la ley entra en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía 3. Epílogo La Ley 6/2016, de 1 de agosto, modifica la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, para incorporar medidas urgentes en relación con las edificaciones construidas sobre parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable. Las medidas tienen como objetivo facilitar los procedimientos de regularización de las referidas edificaciones situadas en suelo no urbanizable, cuya tramitación ha suscitado dudas respecto la regularización de edificaciones construidas al margen de la legalidad en parcelaciones urbanísticas que no tienen la condición de asentamiento urbanístico. Dudas planteadas por la inexistencia de limitación temporal para la adopción de medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística en las parcelaciones urbanísticas sobre las que se erigen. La Ley modifica la redacción de determinados preceptos a fin de eliminar estas dudas. Al tiempo, introduce plazos para que los procedimientos de regularización se inicien y terminen, aclara ciertas cuestiones relacionadas con el derecho de acceso a la información urbanística, la asunción de los costes de regularización y permite el acceso con carácter excepcional y provisional a servicios básicos de agua y electricidad. Regula, finalmente, el régimen de los asentamientos urbanísticos existentes en suelo no urbanizable que se incorporan al planeamiento urbanístico. 8