Roj: SAN 784/ ECLI: ES:AN:2017:784

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1 Roj: SAN 784/ ECLI: ES:AN:2017:784 Id Cendoj: Órgano: Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso Sede: Madrid Sección: 7 Fecha: 27/02/2017 Nº de Recurso: 64/2016 Nº de Resolución: 86/2017 Procedimiento: APELACIÓN Ponente: JOSE LUIS LOPEZ-MUÑIZ GOÑI Tipo de Resolución: Sentencia A U D I E N C I A N A C I O N A L Sala de lo Contencioso-Administrativo SECCIÓN SÉPTIMA Núm. de Recurso: / 2016 Tipo de Recurso: APELACION Núm. Registro General : 00522/2016 Apelante: CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO Apelado: Cristobal Abogado Del Estado Ponente IImo. Sr.: D. JOSÉ LUIS LOPEZ MUÑIZ GOÑI SENTENCIA EN APELACION IImo. Sr. Presidente: D. JOSÉ LUIS LOPEZ MUÑIZ GOÑI Ilmos. Sres. Magistrados: Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT D. JAIME ALBERTO SANTOS CORONADO D. JAVIER EUGENIO LÓPEZ CANDELA Madrid, a veintisiete de febrero de dos mil diecisiete. La Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, ha visto en grado de apelación, número 64/2016, el recurso interpuesto contra la sentencia, estimatoria en parte, de fecha 3 de octubre de 2016, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo número 2, en el Procedimiento Ordinario número 29/2015, interpuesto por el Abogado del Estado en nombre y representación del CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO, interviniendo como parte apelada y demandante don Cristobal, quien actúa en su propio nombre y derecho, siendo Magistrado Ponente el de esta Sección don JOSÉ LUIS LOPEZ MUÑIZ GOÑI ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- El Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo número 2, en el proceso indicado, dictó sentencia en fecha 3 de octubre de 2016, cuyo fallo dice: "Que debo ESTIMAR PARCIALMENTE COMO ESTIMO el recurso contencioso-administrativo deducido por D. Cristobal, actuando en su propio nombre y derecho, 1

2 asistido por el Letrado D. FRANCISCO JAVIER DE AHUMADA RAMOS, frente a las siguientes resoluciones del CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO: 1. Resolución de 29 de mayo de 2015, por la que se desestima la reclamación presentada por D. Cristobal, en nombre propio y en representación de la Asociación para la Defensa del Procurador (ADP), el 2 de marzo de 2015, procedimientos acumulados R/0059/2015, R/0060/2015 y R/0061/2015, al considerar de aplicación la causa de inadmisión del artículo 18.1 d) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno según el cual se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente. 2. Resolución de 15 de julio de 2015, por la que en relación con el recurso de reposición interpuesto por D. Cristobal, en nombre propio y en representación de la Asociación para la Defensa del Procurador (ADP), frente a la anterior Resolución de 29 de mayo de 2015, por la que se desestima la reclamación presentada por D. Cristobal, el 2 de marzo de 2015, procedimientos acumulados R/0059/2015, R/0060/2015 y R/0061/2015, acordó: (i) PRIMERO: ESTIMAR el recurso de reposición contra la resolución recaída en el expediente NUM000. (ii) SEGUNDO: REMITIR el expediente de la reclamación al Consejo General de los Colegios de los Procuradores de España a los efectos de que se realicen las alegaciones que se consideren oportunas. 3. Resolución de 21 de septiembre de 2015, por la que, en atención a las alegaciones efectuadas por el Consejo General de los Colegios de los Procuradores de España, acordó desestimar la reclamación presentada por D. Cristobal al considerar de aplicación el límite previsto en el artículo 14.1 e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a información pública y buen gobierno relativo a la protección de la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios. Y en su virtud, se realiza el siguiente pronunciamiento, condenando a la Administración demandada y a las restantes partes a pasar por ellas: a. Declarar la nulidad de la Resolución de 29 de mayo de 2015, y la Resolución posterior, de 15 de julio de 2015, en la parte que confirma la anterior, debiendo el CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO dictar una nueva resolución sobre el fondo de las reclamaciones dirigidas al mismo frente a la negativas de los MINISTERIOS DE JUSTICIA DE ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD, de facilitar la información solicitada, en los términos indicados en el fundamento octavo, al final. b. No procede realizar imposición de las costas." SEGUNDO.- Contra dicha resolución por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, se interpuso en tiempo y forma recurso de apelación, que fue admitido, siendo impugnado por la parte recurrida, y remitidos los autos a esta Sección, se señaló para votación y fallo el día 23 de febrero de 2017 lo que se efectuó. TERCERO.- En la tramitación del recurso en ambas instancias se han observado las prescripciones legales. FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO.- como antecedentes de hecho se deben establecer los siguientes: La parte actora, don Cristobal, interpuso recurso contencioso administrativo que correspondió por reparto al Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo número 2, contra: Resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de fecha 29 de mayo de 2015 dictada en los procedimientos acumulados R/0059/2015 R/ y R/ , que acuerda desestimar la reclamación presentada en su día por don Cristobal y la Asociación para la Defensa del Procurador contra la negativa del Ministerio de Economía y Competitividad, Ministerio de Justicia y Consejo General de los Colegios de Procuradores de los Tribunales de España a facilitar determinada información y documentación. Resolución de 15 de julio de 2015 (procedimientos R/0059/2015, R/ y R/0061/2015) que acuerda desestimar el recurso de reposición, en lo que respecta al Ministerio de Economía y Competitividad y al Ministerio de Justicia; y Resolución de 21 de septiembre de 2015 (procedimiento R/ BIS) que acuerda desestimar la reclamación presentada en su día en lo que respecta al Consejo General de los Colegios de Procuradores de los Tribunales de España. SEGUNDO.- La sentencia apelada, estimó en parte el recurso, en base a los siguientes razonamientos: 2

3 "OCTAVO.- Peticiones dirigidas a los Ministerio de Justicia y Economía y Competitividad. Las resoluciones de 29 de mayo y 15 de julio de Sobre estas peticiones, como vimos, el CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO, inadmitió la petición del recurrente por la causa prevista en el artículo 18.1 d) de la LTAIBG, según la cual se inadmitirán a trámite las solicitudes de información cuando estén dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente. Se hacía eco la resolución de las alegaciones de los Departamentos Ministeriales, efectuadas en el expediente de reclamación, que no resoluciones, aunque como tales las identifique el CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO, en las que según este manifestaban que la información no obraba en poder de ninguno de los Departamentos. A este respecto se observa que solo consta escrito en tal sentido del MINISTERIO DE ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD - folios expte. NUM001 -y no así del MINISTERIO DE JUSTICIA, que en su alegaciones, a los folios del expediente NUM002, nada dice al respecto, ni tampoco sobre la procedencia de la causa de inadmisión apreciada, que le atribuye el CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO - no obra en el expediente la resolución de 30 de abril de 2015, que se le atribuye asimismo -. Con todo y con ello, puestos a revisar la decisión de este último, no resultaba de aplicación la causa de inadmisión apreciada, por las siguientes razones: Conociendo el CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO de las reclamaciones frente a las denegaciones presuntas de información no le era dado apreciar una causa de inadmisión de solicitud de información, pues ello solo le cabía a las administraciones solicitadas, mediante resolución expresa, y al Consejo, en vía de reclamación, confirmar o revocar semejantes decisiones. En todo caso, el CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO no podía aplicar las causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 d) de la LTAIBG, según la cual se inadmitirán a trámite las solicitudes de información cuando estén dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente, si la propia resolución recogía la manifestación atribuida al Ministerio de Justicia según la cual podría ser el Consejo General de los Colegios de Procuradores el organismo que dispusiera de la información solicitada. Ahora bien, es evidente que, en semejante tesitura, el CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO, no podía actuar de conformidad con lo dispuesto por el artículo 17.1 de la Ley de Transparencia - 1. Si la solicitud se refiere a información que no obre en poder del sujeto al que se dirige, éste la remitirá al competente, si lo conociera, e informará de esta circunstancia al solicitante. - como organismo encargado de resolver las reclamaciones frente a las administraciones solicitadas. Procede por tanto anular la decisión adoptada por el mismo en su Resolución de 29 de mayo de 2015, confirmada por la posterior 15 de julio, debiendo dictar una nueva resolución sobre el fondo de las reclamaciones dirigidas al mismo frente a la negativas de los MINISTERIOS DE JUSTICIA DE ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD, de facilitar la información solicitada, debiendo valorar, de acuerdo con los antecedentes existentes, la facilidad de estas Administraciones para acceder a todo o parte de la misma, y sin que le quepa apreciar el límite al derecho de acceso previsto en el artículo 14.1 e ) y k) de la Ley de Transparencia, en atención a la tramitación de expediente de información reservada tramitado por la COMISIÓN NACIONAL DE LOS MERCADOS Y LA COMPETENCIA, pues el mismo se halla archivado en la actualidad. NOVENO.- La petición dirigida al Consejo General de Procuradores de España. La negativa a facilitar la propia información por parte del CONSEJO GENERAL DE LOS COLEGIOS DE LOS PROCURADORES DE ESPAÑA y la reclamación ulterior del recurrente dio lugar a la Resolución del CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO, de 21 de septiembre de 2015, que la desestima al considerar de aplicación el límite previsto en el artículo 14.1 e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, relativo a la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios. Apreciaba ante todo el CONSEJO DE TRANSPARENCIA que al versar la información solicitada sobre la materia que dio lugar a un acuerdo específico del Consejo General, cabía entender que los antecedentes solicitados obrarían en poder de dicho organismo, por lo que entraría en el concepto de información pública del artículo 13 LTAIBG. Ello no obstante, el CONSEJO DE TRANSPARENCIA tomaba en cuenta que la información solicitada forma parte de un expediente de información reservada abierto por la COMISIÓN NACIONAL DE LOS MERCADOS Y LA COMPETENCIA, referido a la materia objeto de solicitud de acceso, lo que no se discute. Sobre la constancia de su tramitación no hay efectivamente prueba en el expediente de la reclamación, más allá de la manifestación del CONSEJO GENERAL DE LOS COLEGIOS DE LOS PROCURADORES DE ESPAÑA, pero, tal como resulta de la 3

4 prueba practicada en autos ante tal organismo, la Dirección de Competencia tramitó una información reservada relacionada, entre otras cuestiones, con los Acuerdos de aquella Corporación, concluyéndose, en septiembre de 2015, apreciando que de la información recabada no se apreciaba indicio ninguno de infracción de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia. Juzgó entonces el CONSEJO DE TRANSPARENCIA que pudiera verse perjudicada la investigación si se concedía el acceso, aludiendo a lo dispuesto por el artículo 49.2 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, y la reserva de la información en el tipo de expedientes a que se refiere, concluyendo que el interés en proteger la labor de investigación que se estaba desarrollando debía prevalecer sobre el interés en conocer la información que se solicitaba. Frente a ello opone al recurrente su punto de vista particular de que la entrega de la documentación solicitada no ponía en peligro la investigación llevada a cabo por la COMISIÓN NACIONAL DE LOS MERCADOS Y LA COMPETENCIA y que prevalecía el interés del recurrente, Procurador de profesión, en conocer los pormenores de unos acuerdos del CONSEJO GENERAL DE LOS COLEGIOS DE LOS PROCURADORES DE ESPAÑA que fijan un precio máximo a abonar por los procuradores en concepto de utilización del servicio obligatorio de recepción de notificaciones y traslado previo de copias previsto en la Ley, y se acuerda establecer mecanismos de gestión y compensación entre los Colegios de Procuradores. En este caso, el tenor del artículo 14.1 e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, es de una claridad tal, que ha de entenderse plenamente razonable la resolución del CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO. En méritos a todo lo expuesto, procede la estimación parcial de la demanda en los términos expuestos. TERCERO.- En su escrito interponiendo el recurso de apelación, el Abogado del Estado fundamenta dicho recurso en dos alegaciones: Una en que no se ha discutido por las partes si hubo o no contestación por el Ministerio de Justicia manifestando que la documentación solicitada no se encontraba en dicho Ministerio y que podría encontrarse en el Consejo General de Colegios de Procuradores, que sirvió de base a la estimación de la causa de inadmisión e la resolución del Consejo de Transparencia, no se ha discutido por las partes, pues lo planteado entre ambas, es si encontraba o no en dicho Ministerio de Justicia la Propuesta. La segunda alegación, se concreta en oponerse a la declaración contenida en la sentencia, en que se afirma que el Consejo de Transparencia, no puede declarar ex novo la concurrencia de una causa de inadmisibilidad de las recogidas en el artículo 18 de la Ley 19/2013, sino que debe limitarse a confirmar o revocar la resolución dictada por la Administración, objeto de la reclamación. La parte apelada, impugno las anteriores alegaciones. CUARTO.- Debe resolverse, si el Consejo de Transparencia, puede declarar la inadmisibilidad de la petición de información, cuando no se haya pronunciado sobre ella la Administración a la que se ha dirigido la petición de información. QUINTO.- La primera petición se dirige al Ministerio de Economía y Competitividad, que es desestimada por silencio administrativo, y contra ella se interpone la oportuna reclamación ante el Consejo de Transparencia. La misma petición se dirige al Ministerio de Justicia, que también se entiende desestimada por silencio administrativo. A ellas se refiere el fundamento de derecho octavo de la sentencia apelada. La tesis de dicha sentencia, es que no se puede por el CTBG, cuando se entiende denegada la petición de información por silencio administrativo, inadmitir dicha petición, debiendo resolver sobre la petición efectuada. En el caso que nos ocupa, nos hallamos, que las peticiones se hicieron a ambos Ministerios no en el formulario adecuado, sino como una petición normal, y como tal fue tramitada por los Servicios encargados de prestar esta información. Solo, cuando pasado un mes desde la fecha de presentación de la petición de información entiende, el hoy recurrente, que se ha desestimado su petición de información que él creía había pedido en base a la Ley 19/2013, es cuando se presenta la reclamación ante CTBG, y cuando se solicita el oportuno informe a los citados Ministerios, es cuando manifiestan que los antecedentes que documentan los acuerdos sobre los que se pide la información, no se encuentran en su poder, pudiendo estar en el CGPE. Y esta afirmación se recoge en la resolución que resuelve la reclamación adoptada por el CTBG, como manifestada por los órganos de ambos Ministerios, por lo que se parte del hecho que el Ministerio de Justicia, había recibido la misma petición de información, que al no ser formulada en el formulario adecuado se trató 4

5 como petición de información general, y que tampoco se encontraba la documentación en dicho Ministerio de Justicia, pudiéndose encontrar en el CGPE. Al hacer esta indicación ambos Ministerios, es por lo que se estima el recurso de reposición por el CTBG y acuerda oír al CGPE sobre dicha petición como se ordena en la Ley 19/2013. Ante esta situación y ante la afirmación de la sentencia apelada que la resolución del CTBG no puede declarar la inadmisión de la petición en base a los supuestos legales de inadmisión recogidos en el artículo 18 de la citada Ley 19/2013, entre otras la recogida en el apartado 1.d), puesto que el órgano al que se pide la información debe indicar al solicitante donde se encuentra la documentación y deberá remitirle la petición de información, cosa que no hace la resolución del CTBG impugnada, debe decirse, que existe un defecto de procedimiento en la tramitación de la petición de información, provocado por el propio solicitante, pues como se ha dicho no se solicitó en el formulario adecuado, y por ello, no hubo resolución expresa dentro del plazo legal establecido en la Ley 19/2013, y en este caso concreto, el silencio administrativo solamente ha cumplido la función de permitir continuar con el procedimiento administrativo mediante la interposición de las reclamaciones pertinentes, pero si como dice la sentencia deben anularse las resoluciones impugnadas, devolver las actuaciones para que por ambos Ministerios se entre a conocer del fondo denegando motivadamente o concediendo la información pedida dada la facilidad de comunicación que existe entre las Administraciones, nos encontraremos, que dichos Ministerios volverán a manifestar que no tienen antecedentes y que remitirán las actuaciones a quien creen que los tiene que es el CGPE, al que ya se ha acordado oír al estimar el recurso de reposición interpuesto contra la resolución recaída en el expediente NUM000, y una vez transcurrido el trámite se dictará la oportuna resolución por el CTBG sobre la emisión de la información solicitada. La propia sentencia, en su fundamento de derecho Octavo, cuando manda retrotraer actuaciones y resolver sobre las peticiones de información, manifiesta que se haga sin el límite al derecho de acceso previsto en el artículo 14.1 e ) y k) de la Ley de Transparencia, en atención a la tramitación de expediente de información reservada tramitado por la COMISIÓN NACIONAL DE LOS MERCADOS Y LA COMPETENCIA, pues el mismo se halla archivado en la actualidad, debe tenerse en cuenta, que se está llevando a cabo la revisión del acto a la fecha en que se dictó o dictaron, y determinar si en las condiciones y circunstancias concurrentes en ese momento, eran o no conformes a derecho. SEXTO.- En todo caso, el CTBG, si puede declarar la concurrencia de alguna de las causas de inadmisión de la petición de información recogidas en el artículo 18 de la Ley 19/2013, pues como sucede en el presente caso, se desestima la petición de información por silencio administrativo, tiene plena competencia para analizar y valorar la totalidad de las causas de inadmisión o desestimación o estimación que puedan alegarse, y en el supuesto en que considere que concurre la causa de inadmisión prevenida en el artículo 14.1.d) de la Ley 19/2013, puede acordar la remisión de la petición al órgano que tenga los antecedentes. Lo que sucede en el presente caso, es que los dos Ministerios requeridos de prestar la información solicitada, manifiestan en fase de alegaciones, que no tienen antecedentes y que deben estar en el CGPE, y de hecho, así lo entiende el propio CTBG, cuando estima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución que resuelve el expediente NUM000, y ordena oír al citado Consejo General, sobre la información solicitada. SEPTIMO.- Por último y en relación con la resolución del Ministerio de Justicia de fecha 30 de abril de 2015, debe decirse que aun cuando no obre materialmente en el expediente, se hace referencia a la misma en las resoluciones del CTBG, y que en todo caso, deberá considerarse desestimada por silencio administrativo, como así lo ha considerado la parte actora. En conclusión, al tiempo de producirse las peticiones de información al Ministerio de Economía y Competitividad y Ministerio de Justicia, los antecedentes en los que se basaba la información pedida no se encontraba en dichos documentos sino en el CGPE; que no se decidió así, ni se remitieron las actuaciones al mismo, puesto que la peticiones de información se tramitaron como peticiones de información general pero no amparadas en la Ley 19/2013. Por todo ello, procede estimar el presente recurso de apelación número 64/2016, interpuesto contra la sentencia, estimatoria en parte, de fecha 3 de octubre de 2016, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo número 2, y se deja sin efecto en el particular que estima parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto, sin hacer expresa imposición de las costas causadas en esta instancia a la parte apelante conforme determina el artículo 139 de la Ley 29/98. VISTOS los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación F A L L A M O S 5

6 Que DESESTIMAMOS el recurso de apelación número 64/2016, el recurso interpuesto contra la sentencia, estimatoria en parte, de fecha 3 de octubre de 2016, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo número 2, en el Procedimiento Ordinario número 29/2015, interpuesto por el Abogado del Estado en nombre y representación del CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO, interviniendo como parte apelada y demandante don Cristobal por no ser la misma conforme a derecho, y se deja sin efecto en el particular en que estima en parte el recurso contencioso administrativo, confirmando en todas sus partes en lo demás así como los actos originarios impugnados. No se hace expresa condena al pago de las costas a causadas en esta instancia a ninguna de las partes. La presente resolución es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación y para ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley Jurisdiccional justificando el interés casacional objetivo que presenta. Previamente deberá constituir un depósito por importe de 50 euros que ingresará en la cuenta de esta Sección 7ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, abierta en BANESTO número , e indicando en los siguientes dígitos el número y año del presente procedimiento. Se aportará el correspondiente resguardo en el momento de su preparación de conformidad con lo establecido en la Disposición Adicional Decimoquinta de la vigente Ley Orgánica del Poder Judicial. Devuélvanse los autos al Juzgado de procedencia, con certificación de esta resolución una vez sea firme. Lo mandó la Sala y firman los Ilmos. Sres. Magistrados al inicio indicados. PUBLICACIÓN: Leida y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de la fecha la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. Certifico 6