Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sala de lo. Contencioso-Administrativo, Sección 1ª).Sentencia núm. 1192/2012 de 24 octubrejur\2012\354913

Transcripción

1 Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª).Sentencia núm. 1192/2012 de 24 octubrejur\2012\ Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª). Sentencia núm. 1192/2012 de 24 octubre JUR\2012\ FUNCION PUBLICA: Administración Local: acuerdo municipal por el que se aprueba el presupuesto general, que incluye los gastos de personal: materia incluida en el artículo 37 del Estatuto Básico del Empleado Público: ha de ser objeto de negociación: ausencia de: nulidad procedente. Jurisdicción: Contencioso-Administrativa Recurso contencioso-administrativo núm. 1037/2010 Ponente: Ilmo. Sr. D. fernando seoane pesqueira El TSJ de Galicia estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra Resolución del Pleno del Concello de Valdoviño, de , por la que se aprobó definitivamente el presupuesto de dicho Concello para el año 2010, y, en consecuencia declara la nulidad de dicha resolución impugnada. T.S.J.GALICIA CON/AD SEC.1 A CORUÑA SENTENCIA: 01192/2012 PONENTE: D. FERNANDO SEOANE PESQUEIRA PROCEDIMIENTO ORDINARIO Nº 1037/2010 RECURRENTE: CONFEDERACIÓN INTERSINDICAL GALEGA (CIG) ADMINISTRACION DEMANDADA: CONCELLO DE VALDOVIÑO EN NOMBRE DEL REY La Sección 001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha pronunciado la SENTENCIA Ilmos./as. Sres./as. D./Dª FERNANDO SEOANE PESQUEIRA.- Pte. JULIO CESAR DIAZ CASALES MARIA DOLORES GALINDO GIL A CORUÑA, veinticuatro de octubre de dos mil doce. En el recurso contencioso-administrativo que, con el número 1037/10, pende de resolución ante esta Sala, interpuesto por la CONFEDERACIÓN INTERSINDICAL GALEGA (CIG), representado/a por el/la Procurador/a D./DÑA. MIGUEL VILARIÑO GARCÍA, dirigido/a por el/la letrado/a D./DÑA. FRANCISCA DOLORES ARIAS CASTRO, contra la aprobación definitiva del presupuesto municipal del Concello de Valdoviño. Es parte la Administración demandada CONCELLO DE VALDOVIÑO, representada y dirigida por el LETRADO ASESOR DE DICHO CONCELLO. 17 de diciembre de 2012 Thomson Aranzadi 1

2 Es Ponente el Ilmo. Sr. D. FERNANDO SEOANE PESQUEIRA. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- Admitido a trámite el presente recurso contencioso-administrativo, se practicaron las diligencias oportunas y, recibido el expediente, se dio traslado del mismo a la parte recurrente para deducir la oportuna demanda, lo que se hizo a medio de escrito en el que, en el que en síntesis, tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que se estimaron pertinentes, se acabó suplicando que se dictase sentencia por la que se acuerde estimar el recurso interpuesto, con la nulidad de pleno derecho de la resolución recurrida, o en su caso la anulación por su disconformidad a derecho del Capítulo I del Presupuesto del Concello de Valdoviño para el año 2010; con expresa imposición de costas. SEGUNDO.- Conferido traslado a la parte demandada, se solicitó la desestimación del recurso, de conformidad con los hechos y fundamentos de Derecho consignados en la contestación de la demanda. TERCERO.- No habiéndose recibido el asunto a prueba y declarado concluso el debate escrito, quedaron las actuaciones sobre la mesa para resolver. CUARTO.- En la sustanciación del recurso se han observado las prescripciones legales, siendo la cuantía del mismo la de indeterminada. FUNDAMENTOS JURIDICOS PRIMERO.- La Confederación Intersindical Galega (CIG) impugna en esta vía jurisdiccional la resolución de 29 de octubre de 2010 del Pleno del Concello de Valdoviño, por la que se aprobó definitivamente el presupuesto de dicho Concello para el año 2010, publicado en el Boletín Oficial de la provincia de A Coruña de 29 de noviembre de SEGUNDO.- El sindicato recurrente alega que la aprobación del presupuesto se hizo sin convocatoria de la mesa de negociación, para sorpresa suya y del resto de los sindicatos integrantes de la misma, siendo así que se convocó a los delegados de personal del Concello y se les entregó información sobre dichos presupuestos, y ello pese a que existen decisiones presupuestarias que afectan a las retribuciones del personal, oferta de empleo, política de contratación de personal, fondo de ayuda social, etc, por lo que entiende que se ha incumplido la obligación de negociar que en estas materias exigen los artículos 33 y siguientes del Ley 7/2007, de 12 de abril ( RCL 2007, 768 ), del Estatuto Básico del Empleado Público. Añade que desvirtuar, negar u obstaculizar el ejercicio de dicha facultad negociadora es una práctica vulneradora del artículo 37.1 de la Constitución (RCL 1978, 2836) y del derecho a la libertad sindical. Y concluye que en el presente caso la decisión que adopta el Pleno, de aprobación de los presupuestos, plantilla o cuadro de personal para el año 2010, afecta a los apartados a ), b ), c ) y k) del artículo 37.1 de la Ley 7/2007, por lo que debería ser sometida a la mesa de negociación con los sindicatos, y al no haberlo hecho, procede la nulidad radical del acuerdo adoptado por el Pleno del Concello, de conformidad con lo que dispone el artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ( RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246), de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. El Concello de Valdoviño alega, en primer lugar, el defecto procesal de no estar firmada la demanda presentada por la Letrada y el Procurador, pero basta con acudir a dicho escrito rector para apreciar que, si existió en su momento tal defecto subsanable, ha sido subsanado. Ya en cuanto a lo que propiamente constituye el fondo del asunto, el Concello de Valdoviño se opone a las pretensiones de la demanda en base a la alegación de que el presupuesto general del mismo se confeccionó con posterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto Ley 8/2010, de 20 de mayo ( RCL 2010, 1396 ), por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, en el que se fijan como quedan las retribuciones básicas y los criterios para la reducción de las retribuciones complementarias, siendo así que el 20 de mayo de 2010 se reunió la mesa general de negociación de las Administraciones Públicas con el fin de informar a las organizaciones sindicales tanto de la suspensión del acuerdo de 25 de septiembre como de las medidas y criterios de aquel RDL 8/2010; en base a ello argumenta que dichas medidas ya estaban adoptadas por resolución de la Alcaldía nº 169/2010, de 28 de junio, y que no se puede negociar lo que ya se ha tratado en un procedimiento anterior, cual fue el de la modificación de las retribuciones del personal en el presupuesto prorrogado del año 2009, por lo que aduce que ya han sido tratadas en un procedimiento distinto las materias de los apartados a ) y b) del

3 Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª).Sentencia núm. 1192/2012 de 24 octubrejur\2012\ artículo 37.1 de la Ley 7/2007, relativas a la aplicación del incremento de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas que se establezca en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, y a la determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios; añade que los apartados c) y k) del mismo precepto no son de aplicación, ya que en los presupuestos no se determinan los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo, y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos, ni se varían las condiciones de trabajo. TERCERO.- El derecho a la negociación colectiva no se atribuye en el ámbito funcionarial de modo directo a los sindicatos, en los mismos términos en que se concede en el laboral a los sindicatos de trabajadores, sino que se deposita en órganos estables de creación legal como son las mesas de negociación, teniendo los acuerdos alcanzados en el seno de tales órganos fuerza vinculante en los casos y con los requisitos formales previstos en los artículos 30 a 37 de la Ley 9/1987, de 12 de junio ( RCL 1987, 1450 ), de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas ( sentencias del Tribunal Supremo de 14 de julio (RJ 1994, 6017), 4 de octubre y 3 de noviembre de 1994, 20 de enero, 3 y 4 de julio de 1995 (RJ 1995, 6155) ). La razón justificativa del diferente trato descansa en el componente estatutario que preside la relación de empleo público, a diferencia de la naturaleza privada de las relaciones laborales, de manera que las condiciones básicas de trabajo de los funcionarios son prefijadas unilateralmente, sin que éstos puedan, a priori, reformar los aspectos esenciales de su régimen estatutario a través de la negociación colectiva ( sentencias del Tribunal Constitucional 98/1985 de 29 de julio ( RTC 1985, 98 ), y 3/1994 de 17 de enero ( RTC 1994, 3 ) ). Dado que en la demanda se menciona como fundamento el derecho a la libertad sindical proclamado en el artículo 28.1 de la Constitución (RCL 1978, 2836), que se reputa vulnerado al desvirtuar, negar u obstaculizar el ejercicio de la facultad negociadora, conviene aclarar que la jurisprudencia más reciente ( sentencias Tribunal Supremo de 2 de marzo (RJ 2004, 2406) y 14 de septiembre de 2004 (RJ 2004, 5828) ) ha incluido el derecho a la negociación colectiva funcionarial en el ámbito de dicho derecho a la libertad sindical, argumentando que forma parte de la misma, fundándose en el artículo 28.1 de la Constitución española y reconociendo el derecho de libertad sindical a la vez que acoge la pretensión de los sindicatos de participar en un proceso de negociación en cuanto que es parte esencial de su acción representativa, como reconocen las sentencias constitucionales núms. 53/82 de 22 de julio (RTC 1982, 53), 7/90 de 18 de enero, 13/90 de 26 de febrero, 184/91 de 30 de septiembre (RTC 1991, 184), 75/92 de 14 de mayo, 90/97 de 6 de mayo, 80/2000 de 27 de marzo y 224/2000 de 2 de octubre (RTC 2000, 224). Ahora bien, en este ámbito funcionarial sólo será necesaria la negociación colectiva y la participación que en el recurso se exige para la aprobación del presupuesto, las plantillas y RPT cuando con ellas se afecte a alguna de las materias comprendidas en el artículo 32Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, pero siempre en relación con las competencias de cada Administración. Por lo demás, la obligatoriedad de la negociación queda excluida cuando se trate de decisiones administrativas que afecten a las potestades de organización de la Administración, sin perjuicio de la consulta cuando repercutan, directa o indirectamente, sobre las condiciones de trabajo de los funcionarios ( artículo 34Ley 9/1987 ). Ello aparte de que no cabría la negociación en cuanto a todos los extremos del presupuesto sino únicamente en lo que pueda afectar a las materias de dicho artículo 32Ley 9/1987 y a las condiciones de trabajo de los funcionarios, siempre y cuando no estuvieran integradas en el componente estatutario unilateralmente prefijado con carácter vinculante. Como ha recordado la sentencia del Tribunal Supremo de 2 de marzo de 2004, "la evolución legal sobre esta problemática puede concretarse en los siguientes puntos: a) La Ley 30/84 de 2 de agosto ( RCL 1984, 2000, 2317 y 2427), de Reforma Urgente de la Función Pública, es modificada por la Ley 23/1988 de 28 de julio ( RCL 1988, 1643 ) y se refiere en el artículo tercero a la negociación colectiva de los funcionarios o empleados públicos o más genéricamente a la participación de éstos en la determinación de las condiciones de trabajo. b) La Ley 9/87 de 12 de junio, regula los órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación de personal al servicio de las Administraciones Públicas y después de aprobarse el 6 de abril de 1990 el pacto sobre negociación colectiva de los funcionarios públicos entre representantes de la Administración del Estado y las organizaciones sindicales UGT y Comisiones Obreras por Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de mayo de 1990 (B.O.E. de 18 de junio), se 17 de diciembre de 2012 Thomson Aranzadi 3

4 produce la modificación de la Ley 9/1987 por la Ley 7/1990 de 19 de junio, que extiende la posibilidad de negociación al incremento de retribuciones de los funcionarios y del personal estatutario de las Administraciones Públicas, incluyendo la Administración Autonómica y Local. c) Los artículos 30 a 32 de la Ley invocada han sido modificados por la Ley 7/1990 y se refieren en el artículo 30 al alcance de la negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos ; el artículo 31 a las materias objeto de negociación, haciendo referencia a la constitución de la Mesa General de Negociación y el artículo 32 alude a las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos y según la redacción dada por la Ley 7/1990, de 19 de julio ( RCL 1990, 1505 ), enumera las materias que pueden ser objeto de negociación." Los artículos 31 y siguientes de la Ley 7/2007 reiteran sustancialmente la anterior regulación, y en el artículo 37.1 establece que "Serán objeto de negociación, en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública y con el alcance que legalmente proceda en cada caso, las materias siguientes: a) La aplicación del incremento de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas que se establezca en la Ley de Presupuestos Generales del Estado y de las Comunidades Autónomas. b) La determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios. c) Las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo, y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos. d) Las normas que fijen los criterios y mecanismos generales en materia de evaluación del desempeño. e) Los planes de Previsión Social Complementaria. f) Los criterios generales de los planes y fondos para la formación y la promoción interna. g) Los criterios generales para la determinación de prestaciones sociales y pensiones de clases pasivas. h) Las propuestas sobre derechos sindicales y de participación. i) Los criterios generales de acción social. j) Las que así se establezcan en la normativa de prevención de riesgos laborales. k) Las que afecten a las condiciones de trabajo y a las retribuciones de los funcionarios, cuya regulación exija norma con rango de Ley. l) Los criterios generales sobre ofertas de empleo público. m) Las referidas a calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones, permisos, movilidad funcional y geográfica, así como los criterios generales sobre la planificación estratégica de los recursos humanos, en aquellos aspectos que afecten a condiciones de trabajo de los empleados públicos". CUARTO.- El examen del expediente y del presupuesto municipal pone de manifiesto que en el mismo se contienen determinaciones que indudablemente afectan a las condiciones de trabajo de los empleados del Concello, e incluso en materia de retribuciones no se plasma únicamente la reducción salarial derivada del RDL 8/2010 ( RCL 2010, 1396 ), como trata de hacer ver el Concello en su escrito de contestación a la demanda. En efecto, en los gastos de personal se trata de todas las retribuciones básicas y complementarias de los empleados, y no sólo de aquella reducción. En la memoria de la Alcaldía (folios 42 a 45 del presupuesto) se hace constar que para afrontar la crisis económica actual sólo le queda al grupo de gobierno la reducción de los gastos de funcionamiento y acudir a ingresos extraordinarios para inversión, y al tratar del primer extremo reseña que para llevarlo a cabo han de suprimirse una plaza de asesor jurídico, una plaza de auxiliar administrativo, una plaza de monitor deportivo, una plaza de animador cultural (vinculada a subvención), una plaza de educador familiar (vinculada a subvención), y transformarse una plaza de conserje en otra de auxiliar

5 Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª).Sentencia núm. 1192/2012 de 24 octubrejur\2012\ administrativo, al que se hace alusión en el informe del interventor de 27 de julio de 2010 (folio 27 del expediente), así como en el de 27 de agosto de 2010 (folio 32). En el informe de Secretaría, que figura a los folios 13 a 15 del expediente administrativo, se critica la generalización del complemento de productividad a todos los empleados de manera continuada en el tiempo, y se propone su incorporación al complemento específico por haberse consolidado tras casi veinte años de aplicación. Es cierto que la entrada en vigor del RDL 8/2010 dio lugar a un nuevo informe de intervención y a la consiguiente aplicación de la reducción salarial (folios 24 y 25), pero ello no debe ocultar que incuestionablemente existían materias de los apartados a ) y b) del artículo 37.1 Ley 7/2007 (RCL 2007, 1964) que podían y debían ser objeto de negociación, así como que podían resultar afectadas las condiciones de trabajo y las retribuciones de los funcionarios (apartado k del mismo precepto), pese a lo cual en el expediente no consta convocatoria alguna de la mesa de negociación ni cumplimiento del deber de negociar que se desprende de aquel precepto. De todo lo anterior se deduce que en estricta aplicación del artículo 37.1Ley 7/2007 y la doctrina consignada, ante la falta de acreditación de negociación alguna, se impone la íntegra estimación de la demanda y la anulación del acuerdo recurrido, porque, como también recuerda la jurisprudencia del T.S. en la sentencia de 4 de julio del 2007 (RJ 2007, 6764) y recogiendo lo manifestado en otra anterior de 29 de mayo de 1997 (RJ 1997, 4534) Recurso 290/1994 "...La negociación es el instrumento principal y el repertorio de materias negociable, nominalmente muy extenso, se halla contenido en el artículo 31 de la Ley 9/1987 (RCL 1987, 1450) cuya forma imperativa (será objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública...), sugiere el carácter estrictamente obligatorio de la negociación previa, se alcance o no un resultado y requiera o no el acuerdo alcanzado el refrendo o la regulación por parte del órgano de gobierno de la Administración; (Artículos 35, párr. 3 y 37.2 Ley); y, consiguientemente la sanción de nulidad del acto o disposición en cuya elaboración se haya omitido este requisito formal, de carácter esencial para la correcta formación de voluntad del órgano autor de la norma...". Desde el momento en que en el caso presente no se ha convocado a dicha negociación previa a la aprobación del presupuesto, se han vulnerado los preceptos anteriormente mencionados, vulnerando el derecho a la libertad sindical a la vez que prescindiendo del procedimiento legalmente establecido ( artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ( RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246), de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ), y ha de acogerse la petición de anulación del acuerdo impugnado. QUINTO.- Al estimarse el recurso y no apreciarse temeridad o mala fe en la oposición del recurso, no procede hacer expresa condena en las costas del mismo, de conformidad a las previsiones del artículo de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (RCL 1998, 1741). VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación. FALLAMOS que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por LA CONFEDERACIÓN INTERSINDICAL GALEGA contra la resolución de 29 de octubre de 2010 del Pleno del Concello de Valdoviño, por la que se aprobó definitivamente el presupuesto de dicho Concello para el año 2010, y, en consecuencia declaramos la nulidad de dicha resolución impugnada, sin hacer imposición de costas. Notifíquese a las partes y entréguese copia al Ministerio Fiscal, haciéndoles saber que contra la misma cabe recurso de casación ordinario establecido en el art. 86 de la Ley 29/1998, de 13 julio ( RCL 1998, 1741 ), reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, dentro del plazo de diez días computados desde el siguiente a su notificación, que se preparará ante esta Sala, a medio de escrito con los requisitos del art. 89 de dicha Ley, ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo. Asimismo, podrán interponer contra ella cualquier otro recurso que estimen adecuado a la defensa de sus intereses. Para admitir a trámite el recurso, al interponerse deberá constituirse en la cuenta de depósitos y consignaciones de este Tribunal ( ), el depósito al que se refiere la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre ( RCL 2009, 2089 ) (BOE núm. 266 de 4/11/09); y, en su momento, devuélvase el expediente administrativo a su procedencia, con certificación de esta resolución. Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos. 17 de diciembre de 2012 Thomson Aranzadi 5

6 PUBLICACION.- La sentencia anterior ha sido leída y publicada el mismo día de su fecha, por el/la Ilmo/a. Sr/a. Magistrado Ponente D./Dña FERNANDO SEOANE PESQUEIRA al estar celebrando audiencia pública la Sección 001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Doy fe. A CORUÑA, veinticuatro de octubre de dos mil doce. El presente texto se corresponde exactamente con el distribuido de forma oficial por el Centro de Documentación Judicial (CENDOJ), en cumplimiento de lo establecido en el artículo 3.6 b) del Reglamento 3/2010 (BOE de 22 de noviembre de 2010). La manipulación de dicho texto por parte de Editorial Aranzadi se puede limitar a la introducción de citas y referencias legales y jurisprudenciales.