DICTAMEN Nº. 295/2010, de 29 de diciembre. *

Transcripción

1 DICTAMEN Nº. 295/2010, de 29 de diciembre. * Expediente relativo a consulta de carácter facultativo sobre la procedencia de reanudar un expediente de revisión de oficio cuya resolución fue anulada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha al estimar su caducidad. ANTECEDENTES Primero. Solicitud de dictamen.- En la sesión ordinaria celebrada por el Pleno del Ayuntamiento de Orgaz (Toledo), en 26 de noviembre de 2010, adoptó por mayoría absoluta de sus miembros el siguiente acuerdo: elevar consulta ante el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, disponiendo y ordenando lo necesario para ello, y siguiendo los trámites legal y reglamentariamente previstos a tal fin, a efectos de que emita pronunciamiento respecto a la procedencia, legalidad y oportunidad de reanudar dicho expediente de revisión de oficio (acuerdo plenario de 26 de enero de 1995), teniendo en cuenta asimismo la sentencia dictada por el TSJC-LM, n.º 457, antes referida. Segundo. Antecedentes de las actuaciones referentes a la consulta.- En el expediente remitido por el Ayuntamiento constan los antecedentes relacionados con la consulta que se plantea, entre los que cabe significar los siguientes: 1.- Por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Orgaz de 26 de enero de 1995 se aprobó definitivamente el Estudio de Detalle correspondiente a la Unidad de Actuación 13, promovido por W. 2.- Con fecha 22 de febrero de 2006, el Pleno de la Corporación municipal, acordó iniciar el expediente de revisión de oficio a fin de declarar la nulidad del acuerdo del Pleno del día 26 de enero de Este procedimiento fue declarado caducado por acuerdo plenario de 31 de julio de El 31 de julio de 2006, el Pleno de la Corporación municipal acordó iniciar un nuevo expediente de revisión de oficio a fin de declarar la nulidad del acuerdo plenario de 26 de enero de 1995, fundado en las causas de nulidad previstas en el artículo 62.1.b) y e) y 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, según se ha expresado en párrafos precedentes. Tras la correspondiente tramitación, y previo dictamen favorable del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, en su reunión de 8 de febrero de 2007 el Pleno declaró la nulidad del referido acuerdo. 4.- Contra este último acuerdo, la entidad Z presentó recurso contencioso-administrativo alegando incongruencia, nulidad, prescripción y caducidad del acuerdo. Con fecha 6 de julio de 2010, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó Sentencia mediante la que, estimando el recurso interpuesto, anula la resolución del Pleno del Ayuntamiento de 8 de febrero de 2007, al considerar, en su fundamento jurídico quinto, que se había producido la caducidad del procedimiento. * Ponente: Salvador Jiménez Ibáñez 1

2 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha Tercero. Acuerdo plenario adoptado el día 26 de noviembre de Según consta en la certificación expedida por el Secretario del Ayuntamiento de Orgaz, el Pleno del Ayuntamiento, en sesión celebrada el día 26 de noviembre de 2010, por mayoría absoluta de sus miembros, además de darse por enterado y acatar la Sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, adoptó los siguientes acuerdos: 2º.- Reanudar las actuaciones del expediente de revisión de oficio, iniciado mediante acuerdo de fecha 31 de julio de 2006, dirigido a declarar la nulidad del acuerdo de pleno de 26 de enero de 1995, fundado en las causas de nulidad previstas en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 [ ], respecto al cual el TSJ ha apreciado caducidad, retrotrayendo las mismas al momento mismo anterior en que se produjo dicha caducidad, convalidando los actos de trámite precedentes, dada su corrección y legalidad. [ ] 3º.- No obstante lo anterior, elevar consulta ante el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, disponiendo y ordenando lo necesario para ello, y siguiendo los trámites legal y reglamentariamente previstos a tal fin, a efectos de que emita pronunciamiento respecto a la procedencia, legalidad y oportunidad de reanudar dicho expediente de revisión de oficio, teniendo en cuenta asimismo la sentencia dictada por el TSJC-LM, n.º 457, antes referida. [ ] 4º.- En coherencia con lo anterior, dejar en suspenso la efectividad de lo acordado en los puntos 1º y 2º, en tanto se recibe el informe solicitado en el punto 3º. [ ] 5º.- Sin perjuicio de lo anterior poner de manifiesto el expediente a los interesados y otorgar a éstos trámite de audiencia por diez días de acuerdo con lo previsto en el artículo 84.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Cuarto. Remisión del expediente.- Con fecha 30 de noviembre de 2010 el Consejero de Presidencia y Administraciones Públicas remitió a este Consejo el acuerdo del Ayuntamiento de Orgaz, al objeto de que, de conformidad con lo establecido en el artículo 57 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, se emitiese el informe solicitado. El anterior escrito tuvo entrada en el Registro de este órgano consultivo el día 9 de diciembre de A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes CONSIDERACIONES I Carácter del dictamen.- A fin de determinar el carácter con el que se emite el presente dictamen ha de significarse que el artículo 57 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, dispone que las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha solicitarán el dictamen del Consejo Consultivo, a través de la Consejería de Administraciones Públicas, cuando preceptivamente venga establecido en las leyes. Así mismo, el apartado segundo de este mismo artículo añade que Igualmente a través del Consejero de Administraciones Públicas podrán solicitar dictamen facultativo cuando así lo acuerde el Pleno de la Corporación Local. En el presente caso ninguna ley exige la preceptividad del dictamen solicitado, dado que el mismo no se refiere al fondo del asunto, sino a la procedencia, legalidad y oportunidad de reanudar el procedimiento de revisión de oficio que fue anulado por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, por lo que debe entenderse que la petición recibida encuentra su fundamento jurídico en el párrafo segundo del citado artículo 57, debiendo 2

3 calificarse el dictamen instado y emitido por este órgano consultivo como de carácter facultativo, como así se califica por la Corporación consultante. II Examen del procedimiento tramitado.- Afirmada la naturaleza facultativa del dictamen que se insta de este Consejo procede seguidamente analizar si se han observado las prescripciones formales aplicables al caso. La petición de dictamen ha sido cursada por el titular de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas a través de oficio dirigido a la Presidencia de este Consejo. Previamente, el Alcalde del Ayuntamiento de Orgaz dio traslado al citado Consejero del acuerdo plenario adoptado por dicha Corporación municipal. La Ley reguladora del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha no somete la tramitación de las consultas de tipo facultativo a otros requisitos que los generales sobre determinación del órgano competente para su formulación -artículos 56 y 57 del referido texto-, la exigencia de que el asunto presente especial trascendencia o repercusión -artículo 55-, que la petición de consulta vaya acompañada de toda la documentación correspondiente a la cuestión planteada -artículo y la necesidad de que la solicitud de dictamen contenga con la mayor precisión posible los términos de la consulta -artículo 36 del Reglamento Orgánico del Consejo-. Mandato este último que resulta especialmente exigible en las consultas facultativas, pues, en los procedimientos en los que la intervención del Consejo Consultivo es preceptiva, se cuenta para su pronunciamiento con un proyecto o anteproyecto de disposición o con una propuesta de resolución que fijan claramente los términos sobre los que se requiere la opinión del Consejo, mientras que, en las consultas voluntarias, la especificación de su objeto sólo se alcanza de los términos en que ésta ha sido efectuada. En el presente caso, nada se dice en el acuerdo plenario de cuál sea la trascendencia o repercusión de la consulta y tampoco ninguna mención se efectúa en el oficio del Alcalde por el que se traslada dicho acuerdo a la Consejera de Administraciones Públicas. En consecuencia, la concurrencia de este requisito habrá de efectuarse tras el análisis del contenido del acuerdo plenario en el que se inserta. Según se expresa en este acuerdo, el Ayuntamiento ha tramitado dos procedimientos de revisión de oficio tendentes a declarar la nulidad de pleno derecho del acuerdo de 26 de enero de 1995, por el que se aprobó el Estudio de Detalle correspondiente a la Unidad de Actuación 13 de las Normas Subsidiarias Municipales de Orgaz. El primero fue declarado caducado por la propia Corporación y el segundo por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha. Ante estas circunstancias, ha de estimarse que la especial trascendencia o repercusión del acuerdo se encuentra ínsita en la pretensión del Ayuntamiento de cumplir con las exigencias de seguridad jurídica al utilizar la potestad que le confiere el ordenamiento jurídico para declarar la nulidad de un acto previo anterior después de producida la indicada Sentencia, por lo que en este supuesto sí podría considerarse acreditado que la consulta tiene la especial transcendencia o repercusión exigida legalmente. 3

4 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha III Examen de la consulta.- Se centra la consulta en la procedencia, legalidad y oportunidad de reanudar el expediente de revisión de oficio iniciado el día 31 de julio de 2006, teniendo en cuenta la Sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha el día 6 de julio de 2010, mediante la que se anula el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Orgaz, de 8 de febrero de 2007, por el que se declaraba nulo de pleno derecho el anterior acuerdo de 26 de enero de 1995, aprobatorio del Estudio de Detalle de la Unidad de Actuación 13. Antes de entrar a examinar tal consulta debe tenerse en cuenta que este Consejo sólo se va a pronunciar sobre la legalidad de iniciar una nueva revisión de oficio después de caducado el anterior procedimiento por Sentencia judicial, no así sobre la preceptividad u oportunidad de la misma, por ser éstas cuestiones que deben ser analizadas por el propio Ayuntamiento de Orgaz, al ser el mismo quien conoce todas las circunstancias urbanísticas que concurren en el presente caso y en el municipio que no han sido suficientemente explicitadas y documentadas en la petición de informe facultativo que a este Consejo se formula (el Estudio de Detalle cuya nulidad se pretende o actuaciones producidas con posterioridad a la anterior declaración de nulidad del acuerdo de 26 de enero de 1995, por ejemplo) y, sobre todo, porque entrar a examinar ahora la preceptividad u oportunidad de la nueva revisión de oficio supondría entrar a analizar el fondo del asunto antes de que éste sea sometido de modo obligatorio y habilitante en virtud de lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, algo que, como más adelante veremos, no puede hacer este Consejo anticipadamente en las consultas facultativas en virtud de lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha. Entrando a examinar, conforme a los presupuestos indicados, la legalidad de proceder a una nueva revisión de oficio debe tenerse en cuenta que, según se dice en la Sentencia precitada, los actores del recurso contencioso-administrativo pretenden la anulación de la revisión de oficio recurrida por incongruencia, nulidad, prescripción y caducidad. En los fundamentos jurídicos de la Sentencia se desestiman los motivos de incongruencia, prescripción y legalidad y se acoge el de caducidad al señalar, en el fundamento jurídico quinto, que iniciado el (nuevo) procedimiento de oficio, como fue el caso, el día 31 de julio de 2006, el 31 de Octubre del mismo año debió adoptarse, a más tardar, el acuerdo que lo resolviera. Como quiera que al amparo del artículo 49.2 y dada la complejidad de la tramitación y la necesidad de practicar notificaciones, se amplió en un total de 45 días el plazo de tramitación del procedimiento -así se expresó el Ayuntamiento, apartado 3º del acuerdo plenario de incoación- resulta que aunque diéramos por correcta la ampliación del plazo (sin ir más lejos, la ampliación del plazo máximo para resolver no pudo ser de 45 días, sino de la mitad del plazo ampliado, mes y medio por consiguiente, que no es lo mismo a efectos jurídicos que 45 días, véase artículo 48 de la repetida LRJAP-PAC), el respeto del plazo máximo para resolver sería en fecha desde luego claramente anterior a la de 8 de febrero de 2007 en que se adoptó el acuerdo impugnado y, por consiguiente, una vez ya producida la caducidad del procedimiento por determinación de la Ley, artículo 102.5, precepto sobradamente conocido por la Administración, como deriva a las claras del acuerdo de incoación. 4

5 Aunque en el razonamiento anterior la Sala parece haberse olvidado de que en aplicación de lo previsto en los artículo 42.5.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el Ayuntamiento suspendió el transcurso del plazo máximo para resolver el procedimiento desde que se remitió el expediente a este Consejo para dictamen y hasta su recepción -suspensión a la que sí se refiere en el fundamento jurídico primero-, y no razona en modo alguno, para declarar la caducidad del procedimiento en la Sentencia, sobre la procedencia o no de descontar del plazo de tres meses que establece el artículo de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos en la suspensión producida por la solicitud de informe determinante a este Consejo Consultivo; es lo cierto que el Ayuntamiento, de estar disconforme con la conclusión a la que llegó la Sentencia, pudo haber interpuesto contra ella recurso de casación, que no sólo no consta que haya sido entablado, sino que de la literalidad del punto primero del acuerdo plenario de 26 de noviembre de 2010 se desprende que el mismo no ha sido interpuesto, por lo que la Sentencia tiene el carácter de firme. Al ser firme la Sentencia, por imperativo del artículo 118 de la Constitución Española, el Ayuntamiento de Orgaz se encuentra obligado a cumplirla en sus propios términos. Esto es, no puede limitarse a darse por enterado y acatarla, sino que, de conformidad con lo establecido en el artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, debe dictar un acuerdo expreso de archivo de las actuaciones, sin perjuicio de que como se dice en el artículo 92.3 del mismo texto legal, La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción. La caducidad del procedimiento, que es una forma anormal de su terminación, supone que este debe darse por finalizado, por lo que no resulta legalmente posible su reanudación con retroacción de las actuaciones al momento anterior al que se produjo la caducidad, como pretende el Ayuntamiento en el punto segundo de su acuerdo plenario. La reanudación de un procedimiento con retroacción de actuaciones únicamente es factible cuando está vivo o cuando se anula la resolución por el incumplimiento de algún trámite esencial y esta anulación no conlleva el archivo de las actuaciones como sucede con la caducidad. Ahora bien, el hecho de que el procedimiento iniciado el día 31 de julio de 2006 deba archivarse en virtud de la caducidad decretada por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, no significa que el Ayuntamiento no pueda iniciar otro nuevo tendente a la misma finalidad. El artículo 92.3, al que se remite el 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, admite esta posibilidad al establecer que la caducidad no da lugar a la prescripción de las acciones de la Administración, aunque los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción. En este caso, como por lo que se trata de revisar es el acuerdo aprobatorio de un Estudio de Detalle, que tiene la naturaleza de disposición de carácter general, no existe plazo de prescripción, dado que el artículo de la citada Ley, autoriza a las Administraciones públicas, en cualquier momento (con las limitaciones establecidas en el artículo 106 de la misma norma), a que lleven a cabo la revisión de las disposiciones administrativas que vulneren otras disposiciones administrativas de superior rango, a los efectos de declarar su nulidad, previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, o sea, de este Consejo. 5

6 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha En consecuencia, el Ayuntamiento de Orgaz está facultado para iniciar un nuevo procedimiento de revisión de oficio, al cual, en aplicación del principio de conservación de actuaciones, podrá incorporar la documentación que obraba en el expediente conformado en el procedimiento iniciado por acuerdo de 31 de julio de 2006, pudiendo adoptar esta decisión conjuntamente con la de inicio del expediente. De esta forma, el instructor podría trasladar dicho acuerdo a la entidad afectada y, al mismo tiempo, conferirle el trámite de audiencia y, trascurrido éste, solicitar nuevamente el dictamen a este Consejo, con lo que no es previsible que en este caso estuviera justificado la ampliación del plazo de tres meses para resolver y notificar la resolución a los interesados, máxime cuando el Ayuntamiento, al amparo de lo previsto en el artículo 42.5.c), se encuentra facultado para suspender el plazo para resolver el procedimiento desde que se solicite el dictamen a este Consultivo hasta que lo reciba, con el límite máximo de tres meses. Respecto de la ampliación del plazo aplicable al procedimiento de revisión de oficio, la doctrina no es unánime respecto a la viabilidad de la aplicación del artículo 49, como se deduce del contenido del fundamento jurídico quinto de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, siendo mayoritaria la opinión de quienes sostienen que para la aplicación del plazo máximo de un procedimiento resulta de aplicación el artículo 42.6 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre. No obstante lo anterior, en el supuesto objeto de consulta este Consejo estima que no estaría justificada la ampliación que el indicado artículo 49 regula, dado que en el mismo acuerdo de inicio el Ayuntamiento puede incorporar al expediente las actuaciones ya efectuadas en el procedimiento caducado, lo que posibilita una mayor celeridad en su tramitación. Expuesto lo anterior, deberá ser ese Ayuntamiento quien finalmente adopte la decisión sobre si, a la vista de la doctrina expuesta y de las circunstancias concurrentes en el caso, procede iniciar nuevamente un expediente de revisión de oficio tendente a la declaración de la nulidad del acuerdo de 26 de enero de 1995, no pudiendo este Consejo, en este momento, efectuar un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, dado que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, en las consultas facultativas no debe pronunciarse sobre el fondo de los asuntos que haya de dictaminar en virtud de lo previsto en el artículo 54, entre los que se encuentran los expedientes de revisión de oficio. En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen: Primero.- En cumplimiento de la Sentencia número 457, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, el Ayuntamiento de Orgaz debe proceder al archivo de las actuaciones dimanantes del procedimiento de revisión de oficio iniciado el día 31 de julio de Segundo.- El Ayuntamiento no puede reanudar el procedimiento de revisión de oficio iniciado el día 31 de julio de

7 Tercero.- El Ayuntamiento puede volver a iniciar un nuevo procedimiento de revisión de oficio del acuerdo de 26 de enero de 1995, por el que se aprobó el Estudio de Detalle correspondiente a la Unidad de Actuación 13, promovido por W, incorporando al mismo la documentación obrante en el anterior procedimiento y confiriendo el trámite de audiencia a los interesados con carácter previo a su remisión a este Consejo para que emita su preceptivo dictamen. 7