La futura política de cohesión - Diez preguntas para el debate

Transcripción

1 La futura política de cohesión - Diez preguntas para el debate Entre las conclusiones y recomendaciones del segundo informe sobre la cohesión se plantean diez preguntas con vistas al debate público relativo a la futura política de cohesión. Las fichas que figuran a continuación reproducen esas preguntas y las desarrollan, lo cual lleva a formular algunas preguntas complementarias para estructurar el debate que tendrá lugar con ocasión del Foro europeo del 21 y 22 de mayo de En un entorno social y económico que evoluciona con rapidez, qué papel debe desempeñar la política de cohesión en una Unión integrada por cerca de treinta Estados miembros? Cómo fomentar la convergencia económica y consolidar el modelo de sociedad europeo? Una vez que la Unión cuente con 27 Estados miembros, las diferencias de desarrollo serán más amplias y los habitantes de la gran mayoría de las regiones de los países candidatos contarán con una renta per cápita inferior a la mitad de la futura media comunitaria. El nivel de competitividad es el factor clave del proceso de crecimiento y de convergencia real a escala nacional y regional. La competitividad depende de la calidad de los recursos humanos, de la disponibilidad de infraestructuras materiales y de las inversiones, inclusive en conocimientos y capacidad de innovación, es decir, en definitiva, de la dotación de capital humano y físico. Las perspectivas demográficas y la probable disminución de la población activa que aquéllas supondrán en la próxima década no pueden sino agravar el problema. A largo plazo, uno de los desafíos más importantes a los que se enfrenta la Unión es la utilización óptima de todos sus recursos humanos. Frente a las disparidades socioeconómicas y territoriales, será suficiente un sistema basado exclusivamente en las transferencias financieras? Cómo orientar el apoyo comunitario hacia los factores que desempeñan un papel decisivo para promover la competitividad y ayudar a reducir los profundos desequilibrios territoriales? En este sentido, son algunos factores más importantes que otros? Cuáles son las políticas económicas y sociales nacionales que más favorecen el crecimiento e incrementan el impacto de los Fondos Estructurales y de Cohesión?

2 2. Cómo fomentar una mayor coherencia entre las políticas comunitarias? Cómo lograr una mayor contribución de las demás políticas comunitarias a la labor de cohesión? Las demás políticas comunitarias persiguen sus propios objetivos y el impacto de algunas de ellas sobre la cohesión es difícil de evaluar. Al mismo tiempo, las transferencias financieras que conlleva la política de cohesión, y que son inevitablemente limitadas, no bastan para «compensar» los posibles efectos negativos de las demás políticas sobre la cohesión. En lo que respecta a determinadas políticas es necesario mostrarse desde ahora más ambicioso. Su incidencia en la cohesión no puede restringirse a un análisis periódico realizado cada tres años. Ello no significa que las políticas comunitarias, tales como la política agrícola común, no deban responder ya a sus objetivos específicos, sino que convendría tomar en consideración el impacto de tales políticas sobre la cohesión desde el momento en que se definen, por ejemplo, al analizar las distintas opciones posibles. Cómo reforzar las sinergias y la complementariedad de las políticas comunitarias con la política de cohesión? Cuáles son las políticas comunitarias más importantes en este ámbito? la política agrícola común? la política de control de las ayudas estatales? la política de medio ambiente? la política de transportes? qué otras políticas? 3. Cómo debe de evolucionar la política de cohesión ante la inminencia de una extensión sin precedentes del territorio de la Unión? No debe de orientarse también esta política hacia la cohesión territorial, atendiendo mejor a los principales desequilibrios territoriales de la Unión? Al integrar la dimensión territorial en las conclusiones del informe sobre la cohesión, la Comisión no reivindica nuevas competencias en materia de ordenación del territorio, sino que se limita a seguir las recomendaciones de los 15 Ministros responsables de la política regional, quienes, en mayo de 1999, subrayaron en Postdam que la PEOT debe constituir un marco de orientación política para la Comisión, dentro de su ámbito de competencias. El principal desequilibrio territorial viene constituido por las disparidades entre regiones prósperas y regiones menos desarrolladas. No obstante, los datos confirman la fuerte concentración de las actividades económicas y de la población en un territorio central sumamente reducido de la Unión. Este modelo centro/periferia, que se verá aún más fortalecido con la adhesión de 12 nuevos Estados miembros, contrasta con la distribución mucho más equilibrada de las actividades económicas que caracteriza, concretamente, a Estados Unidos. Una visión global y estratégica no es incompatible con una aplicación regionalizada de las medidas estructurales. Las ciudades desempeñan en este contexto un papel clave en el

3 desarrollo territorial. Por otra parte, si en un futuro se opta por el método de "delimitación indirecta de zonas" para la distribución territorial de los recursos financieros, es fundamental que dicho método se acompañe de garantías en cuanto a la implicación de las autoridades regionales y locales. Cómo integrar mejor esta dimensión territorial de la cohesión, para promover un desarrollo más equilibrado y policéntrico del territorio? Cómo concentrar la política de cohesión en el plano geográfico? No está la actual delimitación por zonas del objetivo 2 demasiado fragmentada? No sería conveniente definir espacios geográficos más pertinentes, cuya dimensión permita aprovechar las ventajas de los territorios considerados, sacar partido de la complementariedad entre zonas urbanas y rurales y fomentar la constitución de redes? 4. Cómo concentrar los esfuerzos de cohesión en las intervenciones con elevado valor añadido comunitario? Las inversiones en conocimientos y en las nuevas tecnologías de comunicación seguirán sustentando sin duda el crecimiento en Europa a largo plazo. Para mejorar la capacidad de innovación es necesario dedicar mayor atención al entorno de las empresas. Más concretamente es preciso aumentar la sinergia entre las empresas, en particular las PYME, los centros de investigación, las universidades y los organismos públicos. Dentro de la Unión, las disparidades en lo que respecta a la dotación de infraestructuras se han reducido en sectores importantes como las telecomunicaciones o los transportes por carretera. En los países candidatos, si bien se carece aún de información completa, las evaluaciones disponibles ponen de manifiesto la existencia de diferencias significativas en lo que atañe a las infraestructuras económicas fundamentales. De cara al período , la Comisión ha publicado una serie de orientaciones a fin de ayudar a los Estados miembros y las regiones a preparar los planes estratégicos para la programación de las intervenciones en las regiones de los objetivos 1 y 2 y para el objetivo 3. Qué prioridad debe concederse a las infraestructuras después del 2006, tanto en las regiones de los Quince como en las de los nuevos Estados miembros? Qué consecuencias tiene la nueva economía para las regiones? Cómo evitar una "brecha digital" en la Europa ampliada?

4 5. Cuáles son las prioridades a la hora de garantizar un desarrollo equilibrado y sostenible de los territorios de la Unión ampliada? Un posible punto de partida son los trabajos realizados por los Estados miembros y la Comisión para la definición de la PEOT, que se adoptó en Postdam en 1999 y en la que se hace hincapié en el desarrollo espacial urbano policéntrico y el establecimiento de una nueva relación campo-ciudad, el acceso por igual de todas las regiones de la Unión a las infraestructuras y los conocimientos, y una gestión prudente de los recursos naturales y del patrimonio cultural. Siguiendo la pauta marcada por tales trabajos, la Comisión está construyendo con los Estados miembros (programa ORATE cofinanciado por INTERREG) diversos escenarios prospectivos con vistas al desarrollo sostenible de los territorios de la Unión y, posteriormente, podría proponer una estrategia de desarrollo de tales territorios. Cómo deben distribuirse las responsabilidades entre la Comisión y las autoridades nacionales y regionales de cara a la aplicación de una estrategia más centrada en el desarrollo equilibrado y sostenible de todo el territorio de la Unión? Qué prioridad cabe atribuir a las inversiones destinadas a reducir los daños que la industria, la agricultura y los hogares pueden causar al medio ambiente (instalaciones de tratamiento de aguas residuales, desechos domésticos, residuos industriales, etc.)? Deben las intervenciones comunitarias supeditarse en mayor medida a la observancia del principio de desarrollo sostenible? 6. Cómo fomentar la convergencia económica de las regiones menos desarrolladas? Los datos del informe sobre la cohesión muestran que, en los últimos diez años, la convergencia entre países ha sido más marcada que entre regiones. Como la convergencia no depende exclusivamente de la política de cohesión, el programa del mercado interior y la unión económica y monetaria han contribuido más a la convergencia nacional que a la regional. Ahora bien, según lo dispuesto en el Tratado, la Unión debe "promover un desarrollo armonioso" y fijarse por objetivo el "reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas, incluidas las zonas rurales" (art. 158). Con la ampliación descenderá de forma sustancial la media comunitaria del PIB per cápita. La aplicación estricta del criterio del PIB per cápita (inferior al 75% de la media) en una Unión ampliada reduciría en más de un 50% la población de los Quince cubierta por el objetivo 1.

5 En la actualidad, más de las dos terceras partes de los recursos comunitarios disponibles se destinan a las regiones incluidas en el objetivo 1. Qué actitud debe adoptarse frente a las regiones menos prósperas de los Quince, cuya situación mejora en términos relativos pero no reales, puesto que seguirán teniendo los mismos problemas antes y después de la ampliación? Con respecto a la situación actual, cuál ha de ser el nivel de concentración de los recursos en las regiones menos desarrolladas, a fin de asegurarse de que las intervenciones estructurales tengan un impacto real y duradero en ellas? 7. Cómo debe intervenir la Comunidad en las demás regiones? Las regiones menos desarrolladas no son las únicas que experimentan dificultades estructurales. En las demás regiones y las ciudades subsisten fuertes disparidades. La política de cohesión es también uno de los pocos ejemplos de intervención comunitaria en los que el ciudadano desempeña un papel activo. El informe confirma que, si se excluyen las regiones del objetivo 1, la visibilidad de la actual política regional no es siempre satisfactoria. El informe abre el debate en torno a diez propuestas de ámbitos prioritarios, seis de dimensión territorial -las regiones menos desarrolladas, la cuestión urbana, la diversificación de las zonas rurales, la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional, las zonas en proceso de reestructuración industrial, las zonas con graves desventajas geográficas o naturales- y cuatro de carácter horizontal - crear más empleo y de mejor calidad, respaldar la nueva economía y la sociedad del conocimiento, facilitar la inserción social y promover la igualdad de oportunidades. En relación con cada una de estas prioridades, es necesario ahora determinar qué intervenciones pueden aportar un elevado valor añadido comunitario. La Unión no puede hacer frente a todos los problemas: ni es su propósito, ni dispone de los medios para ello. Son los ámbitos prioritarios adecuados? Existen otros ámbitos prioritarios para la Comunidad? Cuáles? Cómo distribuir unos recursos comparativamente más limitados que los asignados a las regiones menos desarrolladas?

6 8. Qué métodos conviene seguir para el reparto de las transferencias financieras entre Estados miembros y entre regiones? El reparto de las dotaciones financieras debe ser lo más objetivo posible y ajustarse a las necesidades. En este sentido, las decisiones contenidas en la Agenda 2000 representan un avance considerable al recurrir a criterios objetivos que se aplican a toda la Unión. Con la salvedad del objetivo 1, la programación de los diferentes ámbitos prioritarios podría basarse en una asignación financiera por Estado miembro. Partiendo de la asignación nacional, los Estados miembros programarían sus actuaciones a nivel nacional y regional en función de un número limitado de ámbitos prioritarios, tales como los mencionados con anterioridad. A fin de situar en una perspectiva comunitaria las intervenciones que se realicen en cada Estado miembro, podría ser importante que la Comisión ofreciera una visión estratégica de las prioridades y los posibles beneficios desde el punto de vista del interés comunitario. Deben completarse los criterios que se utilizan actualmente -población, prosperidad regional, prosperidad nacional y desempleo en lo que respecta al objetivo 1- con otros criterios, como la tasa de empleo, habida cuenta de las actuales perspectivas del mercado de trabajo y de las conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa sobre la tasa de empleo? Si el grado de convergencia real de las regiones con derecho a recibir ayudas es estructuralmente insuficiente, podría incluirse entre los criterios para la asignación de fondos? La reserva de eficacia debería de representar una proporción más significativa de los recursos de los Fondos Estructurales? Sería oportuno reforzar el carácter condicional de este instrumento para alcanzar los resultados esperados, con referencia igualmente a la buena gestión financiera? Qué porcentaje de cofinanciación (relación entre la ayuda comunitaria y el coste total subvencionable) cabría prever para los nuevos Estados miembros, teniendo en cuenta la prosperidad relativa, la capacidad presupuestaria nacional y la necesidad de mantener, al mismo tiempo, la responsabilidad y la implicación de las regiones beneficiarias de los recursos comunitarios? 9. Qué principios deben aplicarse a la hora de hacer efectivas las intervenciones comunitarias? Al adoptarse la Agenda 2000 se aportaron importantes modificaciones a diversos aspectos de la gestión de la política de cohesión, con vistas, en particular, a aumentar la descentralización, promover la colaboración e integrar de forma más eficaz la evaluación en el proceso decisorio. Asimismo se establecieron una gestión financiera y un control más rigurosos, basados en un reparto mejor y más claro de las responsabilidades entre los Estados miembros y la Comisión. En relación con este último aspecto, el objetivo es llegar a reducir

7 de manera significativa los casos de fraude y, sobre todo, las irregularidades, que representan la inmensa mayoría de los expedientes notificados a la Comisión. En lo que respecta a la colaboración, la descentralización del proceso decisorio se aplica cada vez más a las políticas nacionales y comunitarias. Podría la programación realizarse en dos fases? En una primera etapa, la Comisión, en colaboración con los Estados miembros, podría elaborar una estrategia con una vertiente económica, social y territorial a nivel nacional y transnacional. Posteriormente, la programación podría descentralizarse y encomendarse a las instancias adecuadas, por ejemplo, a nivel regional, local y transnacional? Sigue siendo la programación integrada la principal manera de obtener resultados positivos para las regiones menos favorecidas, en términos de desarrollo económico, social y territorial? Podría aplicarse el principio de adicionalidad (esto es, la obligación de que los fondos comunitarios se añadan a los nacionales y no los sustituyan) a cada programa y no ya, como viene siendo el caso hasta ahora, a todos los programas correspondientes a un mismo objetivo de cada Estado miembro? Cómo lograr una mayor vinculación entre asignación financiera y resultados? 10. Qué respuesta cabe aportar ante la mayor necesidad de cohesión, en su vertiente económica, social y territorial? Los análisis del informe demuestran que las disparidades económicas y sociales dentro de la Unión aumentarán considerablemente con la ampliación, por lo que resultará más difícil hacer frente al desafío que supone mantener la cohesión económica y social. Como es natural, este esfuerzo financiero se referirá fundamentalmente, en principio, a los nuevos Estados miembros. En cualquier caso, la dotación financiera global determinará el nivel de ambición de la Unión para hacer frente a las dificultades que subsisten en la Unión de los Quince y, en particular, en sus regiones menos desarrolladas. Éste es el contexto en el que se desarrollarán los debates sobre los créditos presupuestarios asignados a la política de cohesión. Resulta prematuro realizar propuestas presupuestarias para la política de cohesión después del 2006, ya que, de todas formas, este tema formará parte de un debate global sobre las futuras políticas comunitarias. Al término de las negociaciones, el Consejo Europeo de Berlín asignó millones de euros a las medidas estructurales en los quince Estados miembros para el período , lo que representa una media anual de millones de euros. A este importe hay que añadir las ayudas de preadhesión (3.000 millones de euros al año) y los importes reservados para los países que se integren en la Unión entre 2002 y Además de estos importes,

8 está prevista una dotación para los nuevos Estados miembros, tras su adhesión: estas dotaciones aumentarán progresivamente hasta alcanzar los millones de euros en el Globalmente, estas decisiones suponen en la práctica un 0,45% del PIB de la Unión ampliada a veintiún Estados miembros en el 2006, es decir, prácticamente la misma proporción que al inicio del período para la Unión de los Quince. Es ese mismo porcentaje del 0,45% del PIB un punto de referencia adecuado para la financiación de la futura política de cohesión? Cómo mantener la credibilidad de la política regional y de cohesión y poder contar a tal fin con los recursos financieros adecuados para hacer frente a las necesidades en los Quince y en los nuevos Estados miembros? Qué papel ha de desempeñar el Fondo de Cohesión?