CONGRESO INTERNACIONAL DE PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES

Transcripción

1 CONGRESO INTERNACIONAL DE PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES LOS PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES, HERRAMIENTAS PARA LA GESTIÓN Y CONSERVACIÓN DEL PATRIMONIO NATURAL Centre Tecnològic Forestal de Catalunya 5 al 7 de octubre de 2010 Aunque la discusión sobre los Pagos por Servicios Ambientales (PSA) como mecanismos que favorecen la gestión sostenible de los recursos naturales, contribuyen a la gobernanza forestal y ofrecen alternativas para combatir la pobreza y generar desarrollo, se viene tratando desde hace más de tres décadas, es ahora cuando muchos de los programas, proyectos y experiencias empiezan a brindar lecciones aprendidas y a marcar guías para mejorar las rutas de trabajo en este sentido. Los tan actuales mecanismos de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación (REDD), como paso evolutivo de los PSA, han creado grandes expectativas en todo el mundo por la eficacia que podrían tener no sólo en la conservación de los bosques del mundo sino también en el desarrollo sobre todo de los países pobres. Un aspecto a resaltar es que los PSA se han incluido, en los últimos años, en las agendas de discusión ambiental de los países desarrollados, no sólo como instrumento de apoyo en los programas de cooperación a los países en desarrollo sino como un mecanismo viable para mejorar la gestión del medio natural, y se han empezado a hacer esfuerzos para analizar diferentes contextos e incluir los PSA en las estrategias de conservación y gestión del patrimonio natural, así como en la legislación que se discute en los países desarrollados. Sin duda, esta discusión generará un proceso de intercambio de conocimientos y experiencias entre los países que ya han dado pasos adelante, sin distinción entre países desarrollados y en desarrollo, que permitirá entender mejor el contexto de implementación de los PSA, la sostenibilidad de los mismos y sobre todo ampliar la discusión hacia otros sectores que usualmente se excluyen de estas discusiones, como el agropecuario, el turístico, el de generación de energía y otros que están interconectados por un sistema complejo de relaciones ambientales, ecológicas, económicas, sociales o políticas a la conservación y gestión de los recursos naturales más allá de la sectorización de la economía o de los límites geográficos entre países. Compartimos a continuación las conclusiones derivadas de la discusión durante el congreso, con el fin de motivar a más actores a sumarse a los esfuerzos de implementar, discutir y mejorar mecanismos financieros como los PSA para la conservación y gestión sostenible y justa del medio natural, y ampliar así la plataforma de trabajo colaborativo.

2 CONCLUSIONES Sobre el contexto socioeconómico El contexto de aplicación de los sistemas de pago por servicios ambientales en América Latina (AL), Catalunya, España y Europa difiere en las motivaciones por las que se proponen e implementan. En América Latina los PSA se han convertido en un mecanismo importante para la conservación de los bosques y para disminuir la presión del avance de la frontera agrícola sobre los mismos, así como en una herramienta de gobernanza forestal contra la tala ilegal y las prácticas no adecuadas de manejo de los bosques, que favorece la reforestación y la promoción de los sistemas agroforestales como una forma de abastecer a los países de materias primas. En el caso de Europa, España y Catalunya es una herramienta que se empieza a posicionar con un alto potencial de reanimar la gestión de los bosques y la conservación de los mosaicos de paisajes agroforestales, de gran importancia para la protección de la biodiversidad y que están siendo abandonados al mismo ritmo que se abandonan las zonas rurales, fomentando más bien el avance de la frontera forestal. Otro elemento considerado en las discusiones tiene que ver con los proveedores de los servicios ambientales. Mientras que en América Latina existe una población muy joven que demanda tierras para la producción y que aumenta la presión sobre los bosques, en Europa, España y Catalunya hay un abandono rural creciente y no se ha estudiado suficientemente que pasará, con el siguiente cambio generacional, con los mosaicos de paisajes y bosques que existen en la actualidad. En términos económicos se marcan bastantes diferencias entre América Latina, por un lado, y España y Catalunya, por el otro. En el caso de América Latina, con una población rural de nivel socioeconómico bajo, la presión sobre los recursos naturales es alta, pues dependen de ellos para su subsistencia, y se invierte poco en la gestión de esos recursos; además, el nivel de las economías los costos de mantenimiento y uso no son muy altos. En las zonas rurales de España y Catalunya, en cambio, los propietarios forestales suelen tener recursos económicos suficientes y, como los costos de gestión son muy altos, si no hay incentivos económicos no se gestionan los bosques ni los paisajes agroforestales, más aún en una situación de crisis económica como la actual. Sobre transferencia de experiencias y conocimiento Pese a las diferencias que se han mencionado entre las experiencias latinoamericanas y las experiencias o iniciativas europeas, españolas y catalanas en cuanto a PSA, está claro que la región latinoamericana puede transferir lecciones de cada uno de sus procesos aprendidos, tanto cuando han sido políticas de gobierno las que han impulsado el mecanismo de PSA, o cuando han sido alianzas promovidas entre instituciones públicas y privadas o entre privados, con el fin de reducir la curva de aprendizaje en España y Catalunya.

3 Un mecanismo que resulta muy interesante para transferir de España y Cataluña a Latinoamérica, por la forma de coordinación y relacionamiento de diferentes actores y que vincula diferentes ayudas, incentivos y acuerdos, y que podría considerarse en PSA es la custodia de territorio, promoviendo la transferencia de conocimiento hacia los países latinoamericanos. Sobre la custodia del territorio Se constata que los acuerdos de custodia del territorio, con elementos mayoritariamente voluntarios, han logrado integrar y articular no sólo la gestión sostenible de sistemas productivos, sino la conservación del medio natural (especialmente los bosques), las actividades de turismo y el acceso a los mercados de los propietarios. La custodia del territorio es un mecanismo que, teniendo en cuenta la responsabilidad de los propietarios, el estado y la generación de servicios ambientales, se basa en acuerdos voluntarios entre el propietario, los usuarios del medio y las instituciones públicas, combinando distintos mecanismos financieros y de coordinación entre los implicados. En América Latina, donde aún existe o se fomenta una clara separación entre los sistemas productivos y la conservación, este mecanismo tiene mucho que enseñar. Sobre el contexto político y la implicación del sector público Existen avances significativos en el desarrollo y aplicación de mecanismos de PSA en América Latina, bajo diversos contextos y esquemas de acuerdo, desde los que parten de políticas públicas, como el caso de Costa Rica y México; los que han derivado de arreglos internos entre instituciones privadas y públicas, como el caso de Colombia, y aquellos que surgen de comunidades locales impulsados en muchos casos con fondos propios o de cooperación externa, como el caso de Guatemala y Honduras. Es claro que la participación del Estado es fundamental para la sostenibilidad de los sistemas, no sólo por competencia legal de las instituciones sino como el interlocutor e intermediario llamado a promover y fiscalizar estos sistemas. Si bien el desarrollo e implementación de mecanismos como el PSA debe considerar en su diseño a los diferentes actores que estarán involucrados (proveedores, compradores, reguladores y evaluadores), las instituciones del Estado tienen un papel medular en el proceso, sobre todo porque el éxito de un sistema tan complejo como este depende de una voluntad política que asegure una legislación adecuada, recursos propios del país y un compromiso a largo plazo con el sistema.

4 Sobre los mercados y la valorización de los SA Una de las principales limitaciones que tienen los PSA es la inmadurez de los mercados en los que están operando, bajo demandas y ofertas limitadas. Se presume que los costos de transacción son muy altos y hacen prácticamente prohibitivo el acceso de las poblaciones más pobres a participar en este tipo de programas, pero la información al respecto es también limitada. Los costos de transacción asociados con proyectos de PSA dirigidos a pequeños agricultores tienden a ser más altos que los costos de transacción asociados con agricultores a gran escala. Por lo tanto, para promover la participación de los pequeños propietarios como proveedores de SA es necesario identificar opciones institucionales y adaptar estrategias para reducir estos costos de transacción. Los proveedores de SA (propietarios de bosques, los estados a través de áreas protegidas o comunidades indígenas o campesinas) son los que llevan la mayor carga de inversión, control y vigilancia respecto a los demás actores (compradores, reguladores y evaluadores), lo que hace que los sistemas sean pesados de llevar y muchas veces los esfuerzos de estos proveedores no sean compensados en justa medida económica ni social,, volviéndose muchas veces en mecanismos más que de fomento en mecanismos inquisitivos. En cuanto a la valorización de los SA, si bien se ha avanzado mucho en los métodos de estudio, los resultados que se van obteniendo tienen poco peso en las decisiones políticas e inciden poco en los mercados. En su mayoría los PSA están apegados a voluntad de pago o especulación, lo que los debilita y los hace poco sostenibles en el futuro, generando no sólo conflictos internos en los países donde se implementan sino poniendo de manifiesto los diferentes intereses entre países desarrollados y países pobres. Sobre este mismo tema existen grandes debilidades en la caracterización de los proveedores y compradores de SA que permitan establecer un mejor diseño de los mecanismos de SA, hablamos de sistemas que consideren las diferencias entre cada grupo (propietarios de bosques grandes o pequeños, comunidades indígenas o campesinas, propietarios que no dependen de la producción agrícola o el bosque, propietarios que si dependen de lo que se produce en sus tierras, entre otros). Las distintas experiencias que existen sobre PSA difieran en el nivel de éxito e impactos positivos de la implementación de los mismos, quizás porque un tema tan básico como la definición clara de los proveedores de SA y de los compradores no es un tema que se ha abordado con suficiente profundidad.

5 Retos y dificultades para la implantación de los PSA Entre los grandes retos que deben ser abordados con rigurosidad científica se encuentra el monitoreo de los SA y sus externalidades, tanto a nivel ambiental, social como económico. La evaluación de los proyectos de PSA, además de incluir un análisis global de costo/beneficio a través de una valoración que considere los costos y beneficios económicos, sociales y ambientales, deberían además incluir los costos de transacción. Esto es evidente en los eventos internacionales, donde los estudios relacionados con el monitoreo de los SA es limitado. La pregunta que queda abierta es: Será que no existen estos ejemplos de monitoreo y evaluación de estudios, o que no están sistematizados? O bien Es que el proceso de monitoreo de los SA es tan complejo y costoso que no está disponible la información al publico en general? Queda como reto, también, tratar en futuros espacios de discusión la cuestión del monitoreo y la evaluación de efectividad desde una perspectiva más profunda, analizando no sólo la realización de actividades generadoras de servicios ambientales sino el servicio ambiental en sí mismo, para, a partir de ahí, tratar externalidades positivas y negativas. Otro tema que generó una importante discusión tiene que ver con la conectividad o conexión que está implícita a un sistema de PSA, en el sentido de que, si en un sitio se está implementando un PSA o mecanismo REDD, es probable que los problemas ambientales, sociales o económicos que se generaban en este sitio, se trasladen a otro (en lugar de dejarse de generar), o que los beneficios se trasladen hacia otros sectores o poblaciones que perciben los beneficios pero sin tener que pagar por ellos. Sobre oportunidades vinculadas a los mecanismos REDD En cuanto a los mercados de los PSA y de los créditos de carbono en los mecanismos REDD, está claro que, sin acuerdos globales vinculantes, estarán siempre sujetos a la voluntad de pago, los llamados mercados voluntarios que dependen de la buena voluntad o convencimiento de los compradores de realizar un pago justo. Además, la falta de reglas claras hace que crezca la especulación de los SA y los créditos de carbono en estos mercados, siendo siempre los más afectados los proveedores de los servicios ambientales a nivel individual y los países en desarrollo. Otro tema a apuntar en este sentido tiene que ver con los proyectos de cooperación que invierten sus recursos sin tener claridad en las políticas y discusiones internas de los países en desarrollo en torno a los SA o mecanismos REDD, y promueven una serie de proyectos con un alto grado de dispersión y bajo impacto, sostenibles únicamente durante la vida financiera de cada proyecto particular.

6 El mecanismo REDD tiene un alto potencial como herramienta eficaz para evitar la deforestación y la degradación de los bosques, y tiene a su favor que interesa tanto a los países del norte como a los del sur. Además, su implementación es relativamente barata y los datos que dicen que el 20% de las emisiones mundiales proviene de la deforestación y degradación de los ecosistemas forestales son aceptados por la mayoría de países que han suscrito la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático. Sin embargo, hay todavía algunas indefiniciones y existen muchas corrientes de pensamiento e investigación al respecto, que crean expectativas o confusiones en la mayor parte de los países y potenciales proveedores de créditos de carbono. Así mismo, al no haber ningún compromiso vinculante, este mecanismo, su aplicación y sobre todo su relación con los mercados son todavía vulnerables, ya que, al igual que ocurre con los servicios ambientales, opera en realidad en términos voluntarios. Un acuerdo general es que este mecanismo puede ser más eficiente debido a que las inversiones van al foco del problema, siempre y cuando existan sistemas de monitoreo eficaces, no sólo de los proveedores de los créditos sino de las inversiones que se hagan en los países, y siempre que se apliquen además medidas que garanticen la justicia social. Se deben considerar las adecuadas salvaguardas sociales y ambientales para evitar que estos recursos, que se prevé tengan como canales de distribución las instituciones gubernamentales y comerciales, ignoren o denieguen pasiva o activamente derechos de las comunidades. En los países en desarrollo las masas forestales son propiedad estatal en su gran mayoría, lo que puede hacer que los gobiernos no transfieran los beneficios obtenidos a las poblaciones locales. Oportunidades a escala de España y Catalunya Catalunya y España tienen condiciones favorables para la instauración de un sistema de PSA: la tenencia de la tierra está claramente establecida (al contrario de la realidad latinoamericana), la superficie de bosques sigue creciendo, la población es sensible a la conservación de los recursos naturales y el paisaje, el turismo valora no sólo la belleza escénica sino también los elementos culturales de cada región, etc., Por todas estas razones, los esfuerzos que se hagan en mejorar los estudios de valoración económica, educación de la población y sensibilización de los potenciales compradores de servicios es fundamental en el diseño e implementación de un futuro sistema de PSA. Es concluyente que en los temas relacionados con los PSA y los mecanismos REDD, España es la puerta para Iberoamérica, no sólo por la relación histórica que mantienen sino también porque la apuesta de grandes recursos por parte de la Unión Europea y destinados a estos mecanismos en América Latina debería ser liderada por un país que conoce el funcionamiento e idiosincrasia latinoamericanos, y que ha establecido relaciones de colaboración y confianza con la mayoría de los países de la región. El reto está en que el país decida si asume esta bandera y lidera el proceso bajo un esquema de dialogo constante y colaborativo con los países latinoamericanos.