R-DCA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.

Transcripción

1 R-DCA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. División de Contratación Administrativa. San José, a las quince horas veintidós minutos del doce de enero de dos mil dieciocho Recurso de objeción interpuesto por la empresa LABITEC S. A. en contra del cartel de la Licitación Pública No. 2017LN , promovida por la Dirección Regional de Servicios de Salud Central Norte de la CCSS para la contratación de Servicio Integral de Laboratorio Clínico Área de Salud Alfaro Ruiz- Zarcero (modalidad entrega según demanda).-- RESULTANDO I. Que el pasado catorce de diciembre de dos mil diecisiete, la empresa LABITEC S. A. presentó recurso de objeción en contra del cartel de la referida Licitación Pública No. 2017LN II. Que mediante auto de las nueve horas con cuarenta y cinco minutos del dieciocho de diciembre de dos mil diecisiete, se otorgó audiencia especial a la Administración sobre los recursos interpuestos. Dicha audiencia fue atendida mediante oficio No.DRSSCN-ADM-URCA del veintidós de diciembre recibido en esta Contraloría General en esa misma fecha III. Que esta resolución se emite dentro del plazo de ley y se han observado las prescripciones legales y reglamentarias correspondientes CONSIDERANDO I.SOBRE EL FONDO DEL RECURSO. 1) Sobre el requisito de Localización. La objetante cuestiona que la Administración está poniendo en una situación compleja a quienes pretenden ser oferentes del proceso de licitación que deban arrendar local, pues establece como obligación presentar con la oferta, carta de compromiso por parte del dueño del inmueble. Lo anterior a criterio de la objetante pone a los oferentes en una situación compleja por cuanto involucra a un tercero en medio de un proceso en que las reglas del cartel no deberían afectarles, como ocurriría a quien arriende un inmueble y además podría hacerle incurrir en obligaciones que devengan en perjuicios para los oferentes al no cumplir con los compromisos adquiridos, solo en caso de que el oferente no gane la licitación. Considera como ideal en este caso que quien gane la licitación y en un término de 15 días después de ser adjudicada la licitación presente el compromiso de arrendamiento y que al firmar el contrato de servicios de laboratorio con la Administración envíe una copia del contrato firmado de arrendamiento. Con la

2 2 redacción actual, existiría una ventaja para aquel laboratorio que ya cuenta con un local arrendado y se estaría ante un proceso orientado hacia determinados participantes. La Administración indica primeramente que utiliza la figura administrativa de contratación con apoyo de proveedores externos (terceros), como una alternativa de accesibilidad a la atención, pues en este momento existe la imposibilidad material de brindar el servicio solicitado directamente por la vía institucional, con lo cual se deberá garantizar una satisfacción mayor o igual a la alcanzada en la prestación directa de los servicios, por los medios institucionales. Se requiere de un inmueble que permita la toma de muestras y la instalación de los equipos requeridos para el procesamiento de los análisis solicitados, debiendo estar en un radio no mayor de 500 metros de la Sede del Área de Salud de Zarcero, debido a las condiciones geográficas de la zona y no se puede asumir el riesgo de adjudicar el procedimiento sin tener la certeza que el eventual adjudicatario cuente con el inmueble requerido para brindar los servicios. Con esto de ninguna forma está limitando la participación de algún potencial oferente y por el contrario, fomenta una mayor participación al otorgar la posibilidad que oferentes sin local propio o en arrendamiento, puedan hacerlo con una carta de compromiso por parte del dueño de un inmueble, para garantizar a la administración que en caso de resultar adjudicatario contarán con el inmueble requerido. El precio de la oferta debe ser firme y definitivo y por tanto el costo del arrendamiento de edificio debe ser considerado en el precio de la oferta. Criterio de la División. El cartel en su Capítulo ASPECTOS ADMINISTRATIVOS Y LEGALES. Punto 4. Localización indica: El lugar donde se prestarán los Servicios Integrales de Laboratorio Clínico, será en las instalaciones propias o arrendadas de quien resulte adjudicatario, mismas que deberán estar ubicadas en un radio no mayor a quinientos (500) metros de la Sede del Área de Salud Alfaro Ruiz (Zarcero); esto con el fin, de brindar una atención ágil y oportuna para los pacientes de los EBAIS Concentrados y Desconcentrados. En caso que el inmueble ofrecido, no sea propiedad del oferente, este deberá presentar con su oferta carta de compromiso por parte del dueño de/inmueble, en la que se indique que en caso de resultar adjudicado este le será arrendado y se deberá indicar además el costo mensual por arrendamiento. Este compromiso deberá tener una vigencia no menor a seis meses y deberá mantenerse actualizados durante la etapa de formalización del procedimiento. En caso de ofertar inmuebles que se encuentren arrendados, favor aportar contrato de arrendamiento y costo mensual

3 3 actualizado. En caso que el inmueble sea propiedad del oferente, se deberá indicar el costo mensual por arrendamiento...". A partir de lo expuesto en el pliego de condiciones y de los argumentos de la Administración, esta División considera como válidas las razones indicadas para el requerimiento cuestionado, siendo que ese centro de salud, ante la imposibilidad de poder satisfacer la necesidad pública asignada por sus medios propios, ha decidido buscar un tercero privado que le facilite el cumplimiento de los objetivos institucionales, entendiendo la responsabilidad recaída sobre este contratista, al deber presentar una capacidad igual o mejor para realizar las asignaciones por las cuales se le adjudica (en este caso realizar exámenes de laboratorio). Como parte de lo anterior, la Administración, quien a pesar de la delegación, no puede y más bien debe tener un control estricto del proceder de la contratista, la cual recibe a cambio de sus servicios un estipendio el cual en principio debe ser satisfactorio para sus intereses, y con esto, cualquier requisito cartelario dirigido a facilitar tal tarea, no solo es idóneo sino necesario y esperable. La cercanía geográfica del local o inmueble de la contratista respecto del Área de Salud Zarcero, parece clave para la manipulación de pruebas de laboratorio que eventualmente deban ser trasladadas de aquel lugar al local de la contratista y viceversa o incluso, el solo hecho de estar cerca un lugar del otro, permite un menor desplazamiento del personal del centro de salud y de los pacientes que eventualmente deban acudir a ambos sitios. Más allá de lo anterior, es entendible la necesidad de la Administración de tener una certeza absoluta de la estabilidad que debe tener quien contrate con la primera, con lo cual, es vital demostrar el arraigo de la contratista con el inmueble en donde operará. Es claro que este es el requisito deseado, dejando a consideración de quien oferta, determinar si tal condición puede cumplirse con local propio o arrendado, siendo que en este punto, esa Área de Salud, ve posible cualquiera de las dos opciones. En el entendido de que al calor de la estabilidad otorgada a un inquilino de un bien inmueble arrendado por la normativa costarricense, es igualmente necesario demostrar por parte del arrendatario su derecho de alquiler al día y por un período amplio; de esta manera, la Administración, salvo casos de verdadera urgencia o imprevisibilidad, no debería temer en un corto período arriesgar el servicio de laboratorio a sus pacientes por ausencia de local para operar por quien los brinda. Dicho lo anterior, los requisitos solicitados para quien arriende local, se visualizan como razonables y proporcionados, pues solicitan a los potenciales oferentes para quienes su posibilidad es la de

4 4 alquilar local (por no tener uno propio), una carta de compromiso por parte del dueño del inmueble de que la relación contractual no sufrirá modificaciones importantes o incluso su extinción, lo cual dejaría a la Administración en condición de zozobra si tal final de relación ocurre cuando ya se está por iniciar la contratación o ya lo hizo. Ante la existencia de las dos posibilidades (local propio o alquiler) y ante los requisitos de que en caso de arriendo se muestre un compromiso del dueño del local para mantener la relación de arriendo, no visualiza esta División, la existencia de un requerimiento grave con el cual se limite la posibilidad de participar de una potencial oferente, ni tampoco se tiene que entender al concurso como dirigido a determinadas oferentes, pues no se está otorgando ninguna ventaja evaluativa o de otro tipo a quien presente alguna de las formas posibles. Adicionalmente, como lo indica la Administración, se está permitiendo además de aportar una carta de compromiso a futuro de alquiler (no se entiende el deber de presentar necesariamente contrato formalizado previo a la adjudicación), incluir el precio del arriendo en el total de la oferta, con lo cual la potencial adjudicataria que además arriende, tendría la compensación por los gastos incurridos por tal requerimiento. Si tal costo eleva el precio final de la oferta, debe entenderse que tal circunstancia es propia de la actividad comercial y en este caso de quienes ofertan para el Estado, no siendo la primera vez que una empresa o particular deban considerar costos de arrendamiento para competir por la adjudicación de un contrato público. Por lo expuesto, se rechaza de plano el recurso en este punto. 2) Sobre el factor de evaluación Precio. La recurrente señala que este factor evaluativo debe ser revisado por el órgano contralor por cuanto el precio menor puede ganar si cumple con todos los demás Aspectos Ponderables, pero dicho precio sería menor a lo que por ley se establece de acuerdo al artículo 62 del Reglamento de Estatuto de Servicios de Microbiología y Química Clínica, según Decreto No S Gaceta 48 del 9 de marzo de 1992, el cual es de acatamiento obligatorio en todo el territorio nacional. Con lo denunciado, se estaría de frente a una valoración la cual puede repercutir en un sistema de evaluación en contravención a lo estipulado por el Colegio de Microbiólogos. Indica que el factor de evaluación del precio no ofrece un aspecto relevante pues siendo un servicio a la población tan importante y de un nivel de atención tan fundamental como lo son los servicios de laboratorio clínico, se da más importancia a este aspecto que a la experiencia. La Administración indica con respecto este punto, que el objeto de contratación

5 5 definido por la Administración para en este procedimiento es el Servicio Integral de Laboratorio Clínico para atender la población adscrita al Área de Salud Alfaro Ruíz, debiendo el contratista ubicar su laboratorio en la zona, debiendo obtener y presentar ante el administrador del contrato los permisos de funcionamiento necesarios con un horario de funcionamiento definido. En razón de la naturaleza del objeto de contratación, el costo por prueba estará sujeto a todos los elementos conformantes de la estructura del precio y en el caso específico debe contemplar aspectos tales como costos de operación del inmueble, recurso humano, toma, traslado y procesamiento de muestras, equipamiento, controles de calidad y acreditaciones. En este sentido, la Caja Costarricense del Seguro Social, como institución autónoma estableció para todos sus procedimientos Las Condiciones Generales para la Contratación Administrativa Institucional de Bienes y Servicios Desarrollada por todas las Unidades de la Caja Costarricense del Seguro Social, las cuales están consideradas para todo negocio que se requiera gestionar con proveedores externos. En aquellas, aplicables para el procedimiento recurrido, se establece en su artículo 2.9 lo siguiente: Sistema de valoración de ofertas. Cada contratación definirá los componentes del Sistema de Evaluación de ofertas, de acuerdo con la naturaleza del objeto contractual. Como regla el precio no podrá ser menor al 70% del total a evaluar. El restante 30% será definido por el órgano licitante en cada compra, de acuerdo con el objeto por contratar de forma que asegure la idoneidad del proveedor y la satisfacción del interés público. Con esto, para la CCSS, el precio siempre será un factor relevante, lo cual es así por la exigencia de asegurar la más sana administración de los fondos públicos que le han sido confiados, buscando siempre la eficiencia y eficacia de los servicios asistenciales a los usuarios. Por lo anterior, considera esa Administración que no lleva razón el objetante al descalificar al precio como factor relevante para este tipo de negocio, amén de no lograr acreditar las razones con las cuales se limite su participación. Criterio de la División: El cartel en su el punto 1 de la cláusula 21, establece que el precio tiene un 80% en la tabla de ponderación. Como punto de partida debe tener presente el recurrente, que los factores de evaluación no implican por sí mismo una limitación a la participación, pues a diferencia de un requisito de admisibilidad o cláusula invariable, el incumplimiento de algún factor de evaluación trae como consecuencia la pérdida de puntos en ese factor, pero no provoca la exclusión del concurso. Ahora bien, ello no implica que un factor de evaluación no pueda ser objeto de

6 6 cuestionamiento vía recurso de objeción, puesto que ello sería posible en el tanto el recurrente logre demostrar que ese factor o factores de evaluación resultan intrascendentes, desproporcionados, inaplicables o no pertinentes de frente al objeto contractual. En este caso, más allá de una prolongada exposición de criterios emitidos anteriormente por esta División en torno al tema de la posibilidad de regularse tarifas de laboratorio por parte del Colegio de Microbiólogos, no se logra visualizar la relación de estas resoluciones con las expectativas de la recurrente, pues si lo que efectivamente se buscaba es evidenciar la necesidad de adecuar en el presente proceso las tarifas a pagar por los servicios de laboratorio a alguna directriz o tabla de dicho Colegio, debió demostrarse tal disposición o alguna normativa de aplicación obligada para la CCSS en este caso. Además, la Administración dentro de su autonomía institucional demuestra que el porcentaje del precio es no solo relevante sino que debe tener siempre en todo proceso de contratación de servicios, el peso evaluativo mayor (70%), en aras de proteger los valiosos recursos públicos institucionales. En este caso tampoco se evidencia por parte de la recurrente cómo el factor precio además de no ser tan relevante, puede resultar limitativo para sus intereses de participar en la licitación. Ante la ausencia de elementos probatorios y argumentos de peso, procede rechazar de plano el recurso en este punto. Más allá de lo anterior, se recomienda a esa Administración tomar en consideración en este procedimiento, así como en cualquier otro procedimiento de este tipo, valorar la existencia de disposiciones emitidas por el Colegio de Microbiólogos que resulten de alguna manera aplicables en el desarrollo de los procesos contractuales respectivos, con el fin de ajustar las condiciones del cartel al contenido de dichas disposiciones. 3) Respecto al factor evaluativo de la experiencia. La objetante indica primeramente que la Administración no hizo caso de lo ordenado por la Resolución R-DCA de las doce horas veintinueve minutos del veinte de noviembre del corriente año, que dispuso incorporar dentro de la metodología de evaluación, valores claros y objetivos los cuales de forma efectiva permita valorar la experiencia positiva de los concursantes. Por otro lado, considera la recurrente que tiene experiencia en brindar servicios de laboratorio clínico a la CCSS, pero también les ha brindado servicios a empresas privadas, zonas francas y a particulares en nuestros laboratorios clínicos. Alega que el hecho objetivo a evaluarse ante un servicio que tiene un nivel de complejidad, es la experiencia del personal a contratar, pues valorar la experiencia de una empresa solo porque ha estado

7 7 ganando licitaciones de servicios de laboratorio clínico en los últimos 20 años o más, es estar en contra de los aspectos de trascendencia, proporcionalidad y aplicabilidad que tanto se ha defendido. Esa objetante, brinda servicios a escuelas en el sector de Heredia, a empresas, Asociaciones Solidaristas con más de 20 colaboradores, frecuenta ferias de salud y participa en contratos con empresas privadas para toma y control de exámenes de laboratorio clínico y considera que son pocas las empresas en el país con la capacidad de experiencia pedida por la Administración, pero dicha experiencia no está vinculada con el servicio que se brinda como objeto contractual ni tampoco con el perfil de colaboradores solicitado, siendo un servicio complejo, por lo cual considera el actuar de la Administración de una forma totalmente desproporcionada, al no estar acorde al objeto contractual. La Administración señala que no es de recibo lo señalado por el objetante, sobre el no acatamiento de la disposición ordenada por esta Contraloría, pues considera que sí atendió lo señalado por el ente contralor mediante Resolución R-DCA e incorporó una metodología más clara y objetiva que permite la valoración de la experiencia positiva tanto para la Caja Costarricense del Seguro Social como para Clínicas u Hospitales privados, midiéndolo de forma escalonada según los años de experiencia y hasta un máximo de 15%. Respecto a lo alegado sobre la experiencia, considera esa Administración que la empresa objetante no aporta argumentos que permitan demostrar como el punto 2 de la Cláusula 21 limitan su participación y más bien según lo indicado por el objetante, su representada cuenta con experiencia, según la naturaleza del objeto de contratación tanto en el sector público como privado. En este sentido, se rechaza lo objetado por cuanto no logra el recurrente fundamentar que la metodología de evaluación sea desproporcional, intrascendente o inaplicable. Criterio de la División: Para este punto, es necesario recordar lo establecido por esta División en su Resolución R-DCA del veinte de noviembre de dos mil diecisiete indicó en lo de interés: observa esta División que la cláusula objetada asigna puntaje en cuanto a experiencia obtenida de contratos públicos, en ese sentido debe recordarse que el artículo 56 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa establece que: Cuando la Administración, solicite acreditar la experiencia, se aceptará en el tanto ésta haya sido positiva, entendida ésta, como los bienes, obras o servicios recibidos a entera satisfacción, debiendo indicar el cartel la forma de acreditarla en forma idónea ( ). Dicha norma es clara en cuanto a que el cartel debe indicar la forma idónea en la

8 8 que los oferentes deben acreditar la experiencia y que la misma puede ser tomada en consideración en el tanto ésta haya sido calificada como positiva, que para el caso concreto representa que los potenciales oferentes hayan brindado el servicio de laboratorio a entera satisfacción de los clientes, aspecto que se observa se está dejando de lado en la cláusula objetada, pues el hecho de que los oferentes acrediten la adjudicación no resulta suficiente para efectos de determinar que se trata de experiencia positiva, en la medida que la simple adjudicación o contrato no garantiza que la experiencia de dicha persona física o jurídica sea positiva, que al final es lo que requiere ponderar el artículo 56 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Por lo anterior se ordena a la Administración incorporar dentro de la metodología de evaluación, valores claros y objetivos que de forma efectiva permita valorar la experiencia positiva de los concursantes y que y otorgue un valor agregado más al sistema de evaluación. Por último, en virtud de que observa esta División que la cláusula objetada asigna puntaje en cuanto a experiencia obtenida de contratos públicos y que por otra parte se valoran las cartas de recomendación que aporten los oferentes aún si corresponden a servicios privados se insta a la Administración a revisar y valorar si resultaría conveniente para esta contratación el que exista congruencia entre ambas cláusulas, es decir, que ambos rubros valoren la experiencia y recomendaciones tanto del sector privado como el público o bien solamente uno de ellos, lo cual queda a discreción y responsabilidad de esa Administración con los debidos análisis que motiven con claridad su decisión, todo lo cual debe constar en el expediente de la contratación. A partir de lo anterior, con la reforma aplicada por la Administración al cartel de tal manera que se unifican los anteriores rubros de experiencia y recomendaciones, se estaría cumpliendo con lo establecido previamente por esta División. Adicionalmente, se amplía el rango de experiencia a valorar, incluyéndose no solo experiencia con la CCSS sino con otros servicios de salud privada, con lo cual se estaría dando mayor posibilidad a las participantes. Con los nuevos argumentos de la objetante no se logra, al igual que en el primer recurso que generó la resolución antes comentada, tal y como lo señaló la CCSS, limitar la posibilidad de participar de la recurrente, ni tampoco se puede concluir que se trate de una disposición excesiva o inaplicable, o bien que se requiera de un puntaje mayor. Ante la ausencia de criterios válidos que fundamenten lo pretendido, siendo que la Administración tiene la potestad de definir lo que mejor considere para satisfacer la necesidad

9 9 pública que conoce mejor, se debe rechazar de plano el recurso en este punto. 4) Sobre el aspecto evaluativo de equipamiento. La recurrente señala que la Administración en varias oportunidades ha manifestado que los equipos deben ser nuevos, porque deben equipararse a los equipos de laboratorio que la CCSS ofrece. Es así que en licitaciones pasadas la Administración ha solicitado equipos nuevos, no refaccionados y esto lo considera desproporcionado. La Administración señala que con el fin de no alterar la esencia de la libre participación procedió a incorporar la posibilidad de participar con este tipo de equipos o bien los interesados pueden participar con equipos nuevos y de esta forma modificó la tabla de ponderación para esta variable: El objetante se limita a indicar que la administración en varias oportunidades ha manifestado que los equipos deben ser nuevos, sin embargo, no aporta elementos que demuestran que la cláusula resulte inaplicable, desproporcionada o intrascendente. En este sentido, rechaza en todos sus extremos lo señalado por el recurrente en este punto. Criterio de la División: Esta División indicó en la Resolución R-DCA : R-DCA : Respecto al rubro de calificación de equipamiento el objetante se limita a indicar que se opone a lo indicado con respecto a la posibilidad de usar equipos refaccionados o reconstruidos sin dar ningún tipo de argumentación al respecto ni aportar prueba alguna con relación a ese punto, por lo que resulta evidente la falta de fundamentación de su recurso. De acuerdo con lo expuesto, se demuestra la falta de fundamentación del recurso de objeción planteado, pues a pesar de cuestionar una cláusula de evaluación no logra demostrar que la misma resulte inaplicable, desproporcionada o intrascendente. Conforme lo expuesto, el recurso de objeción en relación con el presente extremo debe ser rechazado de plano por falta de fundamentación. Siendo que para el presente caso, se observa la misma línea de argumentación que en el recurso anterior ya resuelto, se considera el asunto precluído pues ya fue abordado por esta División de Contratación Administrativa, con lo cual se rechaza de plano el recurso en este punto POR TANTO De conformidad con lo expuesto y lo señalado en los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución Política; 81 de la Ley de Contratación Administrativa, 178 y 180 de su Reglamento, se resuelve: 1) Rechazar de plano el recurso de objeción interpuesto por la empresa LABITEC S. A. en contra del cartel de la Licitación Pública No. 2017LN

10 , promovida por la Dirección Regional de Servicios de Salud Central Norte de la CCSS para la contratación de Servicio Integral de Laboratorio Clínico Área de Salud Alfaro Ruiz- Zarcero (modalidad entrega según demanda).3) Se da por agotada la vía administrativa NOTIFIQUESE Alfredo Aguilar Arguedas Gerente Asociado a. í. Juan Manuel Delgado Martén Fiscalizador JMDM/chc NI: , NN: (DCA-3230) Ci: Archivo central G: