Comisión Nacional del Agua Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego Auditoría de Desempeño: B DE-105

Transcripción

1 Comisión Nacional del Agua Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego Auditoría de Desempeño: B DE-105 Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011, considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF Objetivo Fiscalizar el cumplimiento del objetivo estratégico de contribuir a mejorar la productividad del agua mediante del manejo eficiente del líquido en la agricultura, al modernizar y tecnificar la superficie de las unidades de riego. Alcance La auditoría comprendió la revisión de los 683,561.6 miles de pesos reportados en la Cuenta Pública, con base en el análisis de la información, documentación y bases estadísticas de carácter programático, presupuestal y financiero. Se evaluó la eficacia en el cumplimiento del objetivo estratégico de contribuir a mejorar la productividad del agua por medio del manejo eficiente del líquido en la agricultura, al modernizar y tecnificar la superficie de las unidades de riego; la eficiencia en la operación de las acciones del programa, y la economía en la entrega de los recursos a los usuarios hidroagrícolas. Antecedentes La política pública del agua enfocada al sector agrícola debe considerar las condiciones geográficas del territorio nacional: el 62.8% es árido porque las lluvias son insuficientes para el crecimiento y desarrollo de cultivos; otro 31.2% corresponde a zonas semiáridas, en las cuales es posible la agricultura de temporal pero en forma aleatoria, toda vez que las cosechas se pierden en promedio en el 50.0% de la superficie sembrada. De los 29.9 millones de ha clasificadas como áreas con potencial agrícola en el país, sólo el 6.0% cuenta con lluvia suficiente para la agricultura, en el 75.0% de esa superficie la lluvia puede ser suficiente en cantidad pero su distribución en el año es irregular para satisfacer las necesidades de los cultivos. 1

2 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 Como resultado de la distribución irregular de las lluvias, el 1.5% de las tierras no necesita riego para la agricultura y en el 98.5% restante la infraestructura para almacenar y distribuir el agua es un insumo fundamental para los cultivos. De 1926 a 1976, la superficie irrigada aumentó 3,400.0 miles de ha, al pasar de mil ha en 1926 a 4,200.0 miles de ha en En ese periodo, las inversiones en proyectos de irrigación se concentraron en las zonas áridas del norte del país, como Sinaloa, Tamaulipas, Sonora, Baja California y Chihuahua, que recibieron 53.0% del total de las inversiones realizadas. A partir de 1980, con la apertura comercial se dio un cambio importante en la política de desarrollo, que consistió en la desregulación y menor intervención del Estado en la economía e implicó una paulatina reducción de los recursos públicos canalizados al sector agropecuario y los destinados a la gran irrigación en lo particular. De 1980 a 1990, los recursos canalizados a incrementar la superficie irrigada se redujeron en 81.0%, lo cual ocasionó que disminuyera el número de proyectos de incorporación de superficie al riego y que se retrasara la terminación de los proyectos en proceso. En el periodo de 1976 a 1988, la superficie de riego se elevó 1,300.0 miles de ha al pasar de 4,200.0 miles de ha a 5,500.0 miles de ha, que significó un crecimiento promedio anual de 2.5%. A partir de 1990, la base de la política pública del agua para riego ha sido la reducción considerable de la intervención gubernamental en su manejo por medio de un proceso de transferencia de los sistemas de gran irrigación a asociaciones de usuarios, a los cuales se les entregaban subsidios para el mantenimiento y conservación de las fuentes de abastecimiento como pozos; y posteriormente se apoyó a las unidades para que modernizaran y tecnificaran la superficie de riego. Los apoyos se otorgaban a los usuarios que aportaran fondos para complementar la inversión requerida. Como resultado de los cambios en la política pública, de 1989 a 2006 la superficie de riego se elevó ha al pasar de 5,500.0 miles de ha a 6,440.7 miles de ha, que significó un crecimiento promedio anual de 1.0%. De las 6,440.7 miles de hectáreas de riego, 3,484.7 miles de hectáreas corresponden a los 85 distritos de riego existentes en el país y 2,956.0 miles de hectáreas a 39,492 unidades de riego. A partir de 2006 la superficie agrícola de riego para cultivo se mantuvo constante, en tanto que de 2006 a 2009 el volumen concesionado de agua aumentó en 4.0%, al pasar de 59.4 miles de millones de m3 en 2006 a 61.8 miles de millones de m3 para Este incremento en el uso del agua concesionada para atender la misma superficie refleja problemas en la productividad del agua. La CONAGUA define la productividad del agua como la eficiencia con la que se utiliza el líquido en la producción agrícola, referida en valor de la producción agrícola por metro cúbico de agua extraída de las fuentes de abastecimiento en las unidades de riego en un año agrícola. En el periodo 2006 a 2009 la productividad en el uso del agua descendió en 7.2%. 2

3 La eficiencia en el uso del agua se refiere a aprovechar al máximo el volumen extraído de agua de una fuente de abastecimiento, de tal forma que se reduzcan las pérdidas de volúmenes de agua en la conducción, distribución y uso del agua para riego. En el documento Análisis y perspectiva del recurso hídrico en México, realizado por el Centro del Tercer Mundo para el Manejo del Agua, A. C. (CTMMA), y el Centro Interdisciplinario de Investigaciones y Estudios sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CIIEMAD), del Instituto Politécnico Nacional (IPN) se señala que las eficiencias en el uso agrícola son muy bajas, ya que oscilan entre el 33.0 y 55.0%. En el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales (PSMARN) , se consideró prioritario mejorar la productividad del agua por medio de la rehabilitación y modernización de los distritos y unidades de riego. Para atender la problemática descrita, a partir de 2009 la CONAGUA operó el Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego (MOTUR). El objetivo del programa consiste en contribuir a mejorar la productividad del agua mediante el manejo eficiente del líquido en la agricultura por medio del otorgamiento de subsidios para modernizar y tecnificar la superficie de las unidades de riego. Los apoyos que se otorgan en el Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego comprenden dos componentes: Modernización de unidades de riego, que incluye trabajos de obras de cabeza, red de conducción, red de distribución, red de drenaje, estructuras, red de caminos y maquinaria y equipo. Tecnificación de unidades de riego, que incorpora la elaboración de estudios y proyectos, la sustitución de sistemas de riego, la nivelación de tierras y agricultura controlada con bajo consumo de agua. Resultados 1. Establecimiento del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) La evaluación de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) del Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego 1/ se realizó en tres aspectos: la alineación a la planeación nacional, la lógica vertical de los objetivos incluidos en la MIR y la lógica horizontal de los indicadores construidos. Alineación a la planeación nacional En la Matriz de Indicadores para Resultados del Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego, se constató que la CONAGUA requisitó el apartado de la alineación del Plan Nacional de Desarrollo (PND), en el que se observó que si bien las acciones 1/ Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de

4 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 previstas en este documento como parte del programa contribuyen al cumplimiento del objetivo nacional 8 y se encuentran alineadas al grupo tema Aprovechamiento Sustentable de los Recursos Naturales, Tema Agua y con el objetivo eje de la política pública Alcanzar un manejo integral y sustentable del agua ; la alineación con la estrategia 2.3 Promover el manejo integral y sustentable del agua desde una perspectiva de cuencas no es correcta, ya que con el análisis del PND se identificó que el objetivo del programa de contribuir a mejorar la productividad del agua mediante el manejo eficiente del líquido en la agricultura se alinea con la estrategia 2.4 Propiciar un uso eficiente del agua en las actividades agrícolas que reduzca el consumo del líquido al tiempo que proteja a los suelos de la salinización, toda vez que para esta estrategia en el PND se dispone que se buscará alcanzar la sustentabilidad del agua de riego por medio de la modernización y rehabilitación de la infraestructura hidroagrícola, no sólo aquélla necesaria para tecnificar el riego y reducir el consumo de agua, sino también la relacionada con la extracción y transporte del líquido. En cuanto a la alineación con el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales (PSMARN) , la CONAGUA determinó que las acciones previstas en el Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego se alinean con el objetivo 2 Lograr un adecuado manejo y preservación del agua en cuencas y acuíferos para impulsar el bienestar social, el desarrollo económico y la preservación del medio ambiente y con la estrategia 2 Promover el manejo integral y sustentable del agua en cuencas y acuíferos, lo cual en el caso de la estrategia se considera incorrecto, ya que con el análisis realizado se precisó que el objetivo del programa se vincula con la estrategia 3. Mejorar la productividad del agua en el sector agrícola, porque en esta estrategia se prevé que la mejora en la productividad del agua se logrará con la modernización y tecnificación de las unidades de riego, lo cual es congruente con el objetivo del programa propuesto en las Reglas de Operación, relativo a contribuir a mejorar la productividad del agua mediante el manejo eficiente del líquido en la agricultura por medio del otorgamiento de subsidios para modernizar y tecnificar la superficie de las unidades de riego. Lógica vertical Con el análisis de la lógica vertical de la MIR del Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego, se verifica la congruencia de los objetivos de los indicadores con el objetivo estratégico del programa. Se considera que la lógica vertical de la MIR del Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego es adecuada y permite verificar la relación causa-efecto que existe entre los diferentes niveles de objetivos de la matriz. Las actividades definidas están alineadas al logro de los componentes del programa y el objetivo de fin indica claramente la forma en que el programa contribuye al logro del objetivo estratégico a que se encuentra alineado. Lógica horizontal En el análisis de la lógica horizontal de la MIR del programa presupuestario S217, se presenta el estudio de los indicadores definidos, a efecto de determinar si éstos permiten 4

5 dar seguimiento a las acciones de modernización y tecnificación de las unidades de riego y evaluar adecuadamente el logro del objetivo del programa. Se constató que se incluyeron dos indicadores para medir el cumplimiento del objetivo estratégico del programa y cinco para evaluar la entrega de los subsidios a los usuarios hidroagrícolas. El análisis de los siete indicadores diseñados para lograr los objetivos de Fin, Propósito, Componente y Actividad se muestra a continuación: Tipo de Indicador Nombre del indicador Método de cálculo Definición Fin Porcentaje de incremento de la productividad del agua en las uni-dades de riego. (Productividad del agua en UR beneficiadas en el año T-2 /productividad del agua en UR beneficiada en el año 2006)*100. Mide el incremento de la productivi-dad del agua ($/m3) en las unidades de riego beneficiadas, respecto a la línea base propuesta. Propósito Porcentaje de superficie agrícola total beneficiada en unidades de riego. (Superficie beneficiada en UR en el año en curso / superficie señalada en el Programa Nacional Hídrico ) x 100. Mide la superficie total beneficiada (tecnificada + modernizada) durante el ejercicio fiscal. Los indicadores de fin y de propósito están enfocados a medir la productividad del agua en el sector agrícola, así como la infraestructura hidroagrícola que se está modernizando, lo cual permite medir el fin último de la política pública que atiende el programa que es el de contribuir a mejorar la productividad del agua mediante el manejo eficiente del líquido en la agricultura, al modernizar y tecnificar la superficie de las unidades de riego. Indicadores de componente Nombre del indicador Método de cálculo Definición Porcentaje de infraestructura hidroagrícola modernizada. Porcentaje de superficie tecnificada. Porcentaje de pozos agrícolas modernizados. (Superficie con infraestructura hidroagrícola modernizada / superficie con infraestructura hidroagrícola modernizada programada) x 100. (Superficie tecnificada con el programa en UR / superficie programada) x 100. (Pozos agrícolas modernizados / pozos agrícolas de unidades de riego) x 100. Mide las hectáreas con Infraestructura hidroagrícola modernizada durante el ejercicio fiscal. Mide las hectáreas que fueron tecnificadas durante el ejercicio fiscal. Mide los pozos que fueron modernizados durante el año en curso. Se considera que su construcción es adecuada para medir los bienes o servicios de atención de la superficie tecnificada y modernizada que se entregan con el programa para cumplir con su propósito. 5

6 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 Indicadores de actividad Nombre del indicador Método de cálculo Definición Porcentaje de contratos termina-dos. Porcentaje de avance en la forma-lización de los anexos técnicos y de ejecución. (Número de contratos terminados / número de contratos firmados en el año) x 100. (Anexos técnicos y de ejecución formalizados al último día de febrero / número total de anexos técnicos y de ejecución) x 100. Mide el avance en la firma de contratos terminados. Mide el cumplimiento en cuanto a la firma de los anexos técnicos de acuerdo a lo establecido en las ROP vigentes. En el indicador de actividad, relativo a los contratos terminados, no es clara su construcción, toda vez que en el método de cálculo se indica que se medirá el número de contratos terminados respecto de los firmados y en la definición del indicador se señala que se medirá el avance en la firma de contratos terminados, lo cual no es un procedimiento lógico. En conclusión, se constató que en 2011 la CONAGUA elaboró la MIR del programa y que los objetivos del indicador están alineados al objetivo de contribuir a mejorar la productividad del agua mediante el manejo eficiente del líquido en la agricultura por medio del otorgamiento de subsidios para modernizar y tecnificar la superficie de las unidades de riego. Se considera que la alineación de la MIR con la estrategia de Promover el manejo integral y sustentable del agua en cuencas y acuíferos para impulsar el bienestar social, el desarrollo económico y la preservación del medio ambiente incluida en el PND y en el PSMARN no es correcta, ya que las acciones previstas en el programa presupuestario de modernización y tecnificación de las unidades de riego, programadas para mejorar la productividad del agua, se alinean con la estrategia de Mejorar la productividad del agua en el sector agrícola. En cuanto a la congruencia de la lógica vertical se considera que es adecuada, las actividades están alineadas al logro de los componentes del programa y el objetivo de fin indica claramente la forma en que el programa contribuye al logro del objetivo estratégico a que se encuentra alineado. En el caso de la lógica horizontal, el diseño de los indicadores no permite medir en su totalidad el cumplimiento del objetivo de incrementar la productividad del agua en las unidades de riego, ya que el indicador de actividad no está correctamente construido, porque en el método de cálculo se indica que se medirá el número de contratos terminados respecto de los firmados y en la definición del indicador se señala que se medirá el avance en la firma de contratos terminados. Véase acción(es): B B

7 2. Productividad del agua en unidades de riego No fue posible medir el cumplimiento del objetivo establecido en el Programa Nacional Hídrico y en las Reglas de Operación del programa de mejorar la productividad del agua utilizada en el sector agrícola, ya que la entidad no contó con la información del volumen de agua concesionado por unidad de riego, ni con el volumen y valor de la producción agrícola, obtenido en las unidades de riego apoyadas, porque dicha información se obtiene de las evaluaciones externas realizadas al programa, y la última evaluación se realizó en Véase acción(es): B Modernización y tecnificación de la superficie de riego En los programas Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales , Nacional Hídrico y Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable , se estableció para dicho periodo lograr la meta de modernizar una superficie agrícola de 1,200.0 miles de ha, a fin de obtener en 2012 una superficie de 3,283.0 miles de ha modernizadas en todo el país. Dicha meta incluye acciones de modernización y tecnificación de la superficie de riego. De acuerdo con lo informado por la CONAGUA, de las 1,200.0 miles de ha por modernizar y tecnificar, miles de ha corresponderían a distritos de riego y miles de ha a unidades de riego. En la presente auditoría, se analizó el cumplimiento de la meta de modernización de los miles de ha ubicadas en las unidades de riego, a cargo del Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego. Se constató que en 2011 la CONAGUA por medio del programa modernizó y tecnificó una superficie de 53.7 miles de ha, resultado 23.5% mayor que la meta programada para 2011 (43.5 miles de ha). El análisis de los avances acumulados indica que para ese año la entidad ha modernizado y tecnificado una superficie de miles de ha, el 68.0% de la meta prevista para 2012 en los programas Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Nacional Hídrico y Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable y el 10.4% de las 2,956.0 miles de ha de la superficie de riego a nivel nacional. Para cumplir la meta a 2012 de modernizar y tecnificar miles de ha, la CONAGUA tendría que atender miles de ha en ese año; no obstante, para el ejercicio fiscal 2012 la CONAGUA programó una meta de modernizar y tecnificar 50.0 miles de ha, con lo que de cumplirse la meta anual programada, se llegaría a un resultado sexenal de miles de ha, inferior en 94.7 miles de ha que lo previsto para el Cobertura de atención Se constató que la CONAGUA no contó con información actualizada sobre el número de unidades de riego existentes en el país y la superficie en que se ubica, por lo que 7

8 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 proporcionó información de Según esta información, el país contaba con 39.5 miles de unidades de riego en una superficie de 2,956.0 miles de ha. Se verificó que en 2011 la CONAGUA modernizó y tecnificó 1.1 miles de unidades de riego, el 2.8% de las existentes en el país y 53.7 miles de ha, el 1.8% de la superficie de las unidades de riego. Por entidad federativa, se observó que Guanajuato, Michoacán y Zacatecas contaban con el 25.0% de las unidades de riego existentes en el país en una superficie de miles de ha. La CONAGUA sólo benefició al 0.6% de las unidades y al 0.5% de la superficie de las tres entidades federativas. La entidad fiscalizada informó que atiende las solicitudes que presentan los productores, sin aplicar algún criterio para definir a las unidades de riego por beneficiar anualmente, ya que no dispuso de información actualizada del estado de conservación de la infraestructura hidroagrícola existente en las unidades de riego que le permitiera focalizar a las unidades por apoyar considerando preferentemente a las que con los trabajos de modernización y/o tecnificación obtengan un mejor aprovechamiento y ahorro de agua. Véase acción(es): B B Impacto de los apoyos otorgados en el volumen y valor de la producción agrícola No fue posible medir el impacto en el cumplimiento del objetivo de contribuir a mejorar la productividad del agua mediante el manejo eficiente del líquido en la agricultura por medio del otorgamiento de subsidios para modernizar y tecnificar la superficie de las unidades de riego, debido a que la CONAGUA no acreditó contar con información sobre el volumen y valor de la producción agrícola en las unidades de riego. Véase acción(es): B Se relaciona con el (los) procedimiento(s): 6 Eficiencia en la operación de las acciones del programa Rendición de cuentas En el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales , se propuso la meta de modernizar 1,200.0 miles de ha con una inversión estimada de 18.0 miles de millones de pesos de inversión federal. Con la revisión de la Cuenta Pública, el Quinto Informe de Labores de la SEMARNAT, el Quinto Informe de Gobierno y el Quinto Informe de Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo , se verificó que, si bien se incluye información sobre el avance de las metas de rehabilitar, modernizar y/o tecnificar 1,200.0 miles de ha y del ejercicio de los 18.0 miles de millones de pesos previstos para estas acciones, en ese conjunto de documentos no se presenta información desagregada de las acciones de rehabilitación, modernización y 8

9 tecnificación por distritos y unidades de riego que permita evaluar los avances registrados en cada uno de ellos. Véase acción(es): B Modernización de la infraestructura hidroagrícola Se constató que la CONAGUA cumplió en 118.0% la meta de modernizar una superficie de 30.5 miles de ha establecida para el indicador Porcentaje de infraestructura hidroagrícola modernizada, al atender 36.0 miles de ha. Por entidad federativa, se observó que Durango fue la entidad con mayor superficie modernizada con recursos del programa, con el 8.6% (3.1 miles de ha), seguida por Baja California con el 8.3% (3.0 miles de ha), Coahuila con el 6.6% (2.4 miles de ha), Querétaro con el 6.4% (2.3 miles de ha), y Puebla con el 6.1% (2.2 miles de ha); el resto de las entidades federativas beneficiadas tuvieron un porcentaje de participación inferior al 6.0%. En contraparte, Guanajuato, el Estado de México y Tabasco no recibieron recursos del programa para este concepto. La entidad fiscalizada informó que la entrega de los apoyos para la modernización y tecnificación de la superficie apoyada se realiza con base en la demanda. Con la auditoría se verificó que esta situación obedece a que la entidad no dispone de información sobre el estado físico de la infraestructura hidroagrícola que le permita planear la entrega de los apoyos con base en criterios de jerarquización para el mejor aprovechamiento del agua. La acción por emitir por el incumplimiento al numeral 6.2.2, párrafo primero, de las Reglas de Operación para los Programas de Infraestructura Hidroagrícola y de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento, a cargo de la Comisión Nacional del Agua, se presentó en el resultado Núm. 4, acción Núm Pozos agrícolas modernizados En la MIR del Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego de 2011, se presenta el indicador Porcentaje de pozos agrícolas modernizados, el cual mide la cobertura de los pozos que fueron modernizados durante el año. La CONAGUA indicó que la meta programada de modernizar 600 pozos se cumplió en 98.8%, ya que durante el año se atendieron 593 pozos, sin que se acreditara contar con las metas que permitieran medir los resultados obtenidos en dicho indicador. Véase acción(es): B Tecnificación de la superficie de riego En la MIR del Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego de 2011, se presenta el indicador de componente relativo al Porcentaje de superficie tecnificada, el cual mide el cumplimiento de la meta de superficie tecnificada durante el ejercicio fiscal. 9

10 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 Se constató que la meta programada para el indicador Porcentaje de superficie tecnificada de atender 13.0 miles de ha se superó en 36.2%, al tecnificar 17.7 miles de ha. Por entidad federativa, se observó que Jalisco y Chiapas fueron las entidades federativas cuya participación de superficie tecnificada fue superior al 10.0%, con el 13.0% (2.3 miles de ha) y 10.7% (1.9 miles de ha), respectivamente. En nueve entidades (Aguascalientes, Baja California, Colima, Hidalgo, México, Nayarit, Sinaloa, Tlaxcala y Zacatecas), no se realizaron trabajos de tecnificación de superficie. Esta situación se debe, según la CONAGUA, a que la celebración de contratos se realiza con base en la demanda de los usuarios hidroagrícolas. Con la auditoría se verificó que esta situación obedece a que la entidad no dispone de información sobre el estado físico de la infraestructura hidroagrícola que le permita planear la entrega de los apoyos con base en criterios de jerarquización para el mejor aprovechamiento del agua. Véase acción(es): B Gestión del programa En la MIR del Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego de 2011, se incluyeron los indicadores de actividad Porcentaje de contratos terminados y Porcentaje de avance en la formalización de anexos técnicos y de ejecución ; el primero mide el porcentaje de contratos terminados respecto de los firmados y el segundo el porcentaje de anexos técnicos y de ejecución formalizados respecto del total. De acuerdo con la fórmula del indicador, la formalización de los anexos técnicos y de ejecución debería de realizarse a más tardar el último día de febrero. La entidad proporcionó la relación de contratos firmados y terminados en 2011 por entidad federativa. Con el análisis de la información, se determinó que en 2011 se firmaron y concluyeron 1.1 miles de contratos para modernizar 53.7 miles de ha en las unidades de riego. En Puebla, San Luis Potosí, Yucatán y Querétaro, se concentraron el 34.1% de los contratos terminados y el 25.4% de la superficie beneficiada; entidades federativas como Nayarit y el Distrito Federal concentraron menos del 1.0% de los contratos terminados. Esta situación se explica, según la CONAGUA, porque la celebración de contratos se realiza con base en la demanda de los usuarios hidroagrícolas de las unidades de riego y no con base en un diagnóstico de la situación de la infraestructura de las unidades de riego existentes en el país que les permitiera determinar el mejor aprovechamiento de agua. Por lo que respecta al indicador relativo al Porcentaje de avance en la formalización de anexos técnicos y de ejecución, la CONAGUA proporcionó la base de datos de los anexos técnicos y de ejecución formalizados al último día de febrero y el número total de anexos técnicos y de ejecución formalizados en el periodo Con la revisión de la información, se constató que en 2011 se formalizaron y validaron 20 anexos técnicos y de ejecución, en 20 entidades federativas, que significaron el 6.5% de los 308 anexos técnicos y de ejecución formalizados en el periodo , los cuales no 10

11 fueron formalizados el último día de febrero como lo señala la fórmula del indicador. Al respecto, la CONAGUA informó que no se formalizó ningún anexo de ejecución y técnico en el mes de febrero, debido a que en las Reglas de Operación publicadas en diciembre de 2010 no se consideraba la posibilidad de ejercer los subsidios del programa por medio de los FOFAE s, sin embargo se publicó el 27 de abril de 2011 el Acuerdo por el que se modifican las Reglas de Operación, las cuales consideran la opción de ejercer recursos por medio de los FOFAE s, por lo que los anexos se formalizaron a partir del mes de mayo de Véase acción(es): B Eficiencia en la entrega de los recursos En el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2011, se autorizaron 691,788.9 miles de pesos al Programa Presupuestario S217 Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego. Se verificó que en el año se ejercieron 683,561.6 miles de pesos en el Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego, 98.8% del presupuesto autorizado. En los estados de Yucatán, Querétaro, Michoacán, Morelos y Campeche los recursos ejercidos fueron superiores al 200.0% respecto de lo aprobado y destaca el de Yucatán, donde se registró un sobreejercicio de 3,732.6% a lo previsto; en contraste, al estado de Aguascalientes le fueron asignados recursos por 109,441.8 miles de pesos y se ejercieron 5,025.5 miles de pesos, el 4.6% del presupuesto autorizado, lo cual denota que la CONAGUA no realiza una planeación adecuada para la asignación de recursos. La entidad fiscalizada informó que la entrega de los apoyos para la modernización y tecnificación de la superficie apoyada se realiza con base en la demanda. Con la auditoría se verificó que esta situación obedece a que la entidad no dispone de información sobre el estado físico de la infraestructura hidroagrícola que le permita planear la entrega de los apoyos con base en criterios de jerarquización para el mejor aprovechamiento del agua. Se constató que de los 683,561.6 miles de pesos ejercidos en 2011 por medio del Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego, 17,548.7 miles de pesos (el 2.6%) se destinaron a los gastos de operación del programa y 666,012.9 miles de pesos (el 97.4% restante) se destinaron a apoyar las actividades de modernización y tecnificación de las unidades de riego. La acción por emitir por el incumplimiento al numeral 6.2.2, párrafo primero, de las Reglas de Operación para los Programas de Infraestructura Hidroagrícola y de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento, a cargo de la Comisión Nacional del Agua, se presentó en el resultado Núm. 4 acción Núm Oportunidad en la entrega de los recursos a los usuarios hidroagrícolas No fue posible determinar la oportunidad en la entrega de los apoyos a los beneficiarios del programa, toda vez que la entidad no contó con el calendario de las fechas límite de entrega de subsidios, por lo cual la CONAGUA incumplió el artículo 14 del ACUERDO por el que se 11

12 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 emiten las Disposiciones en Materia de Control Interno y se expide el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno. Al respecto, la CONAGUA informó que la radicación de los recursos a las cuentas bancarias de las Asociaciones Civiles de Usuarios (ACU), Sociedad de Responsabilidad Limitada (SRL) o Fondo de Fomento Agropecuario Estatal (FOFAE) está sujeta, por una parte, al calendario de los recursos autorizados por la SHCP y por la otra, a que las obras estén autorizadas. Sin embargo, al incluir en las Reglas de Operación la frase el plazo límite se determina conforme al calendario autorizado por la SHCP, lo que se quiso expresar es que una de las principales condiciones para la radicación es la disponibilidad de los recursos económicos mensuales, lo que no es congruente con lo señalado en el numeral 12.1, al no especificar que el inicio de la radicación está sujeta a ciertos requisitos, entre ellos: formalización del Anexo de Ejecución y Técnico o Convenio de Concertación, apertura o ratificación de cuentas bancarias, por lo que no están establecidos los criterios para medir la oportunidad en la entrega de los subsidios. Véase acción(es): B Economía en la entrega de los recursos Costo-beneficio de las acciones del programa No fue posible determinar el costo-beneficio de las acciones del Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego en la mejora de la productividad del agua utilizada en el sector agrícola, debido a que la CONAGUA informó que no cuenta con la información de los volúmenes de agua concesionados en las unidades de riego, lo cual denota que carece de mecanismos adecuados para el registro y generación de información oportuna y suficiente, que permita la adecuada toma de decisiones, transparencia y rendición de cuentas de la gestión pública sobre el costo beneficio de los subsidios entregados para modernizar y tecnificar las superficies en las unidades de riego. Acciones Véase acción(es): B Recomendaciones al Desempeño B Para que la Comisión Nacional del Agua realice las gestiones pertinentes para que se perfeccione la alineación de los objetivos de la MIR del Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego, a efecto de que sean congruentes con los documentos de planeación de mediano plazo. [Resultado 1] B Para que la Comisión Nacional del Agua perfeccione el diseño de los indicadores de la MIR del Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego, a efecto de medir y evaluar el cumplimiento del objetivo y metas del programa. [Resultado 1] 12

13 B Para que la Comisión Nacional del Agua fortalezca su sistema de control interno a fin de contar con un registro de los volúmenes de agua entregados y aprovechados en las unidades de riego, a efecto de estar en posibilidad de medir el cumplimiento del objetivo relativo a mejorar la productividad del agua en el sector agrícola del Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego. [Resultado 2] B Para que la Comisión Nacional del Agua realice las gestiones pertinentes a fin de que se elaboren los diagnósticos que incluyan información actualizada sobre las unidades de riego existentes en el país, a efecto de determinar la cobertura del Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego. [Resultado 4] B Para que la Comisión Nacional del Agua realice las gestiones pertinentes, a efecto de contar con información del estado de conservación de la infraestructura hidroagrícola de las unidades de riego existentes en el país para focalizar las unidades por apoyar anualmente. [Resultado 4] B Para que la Comisión Nacional del Agua fortalezca su sistema de control interno a fin de que cuente con mecanismos que le faciliten obtener información sobre los beneficios económicos de los subsidios entregados para modernizar y tecnificar las superficies en las unidades de riego en el volumen y valor de la producción agrícola. [Resultado 5] B Para que la Comisión Nacional del Agua verifique que la información incluida en los documentos de rendición de cuentas sobre el cumplimiento de metas y el ejercicio de los recursos asociados a esas acciones se ajuste a los criterios de rendición de cuentas al informar del avance y grado de cumplimiento de los objetivos, indicadores y metas fijados en la planeación nacional. [Resultado 6] B Para que la Comisión Nacional del Agua establezca sistemas de control presupuestario que promuevan la programación de las metas a efecto de medir el indicador de pozos agrícolas modernizados del Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego. [Resultado 8] B Para que la Comisión Nacional del Agua establezca sistemas de control presupuestario que permitan disponer de información sobre el estado físico de la infraestructura hidroagrícola a fin de focalizar la entrega de los apoyos del Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego. [Resultado 9] B Para que la Comisión Nacional del Agua establezca los mecanismos necesarios a fin de que la formalización de los anexos técnicos y de ejecución se realice en los plazos previstos en la Matriz de Indicadores para Resultados del Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego. [Resultado 10] B Para que la Comisión Nacional del Agua establezca el calendario de entrega de recursos a los beneficiarios del Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego, a efecto de contar con elementos que permitan medir la oportunidad en la entrega de los subsidios. [Resultado 12] 13

14 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública B Para que la Comisión Nacional del Agua cuente con información de los volúmenes de agua concesionada en las unidades de riego, que permita medir el cumplimiento del objetivo del Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego. [Resultado 13] Consecuencias Sociales En 2011, la CONAGUA modernizó y tecnificó 1.1 miles de unidades de riego, el 2.8% de las identificadas en el país y a 53.7 miles de ha y el 1.8% de la superficie de las unidades de riego. Se dejaron de modernizar y tecnificar 38.4 miles de unidades de riego, el 97.2% de las identificadas en el país y a 2,902.3 miles de ha, el 98.2% de la superficie de unidades de riego, lo cual limitará el cumplimiento del objetivo de manejar eficientemente el agua utilizada en las unidades de riego, que representa aproximadamente el 36.7% del total de agua concesionada en el país. Resumen de Observaciones y Acciones Se determinó(aron) 10 observación(es) la(s) cual(es) generó(aron): 12 Recomendación(es) al Desempeño. Dictamen: negativo La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas. La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, la Comisión Nacional del Agua no cumplió con las disposiciones normativas aplicables a mejorar la productividad del agua utilizada en el sector agrícola mediante el manejo eficiente del líquido en la agricultura, y a modernizar y tecnificar la superficie de las unidades de riego, como se aprecia en los resultados que se presentan en el apartado correspondiente de este informe y que se refieren principalmente a: La CONAGUA no acreditó contar con un diagnóstico actualizado que permitiera identificar con precisión a la población objetivo (unidades de riego) por apoyar anualmente, y cuantificar la totalidad de la infraestructura por atender; tampoco diseñó los mecanismos de operación y seguimiento que le garantizaran cumplir las metas sectoriales. El programa operó con base en las solicitudes presentadas por los beneficiarios, sin aplicar criterios de jerarquización para el otorgamiento de los apoyos que contribuyeran al mejor aprovechamiento del agua. Tampoco contó con información para evaluar el impacto de los apoyos otorgados. En 2011, la CONAGUA cumplió en la meta de modernizar 30.5 miles de ha, al atender 36.0 miles de ha; y en 136.2% la meta de tecnificar 13.0 miles de ha, al apoyar 17.7 miles de 14

15 ha. Con los resultados obtenidos, la cobertura de atención de la superficie objetivo (2,956.0 ha) fue de 1.2% en la modernización y de 0.6% en la tecnificación, lo cual denota que las acciones son limitadas para impactar en el cumplimiento del objetivo del programa de contribuir a mejorar la productividad del agua mediante el manejo eficiente del líquido en la agricultura, al modernizar y tecnificar la superficie de las unidades de riego. Apéndices Procedimientos de Auditoría Aplicados 1. Analizar la alineación de los objetivos del programa con la planeación nacional y la lógica vertical y horizontal de los indicadores contenidos en la MIR del Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego. 2. Analizar los resultados presentados sobre la productividad del agua en unidades de riego en 2011 e identificar las causas de las variaciones. 3. Analizar la información estadística para identificar el cumplimiento de la meta sectorial relativa a la modernización de la superficie de riego e identificar las causas de las variaciones registradas. 4. Determinar la cobertura de atención del programa y la focalización de los subsidios, así como las explicaciones de los resultados obtenidos y analizar las causas de las variaciones presentadas. 5. Realizar un comparativo entre la superficie modernizada y tecnificada respecto del volumen y valor de la producción obtenida en las unidades de riego para el periodo , y analizar las explicaciones a las variaciones registradas. 6. Verificar que la rendición de cuentas se realice conforme a la normativa. 7. Analizar el resultado obtenido del indicador porcentaje de modernización de la infraestructura hidroagrícola y contrastarlo con la información de la meta programada a 2011 y con la del total de la infraestructura hidroagrícola que requiere ser modernizada, e identificar las causas de las variaciones presentadas. 8. Verificar los resultados del indicador relativo a "modernizar pozos agrícolas" con el análisis de la base de datos que sirvió para determinarlos; contrastar la meta alcanzada con la información de la meta programada, así como con el total de los pozos que requieren ser modernizados e identificar las causas de las variaciones presentadas entre la meta alcanzada respecto de la programada. 9. Validar la meta alcanzada en 2011 de tecnificar la superficie agrícola con el análisis de la base de datos que sirvió para determinarla; comparar el resultado obtenido con la meta programada y con el total de la infraestructura hidroagrícola que requiere ser 15

16 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 tecnificada, e identificar las causas de las variaciones presentadas entre la meta alcanzada respecto de la programada. 10. Validar los resultados de 2011 de los indicadores de gestión relativos al porcentaje de contratos terminados y al porcentaje de avance en la formalización de anexos técnicos y de ejecución, por medio del análisis de las bases de datos que sirvieron para determinarlos; comparar las metas alcanzadas del porcentaje de contratos terminados y porcentaje de avance en la formalización de anexos técnicos y de ejecución, con información de las metas programadas, e identificar las causas de las variaciones. 11. Determinar si el ejercicio de los recursos del programa se realizó conforme a lo aprobado en 2011 y analizar las explicaciones a las variaciones registradas. 12. Analizar el padrón de beneficiarios del programa para identificar las fechas en las que se entregaron los recursos y compararlas con las establecidas en la normativa, a efecto de verificar si la entrega de los apoyos se realizó con oportunidad. 13. Analizar la información del presupuesto ejercido en las acciones de modernización y tecnificación de las unidades de riego respecto del ahorro en el consumo de agua en el periodo , a efecto de determinar el costo-beneficio de las acciones del programa. Áreas Revisadas Las gerencias de Administración y de Unidades de Riego, adscritas a las subdirecciones generales de Administración y de Infraestructura Hidroagrícola, respectivamente, de la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), unidad responsable de operar el Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego. Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos de las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan: 1. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: artículo 1, párrafo segundo; 24, 45, 75, fracciones I y IV. 2. Ley de Planeación: artículo 6; 3. Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Acuerdo por el que se establecen las disposiciones generales del Sistema de Evaluación del Desempeño, numeral 18; Criterios para la Actualización y Mejora de la Matriz de Indicadores para resultados del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2011, punto 20.2; Ley de Aguas Nacionales, artículo 9, fracción XVI; Reglas de Operación para los Programas de Infraestructura Hidroagrícola y de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento, a cargo de la Comisión Nacional del Agua, aplicables a partir de 2011, artículo 6, numeral 6.2.2, párrafo primero, artículo 12, numeral 12.1; ACUERDO por el que se emiten las Disposiciones en Materia de Control 16

17 Interno y se expide el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno, artículo 14. Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones derivadas de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes: Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto y fracción IV, párrafos primero y penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32; 39; 49, fracciones I, II, III y IV; 55; 56, y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación, y que se presentó a esta entidad fiscalizadora para los efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado. 17