LA REFORMA FISCAL: Una ventana de oportunidad para los Gastos Fiscales

Transcripción

1 LA REFORMA FISCAL: Una ventana de oportunidad para los Gastos Fiscales Por: Liliana Alvarado Directora del Área de Desarrollo Social y Económico

2 La pérdida recaudatoria de los gastos fiscales en el 2013 equivale a 3.87% del PIB, ($643,419 mdp), lo que implica una disminución de 0.66 puntos porcentuales respecto del De eliminarse la tasa 0% del IVA en alimentos y medicinas, el gobierno podría recaudar aproximadamente $172,806 mdp, equivalente a 1.14% del PIB. Según la CEPAL, en el 2011 la recaudación tributaria de México (10% del PIB) fue menor que la de Argentina (27%), Brasil (26%) y Chile (19%), lo que obliga a revisar la efectividad de los boquetes fiscales que están mermando dicha recaudación. Los 82 gastos fiscales incluidos en el Presupuesto de Gastos Fiscales (PGF) afectan a la población en su conjunto, no obstante, su evaluación es casi nula. Los hogares más ricos concentran la mayor parte del beneficio de la tasa 0% del IVA en alimentos y medicinas, pues son quienes más gastan en dichos bienes. Poco a poco el tema de los gastos fiscales 1 está atrayendo mayor atención. Lo anterior se debe principalmente a tres razones. La primera, que el Presidente Enrique Peña Nieto enfatizó a lo largo de su campaña la intención de revisar los privilegios fiscales. La segunda, que el Pacto por México en su Compromiso 72 estipula explícitamente la necesidad de revisar dichos tratamientos preferenciales con el objetivo de fortalecer las finanzas del Estado. 2 La tercera, la posibilidad de que la reforma fiscal propuesta por el Ejecutivo busque elimi- 1) También conocidos como incentivos fiscales, tratamientos preferenciales, gastos tributarios, privilegios fiscales, estímulos fiscales, entre otros. En concreto, los gastos fiscales son tratamientos preferenciales que se otorgan a individuos o empresas para alcanzar fines específicos como promover la inversión, generar empleo, mejorar la distribución del ingreso, favorecer la competitividad y productividad de ciertos sectores, entre otros. Para los gobiernos, los gastos fiscales representan una pérdida recaudatoria, mientras que a los contribuyentes les permiten disminuir, evitar o diferir el pago de sus impuestos. 2) nar o bien rediseñar un par de gastos fiscales que han sido altamente controvertidos. Sin embargo, aun cuando pareciera que los gastos fiscales están en la agenda política, la verdad es que la discusión en torno al tema es muy limitada. Hasta el momento, el dúo dinámico de los gastos fiscales ha acaparado todos los reflectores: la tasa 0% del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en alimentos y medicinas y el subsidio a subsidio a las gasolinas. No obstante, el PGF 2013 incluye un total de 82 gastos fiscales y no sólo los dos o tres que más se comentan. 3 En este sentido, la problemática general asociada a los gastos fiscales es mucho más compleja y desafortunadamente ha sido retomada de manera marginal por los medios de comunicación, académicos, legisladores y servidores públcos. 3) El PGF 2013 se puede consultar en: INGRESOS/Ingresos_pres_gasto/presupuesto_gastos_fisca- 2

3 Tras realizar un análisis detallado del PGF 2013, resalta lo siguiente: I. La pérdida recaudatoria de los gastos fiscales pasó de 4.53 en 2012 a 3.87 en 2013 como % del PIB. A pesar de su disminución, esta cifra resulta alarmante si consideramos que, de acuerdo con la CEPAL, la recaudación tributara de México en el 2011 fue de tan sólo 10% del PIB, cifra que es significativamente menor a la de otras naciones de desarrollo similar como Argentina (27%), Brasil (26%) y Chile (19%). Sin duda, el bajo nivel de recaudación tributaria conlleva a revisar la efectividad de los tratamientos preferenciales. Adicionalmente, cabe resaltar que el número de gastos fiscales se redujo de 84 en 2012 a 82 en II. Este año la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) menciona en el PGF 2013 que los tratamientos preferenciales en el Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU) no son gastos fiscales, debido a que el IETU no es un impuesto independiente, sino un gravamen mínimo y de control. Cabe señalar que los PGF de no incluyeron una salvaguarda de este tipo y no se explica por qué la aclaración no se hizo desde la publicación del PGF 2008 dadas sus implicaciones. adicional en el Impuesto Sobre la Renta Empresarial (ISRE) por el estímulo del fomento al primer empleo (83%), deducción en el ISRE del 25% del salario pagado a trabajadores de 65 años o más de edad y a trabajadores con capacidades diferentes (74%), entre otros. Será que estos gastos fiscales dejaron de ser atractivos para los contribuyentes? Habría que modificarlos o El dúo dinámico de los gastos fiscales ha acaparado todos los reflectores: la tasa 0% del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en alimentos y medicinas y el subsidio a las gasolinas. incluso eliminarlos? Sería útil hacer un análisis costobeneficio? Son los gastos fiscales la herramienta más útil para apoyar la educación, el empleo, a los adultos mayores y a las personas con capacidades diferentes? III. No se proporciona explicación alguna por la caída tan marcada en la pérdida recaudatoria de los siguientes gastos fiscales: colegiaturas (87%), 2 la deducción IV. En el agregado, el IVA y los Impuestos especiales mostraron una caída importante en lo que respecta a su pérdida recaudatoria. Asimismo, la pérdida recaudatoria total de los estímulos fiscales mostró un aumento, lo 1) Parar la estimación de la pérdida recaudatoria, así como para el cual no se vio reflejado en ningún otro rubro (Gráfica 1). monto total de gastos fiscales, no se considera a los tratamientos preferenciales en el IETU. 2) Mediante el Decreto Presidencial publicado el 15 de febrero del 2011, se otorga un estímulo fiscal a las personas físicas en relación con los pagos por servicios educativos. 3

4 Dominaron las variaciones negativas 4

5 V. Algunos gastos fiscales que fueron modificados a partir del PGF 2013 son (Tabla 1): Lo que cambio: Fuente: elaboración propia con base en el PGF 2012 y el PGF 2013, SHCP 5

6 VI. Los gastos fiscales que representan la mayor pérdida recaudatoria son (Figura 1): 1) La tasa cero en el IVA ($189,248 mdp/1.14% del PIB) 2) El Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) negativo a la enajenación de gasolinas y diesel ($91,206mdp/0.55% del PIB) 3) Los ingresos exentos por salarios en el ISRPF ($82,667 mdp/0.50% del PIB). FIgura 1. Porcentaje del PIB y mdp Mayor perdida recaudatoria IEPS negativo a la enagenación de gasolinas y diesel 0.55% $91,206 mdp Ingresos exentos en el ISRPF 0.50% $82,667 mdp Tasa cero en el IVA 1.14% $189,829mdp 6

7 VII. A través del PGF 2013 se crearon y derogaron los siguientes gastos fiscales (Tabla 2): Creados y Derogados Fuente: elaboración propia con base en el PGF 2012 y el PGF 2013, SHCP 7

8 Es de suma importancia que la misma SHCP sea quien realice un análisis de esta índole, con el fin de transmitirle a la ciudadanía de manera sencilla, cómo el PGF actual dista del pasado. Lo anterior cobra relevancia en ausencia de un Presupuesto de Gastos Fiscales Ciudadano que traduzca los tecnicismos a un lenguaje fácil de entender. Se requiere una evaluación periódica e integral de al menos aquellos gastos fiscales que generan una mayor pérdida recaudatoria. distribución de este apoyo entre las familias mexicanas es regresiva, ya que el 20% de la población de mayores ingresos absorbe más del 57% de los beneficios, en tanto que el 20% de la población de menores ingresos obtiene el 3.2%. Aun cuando ello nos da una idea general sobre el impacto de este gasto fiscal, esta información resulta insuficiente. Una evaluación integral de este gasto fiscal dejaría ver qué sectores son los que más se benefician, así como el impacto del mismo sobre la inflación, la actividad económica, las finanzas públicas, la equidad y el medio ambiente, por ejemplo. Con excepción de algunos gastos fiscales que han sido estudiados, para la mayoría de ellos no se genera ningún tipo de análisis sobre su impacto económico y social. Adicionalmente, las mejores prácticas internacionales señalan que para mejorar la gestión y transparencia de los gastos fiscales en México, se requiere como mínimo avanzar en los siguientes aspectos: 1. La evaluación periódica e integral de al menos aquellos gastos fiscales que generan una mayor pérdida recaudatoria. Como se señaló anteriormente, uno de los gastos fiscales con mayor pérdida recaudatoria es la tasa 0% del IVA en alimentos y medicinas. En relación a este gasto fiscal, sabemos que los hogares más ricos concentran la mayor parte del beneficio, pues son quienes más gastan en dichos bienes. 1 El gasto fiscal que ocupa el segundo lugar en términos del monto al que asciende la pérdida recaudatoria es el subsidio a las gasolinas. En el PGF 2013, la SHCP señala que la 1) La eliminación de este gasto fiscal podría disminuir la pérdida original (Tabla 3). recaudatoria total y ubicarse en 2.73% del PIB. Con excepción de algunos gastos fiscales que han sido estudiados, para la mayoría de ellos no se genera ningún tipo de análisis sobre su impacto económico y social. 2. La inclusión en el PGF de los objetivos que persiguen los gastos fiscales. Para algunos gastos fiscales resulta relativamente fácil intuir el propósito de su autorización, mientras que para otros el objetivo es confuso o incluso pareciera que hay más de uno. A manera de ejemplo, a continuación se presenta un listado de gastos fiscales para los cuales resulta incierto su propósito 8

9 Fuente: elaboración propia con base en el PGF 2013, SHCP La importancia de incluir el objetivo de los gastos fiscales radica en la posibilidad de analizarlos con detalle. Cómo se puede evaluar la eficiencia de un gasto fiscal si no se sabe cuáles son los resultados deseables? Cómo se puede pensar en la posibilidad de contar con un PGF con Base en Resultados si no es posible vincular indicadores a objetivos? En la práctica, éstas son algunas consecuencias del desconocimiento de los objetivos que persiguen los tratamientos preferenciales. 3. La clasificación de los gastos fiscales conforme a su función presupuestaria. La clasificación de los gastos fiscales es fundamental porque hace posible un análisis del gasto total (entendido como la suma del gasto directo y el gasto fiscal), lo que conlleva a contar con una perspectiva más completa de las finanzas públicas. Actualmente se conoce el monto total que se le destina a la educación por la vía directa. No obstante, no se sabe exactamente cuáles de los 82 gastos fiscales tienen un fin educativo, lo que genera que una parte del gasto total esté oculto. En consecuencia, se toman decisiones de aumentos y recortes sin conocer de qué otra manera ya se le apoya a un determinado sector por la vía fiscal. Además, es difícil conocer las Cómo se puede evaluar la eficiencia de un gasto fiscal si no se sabe cuáles son los resultados deseables? duplicidades y sinergias que se generan entre los programas educativos y los incentivos fiscales destinados a la educación. La tabla 4 ejemplifica el tipo de análisis que se podría realizar si todos los gastos fiscales adoptaran la clasificación del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). 9

10 *Se decidió incluir los siguientes gastos fiscales: I) Deducción de colegiaturas II) Deducción de gastos de transportación escolar. Fuente: elaboración propia con base en el PGF 2013, y el PEF 2013, SHCP 4. Incluir cláusulas de caducidad para los gastos fiscales recién aprobados. En México, la mayoría de los gastos fiscales no cuenta con una cláusula de caducidad, lo que genera que al paso del tiempo se vayan acumulando y, por ende, vaya creciendo la pérdida recaudatoria total (Tabla 5). 10

11 Para solucionar el aumento indiscriminado de la pérdida recaudatoria asociada a los gastos fiscales, se sugiere que en el futuro, al aprobar un gasto fiscal se defina su cláusula de caducidad, de manera que sea necesario evaluarlos antes de ratificar su permanencia. Hasta el momento parece ser que las recomendaciones antes mencionadas no han sido prioridad. Aun cuando desde 2002 se han registrado ciertos avances, 1 el camino en general se ha recorrido a un paso lento. Lo anterior, sobre todo considerando aquellos cambios que se han dado por la vía del gasto directo (por ejemplo, el Presupuesto Ciudadano y el Presupuesto Basado en Resultados). Se requiere abordar la problemática de la gestión de los gastos fiscales en su conjunto y de forma permanente. En este sentido, se requiere abordar la problemática de la gestión de los gastos fiscales en su conjunto y de forma permanente. Sólo así será posible saber quiénes se benefician de los gastos fiscales?, cómo se estiman?, qué beneficios generan para los ciudadanos? entre muchas otras preguntas. La importancia del tema en términos económicos y sociales es innegable y por lo tanto se requiere seguir avanzando independientemente de lo que dicten las coyunturas políticas. Liliana Alvarado liliana.alvarado@ethos.org.mx Directora del Área de Desarrollo Social y Económico en Ethos Laboratorio de Políticas Públicas. Licenciada en Relaciones Internacionales (ITAM) y Maestra en Políticas Públicas y Administración (LSE). Finalmente, la inclusión de los gastos fiscales dentro de la reforma fiscal sin duda dirigirá los reflectores hacia este tema. No obstante, se corre el riesgo de que la discusión se enfoque únicamente sobre los tratamientos preferenciales que han resultado ser más polémicos. 1) Por ejemplo: i) se añadieron algunas secciones en las cuales se explica el sustento jurídico y función del PGF, así como la definición, cobertura y métodos de los gastos fiscales, ii) se incorporó la referencia legal, una breve descripción de cada gasto fiscal y las fuentes de información utilizadas para las estimaciones, iii) se clasifican los gastos fiscales del ISRPF, iv) se agregó información que muestra la distribución por sector económico de ciertos gastos fiscales, v) se volvió a incluir el cuadro resumen de la pérdida recaudatoria, entre otros. CONTACTO Ethos Laboratorio de Políticas Públicas Enrique Rebsamen 1108 Col. Del Valle, Méxcio DF Tel. (55) info@ethos.org.mx 11