Roj: STS 4272/ ECLI: ES:TS:2017:4272

Transcripción

1 Roj: STS 4272/ ECLI: ES:TS:2017:4272 Id Cendoj: Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso Sede: Madrid Sección: 3 Fecha: 30/11/2017 Nº de Recurso: 1253/2015 Nº de Resolución: 1873/2017 Procedimiento: RECURSO CASACIÓN Ponente: EDUARDO ESPIN TEMPLADO Tipo de Resolución: Sentencia T R I B U N A L S U P R E M O Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección Tercera Sentencia núm /2017 Fecha de sentencia: 30/11/2017 Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION Número del procedimiento: 1253/2015 Fallo/Acuerdo: Fecha de Votación y Fallo: 14/11/2017 Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado Procedencia: T.S.J.MADRID CON/AD SEC.8 Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Aurelia Lorente Lamarca Transcrito por: PJM Nota: RECURSO CASACION núm.: 1253/2015 Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Aurelia Lorente Lamarca TRIBUNAL SUPREMO Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección Tercera Sentencia núm. 1873/2017 Excmos. Sres. y Excma. Sra. D. Pedro Jose Yague Gil, presidente D. Eduardo Espin Templado D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat D. Eduardo Calvo Rojas 1

2 Dª. Maria Isabel Perello Domenech D. Jose Maria del Riego Valledor D. Angel Ramon Arozamena Laso En Madrid, a 30 de noviembre de Esta Sala ha visto, constituída en su Sección Tercera por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 1253/2015, interpuesto por la Comunidad de Madrid, representada por el Sr. Letrado de la misma, contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 24 de febrero de 2015 en el recurso contenciosoadministrativo número 827/2013. Es parte recurrida la Unión Sindical Madrid-Región de Comisiones Obreras, representada por la procuradora D.ª María Dolores Maroto Gómez y bajo la dirección letrada de D. Antonio García Martín. Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia de fecha 24 de febrero de 2015, por la que se estimaba parcialmente el recurso promovido por la Unión Sindical Madrid-Región de Comisiones Obreras contra la resolución del Consejero de Asuntos Sociales de la Comunidad de Madrid de fecha 25 de febrero de Esta resolución inadmitía el recurso de reposición interpuesto por la citada organización sindical contra la Orden 1154/2012, de 3 de octubre, de la Consejería de Asuntos Sociales, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de subvenciones cofinanciadas parcialmente por el Fondo Social Europeo a instituciones sin ánimo de lucro para el desarrollo de proyectos en el área de integración social y laboral de la población inmigrante de la Comunidad de Madrid y se aprueba la convocatoria de dichas subvenciones para el año SEGUNDO.- Notificada dicha sentencia a las partes, la Administración demandada presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en diligencia de ordenación del Secretario de la Sala de instancia de fecha 27 de marzo de 2015, que también acordaba emplazar a las partes para su comparecencia ante esta Sala del Tribunal Supremo. TERCERO.- Recibidas las actuaciones tras haberse efectuado los emplazamientos, se ha concedido plazo al Sr. Letrado de la Comunidad de Madrid para que manifestara si sostenía el recurso de casación, lo que ha efectuado presentando el correspondiente escrito de interposición del mismo, formulando un único motivo al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, por infracción del artículo 17 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ; del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno ; de la disposición adicional undécima de la Ley autonómica 5/2011, de 23 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad de Madrid para el año 2012 ; del artículo de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, y de la jurisprudencia. Termina su escrito suplicando que se dicte resolución por la que se case la sentencia recurrida y desestime íntegramente el recurso contencioso-administrativo, y declare la conformidad a derecho de la resolución recurrida. El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 30 de septiembre de CUARTO.- Personada la Unión Sindical Madrid-Región de Comisiones Obreras, su representación procesal ha presentado en el plazo concedido para formular oposición al recurso de casación un escrito en el que manifiesta que no formula oposición. QUINTO.- Por providencia de fecha 26 de junio de 2017 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 14 de noviembre de 2017, en que han tenido lugar dichos actos. SEXTO.- En el presente recurso se han guardado las prescripciones procesales legales, excepto la del plazo para dictar sentencia. FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO.- Objeto y planteamiento del recurso. 2

3 La Comunidad Autónoma de Madrid impugna en casación la sentencia de 24 de febrero de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en materia de subvenciones. La sentencia recurrida estimó en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por Unión Sindical Madrid-Región de Comisiones Obreras, anulando la inadmisión a trámite del recurso de reposición que la actora había formulado contra la Orden autonómica 1154/2012, de 3 de octubre, que aprobaba unas bases y convocatoria de ayudas sociales para 2012 y retrotrayendo las actuaciones al momento anterior a dictarse para que se admita y resuelva el recurso de reposición. El recurso se articula mediante un motivo amparado en el apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia. Se alega la vulneración de los siguientes preceptos legales: el artículo 17 de la Ley General de Subvenciones (Ley 37/2003, de 17 de noviembre); el 24 de la Ley del Gobierno (Ley 50/1997, de 27 de noviembre; la disposición adicional undécima de la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para el año 2012 (introducida por la Ley 4/2012 de 4 de julio); el artículo de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre ); y de la jurisprudencia. En opinión de la Comunidad Autónoma recurrente el referido recurso de reposición era inadmisible por estar dirigido contra una disposición de carácter general. SEGUNDO.- Sobre los fundamentos de la sentencia recurrida. La Sala de instancia justifica la estimación parcial del recurso contencioso administrativo con base en las siguientes razones: " TERCERO.- En el primero de los motivos aducidos en la demanda rectora de autos se realizan alegaciones sobre la inadmisión del recurso de reposición, cuestión que debe analizarse con carácter previo al fondo de la controversia planteada. Sostiene la parte recurrente que resolución recurrida debe ser anulada ya que, conforme criterio de esta Sección, las bases reguladoras son un acto administrativo, no una DG, de modo que la Orden 1154/2012 es un acto administrativo debiendo ser admitido el recurso para resolver el fondo del asunto, aportando Autos de esta Sección de fecha 14/5/2013, de 2/7/2013, relativos a la misma Orden, si bien formulados mediante procedimientos de Derechos Fundamentales. Constan aportados los Autos mencionados. Examinadas las actuaciones, debemos anticipar desde este momento que las alegaciones esgrimidas por la parte recurrente, deben tener favorable acogida. Tal y como se pone de manifiesto esta Sección se ha pronunciado anteriormente en dos ocasiones en relación a la Orden 1154/2012. Dijimos entonces y reiteramos ahora en los autos referenciados en relación a la presente litis: <<< (...) "la Orden 1154/2012, por la que se aprueban las bases de una convocatoria de subvenciones no tiene naturaleza de disposición general, sino que es un mero acto plúrimo, dirigido a un indeterminado número de de personas, con vigencia limitada a dicha convocatoria, por lo que no cabe su impugnación indirecta >>> <<< (...) "Dos fueron las causas de inadmisión (...) Orden 1154/2012 (...) que no cabía su impugnación indirecta en la medida que no tiene naturaleza normativa, sino que es un acto administrativo plúrimo, criterio en el que nos ratificamos. (...) la orden de la convocatoria, en la que se aprueban las bases reguladoras, tiene una vigencia limitada a la convocatoria de subvenciones que aprueba: año 2012, por lo que entre otras razones le falta una nota consustancial a toda disposición normativa que es la de insertarse en el ordenamiento jurídico con vocación de permanencia, siendo, a nuestro juicio, incuestionable que toda orden de convocatoria, que obviamente contiene las bases reguladoras de la mismas, es un mero acto administrativo con una pluralidad de destinatarios >>> CUARTO.- Centrado el debate en la causa de inadmisibilidad del recurso de reposición formulado, debe traerse a colación la doctrina reiterada del Alto Tribunal en el sentido que " Las Convocatorias de los Concursos y sus Bases no constituye una Disposición General que permita su impugnación indirecta ya que no pasa de ser un acto Administrativo dirigido a una pluralidad indeterminada de personas, de aplicación concreta y singular de normas legales y reglamentariamente establecidas que al carecer de voluntad de permanencia, no se integra en el Ordenamiento Jurídico ". Expresa más adelante el Tribunal Supremo " que en consecuencia la cuestión suscitada sin duda es compleja pero una cosa si es clara y es que la convocatoria del concurso y sus bases no constituye una Disposición General que permita su impugnación indirecta ya que no pasa de ser un acto administrativo dirigido a una pluralidad indeterminada de personas, de aplicación concreta y singular de normas legales y reglamentariamente establecidas que al carecer de voluntad de permanencia, no se integra el Ordenamiento Jurídico ". ( Tribunal Supremo, entre otras Sentencias la de fecha 22/05/2009, RJ/2009/6358). 3

4 Al respecto debe señalarse que las Disposición de Carácter General vienen integradas por los tres elementos: modo o proceso de elaboración; forma de expresión y contenido (TS 22/11/84) y en lo concerniente al concepto, según reiterada doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo, <<< (...) las disposiciones generales son normas de carácter general, que se integran en el ordenamiento jurídico, dirigidas a todos y que a todos vinculan, (TS19/5/87; TS15/10/88)>>>. Aplicando las anteriores premisas al supuesto enjuiciado, examinadas las actuaciones, se llega a la conclusión de no nos encontramos ante una Disposición de Carácter General, por faltar la nota de permanencia dirigida a todos y que a todos vinculan, manifestando nuestra conformidad con los Autos referenciados anteriormente. A mayor abundamiento señalar que, del examen del expediente que ha sido remitido por la Administración demandada, se acredita al folio 67 en el pie de recurso, que frente a la misma, podrá formularse (...) o potestativamente recurso de reposición en el plazo de un mes. Del tenor literal en el que se emplea la conjunción disyuntiva "o", es decir, faculta la posibilidad de formular recurso de reposición en tiempo y forma. A los folios 85/88 del expediente, en el informe sobre el recurso, se dice que el recurso ha sido formulado en tiempo y forma, y propone su desestimación en el fondo. QUINTO.- Acreditados los anteriores extremos, debemos concluir que la resolución recurrida, en virtud de la que se inadmite el recurso de reposición formulado, no es conforme a derecho y, en consecuencia, debe ser anulada, acordando retrotraer actuaciones al momento inmediatamente anterior, con objeto de que se admita y trámite el recurso de reposición formulado. Señalar por último en relación a la cita de la STS de 27/9/2012, por parte de la Administración, que el carácter reglamentario viene dado por la impugnación del RD 169/2010, en su DA única, circunstancia que no concurre en el supuesto sometido a la consideración de esta Sala y Sección. Por todo ello la pretensión debe ser acogida en los términos que hemos expuesto anteriormente." (fundamentos de derecho tercero a quinto) TERCERO.- Sobre la pérdida de objeto del recurso. Para mayor claridad resulta necesario, antes de examinar el motivo formulado por la Comunidad Autónoma de Madrid, hacer una breve relación de las circunstancias que conducen al presente recurso de casación. - La Consejería de Asuntos Sociales de la Comunidad de Madrid dictó la Orden 1154/2012, de 3 de octubre, por la que se aprobaban las bases reguladoras de la concesión de subvenciones cofinanciadas parcialmente por el Fondo Social Europeo a instituciones sin ánimo de lucro para el desarrollo de proyectos en el área de integración social y laboral de la población inmigrante de la Comunidad de Madrid y se aprueba la convocatoria de dichas subvenciones para el año El artículo 4 de las citadas bases excluía de la convocatoria a los partidos políticos y a las organizaciones sindicales y empresariales. Tal previsión era una reproducción literal de lo dispuesto en la disposición adicional undécima de la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid (Ley 5/2011, de 23 de diciembre), introducida por la Ley 4/2012, de 4 de julio, que estipulaba lo siguiente: "Disposición adicional undécima. Subvenciones a partidos políticos y organizaciones sindicales y empresariales. Durante 2012, no se concederán subvenciones o cualquier tipo de ayudas con cargo a los Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid a partidos políticos y organizaciones sindicales y empresariales." - El sindicato recurrente interpuso recurso de reposición contra la Orden 1154/2012, de 3 de octubre, por la referida exclusión de los partidos y sindicatos para dicha convocatoria por el artículo 4. El recurso de reposición fue inadmitido por la resolución del Consejero de Asuntos Sociales de 25 de febrero de 2013, por ser las bases de la convocatoria una disposición general aprobada por el órgano competente y excluida del recurso de reposición. - Como se ha reseñado antes, la sentencia recurrida, considera por el contrario que las bases de la convocatoria son un acto plúrimo, estima el recurso contencioso administrativo contra la inadmisión del recurso de reposición y retrotrae las actuaciones para que la Administración autonómica lo admita y resuelva. - Mientras se tramitaba el procedimiento reseñado, la convocatoria de ayudas sociales para 2012 tuvo lugar y se resolvió por la Orden 1855/2012, de 27 de diciembre (así pues, antes de la referida inadmisión del recurso de reposición contra las bases). Esta Orden 1855/2012 fue también impugnada por el sindicato recurrente, con base en la alegada ilegalidad de la Orden de convocatoria 1154/2012; dicho recurso fue inadmitido por la misma Sala juzgadora que dicta la sentencia ahora recurrida en casación declarando -de forma congruente con lo que con posterioridad sostendría en la misma- que al ser la Orden de convocatoria un acto, no una disposición, no cabía impugnación indirecta contra ella ( autos de 14 de mayo y 2 de julio de 2013 ). 4

5 Impugnados en casación estos autos por el procedimiento especial de garantía de derechos fundamentales, esta Sala dictó sentencia de 3 de marzo de 2015 (RC 1223/2014, Sección Séptima ) que declaró no haber lugar al mismo. En esta sentencia se dijo, al margen de las consideraciones relativas a la naturaleza de disposición general o acto plúrimo de las bases de las convocatorias de subvenciones, y en relación con la exclusión de las organizaciones sindicales de la convocatoria de subvenciones efectuada por la Orden 1154/2012 lo siguiente: "Mas tal hecho [lo relativo a la naturaleza de la convocatoria de subvenciones] no conduce a efecto útil alguno en sede casacional en orden a la estimación del motivo. No debe obviarse que, como ha puesto de relieve el ministerio fiscal, la denegación de subvenciones a organizaciones sindicales y empresariales así como a partidos políticos tiene naturaleza legal al estar así comprendida en la Disposición Adicional Undécima de la Ley de Presupuestos de la Comunidad de Madrid para 2012, tras la modificación operada por la Ley 4/2012, de 4 de julio. Cuestión la anterior que reproducida en la Orden no impugnada 1154/2012, de 3 de octubre, constituye la razón de decidir del auto y no ha sido desvirtuada." (fundamento de derecho tercero in fine ) Pues bien, a igual conclusión hemos de llegar en el presente recurso de casación. En efecto, la cuestión sobre la que ha versado el debate ha sido si la convocatoria de subvenciones efectuada por la Orden 1154/2012 para proyectos de integración social y laboral de inmigrantes en la Comunidad de Madrid era una disposición general o un acto plúrimo. Debe decirse que la organización sindical recurrente sostuvo lo último en el recurso contencioso administrativo del que deriva esta casación, y lo primero en el que interpuso por el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales y que finalizó con la referida sentencia de esta Sala de 3 de marzo de Pero lo relevante es que la cuestión carece ya de trascendencia alguna para el presente recurso de casación, al igual que ocurría en el litigio finalizado con la citada sentencia de esta Sala de Que unas bases reguladoras de una concesión de subvenciones sean una disposición general o un simple acto administrativo singular, aunque plúrimo, dependerá de su contenido, es decir, de si tales bases tienen una validez para sucesivas convocatorias y se incorporan al ordenamiento jurídico para un determinado período de tiempo o de forma indefinida o si, por el contrario, son una bases exclusivas para una sola convocatoria y sólo válidas para su aplicación única pero plúrima en dicha ocasión. Precisión esta que no contradice la jurisprudencia de este Tribunal que se cita por la Sala de instancia y que se pronuncia sobre el supuesto habitual de convocatorias y bases para una aplicación singular y que habría que considerar actos singulares de aplicación plúrima. Por otra parte, resulta irrelevante para la naturaleza singular o general de una bases la forma de orden ministerial (o autonómica en su caso), puesto que dicha forma deriva del órgano que adopta la decisión y es común tanto para disposiciones generales como para actos administrativos, como expresamente establece para la Administración del Estado el artículo 24 de la Ley del Gobierno (Ley 50/1997, de 27 de noviembre). En el caso de autos, sin embargo, carece de objeto examinar el contenido de la Orden 1154/2012 y pronunciarnos sobre su concreta validez general o singular, al objeto de resolver si la Sala de instancia tenía razón al decidir que era un acto plúrimo y que procedía el recurso de reposición contra ella. Y carece de objeto porque, como dijimos en la sentencia de 3 de marzo de 2015, la exclusión de las organizaciones sindicales y empresariales contenida en la referida Orden era una exigencia legal "al estar así comprendida en la disposición adicional undécima de la Ley de Presupuestos de la Comunidad de Madrid para 2012, tras la modificación operada por la Ley, de 4 de julio". Al habernos pronunciado ya, por tanto, en tal sentido, carece de objeto un pronunciamiento actual sobre la conformidad o no a derecho de un recurso de reposición -para cuya resolución ordena retrotraer las actuaciones la sentencia impugnada- que, según lo que hemos resuelto ya en nuestra sentencia de 2015, carece de viabilidad al impugnar una determinación derivada de la ley y que tiene por objeto una convocatoria ya efectuada y finalizada mediante la Orden 1855/2012, la cual adquirió firmeza con la referida sentencia de esta Sala de CUARTO.- Conclusión y costas. Por las razones expuestas en el anterior fundamento de derecho, no ha lugar al recurso de casación, por pérdida de objeto del mismo. En virtud de lo dispuesto en el artículo de la Ley de la Jurisdicción no procede la imposición de costas por las dudas de derecho que concurren en el caso. F A L L O Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido 5

6 1. Declarar que no ha lugar, por pérdida sobrevenida de objeto, al recurso de casación interpuesto por la Comunidad de Madrid contra la sentencia de 24 de febrero de 2015 dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso 827/ No imponer las costas procesales. Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa. Así se acuerda y firma. Pedro Jose Yague Gil.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Eduardo Calvo Rojas.- Maria Isabel Perello Domenech.-Jose Maria del Riego Valledor.-Angel Ramon Arozamena Laso.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.-firmado.- 6