PROCEDENCIA DE PAGO DE PENALIDADES

Transcripción

1 PROCEDENCIA DE PAGO DE PENALIDADES Jorge Eduardo Leturia Rengifo SUMARIO I. Análisis de los hechos relevantes. II. Análisis legal de temas relevantes. III. Comentarios finales. A través del análisis de la Resolución N EM/CM, emitida por el Consejo de Minería con fecha 30 de setiembre de 2002, el presente trabajo busca esclarecer varios conceptos y dudas vinculados a la procedencia del pago de penalidades en minería, ya sea que la concesión minera forme parte de una Unidad Económico- Administrativa o no. El análisis de la referida Resolución resulta idóneo, dado que la supuesta generación de la obligación de pago de la penalidad cuestionada, materia de análisis en dicha Resolución, tiene lugar en el período dentro del cual, justamente se dieron diversas variaciones legislativas que desembocaron en el criterio actual. En ese sentido, veremos la evolución y determinación del criterio utilizado para determinar la generación de la obligación de pago de penalidades hasta el actual.

2 Jorge Eduardo Leturia Rengifo I.- ANÁLISIS DE LOS HECHOS RELEVANTES. 1) Compañía Minera Huambo S.A. solicitó el 18 de junio de 1979, el título de concesión minera de EL DORADO XV, siendo otorgado tal título en virtud de la Resolución Jefatural N /RPM de fecha 23 de febrero de , que luego fuera consentida. 2 2) En el Padrón Minero 3 actualizado al 31 de diciembre de 2000, la concesión minera EL DORADO XV figuraba sin deudas pendientes de pago por el año 2000, siendo que la única obligación de pago por dicho derecho correspondía al del Derecho de Vigencia del año 2001, con obligación de pago por dicho concepto de US$4,975.85, sin contar con calificación de Pequeño Productor Minero. Al año siguiente, de acuerdo al Padrón Minero actualizado al 31 de diciembre de 2001, aprobado en virtud de la Resolución Jefatural N INACC/J, publicada el 29 de marzo de , aparece la concesión minera EL DORADO XV con las 1 Es necesario señalar que en la Resolución que es materia de análisis se indica indistintamente que EL DORADO XV fue titulado con fechas 23 y 25 de febrero de Nosotros entendemos que fue en la primera fecha. 2 Cabe precisar que entre la solicitud del título de concesión minera de EL DORADO XV y su otorgamiento, Compañía Minera Huambo S.A. pudo realizar trabajos de exploración y explotación sobre dicho derecho minero en base a la antigua y derogada legislación sobre la materia (Artículo 223 del Decreto Legislativo N 109, Ley General de Minería), que permitía dichas actividades cuando los solicitantes del denuncio minero contaban con los denominados autos de amparo de exploración y explotación, dependiendo de la actividad que se pretendiera realizar. Dichos autos de amparo eran de duración determinada, por lo que se requería de prórrogas al término de cada una. 3 El Padrón Minero es una relación elaborada por el Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero (INACC), que contiene toda la información necesaria para que cualquier titular de un derecho minero pueda realizar los pagos de derecho de vigencia y penalidad correspondientes al año en curso y al anterior no pagado. Según D.S EM, norma que veremos en el liberal b) del punto 2 del presente trabajo, el pago de derecho de vigencia de los petitorios, denuncios y concesiones mineras se realizan en base al Padrón Minero actualizado al 31 de diciembre de cada año. 4 La Resolución Jefatural N INACC/J de fecha 27 de marzo de 2002, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 29 de marzo de 2002, fue sustentada en el RPDE

3 Procedencia de Pago de Penalidades observaciones NP (No pago de la Penalidad del año 2001), NV (No pago del Derecho de Vigencia del año 2001), PP (pasible de Penalidad 2002 en caso no alcance la producción mínima en el ejercicio 2001), con deudas pendientes del año 2001 ascendentes a US$3, por concepto de Derecho de Vigencia y US$1, por Penalidad, figurando que pertenece a la Unidad Económico-Administrativa (UEA) ESPERANZA 21, tanto para el 2001 como para el 2002, sin contar con calificación de Pequeño Productor Minero. Al respecto, podemos apreciar que los referidos Padrones Mineros tienen claras diferencias sobre el mismo período, año El Padrón Minero al cierre del año 2001 consideraba que 1) hubo una falta de pago de la Penalidad del año 2001, 2) que se debía por concepto de pago de derecho de vigencia del año 2001 la suma de US$3, y que 3) EL DORADO XV pertenecía a la UEA ESPERANZA 21 para el año 2001, cuando el Padrón Minero al cierre del año 2000, no informaba de ninguna posible obligación de pago de penalidad en caso no se cumpliera con la producción mínima en el año 2000; señalaba que el pago del derecho de vigencia 2001 era por otro monto (US$4,975.85); y no indicaba que el derecho minero en referencia perteneciera a alguna UEA. 3) Al no encontrarse conforme, Compañía Minera Huambo S.A. en lo relativo a la Penalidad por el año 2001, mediante documento N D, presentado con fecha 3 de mayo de 2002, solicitó la exclusión de EL DORADO XV del Padrón Minero actualizado al 31 de diciembre de 2001, en lo que respecta a la referida penalidad, fundamentando su solicitud en el artículo 8 de la Ley N 27651, que sustituye el artículo 40 del TUO de la Ley General de Minería, señalando que... el cómputo del plazo rige a partir del primer semestre del sétimo año computado desde aquél en que se hubiera otorgado el título de la concesión minera..., siendo que su concesión fue titulada el 23 de febrero de Oficio N EM/DGM, emitida por la Dirección General de Minería del Ministerio de Energía y Minas (DGM), el 6 de marzo de RPDE - 415

4 Jorge Eduardo Leturia Rengifo Ahora bien, creemos conveniente precisar que Compañía Minera Huambo S.A. no indicó nada respecto a la pertenencia del referido derecho minero a una UEA para el año 2001, tema el cual, si bien no es relevante para lo supuestamente pretendido por la empresa, lo es en lo que respecta al tema de fondo, puesto que los derechos mineros que forman parte de una UEA tienen una manera distinta de cálculo del plazo de generación de pago de penalidades, como veremos más adelante. Luego, tampoco se mencionó la curiosa variación del monto a pagar por derecho de vigencia 2001, según Padrón Minero actualizado al 31 de diciembre de 2000 y el actualizado al 31 de diciembre de ) Como consecuencia de la solicitud de exclusión referida en el numeral anterior, se abrió el expedientillo de Derecho de Vigencia y Penalidad N X-01-V, que fuera encontrada improcedente por INACC, de acuerdo a la Resolución de fecha 23 de mayo de 2002, dictada por el Jefe de dicha entidad. 5) Finalmente, contra la referida Resolución de fecha 23 de mayo de 2002, Compañía Minera Huambo S.A. presentó recurso de revisión, el mismo que originó la Resolución N EM/CM, que fuera emitida por el Consejo de Minería con fecha 30 de setiembre de 2002 y que dispusiera lo siguiente: a) Declarar de oficio nulo el artículo segundo de la Resolución Jefatural N INACC/J de fecha 27 de marzo de 2002, en el extremo que considera no pagada la Penalidad correspondiente al año 2001 del derecho minero EL DORADO XV. b) Reponer el trámite al estado de que la autoridad minera emita nuevo pronunciamiento según corresponda. c) Sin objeto pronunciarse sobre el recurso de revisión interpuesto. d) Publicar la resolución como precedente de observancia obligatoria RPDE

5 Procedencia de Pago de Penalidades II.- ANÁLISIS LEGAL DE TEMAS RELEVANTES. 1. Unidad Económico-Administrativa (UEA) De acuerdo al artículo 44 del TUO de la Ley General de Minería (D.S EM), con la finalidad de obtener un mejor cumplimiento de las obligaciones de trabajo de las concesiones mineras, como es concretamente la producción mínima anual de minerales, el titular de más de una concesión minera de la misma clase y naturaleza podrá agrupar ellas en Unidades Económico-Administrativas, siempre se encuentren ubicadas dentro de una determinada superficie de radio, la cual varía dependiendo del tipo de mineral que se trabajare. Es así que, de acuerdo a lo que se desprende de la Resolución materia de análisis, el titular de la concesión minera EL DORADO XV incluyó ésta como parte de la Unidad Económico-Administrativa ESPERANZA 21. Sin embargo, dicha Resolución no nos indica la fecha de incorporación del derecho minero a la UEA y es más, en realidad ni siquiera nos permite aseverar que efectivamente ello es correcto, lo cual no tendremos en cuenta y en consecuencia, tomaremos como válida la referida incorporación. Ahora, es importante señalar que en virtud del artículo 45 del D.S EM, cuando se amparan concesiones mineras bajo el sistema de una UEA, el cómputo para determinar la obligación de pago de la penalidad varía, efectuándose tal en base al título de concesión minera más antiguo que integre dicha UEA, como veremos con mayor detalle en el numeral siguiente. Consecuentemente, en el entendido que EL DORADO XV forma parte de la UEA ESPERANZA 21, el cómputo del plazo de generación de la obligación de pago de penalidad por dicho derecho minero se realiza en base a la antigüedad de la concesión que forme parte de dicha UEA con el título otorgado más antiguo. RPDE - 417

6 Jorge Eduardo Leturia Rengifo 2. Penalidad Como bien sabemos, la concesión minera, además de otorgar derechos al titular, como son explorar y explotar recursos minerales que se encuentren dentro del área otorgada en concesión 5, también lo sujeta a obligaciones, como es trabajar dicha concesión minera con la finalidad de obtener anualmente una producción mínima de minerales. 6 7 Habida cuenta que existe la obligación de producción mínima anual de minerales, el artículo 40 del TUO de la Ley General de Minería establece las sanciones en caso no se cumpliese con dicha obligación, es decir, señala cuándo sería aplicable el pago penalidades, pago el cual únicamente puede evitarse cuando la cantidad de dinero invertida en la concesión minera o UEA de la que forme parte, según corresponda, sea equivalente a no menos 10 veces el monto de la penalidad que se deba cancelar como sanción, por no haber cumplido con la producción mínima anual 8. Antes de continuar, consideramos conveniente identificar que existen 2 plazos distintos de relevancia en el caso de penalidades: 1) el plazo que se tiene para llegar a la producción mínima anual de minerales y 2) el plazo que se tiene para cancelar la penalidad correspondiente, de ser el caso. Respecto al numeral 1) tenemos que es el artículo 38 del TUO de la Ley General de Minería quien lo regula, el cual luego de la modificación efectuada en virtud del artículo 1 de la Ley N 27341, publicada en el Diario Oficial El Peruano con fecha 18 de agosto de 2000, establece que la producción mínima anual deberá 5 Artículo 9 del TUO de la Ley General de Minería. 6 Dicha producción mínima varía dependiendo del número de hectáreas de la concesión y de la condición del titular o cesionario minero, la cual puede ser como Régimen General, Pequeño Productor Minero (PPM) o Productor Minero Artesanal (PMA). 7 Artículo 38 del TUO de la Ley General de Minería. 8 Artículo 41 del TUO de la Ley General de Minería RPDE

7 Procedencia de Pago de Penalidades obtenerse no más tarde del vencimiento del sexto año, computado a partir del año en que se hubiera otorgado el título de concesión 9. Ahora, respecto al numeral 2), tenemos que el artículo 40 de la norma en referencia es quien la regula, el cual, luego de la modificación realizada en virtud del artículo 3 de la Ley 27341, establece que en caso no se cumpla con lo dispuesto en el artículo 38, a partir del primer semestre del sétimo año computado desde aquél en que se hubiera otorgado el título de concesión minera, el concesionario deberá pagar una penalidad hasta el año en que se cumpla con la producción mínima anual. 10 Luego, cabe añadir que la Resolución materia de análisis cita la Primera Disposición Transitoria y Complementaria de la Ley 27341, la cual establece que para efectos de la aplicación de lo dispuesto por el artículo 40 del TUO de la Ley General de Minería, los titulares de las concesiones mineras que no hubieran obtenido la producción mínima anual y que, a la fecha de entrada en vigencia de la Ley (19/08/00), hubieran cumplido 6 ó 7 años de otorgadas, pagarán la penalidad establecida en dicha Ley a partir del año Luego también estableció que aquéllos que tengan derechos mineros otorgados por más de 8 años y que no hubieran obtenido la producción mínima anual pagarían la penalidad de US$2.00 o su equivalente en moneda nacional por año y por hectárea otorgada, hasta el año Vencidos los plazos, lo dispuesto por la Ley se aplicará en forma general. Al respecto, debemos señalar que citar dicha Disposición Transitoria y Complementaria carecería de cualquier efecto práctico en caso se compute la generación de pago de penalidad de EL DORADO XV en base a la antigüedad del otorgamiento de su título de concesión, 9 Es así que varía el criterio de cómputo del plazo en que se genera la obligación de pago de penalidad establecida inicialmente en el TUO de la Ley General de Minería, que indicaba que debía obtenerse la producción mínima no más tarde del vencimiento del octavo año, computado a partir del año en que se hubiera presentado el petitorio. 10 A diferencia de lo señalado inicialmente en el TUO de la Ley General de Minería, que establecía la obligación de pago de la penalidad a partir del primer semestre del noveno año computado desde aquél en que se hubiera presentado el petitorio hasta que se cumpla con la producción mínima. RPDE - 419

8 Jorge Eduardo Leturia Rengifo ya que dicho otorgamiento tuvo lugar en febrero de 1995, siendo que a la fecha de vigencia de la Ley 27341, dicho derecho minero contaba con menos de 6 años de antigüedad y por tanto, no le resultaba aplicable. La única forma que la referida cita responda a alguna motivación relevante, sería en el caso que al menos una de las otras concesiones mineras que forman parte de la UEA ESPERANZA 21 tenga una antigüedad mayor a 6 años en lo que respecta al otorgamiento de su título de concesión, y aunque ello no se desprenda de la Resolución, parecería ser el caso. Adicionalmente, cabe señalar que el segundo párrafo del artículo 1 del Decreto Supremo EM, dispuso que el pago del Derecho de Vigencia de petitorios, denuncios, concesiones mineras, concesiones de beneficio, de labor general y de transporte, se efectuará sobre la base del padrón Minero actualizado al 31 de diciembre de cada año, elaborado por el INACC, siendo que dicha norma rige desde el 1 de enero de Asimismo, creemos conveniente señalar que en virtud del artículo 2 del Decreto Supremo EM, publicado el 18 de junio de 2001, se precisa que para las concesiones otorgadas a partir de 1992 inclusive, los plazos a que se refieren los artículos 38 y 40 del TUO de la Ley General de Minería, se cuentan a partir del primero de enero del año siguiente al de titulación, así como que dichas concesiones pagarían la penalidad establecida en el referido artículo 40 a partir del año Habida cuenta del repaso de las normas aplicables al caso en particular y siendo que el título de concesión de EL DORADO XV fue otorgado el 23 de febrero de 1995, podemos concluir que en caso dicho derecho minero no forme parte de una UEA, la producción mínima anual de minerales del mismo se debió obtener a más tardar 11 La Resolución materia de análisis cita la Ley 27651, publicada el 24 de enero de 2002, por cuanto su artículo 8 sustituye el artículo 40 del TUO de la Ley General de Minería, que a su vez fuera sustituido por el artículo 3 de la Ley Sin embargo, debemos precisar que ello es sin efecto práctico alguno puesto que en realidad sólo modifica el artículo en lo que respecta a la penalidad a pagar por los Pequeños Productores Mineros y Productores Mineros Artesanales, que entendemos no es relevante en el presente caso RPDE

9 Procedencia de Pago de Penalidades el año 2001, siendo que en caso no se haya cumplido ello ni invertir el monto exoneratorio correspondiente, se debía pagar penalidad recién a partir del año Por consiguiente, el Padrón Minero actualizado al 31 de diciembre de 2001 estaría errado. 3. Motivación Del Acto Administrativo. El numeral 2 del artículo II del Título Preliminar de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, permite que en lo administrativo, dicha Ley pueda aplicarse en aquellos procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley expresa (TUO de la Ley General de Minería), atendiendo a la singularidad de la materia (minería), en lo que respecta a aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados expresamente de modo distinto en la ley especial. En ese sentido, las normas de la Ley del Procedimiento Administrativo General son aplicables a los procedimientos especiales mineros, creados por el TUO de la Ley General de Minería u otras leyes mineras. Quedando claro ello, podemos señalar que los numerales 4 y 8 del artículo 75 de la Ley son aplicables en el caso materia de análisis, en el sentido que las autoridades deben abstenerse de exigir a los administrados la realización de pagos no previstos legalmente e interpretar las normas administrativas de forma que mejor atiendan el fin público al cual se dirigen, preservando razonablemente los derechos de los administrados. De igual manera, es aplicable el numeral 6.1 del artículo 6 de la Ley 27444, el cual establece que la motivación del acto administrativo deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y exponer las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado. En ese sentido, los actos administrativos deben ser debidamente motivados, no existiendo razón alguna para que este criterio no se aplique a los Padrones Mineros, menos aún en el contexto que ellos RPDE - 421

10 Jorge Eduardo Leturia Rengifo indican las obligaciones pecuniarias de los administrados en lo que respecta a derechos de vigencia y penalidades, temas sensibles por cuanto su falta de pago durante 2 años consecutivos genera la caducidad y consecuente extinción del derecho. Es así que el Padrón Minero actualizado al 31 de diciembre de 2001 debió fundamentar las razones por las cuales se indicaba la falta de pago de la penalidad 2001 de EL DORADO XV (motivación). 4. Nulidad El Inciso 3 del artículo 148 del TUO de la Ley General de Minería, señala que son nulos de pleno derecho los actos administrativos dictados prescindiendo de las normas esenciales del procedimiento, y de la forma prescrita por ley. Consecuentemente, la referida norma señala en su artículo 149 que la autoridad minera podrá declarar la nulidad de los actuados que correspondan, de oficio o a petición de parte. Es así que en virtud de tales dispositivos y de los señalados con anterioridad, el Consejo de Minería dispuso declarar de oficio la nulidad del artículo 2 de la R.J INACC/J (Padrón Minero actualizado al 31 de diciembre de 2001), en el extremo que considera impaga la Penalidad 2001 de EL DORADO XV, lo cual consideramos correcto, más aún cuando de la comparación de los Padrones Mineros actualizados a finales de los años 2000 y 2001, es evidente y notorio que existen errores. Sin embargo, consideramos que la motivación que requiere dicha Resolución Jefatural para ostentar plena validez pued e perfectamente coincidir en el Oficio N EM/DGM, del 6 de marzo de 2002, mediante el cual la Dirección General de Minería del Ministerio de Energía y Minas (DGM) fundamentó la referida Resolución Jefatural en lo que respecta a concesiones y UEAs que no acreditaron producción o inversión mínima del año 2000, a fin de evitar la elaboración de un Padrón Minero de aún incluso, mayores magnitudes a las actuales RPDE

11 Procedencia de Pago de Penalidades En ese sentido, los Oficios emitidos por la DGM para dar a conocer los derechos mineros por los cuales no se acreditaron producción o inversión mínima, serían los indicados en fundamentar la generación de la obligación de pago de las penalidades, y de esa manera el Padrón Minero pueda conservar su naturaleza de listado. III.- COMENTARIOS FINALES. De acuerdo al análisis legal realizado anteriormente, consideramos que lo resuelto por el Consejo de Minería mediante Resolución N EM/CM es totalmente acertado. Dicha Resolución declara la nulidad de oficio del artículo segundo de la Resolución Jefatural N INACC/J, que fuera publicada en el diario oficial El Peruano con el fin de dar a conocer el Padrón Minero actualizado al 31 de diciembre de 2001, en lo que respecta a la falta de pago de Penalidad por el año 2001 del derecho minero EL DORADO XV, así como todo lo actuado posteriormente. Ello es acertado por cuanto al no fundamentarse los criterios utilizados para determinar dicha obligación pecuniaria, se incurrió en un vicio de nulidad que acarrea la nulidad de todo lo actuado posteriormente al respecto, incluida la Resolución emitida por INACC en virtud de la cual declara improcedente el pedido de exclusión del referido Padrón Minero de EL DORADO XV, como pendiente de pago de Penalidad por el año Cabe precisar que como vimos en el literal b) del punto 2., la supuesta obligación de pago de penalidad 2001 no tendría ningún sustento fáctico en caso deba ser calculado según la antigüedad del título de concesión de EL DORADO XV, toda vez que en dicho caso debía obtenerse producción mínima anual a más tardar el año 2001, debiendo pagarse penalidades recién a partir del primer semestre del año Es evidente entonces que en caso realmente sea aplicable el pago de penalidad en el año 2001 por EL DORADO XV, ello sería como consecuencia de que forma parte de la UEA ESPERANZA 21. RPDE - 423

12 Jorge Eduardo Leturia Rengifo Coherentemente con la nulidad declarada, el Consejo de Minería dispuso reponer el trámite al estado de que el Jefe del INACC emita un nuevo pronunciamiento en el Padrón Minero actualizado al 31 de diciembre de 2001 respecto a EL DORADO XV, en el cual figure el análisis de la imposición de penalidad por no haberse cumplido con la producción mínima anual y la forma en que se habría realizado el cómputo de los plazos para considerar a dicha concesión como impaga. Es así que INACC tiene la oportunidad de emitir un nuevo pronunciamiento sobre EL DORADO XV respecto a si su titular tiene la obligación de pagar la penalidad, ahora cumpliendo con los requisitos de ley, o de lo contrario no incluirlo en el referido Padrón Minero, con lo cual evidentemente no se daría inicio a solicitud de exclusión alguna. Consecuentemente con lo dispuesto, se concluye que quedó sin objeto pronunciarse sobre el recurso de revisión interpuesto, razón por la cual, acertadamente, obvian referirse al tema de fondo RPDE