Secretaría de Comunicaciones y Transportes Regulación y Supervisión de la Operación de las Carreteras de Altas Especificaciones

Transcripción

1 Secretaría de Comunicaciones y Transportes Regulación y Supervisión de la Operación de las Carreteras de Altas Especificaciones Auditoría de Desempeño: DE-022 Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011, considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF Objetivo Fiscalizar el cumplimiento de los objetivos de la política pública de la infraestructura carretera de altas especificaciones, en términos de construir y conservar en adecuadas condiciones de operación esa infraestructura para proporcionar servicios con calidad y seguridad; la eficiencia en las acciones de planeación, ejecución, regulación y supervisión del cumplimiento de las obligaciones de los concesionarios; y la economía en la aplicación de los recursos presupuestarios asignados. Alcance La revisión compendió el análisis del marco normativo que rige la operación de las carreteras de altas especificaciones; en la vertiente de eficacia, se evaluó el cumplimiento de los objetivos de construir y conservar en adecuadas condiciones de operación la infraestructura carretera de altas especificaciones para proporcionar servicios con calidad y seguridad; para la evaluación de la eficiencia, se verificó la formulación y cumplimiento de los programas institucionales de construcción y conservación de la infraestructura carretera de altas especificaciones; y en la vertiente de economía, el análisis se efectuó en términos de los recursos ejercidos en relación con el presupuesto autorizado y modificado, y la situación financiera de CAPUFE. Antecedentes El Sistema Carretero Nacional se ha desarrollado atendiendo las necesidades de comunicación y la demanda creciente de desplazamiento de carga y pasajeros en el territorio nacional. El desarrollo de la infraestructura promueve la integración regional, el comercio nacional e internacional, así como los destinos turísticos. México tiene atrasos en el desarrollo de la infraestructura carretera que afecta la calidad de los servicios, debido a que durante muchos años no se invirtió lo suficiente en ella. En la actualidad existen necesidades de construcción y conservación de la infraestructura que 1

2 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 deben ser atendidas con mayores montos de inversión pública para atender la totalidad de las necesidades, y en su caso, debe ser complementada con recursos privados. Las carreteras de cuota o de altas especificaciones, que forman parte del Sistema Carretero Nacional, son aquellas que en sus características geométricas comprenden dos o cuatro carriles confinados con muro de contención central, curvas y pendientes suaves, que ofrecen al usuario ventajas en tiempos de recorrido y una mayor seguridad, en las cuales el usuario paga una cuota de peaje por transitar en ellas. Los eventos más importantes que han marcado el rumbo de la operación de la infraestructura del transporte son los siguientes: En 1963, por decreto presidencial se creó el organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (CAPUFE), con el objetivo de operar y conservar las carreteras de altas especificaciones, así como administrar los recursos presupuestarios para mantener en adecuadas condiciones de operación la red de carreteras de cuota en el país. En la década de los setentas se promovió un acelerado proceso de desarrollo para ampliar la infraestructura carretera de cuota, que se fue incrementando al paso de los años. La longitud de la red carretera nacional en los años 80 era de 212,626.0 km. En 1993 se promulgó la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, con el propósito fundamental de impulsar el desarrollo de la infraestructura carretera en todo el país y otorgar concesiones a los particulares para su construcción. En la exposición de motivos se señala lo siguiente: Incrementar la inversión pública para el desarrollo de la infraestructura carretera nacional. Establecer las bases jurídicas para concesionar las carreteras al sector privado para su explotación y conservación. Actualizar el marco legal para promover la participación de los sectores social y privado en la construcción de carreteras. En 1995 el sistema carretero nacional estaba conformado por 306,404.0 km, de los cuales 6,128.0 km, el 2.0% correspondían a la red de altas especificaciones. De esa longitud, el 45.0%, que significaron 2,758.0 km se encontraban en buenas condiciones y el 55.0%, que representaron 3,370.0 km estaban en mal estado físico. Dos años después, el aforo vehicular que registraron las carreteras de altas especificaciones resultó ser considerablemente más bajo a lo esperado, como resultado de las elevadas tarifas que se cobraban y al incremento en los costos de construcción por la recesión económica que se registró en el periodo de , lo que derivó en problemas de operación, conservación y amortización de los créditos otorgados para el desarrollo de la infraestructura. 2

3 Lo anterior resultó en una suspensión de pagos a los bancos por parte de las empresas concesionarias, por lo que el Gobierno Federal decretó el 27 de agosto de 1997 el rescate de 23 de las 52 carreteras concesionadas, y el Estado asumió una deuda de 58,123.0 millones de pesos. Para administrar las carreteras rescatadas, el Gobierno Federal decretó la creación del Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC), que asumió la concesión de 5,300.0 km de carreteras de altas especificaciones, las cuales fueron entregadas para su operación y conservación a CAPUFE, mediante un contrato de prestación de servicios, proceso que se prolongó hasta finales del año de En 2006 la longitud carretera de cuota ascendió a 6,279.0 km que consideraban los tramos carreteros a cargo de CAPUFE, el FARAC, la Concesionada a los Gobiernos de los Estados y a Privados. En este año la longitud carretera de altas especificaciones se encontraba en regulares y malas condiciones de operación y no se cumplía con el parámetro de 100.0% de calidad de toda la red. El fideicomiso después de ser un instrumento financiero y de coordinación de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal en materia de la infraestructura y encargado de desarrollar y operar esquemas que permitieron la inversión pública y privada, el 7 de febrero de 2008 se publicó en el DOF la extinción del FARAC para crear el Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN), con los objetivos siguientes: Promover y fomentar la participación de la inversión de los sectores público, privado y social en el desarrollo de la infraestructura carretera del país. Evaluar, estructurar y ejecutar los proyectos de infraestructura carretera que se desarrollen en el país. Adquirir y ceder derechos y obligaciones que se establecieron en los títulos de concesión, a fin de administrar las carreteras en el país. En el Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes se identificó como la principal problemática que enfrenta el Sistema Carretero Nacional, la insuficiente canalización de recursos para la construcción y conservación de la red, lo que ha ocasionado un paulatino deterioro en las condiciones del estado físico de los pavimentos por la insuficiente conservación, lo que provoca sobrecostos de operación vehicular, congestionamientos en tramos estratégicos, y altos niveles de accidentes. Por ello, en ese documento se establecieron como objetivos estratégicos de la política carretera nacional: ampliar la cobertura de la red; mejorar la calidad de la infraestructura vial e incrementar los niveles de seguridad. En la presente administración, el Gobierno Federal instrumentó el Programa Nacional de Infraestructura (PNI), , que constituye la principal estrategia para fortalecer la infraestructura carretera. Además, señala que la principal problemática es la falta de recursos suficientes para ampliar su cobertura, por lo que se requiere de la implementación de esquemas de inversión público-privados, a fin de atender las necesidades del país. 3

4 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 El PNI establece los objetivos, metas y acciones para aumentar la cobertura, calidad y seguridad en la infraestructura y se propuso la meta sexenal de construir y modernizar 13,242.7 km de la red federal libre de peaje y de cuota, así como 4,000.0 km de carreteras alimentadoras y caminos rurales. Para la ejecución de las obras, el gobierno federal definió dos esquemas básicos de financiamiento. El primero, con recursos fiscales autorizados en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y el segundo, un esquema de Asociaciones Público-Privadas, a fin de contar con recursos suficientes para desarrollar la infraestructura carretera del país. Las carreteras de altas especificaciones están diseñadas para transitar a velocidades que van de 60 a 110 km/h, en las cuales se cobra un peaje por transitarlas. Los trabajos de construcción consideran la ejecución de nuevas carreteras de acuerdo con el proyecto original, que incluyen la base de la carretera, terraplenes, canales, drenaje, así como la superficie de rodamiento de asfalto o de concreto hidráulico. Para la realización de las obras de construcción es necesario contar fundamentalmente con los elementos siguientes: proyecto ejecutivo integral; derechos de vía; permiso de construcción; evaluación del impacto ambiental, y el registro en la cartera de inversión de proyectos de la SHCP. Las obras de modernización implican trabajos que se realizan en un camino o carretera para ampliarlo y aumentar su capacidad de operación hasta dejarlo acorde a los requerimientos del volumen de tránsito esperado. Los trabajos de conservación mayor permiten restaurar la estructura de los pavimentos devolviéndolos a su estado original por un periodo de vida útil de 10 años en promedio. En 2011, la infraestructura carretera en México se componía de la forma siguiente: INFRAESTRUCTURA CARRETERA, 2011 Tipo de red Longitud (Kilómetros) Part. (%) Carreteras Federales Red libre de peaje o de medias especificaciones 46, Red de cuota o de altas especificaciones 7, A cargo de CAPUFE 3, Red propia n.s. Red FONADIN 3, Concesionadas a Gobiernos Estatales Concesionadas a Privados 2, Carreteras alimentadoras o de bajas especificaciones 80, Caminos Rurales o de bajas especificaciones 169, A cago de los Gobiernos Estatales 135, Otros 1/ 33, Brechas 75, Total 378, FUENTE: La Secretaría de Comunicaciones y Transportes, el Anuario Estadístico Carretero, / Se refieren a caminos bajo la responsabilidad de otras dependencias como CFE, SAGARPA, SEMARNAT y PEMEX. n.s. No significativo. 4

5 De los 7,200.0 km de carreteras de la red federal de altas especificaciones, objeto de esta revisión, 3,816.0 km están a cargo de CAPUFE, y se encuentran conformados por la red propia a cargo del organismo con km, y las autopistas del FONADIN con 3,706.0 km, longitud de carreteras que son operadas y conservadas por CAPUFE. En el caso de la red de carreteras del FONADIN, el titular de la concesión es el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, SNC (BANOBRAS), y CAPUFE proporciona los trabajos de conservación por medio de un contrato de prestación de servicios, a fin de mantener en adecuadas condiciones de operación la infraestructura carretera. Los operadores de la red de carreteras de altas especificaciones concesionada a los particulares y a los Gobiernos de los Estados son los que las administran, explotan y conservan; y la supervisión de dicha red está bajo la responsabilidad de la SCT. En esta infraestructura CAPUFE no tiene participación en cuanto a su operación y conservación. Resultados 1. Establecimiento del Sistema de Evaluación del Desempeño Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) Con la revisión de la información de la MIR de CAPUFE, se determinó que para el Programa Presupuestario E003 Conservación y operación de caminos de cuota, se estableció el objetivo de asegurar la calidad en la prestación de los servicios y la satisfacción de los clientes y usuarios. Los objetivos e indicadores del Programa Presupuestario E003 Conservación y operación de caminos de cuota, y la alineación con los objetivos y estrategias del PND y el PSCT, ambos del periodo , se presentan a continuación: 5

6 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 INDICADORES DEL PROGRAMA PRESUPUESTARIO E003 CONSERVACIÓN Y OPERACIÓN DE CAMINOS DE CUOTA QUE SE PRESENTARON EN LA MIR DE CAPUFE Y SU ALINEACIÓN CON LOS OBJETIVOS DEL PND Y DEL PSCT, Objetivos e Indicadores del Programa Presupuestarios E003 Conservación y operación de caminos de cuota, MIR 2011 Eficacia Cobertura No se presentaron indicadores Objetivos del PSCT Cobertura Ampliar la cobertura geográfica y social de la infraestructura con el fin de que los mexicanos puedan comunicarse, trasladarse y transportar mercancías de manera ágil y oportuna. Objetivos y estrategias del PND Cobertura Objetivo Garantizar el acceso y ampliar la infraestructura del transporte, tanto a nivel nacional como regional, a fin de que los mexicanos puedan comunicarse y trasladarse de manera ágil y oportuna en todo el país, así como hacer más eficiente el transporte de mercancías. Estrategias - Ampliar la cobertura de la infraestructura carretera. - Proponer esquemas de financiamiento para fomentar el desarrollo de proyectos de infraestructura. Calidad No se presentaron indicadores Seguridad No se presentaron indicadores Calidad Promover altos niveles de calidad en el desarrollo de la infraestructura para contribuir a elevar la productividad del sector. Seguridad Incrementar los niveles de seguridad asociados a la infraestructura y los servicios del sector mediante acciones para mejorar la cultura de seguridad a fin de prevenir la ocurrencia de accidentes. Calidad Estrategias - Proporcionar servicios confiables y de calidad para toda la población. - Fortalecer la gestión del sistema de transporte y el ejercicio normativo, rector y promotor del Estado, a fin de garantizar el desarrollo y calidad de la infraestructura del transporte. Seguridad Estrategia - Abatir el costo económico del transporte y aumentar la seguridad de los usuarios. FUENTE: El Plan Nacional de Desarrollo ; el Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes ; Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, y la Matriz de Indicadores para Resultados, Se determinó que CAPUFE en la MIR del Programa Presupuestario E003 Conservación y operación de caminos de cuota no estableció ningún objetivo ni indicadores para evaluar los objetivos de la política pública relativos a construir y conservar en adecuadas condiciones de operación la infraestructura de las carreteras de altas especificaciones, para proporcionar servicios con calidad y seguridad, por lo que no fue posible evaluar la 6

7 congruencia con el objetivo y estrategias del PND y con los objetivos del PSCT, ambos documentos del periodo Con la revisión de la información de la MIR de la Dirección General de Desarrollo Carretero (DGDC) de la SCT, se determinó que para el Programa Presupuestario E004 Estudios técnicos para la construcción, conservación y operación de infraestructura de comunicaciones y transportes, se estableció el objetivo de modernizar la gestión del Sistema Carretero, a fin de lograr una operación más eficiente e incrementar la calidad de los servicios que se ofrecen en las carreteras del país. Los indicadores del Programa Presupuestario E004 Estudios técnicos para la construcción, conservación y operación de infraestructura de comunicaciones y transportes, y la alineación con los objetivos y estrategias del PND y el PSCT, ambos del periodo , se presentan a continuación: 7

8 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 ALINEACIÓN DE LOS OBJETIVOS E INDICADORES DEL PROGRAMA PRESUPUESTARIO E004 ESTUDIOS TÉCNICOS PARA LA CONSTRUCCIÓN, CONSERVACIÓN Y OPERACIÓN DE INFRAESTRUCTURA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES QUE SE PRESENTARON EN LA MIR DE LA SCT CON LOS OBJETIVOS DEL PND Y DEL PSCT, Objetivo e Indicadores del Programa Presupuestario E004 Estudios técnicos para la construcción, conservación y operación de infraestructura de comunicaciones y transportes, MIR 2011 Objetivos del PSCT Objetivos y estrategias del PND Eficacia Cobertura Modernizar la gestión del Sistema Carretero, a fin de lograr una operación más eficiente de los servicios que se ofrecen en las carreteras del país 1) Kilómetros construidos y modernizados en autopistas concesionadas Cobertura Ampliar la cobertura geográfica y social de la infraestructura con el fin de que los mexicanos puedan comunicarse, trasladarse y transportar mercancías de manera ágil y oportuna. Cobertura Objetivo Garantizar el acceso y ampliar la infraestructura del transporte, tanto a nivel nacional como regional, a fin de que los mexicanos puedan comunicarse y trasladarse de manera ágil y oportuna en todo el país, así como hacer más eficiente el transporte de mercancías. Estrategias - Ampliar la cobertura de la infraestructura carretera. - Proponer esquemas de financiamiento para fomentar el desarrollo de proyectos de infraestructura. Calidad Mejorar la calidad de la infraestructura carretera 2) Estado físico de la red de autopistas concesionadas Seguridad No se presentaron indicadores Calidad Promover altos niveles de calidad en el desarrollo de la infraestructura para contribuir a elevar la productividad del sector. Seguridad Incrementar los niveles de seguridad asociados a la infraestructura y los servicios del sector mediante acciones para mejorar la cultura de seguridad a fin de prevenir la ocurrencia de accidentes. Calidad Estrategias - Proporcionar servicios confiables y de calidad para toda la población. - Fortalecer la gestión del sistema de transporte y el ejercicio normativo, rector y promotor del Estado, a fin de garantizar el desarrollo y calidad de la infraestructura del transporte. Seguridad Estrategia - Abatir el costo económico del transporte y aumentar la seguridad de los usuarios. FUENTE: El Plan Nacional de Desarrollo ; el Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes ; La Secretaría de Comunicaciones y Transportes, la Dirección General de Desarrollo Carretero, la Matriz de Indicadores para Resultados,

9 Se determinó que la DGDC de la SCT en la MIR 2011 estableció el objetivo de modernizar la gestión del Sistema Carretero, a fin de lograr una operación más eficiente de los servicios que se ofrecen en las carreteras del país, que contiene un indicador para evaluar la cobertura de las carreteras de altas especificaciones concesionadas, el cual se alineó con el objetivo y estrategias del PND y con el objetivo del PSCT, relativos a ampliar esa infraestructura. El segundo objetivo y su indicador permiten evaluar la calidad de las carreteras de altas especificaciones, y son congruentes con el objetivo del PSCT y la estrategia del PND, relativos a promover altos niveles de calidad en el desarrollo de la infraestructura con la evaluación del estado físico de la red de autopistas concesionadas. En la MIR del Programa Presupuestario E004 Estudios Técnicos para la Construcción, Conservación y Operación de Infraestructura de Comunicaciones y Transportes, no se estableció el objetivo ni el indicador para evaluar los objetivos de la política pública relativos a conservar la infraestructura de las carreteras de altas especificaciones, y la seguridad en esas carreteras, por lo que no se pudo evaluar la congruencia con el objetivo y estrategias del PND y con los objetivos del PSCT, ambos documentos del periodo Se concluye que CAPUFE y la DGDC de la SCT definieron los objetivos de cobertura y calidad de las carreteras de altas especificaciones e instrumentaron dos indicadores que se alinearon con los objetivos y estrategias que se presentaron en el PND y el PSCT , relativos a ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la infraestructura de las carreteras de cuota, no obstante, no se presentaron indicadores para evaluar la conservación de la infraestructura de las carreteras de cuota, así como mejorar la seguridad en esas carreteras, lo cual limitó la evaluación del desempeño de CAPUFE y de la SCT en estos aspectos. Véase acción(es): J0U Evaluación de los indicadores estratégicos Con el análisis del PEF y la Cuenta Pública, ambos del ejercicio fiscal 2011, así como la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) 2011 de CAPUFE y de la DGDC de la SCT, se obtuvieron los resultados siguientes: INDICADORES DE CAPUFE Y DE LA SCT PRESENTADOS EN EL PEF, LA CUENTA PÚBLICA Y LA MIR, 2011 PARA EVALUAR LA OPERACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA DE LAS CARRETERAS DE ALTAS ESPECIFICACIONES Indicador Método de cálculo Cobertura 1) Kilómetros construidos y modernizados en autopistas concesionadas. Calidad 2) Estado físico de la red de autopistas concesionadas. FUENTE: Kilómetros construidos y modernizados en autopistas concesionadas / Kilómetros programados Autopistas concesionadas / Valor ponderado de las calificaciones de las autopistas entre 350 y 450 puntos El Presupuesto de Egresos de la Federación, 2011; la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2011; y la MIR de CAPUFE y de la Dirección General de Desarrollo Carretero de la SCT,

10 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 Los dos indicadores que se presentaron en el PEF, la Cuenta Pública y en la MIR de 2011, fueron considerados para evaluar el cumplimiento de las acciones de construir y modernizar las carreteras de altas especificaciones, así como para el análisis de la calidad con la evaluación del estado físico de la red de autopistas concesionadas. En estos documentos no se establecieron indicadores para evaluar los objetivos de la política pública relativos a conservar en adecuadas condiciones de operación la infraestructura de las carreteras de altas especificaciones ni el de mejorar la seguridad de esas carreteras; la eficiencia en las acciones de planeación, ejecución, regulación y supervisión del cumplimiento de los títulos de concesión; así como la economía en la aplicación de los recursos presupuestarios asignados, por lo que se solicitaron los reportes del Sistema Interno de Indicadores Estratégicos y de Gestión 2011 de la SCT y CAPUFE. Con la revisión, se obtuvieron los resultados siguientes: INDICADORES PRESENTADOS EN EL SISTEMA INTERNO DE CAPUFE Y DE LA SCT PARA EVALUAR LA OPERACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA DE LAS CARRETERAS DE ALTAS ESPECIFICACIONES, 2011 Indicador Criterios de evaluación Calidad 1) Estado físico de la infraestructura Kilómetros de autopistas en estado óptimo (calificación arriba de 400 puntos) / Kilómetros de la red calificada Seguridad 2) Atención de puntos negros Puntos negros atendidos / Puntos negros programados para atender 3) Índice de siniestralidad Accidentes / Millón de Vehículos Kilómetros Recorridos 4) Índice de disminución de accidentes asociados al camino Planeación 5) Formulación de los programas de conservación de las carreteras de las redes Propia y FONADIN Economía 6) Eficiencia en el ejercicio de los recursos presupuestarios FUENTE: Porcentaje de disminución de accidentes del año actual / Porcentaje del año anterior Cumplimiento en la formulación del programa de conservación de carreteras de las redes Propia y FONADIN Presupuesto autorizado / Presupuesto modificado y ejercido Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, El Sistema Interno de Indicadores Estratégicos y de Gestión, El primer indicador fue definido para evaluar el cumplimiento del objetivo de la política pública relativo a la calidad de la infraestructura; los indicadores dos, tres y cuatro, se utilizaron para evaluar la seguridad de las carreteras de altas especificaciones; el quinto indicador se consideró para evaluar la formulación del programa institucional de conservación de las carreteras de la red propia de CAPUFE y del FONADIN, y el sexto indicador, se utilizó para el análisis de la vertiente de economía sobre los recursos presupuestarios asignados. 10

11 No se establecieron indicadores para evaluar el objetivo de la política pública relativo a conservar en adecuadas condiciones de operación la infraestructura de las carreteras de altas especificaciones. Como resultado de que los ocho indicadores presentados en la MIR, el PEF, la Cuenta Pública y el Sistema Interno de Indicadores Estratégicos y de Gestión de CAPUFE y de la SCT no contienen los elementos que se requieren para el análisis del objetivo de la política pública relativo a conservar en adecuadas condiciones de operación la infraestructura de las carreteras de altas especificaciones; para evaluar las acciones de ejecución de los trabajos de construcción y conservación de las carreteras de cuota; y para verificar la regulación y la supervisión de la SCT en cuanto al cumplimiento de las obligaciones establecidas en los títulos de concesión, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) diseñó siete criterios de evaluación adicionales a los que presentaron CAPUFE y la SCT para complementar la revisión, relativo a conservar en adecuadas condiciones de operación la infraestructura de las carreteras de altas especificaciones, el costo de operación vehicular en esa infraestructura, para analizar las acciones de ejecución, regulación y supervisión del cumplimiento de las obligaciones establecidas en los títulos de concesión, el valor del activo carretero, así como la situación financiera del organismo. Véase acción(es): J0U Eficacia en el cumplimiento de los objetivos Esta vertiente de revisión comprende la evaluación del cumplimiento de los objetivos de la política pública de la infraestructura carretera de altas especificaciones relativos a construir y conservar en adecuadas condiciones de operación la infraestructura carretera de cuota, a fin de mejorar la calidad y la seguridad de los usuarios de esa infraestructura. Construcción y modernización de las carreteras de altas especificaciones A fin de determinar el avance en el cumplimiento de la meta sexenal de construcción y modernización de carreteras de cuota o de altas especificaciones, se solicitó a la SCT la información sobre la meta programada y los resultados obtenidos en Al respecto, la SCT señaló que no dispone de la desagregación de la meta de las carreteras de la red federal libre de peaje, así como de cuota, por lo cual el avance en el cumplimiento de la meta anual y sexenal se presenta para los dos tipos de carreteras federales. Con el análisis del reporte sobre el avance físico de las obras de construcción y modernización de las carreteras federales que se pusieron en operación al 2011, respecto de lo proyectado en el PNI , se obtuvieron los resultados siguientes: 11

12 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 AVANCE EN LAS OBRAS DE CONSTRUCCIÓN Y MODERNIZACIÓN DE CARRETERAS DE LA RED FEDERAL RESPECTO DE LAS METAS PROGRAMADAS EN EL PNI, (Kilómetros y porcentajes) Comparación vs 2012 Comparación vs 2011 Km en Km en Diferenci Meta a operació Meta operació a Cump. (%) Diferencia Cump. (%) 2012 n a n 2011 Absoluta (6)=(2)/(1) Absoluta (8)=(4)/(3) Esquema (1) (2) (3) (4) (5)=(2)-(1) x100 (7)=(4)-(3) x100 PEF 8, , (3,968.6) Construcción (289.3) Modernización 8, , (3,679.3) Asociaciones Público-Privadas 4, (3,514.7) 21.4 (30.9) 34.1 Construcción 3, (3,107.3) 19.7 (4.5) 73.7 Modernización (407.4) 31.9 (26.4) 11.4 Total Construcción 4, , (3,396.6) 26.8 (4.5) 92.2 Total Modernización 8, , (4,086.7) 52.5 (26.4) 95.6 Total General 13, , (7,483.3) 43.5 (30.9) 95.3 FUENTE: La Secretaría de Comunicaciones y Transportes, las direcciones generales de Carreteras y de Desarrollo Carretero, el Formato de Indicadores Carreteros al Respecto de la meta sexenal establecida en el PNI de construir y modernizar 13,242.7 km de la red federal libre de peaje y de altas especificaciones, al 2011 la SCT puso en operación una longitud de 5,759.4 km, lo que representó un avance del 43.5%, y a ese año quedaron pendientes de construir, modernizar y poner en operación un total de 7,483.3 km. En cuanto a la meta de construir 4,638.0 km de carreteras de la red federal, la SCT puso en operación una longitud de 1,241.4 km, lo que representó un avance de 26.8% y quedaron pendientes 3,396.6 km. En relación con la meta de modernizar 8,604.7 km, se obtuvo un avance de 52.5% y no se modernizaron y pusieron en operación 4,086.7 km. En lo que se refiere a la meta de 2011 de construir 57.8 km, la SCT puso en operación una longitud de 53.3 km, lo que representó un avance de 92.2%. En relación con la meta de modernizar km, se obtuvo un avance de 95.6% y no se pusieron en operación 26.4 km. En conclusión, se determinó que en 2011 se registró un cumplimiento del 92.2% en las acciones de construcción respecto de los 57.8 km de la meta prevista. En cuanto a los trabajos de modernización se atendió el 95.6% de los km programados en ese año. En cuanto a la meta sexenal prevista en el PNI de construir y modernizar obras en carreteras de la red federal libre de peaje y de cuota, al 2011 se registró un avance de 43.5% del total de 5,759.4 km, por lo que a la SCT le faltaría construir y modernizar 7,483.3 km de esas 12

13 carreteras para cumplir la meta sexenal. Además, la dependencia no desagregó las metas de construcción y modernización tanto para las carreteras de la red federal libre de peaje, así como para las de cuota. Véase acción(es): Atención de necesidades de conservación mayor de carreteras de altas especificaciones CAPUFE tiene bajo su responsabilidad la conservación mayor de las carreteras de altas especificaciones de la red propia y las del Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN). Estas obras permiten restaurar la estructura de los pavimentos devolviéndolos a su estado original con trabajos de reparación de la estructura y el rencarpetado de la superficie de rodamiento. Para la evaluación de este resultado se consideraron cuatro aspectos: a) Atención de necesidades de conservación mayor en las carreteras de altas especificaciones de la red propia de CAPUFE; b) Atención de necesidades de conservación mayor en las carreteras de altas especificaciones de la red del FONADIN; c) Atención de necesidades de conservación mayor en las carreteras de altas especificaciones a cargo de los gobiernos estatales, y d) Atención de necesidades de conservación mayor en las carreteras de altas especificaciones de la red concesionada a privados. La evaluación de las metas de esos programas se presenta en el apartado de ejecución. a) Atención de necesidades de conservación mayor en las carreteras de altas especificaciones de la red propia de CAPUFE Se determinó que durante el periodo en las carreteras de la red propia del organismo disminuyeron los trabajos de conservación mayor en 6.1% en promedio anual, al pasar de 18.0 km en 2007 a 14.0 km en En 2011 se efectuaron trabajos de conservación mayor en una longitud de 14.0 km de la red de carreteras de altas especificaciones a cargo de CAPUFE, lo que representó un cumplimiento de 100.0%, respecto de las necesidades determinadas. b) Atención de necesidades de conservación mayor en las carreteras de altas especificaciones de la red del FONADIN Se determinó que durante el periodo en las carreteras de cuota de la red del FONADIN aumentaron los trabajos de conservación mayor en 22.3% en promedio anual, al pasar de km a km en esos años. Para 2011, el organismo realizó trabajos de conservación mayor en una longitud de km, el 100.0% de los requerimientos que se determinaron para ese año. 13

14 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 c) Atención de necesidades de conservación mayor en las carreteras de altas especificaciones a cargo de los gobiernos estatales En la red de carreteras de altas especificaciones concesionada a los Gobiernos de los Estados, éstos son los que las conservan y explotan, los cuales son supervisados por la SCT. En esta infraestructura CAPUFE no tiene participación en cuanto a su operación y conservación. Se constató que durante el periodo en las carreteras de cuota a cargo de los gobiernos estatales disminuyeron los trabajos de conservación mayor en 2.2% en promedio anual, al pasar de 94.1 km en 2007 a 86.1 km en Para el ejercicio de 2011, se atendió una longitud de 86.1 km de los 85.4 km determinados con necesidades de conservación, el 100.8% de la longitud prevista. d) Atención de necesidades de conservación mayor en las carreteras de altas especificaciones de la red concesionada a privados En la red de carreteras de altas especificaciones concesionada a los privados, éstos son los que las conservan y explotan, los cuales son supervisados por la SCT. En esta infraestructura CAPUFE no tiene participación en cuanto a su operación y conservación. Con la revisión de los registros de los trabajos realizados de conservación, se verificó que en el periodo se incrementaron en 22.0% en promedio anual, al pasar de km en 2007 a km en Para 2011, de los km identificados con necesidades, los concesionarios privados ejecutaron trabajos de conservación en una longitud de km, lo que significó el 104.5% de cobertura de atención. Se concluyó que en 2011, conforme a lo previsto, se efectuaron trabajos de conservación mayor en una longitud de 14.0 km de la red de carreteras de altas especificaciones a cargo de CAPUFE. En la red de carreteras del FONADIN, se realizaron ese tipo de trabajos en km, el 100.0% las necesidades determinadas; en cuanto a la red a cargo de los gobiernos estatales se atendieron 86.1 km identificados con necesidades de conservación mayor, el 100.8% de lo estimado; y en la red de carreteras concesionadas a los privados se atendieron km, el 104.5% de lo previsto para ese año. 5. Calidad Condiciones del estado físico de las carreteras de altas especificaciones A fin de verificar el cumplimiento del parámetro establecido por la SCT de conservar el 100.0% de la longitud de las carreteras de cuota en buenas condiciones de operación, la SCT y CAPUFE proporcionaron los reportes de las evaluaciones del estado físico de las carreteras de altas especificaciones, para el periodo , así como las calificaciones del parámetro de calidad para las carreteras de la red propia de CAPUFE, las del FONADIN, las que se encuentran a cargo de los Gobiernos de los Estados y las concesionadas a los privados. Los resultados se presentan a continuación: 14

15 ESTADO FÍSICO DE LAS CARRETERAS DE ALTAS ESPECIFICACIONES POR TIPO DE RED, (Kilómetros y porcentajes) TMCA (7)= Red / Estado físico Km (1) Part. (%) (2) Km (3) Part. (%) (4) Km (5) Part. (%) (6) x 100 CAPUFE Bueno Aceptable n.c. Deficiente n.a. Total 1/ (6.7) Longitud (8.5) FONADIN Bueno , Aceptable 2, , , (13.1) Deficiente (31.0) Total 1/ 3, , , (1.6) Longitud 3, , , (1.5) GOBIERNOS ESTATALES Bueno Aceptable Deficiente (26.6) Total 1/ Longitud PRIVADOS Bueno , , Aceptable 1, , , Deficiente (23.6) Total 1/ 2, , , Longitud 2, , , Total CAPUFE, FONADIN, Gobiernos Estatales y Privados Bueno , , Aceptable 4, , , (4.2) Deficiente 1, (29.3) Total 1/ 6, , , Longitud 6, , , FUENTE: La Secretaría de Comunicaciones y Transportes; la Dirección General de Desarrollo Carretero; Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, y el Reporte de las evaluaciones del estado físico de las carreteras de altas especificaciones, / Corresponde a la longitud calificada. TMCA: Tasa Media de Crecimiento Anual. n.c. No cuantificable. n.a. No aplicable. 15

16 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 En el periodo , en las carreteras de altas especificaciones el número de kilómetros en estado físico bueno registró un aumento en 36.9% en promedio anual, al pasar de km en 2007 a 3,246.0 km en 2011; las condiciones aceptables disminuyeron en 4.2% en promedio anual, de 4,271.0 km a 3,596.0 km en esos años; y disminuyó en 29.3% el estado deficiente, al pasar de 1,401.0 km en esas condiciones en 2007 a km en En 2011 CAPUFE operó en buenas condiciones km de las carreteras de la red propia a su cargo, longitud inferior en 47.0 km a la de 2007 porque se transfirió la operación de la carretera Durango-Mazatlán a los privados. En cuanto a las carreteras de cuota del FONADIN, el 53.3% se encontraban en buenas condiciones de operación, que significaron 1,971.0 km de los 3,699.0 km evaluados, y se determinó una desviación respecto del parámetro de calidad del 46.7%, que representó una longitud de 1,728.0 km, que se encontraban en condiciones aceptables y deficientes. En las carreteras de cuota a cargo de los gobiernos estatales, 82.0 km se encontraban en buenas condiciones físicas, el 17.9% de la longitud total de esta red, por lo que se registró una desviación en relación con el parámetro del 82.1% que significó una longitud de km de carreteras en estado físico aceptable y deficiente. En relación con las carreteras de cuota concesionadas a privados, el 37.0% se encontraban en buenas condiciones de operación, que significaron 1,083.0 km, por lo que se registró una diferencia respecto del parámetro de calidad del 63.0%, que representó una longitud de 1,842.0 km, que se encontraban en condiciones aceptables y deficientes. Se concluyó que en 2011 de la longitud total de 7,193.0 km de carreteras de altas especificaciones evaluada, el 45.1%, que significaron 3,246.0 km se encontraban en buenas condiciones de operación; no obstante, se determinó que el 54.9%, que representó una longitud de 3,947.0 km del total de esas carreteras se encontraban en condiciones aceptables y deficientes. Véase acción(es): J0U Costo de operación vehicular de las carreteras de altas especificaciones El Costo de Operación Vehicular es un indicador que calcula el Instituto Mexicano del Transporte (IMT) que resulta de estimar el consumo de combustibles y lubricantes, desgaste de llantas, elementos de frenado, deterioro del sistema de suspensión, así como los kilómetros y tiempos de recorrido de los vehículos que transitan por la red de carreteras del país. De acuerdo con la metodología del IMT, el costo de operación se incrementa a medida que se deteriora el estado físico de una red carretera. Para verificar el sobrecosto de operación vehicular, se establece una condición ideal asumiendo que la totalidad de las carreteras de cuota se encuentren en estado físico bueno, así como una condición real que está en función del estado físico bueno, aceptable y deficiente que registraron las carreteras, en cada uno de los años del periodo de análisis. 16

17 Con la información proporcionada por el IMT del periodo sobre el cálculo del costo de operación vehicular por transitar en las carreteras de cuota, se determinó que en esos años se registró un aumento en el costo de operación vehicular real de las carreteras de cuota en 1.3% en promedio anual, al pasar de 73,580.4 a 77,408.5 millones de pesos, en esos años, y el costo ideal aumentó en 1.4% en promedio anual, al pasar de 72,835.9 a 76,915.9 millones de pesos, en los mismos años. En el periodo, el costo de operación vehicular real acumulado fue de 370,037.0 millones de pesos, que resultó superior al costo ideal acumulado que fue de 367,504.5 millones de pesos, por lo que se registró un sobrecosto de 2,532.5 millones de pesos en la operación vehicular por transitar por las carreteras de cuota a nivel nacional. En 2011 con base en las condiciones del estado físico de las carreteras de altas especificaciones, se registró un costo de operación vehicular real de 77,408.5 millones de pesos y un costo de operación ideal asumiendo que esas carreteras se encontraran en buenas condiciones por 76,915.9 millones de pesos, y como resultado se obtuvo un sobrecosto por transitar en las carreteras de altas especificaciones de millones de pesos. Para el periodo , se determinó un costo de operación promedio por vehículokilómetro real de 3.29 pesos y un costo operativo ideal promedio de 3.24 pesos y como resultado cada usuario que transitó por las carreteras de altas especificaciones tuvo que erogar un costo operativo en promedio adicional de 0.05 pesos por vehículo-kilómetro recorrido. Durante el 2011 el costo de operación por vehículo-kilómetro recorrido real fue de 3.00 pesos y el costo de operación ideal de 2.90 pesos, por lo que cada usuario que transitó en ese año por las carreteras de altas especificaciones tuvo un costo adicional de 0.10 pesos por kilómetro recorrido. Se concluye que en el periodo , de acuerdo con el IMT se registró un costo de operación vehicular acumulado por transitar en las carreteras de altas especificaciones por 370,037.0 millones de pesos. En 2011 se registró un costo por vehículo-kilómetro recorrido real que fue de 3.00 pesos y el costo de operación ideal de 2.90 pesos, por lo que cada usuario que transitó en ese año por las carreteras de altas especificaciones tuvo que erogar un costo adicional de 0.10 pesos por vehículo-kilómetro recorrido. Véase acción(es): J0U Seguridad Atención de puntos de conflicto en las carreteras de altas especificaciones a cargo de CAPUFE Los puntos de conflicto son los sitios de los tramos carreteros de altas especificaciones identificados en los que se registra el mayor número de accidentes y que requieren de la atención de CAPUFE o de los concesionarios de las carreteras de altas especificaciones con 17

18 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 el mejoramiento del trazo de las carreteras y obras complementarias para disminuir su recurrencia. En 2011, CAPUFE cambió la metodología para la atención de los puntos de conflicto identificados en su red propia y del FONADIN. Se basó en el levantamiento de información en campo, detallando las condiciones de cada uno de los puntos de conflicto identificados, el cual es el insumo básico del Registro de Datos Técnicos en Sitio de Alta Siniestralidad (DATAS), permitiendo así priorizar la atención de estos puntos, donde ocurren entre 5 y 20 accidentes; donde se registran pérdidas humanas, y de entre 21 y 126 accidentes en el año. Por lo que CAPUFE estableció la meta de atender 72 puntos de conflicto, en su red propia y del FONADIN, para el año Se determinó que en el periodo aumentó el número de puntos de conflicto identificados en 4.5% en promedio anual, al pasar de 368 puntos en 2007 a 439 puntos en 2011; la cobertura de atención de los puntos de conflicto aumentó en 0.4% en promedio anual, al pasar de 80 en 2008 a 81 en 2011; y como resultado los puntos no atendidos disminuyeron en promedio anual en 0.7%, al pasar de 368 en 2007 a 358 en En 2011, CAPUFE realizó acciones para atender 81 puntos de conflicto, el 112.5% respecto de la meta de atender 72 puntos programados, lo que significó que no se atendieran 358 puntos respecto de los 439 identificados para ese año. Se concluyó que en 2011 en las carreteras de altas especificaciones a cargo de CAPUFE se atendieron 81 puntos de conflicto de los 72 puntos programados, esto es, 112.5% de cumplimiento, pero no se atendieron otros 358 puntos que se tenían identificados. Véase acción(es): J0U Accidentalidad en la red de carreteras de altas especificaciones a cargo de CAPUFE Para la evaluación se solicitó a CAPUFE los registros comprobatorios del número de accidentes registrados en la red de carreteras de cuota de la red propia del organismo y del FONADIN, así como el parámetro que sirvió de base para medir el nivel de seguridad en las carreteras. Al respecto, la entidad fiscalizada informó que no cuenta con un parámetro para medir el nivel permisible de seguridad de esas carreteras. Con la información proporcionada por CAPUFE, la Policía Federal en materia de accidentes registrados en las autopistas de cuota y con el índice promedio de seguridad nacional de , se verificó que el número de accidentes vehiculares disminuyó en 3.9% en promedio anual, al pasar de 22,509 en 2007 a 19,200 accidentes en 2011; y el número de vehículos-kilómetro recorrido por las carreteras de altas especificaciones de la red propia de CAPUFE y la del FONADIN, se mantuvo en promedio anual, al pasar de 15,061.1 a 15,100.0 millones de vehículos-kilómetro recorrido en esos mismos años. En cuanto a las causas que originaron los accidentes, se verificó que del total de 19,200 accidentes registrados en 2011, el 66.3%, que representaron 12,741 siniestros fueron por causas imputables al conductor, los cuales se redujeron en 3.2% en promedio anual, al pasar de 14,511 accidentes en 2007 a 12,741 en Este tipo de accidentes obedecieron 18

19 fundamentalmente al exceso de velocidad, imprudencia de los conductores y por manejar en estado de ebriedad. Existieron 2,490 accidentes, el 13.0% del total, que obedecieron al mal estado físico de las carreteras de altas especificaciones, los cuales disminuyeron en 11.7% en promedio anual, al pasar de 4,089 a 2,490 accidentes en los años analizados, debido a que decreció 31.6% en promedio anual, el estado físico deficiente de las carreteras de la red propia y del FONADIN, al pasar de 1,019.0 km en esas condiciones en 2007 a km en Por último, los 3,969 accidentes que se reportan en el concepto de otros, el 20.7% del total, obedecieron a factores naturales como lluvia, nieve o niebla en el camino. Se concluye que el número de accidentes registrados en las carreteras de altas especificaciones a cargo de CAPUFE disminuyeron en 3.9% en promedio anual; asimismo, de los 19,200 accidentes registrados en 2011, el 66.3%, que representaron 12,741 accidentes obedecieron fundamentalmente al exceso de velocidad, imprudencia de los conductores y por manejar en estado de ebriedad, los cuales decrecieron en 3.2% en promedio anual, al pasar de 14,511 a 12,741 accidentes en los años analizados; y otros 2,490 accidentes fueron por causa del mal estado físico de las carreteras de altas especificaciones que bajaron en 11.7% al pasar de 4,089 en 2007 a 2,490 accidentes en Se verificó que CAPUFE no dispuso del parámetro que permitiera medir el nivel permisible de seguridad de la red de carreteras de la red propia y del FONADIN. Véase acción(es): J0U Accidentalidad en la red de carreteras de altas especificaciones concesionadas a los gobiernos estatales y a los privados Para su análisis, la DGDC de la SCT proporcionó el reporte consolidado del número de accidentes registrados en las carreteras de la red de cuota a cargo de los gobiernos estatales y de los privados, así como la información sobre los vehículos-kilómetro que transitan por esas carreteras del periodo La SCT informó que no cuenta con un parámetro que permita medir el nivel permisible de seguridad en esas carreteras. Con la información proporcionada por la SCT, la Policía Federal en materia de accidentes registrados en las autopistas de cuota y con el índice promedio de seguridad nacional de , se verificó que en el periodo el número de siniestros disminuyó en 5.9% en promedio anual, al pasar de 5,462 a 4,283 accidentes; y el número de vehículoskilómetro recorrido por las carreteras de altas especificaciones a cargo de los gobiernos estatales y de los privados, aumentó en 12.0% en promedio anual, al pasar de 5,463.6 a 8,586.7 millones de vehículos-kilómetro recorrido en esos mismos años. En cuanto a las causas que originaron los accidentes, se verificó que del total de 24,004 accidentes registrados en el periodo analizado, el 89.4%, que representaron 21,455 siniestros fueron por causas imputables al conductor, los cuales se redujeron en 5.0% en promedio anual, al pasar de 4,823 accidentes en 2007 a 3,934 en 2011, éstos obedecieron 19

20 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 fundamentalmente al exceso de velocidad, imprudencia de los conductores y por manejar en estado de ebriedad. En el periodo se acumularon 556 accidentes a causa del mal estado físico de las carreteras de altas especificaciones, el 2.3% del total, los cuales disminuyeron en 11.8% en promedio anual, al pasar de 109 a 66 accidentes en los años analizados. En los años analizados se registró un total de 1,473 accidentes por causa vehicular, el 6.1% del total, los cuales disminuyeron en 1.0% en promedio anual, de 289 siniestros en 2007 a 278 en el año de 2011, principalmente por llantas y frenos en mal estado, y dirección y suspensión averiadas. En el concepto de otros, ocurrieron 520 accidentes en el periodo , el 2.2% del total, los cuales disminuyeron 62.0%, en promedio anual, al pasar de 241 en 2007 a 5 en 2011 y las causas obedecieron a factores naturales como la lluvia o neblina en el camino, principalmente. En 2011 se acumularon 4,283 accidentes en las carreteras de altas especificaciones operadas por los gobiernos estatales y concesionarios privados, de los cuales 3,934, el 91.9% del total, que representaron 11 siniestros diarios, fueron por causas atribuibles al conductor; otros 66, el 1.5% obedecieron al mal estado físico de las carreteras de altas especificaciones; 278 accidentes, el 6.5% del total fueron ocasionados por la falta de mantenimiento de los vehículos; y los 5 restantes, el 0.1% del total fueron por causas naturales como la lluvia o nieve en el camino. Se concluye que en el periodo se acumularon 24,004 accidentes en las carreteras de altas especificaciones; asimismo de los 4,283 accidentes registrados en 2011, el 91.9%, que significaron 3,934 siniestros fueron por causas atribuibles al conductor los cuales disminuyeron en 5.0% en promedio anual y 66 accidentes, el 1.5% del total fueron provocados por las condiciones deficientes de las carreteras de altas especificaciones los cuales bajaron en los años analizados en 11.8% en promedio anual. Se verificó que la SCT no dispuso del parámetro para medir el nivel permisible de seguridad de la red de carreteras de altas especificaciones. Véase acción(es): Eficiencia en la operación de las carreteras de altas especificaciones En este apartado se analizó la formulación de los programas institucionales de construcción y conservación en las carreteras de altas especificaciones; la ejecución de estos trabajos; la regulación de la operación; así como la supervisión del cumplimiento de las obligaciones establecidas en los títulos de concesión. Formulación de los programas de construcción y conservación en las carreteras de altas especificaciones 20