Planificación de actuaciones

Transcripción

1 Planificación de actuaciones La planificación en la Agencia Tributaria Son muchas las razones por las que, en el Sector Público español, la Agencia Tributaria puede considerarse una organización puntera en materia de planificación. Ya en la estructura orgánica de la Agencia se pone de manifiesto la importancia que en ella se da a la labor de planificación. Así, en el año 1997 se creó el Departamento de Organización, Planificación y Relaciones Institucionales, con la finalidad, entre otras, de impulsar y coordinar la planificación - para ello acoge a una Subdirección General de Planificación y Programación -. También en los Departamentos de Inspección Financiera y Tributaria, Gestión Tributaria, Aduanas e Impuestos Especiales, Recaudación e Informática Tributaria existen y existían con anterioridad a la creación del primer Departamento citadoconcretas Subdirecciones de Planificación. Finalmente, en los Servicios Territoriales de la Agencia se encuentran órganos especializados en la planificación y la coordinación. Gracias a dicha estructura orgánica, la Agencia ha desarrollado una serie de herramientas de planificación que sirven de soporte a la actividad de la organización y que han experimentado un importantísimo impulso en los últimos años. Si nos referimos a los instrumentos de planificación general, pueden citarse los siguientes: 1.- El instrumento básico de planificación es el Plan anual de Objetivos, que resume en número de catorce -en las principales variables representativas del trabajo de la Agencia, tanto en la vertiente de asistencia y mejora de las relaciones con los ciudadanos como en la de control del cumplimiento tributario. Sin perjuicio de su constante mejora a lo largo del tiempo, la Agencia Tributaria ha elaborado Planes de Objetivos desde el mismo año de su entrada en funcionamiento, esto es, desde En el ámbito del control, o lo que es igual, de lucha contra el fraude, el Plan de Objetivos se desarrolla en un Plan General de Control Tributario, que contiene las concretas actuaciones necesarias para alcanzar los objetivos deseados. Las directrices generales del Plan -esto es, sus principales líneas explicativas- son publicadas cada año en el Boletín Oficial del Estado mediante Resolución del Director General de la Agencia. El calificativo de general que se aplica al Plan desde 1999 deriva de su función garante de la integración del control entre los distintos Departamentos que asumen responsabilidades en la lucha contra el fraude -Gestión Tributaria, Inspección Financiera y Tributaria, Aduanas e Impuestos Especiales y Recaudación-. El Plan General es heredero de los planes parciales de control de las diferentes áreas antes citadas -entre ellos se cuenta el Plan Nacional de Inspección El Plan General de Control Tributario se inspira en el Programa Director del Control Tributario ( ), cuatrienal, que contiene las líneas estratégicas orientadoras de las actuaciones de control de la Agencia Tributaria en 1999 y en los tres años siguientes. Mediante dicho Programa, objeto de seguimiento e informe periódicos, se asegura la plena coherencia de las tareas de lucha contra el fraude en un horizonte plurianual. 9

2 4.- Para el año 2000 y con el ánimo de potenciar al máximo la obtención de la calidad, la Agencia Tributaria ha desarrollado un Programa Especial de Calidad que contiene tres planos de mejora de sus actuaciones: calidad de las liquidaciones tributarias; compromisos de los Departamentos centrales en su función directiva; y actuaciones a impulsar en las Delegaciones y Administraciones de la Agencia Planificación de las Actuaciones de la Agencia Plan de Objetivos Plan General de Control Programa Especial de Calidad 2000 Programa Director del Control Tributario Además de los anteriores instrumentos, que se refieren a la labor de toda la organización, cada Departamento y Servicio cuenta con su particular planificación, convenientemente coordinada con la de los demás, de la que se informa en otros apartados de esta Memoria. Por ejemplo, el Departamento de Recursos Humanos y Administración Económica elabora cada año el Plan de Formación del personal; también cuenta con un Plan de Inversiones; etc. Pero la Agencia no sólo dispone de una estructura orgánica orientada a la planificación y de unos instrumentos cualificados para ello, sino que además realiza un permanente seguimiento de la ejecución de sus planes con la finalidad de corregir de inmediato la desviaciones que respecto de las previsiones pudieran advertirse. Dispone para ello de un poderoso sistema informático imprescindible para la cuantificación de los resultados que se van alcanzando, así como de una pauta de reuniones periódicas de control con los responsables centrales y territoriales de la organización. Finalmente y cerrando el conjunto de referencias necesarias para asegurar el correcto funcionamiento de su sistema de planificación, la Agencia regula una parte de las retribuciones de su personal atendiendo a su grado de contribución a los objetivos de la Institución; de esta forma se garantiza la más plena orientación del trabajo de cada día hacia la satisfacción de las metas prefijadas. También en este ámbito la Agencia se muestra pionera, no 10

3 sólo en el conjunto de Administraciones públicas españolas, sino incluso en el plano internacional. La planificación en el año 2000 Como ya se ha indicado, a los instrumentos de planificación utilizados en el año 1999 se ha añadido como novedad el Programa Especial de Calidad para el año 2000, complementario del Plan de Objetivos, en el que se recogen aquellas actuaciones de calidad cuya realización se ha querido potenciar especialmente por parte de la organización. Se detallan a continuación las principales características de los instrumentos generales de planificación de la Agencia Tributaria para el año El Plan anual de Objetivos El Plan Anual de Objetivos constituye la expresión básica y cifrada de los resultados que la Agencia Tributaria se propone alcanzar durante el año, clasificados por áreas de actividad. La coordinación de la elaboración del Plan de Objetivos corresponde al Departamento de Organización, Planificación y Relaciones Institucionales y, concretamente, a la Subdirección General de Planificación y Programación. En dicha elaboración participan todos los Departamentos y Servicios de la Agencia, recabándose asimismo la opinión de los Servicios Territoriales. El Plan de Objetivos para 2000 se realizó atendiendo fundamentalmente a los siguientes criterios: - La profundización en el desarrollo de actuaciones de mayor calidad. A estos efectos, junto al Plan de Objetivos, se elaboró un Programa Especial de Calidad (véase apartado 2 siguiente) en el que se contemplan diferentes actuaciones cuyo impulso ha supuesto una importante mejora cualitativa del trabajo de la Agencia Tributaria. Entre las actuaciones que se han potenciado en el año 2000 destacan las de naturaleza preventiva, las de integración de áreas funcionales y las de colaboración con otras Administraciones Públicas. - La orientación esencial de la actividad de la Agencia hacia la mejora de la asistencia a los ciudadanos, con la prestación de más y mejores servicios basados en las nuevas tecnologías, que facilitan el cumplimiento de sus obligaciones tributarias. En este sentido, la Agencia ha mejorado y aumentado los servicios que ofrece a los ciudadanos a través de Internet. - La necesidad de asegurar el óptimo desarrollo de la novedosa campaña de no declarantes en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de simplificar los trámites administrativos necesarios para obtener la devolución del impuesto, cuando proceda. El Plan de Objetivos se estructura en tres grupos de objetivos e indicadores de cumplimiento: 1. Objetivos generales: expresan la Recaudación Líquida global que debe gestionar la Agencia Tributaria como fin último de la organización. El carácter líquido de la recaudación obedece a la necesidad de homogeneizar las magnitudes recogidas en el Plan de Objetivos de la Agencia Tributaria y las que se establecen en los Presupuestos Generales del Estado -siempre expresados en términos líquidos-. 2. Objetivos de asistencia y mejora de las relaciones con los ciudadanos: con las tareas incluidas en este grupo de objetivos se busca fomentar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias a través de medidas de carácter preventivo como forma más eficaz de evitar el fraude, reducir los tiempos de tramitación de los expedientes administrativos de mayor incidencia social y, en general, 11

4 simplificar las relaciones de los ciudadanos con la Agencia Tributaria. 3. Objetivos de control del cumplimiento tributario: recogen las actuaciones de los diversos Departamentos encaminadas a la comprobación de la regularidad en el cumplimiento tributario y a la investigación de posibles conductas fraudulentas. También se recogen los resultados de la gestión recaudatoria de la Agencia Tributaria. Los resultados obtenidos por la Agencia Tributaria en el cumplimiento de los objetivos del Plan del año 2000 pueden observarse en el CUADRO Nº 5. CUADRO Nº 5 CUADRO DE OBJETIVOS DE LA AGENCIA TRIBUTARIA PARA 2000 COMPARACIÓN DE PREVISIONES Y CIFRAS EFECTIVAMENTE OBTENIDAS OBJETIVOS E INDICADORES Previsión 2000 Realizado 2000 % cumpl. OBJETIVOS GENERALES Recaudación Líquida ,07 OBJETIVOS DE ASISTENCIA Y MEJORA DE LAS RELACIONES CON LOS CIUDADANOS Asistencia al ciudadano en el cumplimiento voluntario Acciones de atención al contribuyente (en número) ,08 Potenciación de la información sobre imputaciones de terceros 5,00% 8,92% 178,32 Asistencia en la práctica de liquidaciones y autoliquidaciones IRPF 84,00% 85,82% 102,17 Agilización de las devoluciones tributarias Devolución a 1 de mayo de las solicitudes viables presentadas por no 100,00% 92,77% 92,77 declarantes Tiempo medio de tramitación de las devoluciones de IRPF (en días) ,14 Tiempo medio de tramitación de las devoluciones de IVA-exportadores (en ,45 días) Fomento de la presentación de declaraciones tributarias por vía telemática Área de Gestión Tributaria (en número) - Declaraciones de IRPF ,49 - Declaraciones de Pequeñas y Medianas Empresas ,53 Área de Aduanas e Impuestos Especiales (en porcentaje) - Declaraciones aduaneras de tránsitos 20,00% 46,36% 231,80 - Declaraciones de INTRASTAT 50,00% 49,43% 98,86 - Autoliquidaciones de Impuestos Especiales 15,00% 27,62% 184,13 Agilización de la resolución de expedientes administrativos (en días) Recursos de reposición y expedientes de devolución de ingresos indebidos Tramitación de expedientes en Oficinas Técnicas de Inspección ,24 Plazos de liquidación en Inspección de Aduanas e Impuestos Especiales ,36 OBJETIVOS DE CONTROL DEL CUMPLIMIENTO TRIBUTARIO Resultados de la actividad de control de la Agencia Tributaria (sólo incluye resultados ordinarios) Resultados extraordinarios ,13 Recuperación de deuda ,24 (Si no se indica otra cosa, las cifras se expresan en millones de pesetas) 12

5 Por otra parte y durante el propio año 2000, se ha elaborado el Plan de Objetivos para el año 2001, caracterizado por la continuidad en la formulación del objetivo general y de los objetivos de control del cumplimiento tributario. Sin embargo, los objetivos de asistencia se han visto parcialmente modificados y renovados bajo el epígrafe de Objetivos de Mejora en la Gestión de los Tributos, como consecuencia de la profundización en el compromiso de la Agencia Tributaria por ofrecer más y mejores servicios, especialmente los basados en las nuevas tecnologías, que faciliten el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias. Entre las tareas preparatorias del Plan del 2001, se ha formulado una encuesta previa dirigida a los Delegados Especiales y se ha contado con las opiniones recabadas de los diferentes Departamentos en las reuniones celebradas al efecto, lo que ha contribuido a la amplia participación de los diversos miembros de la organización en el proceso de elaboración del Plan. 2. El Programa Especial de Calidad La búsqueda de la máxima calidad es uno de los principios que han de orientar permanentemente la actividad de toda organización pública. Por ello, la Agencia Tributaria ha incorporado a sus instrumentos de planificación para el año 2000 el Programa Especial de Calidad, a través del cual han sido objeto de impulso y especial seguimiento determinadas actuaciones de calidad no contempladas expresamente en el Plan de Objetivos pero complementarias del mismo, cuya realización resulta fundamental para garantizar un funcionamiento integrado, eficaz y eficiente de la Agencia Tributaria. La finalidad del Programa Especial de Calidad determina que sus diversos componentes no constituyan en ningún caso indicadores de cumplimiento, por lo que, a diferencia del Plan de Objetivos, no se establecen referencias cuantitativas a alcanzar para dichos componentes. Las actuaciones contenidas en el Programa Especial de Calidad se han clasificado en tres diferentes apartados o planos: 1. Actuaciones de calidad cuyo seguimiento está expresamente contemplado en el Programa Director del Control Tributario con carácter plurianual. Implican la medición de la calidad de las liquidaciones tributarias atendiendo, entre otras variables, a los ingresos efectivos que generan y al resultado de las posibles impugnaciones ante órganos revisores. 2. Actuaciones de calidad globales de la Agencia Tributaria y con origen en compromisos de los distintos Departamentos en el ejercicio de su labor directiva. Se incluyen aquí, por ejemplo, la elaboración de manuales internos sobre diversos procedimientos tributarios o el impulso de los servicios prestados a través de Internet. 3. Finalmente, actuaciones de calidad a potenciar por las Delegaciones Especiales durante el ejercicio, que por su naturaleza pueden ser objeto de seguimiento anual. Dichas actuaciones se reflejan en el llamado Cuadro de Calidad. Entre ellas se cuentan las de depuración censal, la información que se transmite a otras Administraciones Públicas para control tributario, las medidas cautelares adoptadas de común acuerdo entre órganos inspectores y de recaudación, las actuaciones de intervención de productos objeto de Impuestos Especiales o la calidad de la información incorporada a las bases de datos de la Agencia Tributaria. La información de este tercer apartado ha servido de enorme ayuda a la gestión realizada por los directivos de los servicios periféricos de la Agencia Tributaria y ha permitido una mejor valoración de las tareas que de ellos dependen. Además, la expresa medición de alguna de estas actuaciones ha posibilitado un más perfecto seguimiento de las actividades previstas en el Plan General de Control Tributario. 13

6 3. El Plan General de Control Tributario El Plan General de Control Tributario es el instrumento que integra y coordina las actuaciones de control que desarrollan las áreas funcionales de la Agencia. Desde la Subdirección General de Organización y Coordinación del Departamento de Organización, Planificación y Relaciones Institucionales se coordinó la elaboración y el seguimiento del Plan General de Control Tributario 2000, en los que han participado los cuatro Departamentos implicados en tareas de control: Gestión Tributaria, Inspección Financiera y Tributaria, Aduanas e Impuestos Especiales y Recaudación. La Resolución de la Dirección General de la Agencia Tributaria de 15 de junio de 2000 (BOE de 21 de julio de 2000), dispuso la publicación de las directrices generales del Plan General de Control Tributario, cumpliéndose así con lo previsto en el artículo 26 de la Ley 1/98, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, que establece la divulgación de los criterios que informan cada año las actuaciones de control tributario. Entre los ámbitos objeto de las actuaciones de control en el año 2000 pueden citarse las actividades ocultas, las operaciones realizadas con paraísos fiscales, el control de la aplicación de beneficios fiscales, la elusión de derechos antidumping, los sectores informático y textil (en el ámbito aduanero) o la lucha contra el contrabando y el blanqueo de capitales. Conforme dispone la Resolución del Presidente de la Agencia Tributaria de 27 de octubre de 1998, el Plan se estructura en tres grandes apartados: directrices generales; Planes Parciales de Control Tributario, correspondientes a las áreas de Inspección Financiera y Tributaria, Gestión Tributaria, Aduanas e Impuestos Especiales y Recaudación; y Normas de Integración entre Planes, que contienen las reglas de actuación que garantizan la coordinación entre áreas de las tareas de control. Son muchas las mejoras introducidas en el Plan General de Control Tributario 2000 respecto del Plan del año anterior. En la elaboración del Plan 2000 se contó con una mayor participación de los servicios territoriales de la Agencia y se consiguió aumentar la coordinación respecto del Plan de Objetivos, introduciendo la cuantificación de nuevas variables, de manera que el seguimiento del primero ha permitido explicar de manera más inmediata los resultados del segundo. Por otra parte, se produjo un importante adelanto temporal en el calendario de elaboración del Plan de En cuanto a los Planes Parciales de Control Tributario, en el ámbito de la Inspección Financiera y Tributaria se ofrece mayor y más concreta información sobre las formas de fraude detectadas, y se detallan las vías para su descubrimiento y regularización; por lo que respecta a la Gestión Tributaria se ha mejorado la concreción en el Plan de las previsiones de los diversos tipos de actuaciones que ha acometido dicho Departamento; asimismo, se ha ampliado el Plan Parcial de Recaudación, que ahora recoge nuevos indicadores y que clasifica las actuaciones de gestión de cobro con arreglo a los diferentes orígenes de la deuda y la tipología de los deudores; por otra parte, dentro del área de Aduanas e Impuestos Especiales se ha incorporado una explicitación formal del control practicado por los órganos de Gestión Aduanera. Respecto de las normas de integración, el Plan General ha impulsado el traslado de expedientes desde Gestión Tributaria a Inspección Financiera, no sólo en los supuestos de solicitud de devolución -procedimiento ya consolidado-, sino ahora también para los de compensación. A grandes rasgos, de los resultados derivados del sistema de traslado de expedientes se pueden destacar los siguientes aspectos (por conceptos impositivos): 14

7 - Devoluciones de I.V.A.: se ha producido el traslado de expedientes de devolución, por un importe solicitado de devolución superior a los millones de pesetas; de ellos, expedientes han sido objeto de revisión por los órganos de la Inspección Financiera y Tributaria, sumando un importe de devoluciones solicitadas de millones, que representan un 83% del importe total solicitado (datos a 24 de enero de 2001). - Compensaciones de I.V.A.: se han trasladado expedientes de compensación, por un importe acreditado a compensar superior a millones de pesetas; de ellos han sido objeto de actuación inspectora expedientes, por un importe de millones (datos a 24 de enero de 2001). - Impuesto sobre Sociedades: se han trasladado a Inspección expedientes importando las devoluciones solicitadas millones de pesetas- de los que han sido objeto de actuación inspectora 691 expedientes, por un importe total solicitado de millones (datos a 6 de febrero de 2001). - Devoluciones del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas: en este caso se han trasladado expedientes, sobre 938 de los cuales se han iniciado actuaciones de comprobación inspectora (datos a 6 de febrero de 2001). Además, y también en lo que se refiere a las normas de integración entre planes parciales de control, se ha impulsado enormemente la colaboración de los órganos de Vigilancia Aduanera con los de la Inspección Financiera y Tributaria y con los de Recaudación; para ello, el Director General de la Agencia Tributaria delegó la correspondiente competencia en los Delegados Especiales de la Agencia y en el Director del Departamento de Organización, Planificación y Relaciones Institucionales, mediante Resolución de 23 de diciembre de Asimismo, se ha potenciado el traslado de información desde el ámbito de Aduanas e Impuestos Especiales hacia Recaudación -para garantizar el cobro de las deudas tributarias puestas de manifiesto por la primera de las áreas citadas-, con apoyo en la Instrucción 1/2000, de la Dirección General de la Agencia, sobre actuaciones de colaboración entre los órganos del área de Aduanas e Impuestos Especiales y los de Recaudación, que extiende a este ámbito el esquema de coordinación ya implantado para las relaciones entre la Inspección Financiera y Tributaria y Recaudación. Y se ha impulsado el flujo de información desde Recaudación hacia la Inspección Financiera y Tributaria y hacia la de Aduanas e Impuestos Especiales, a efectos de selección de contribuyentes para control tributario. Unas y otras actuaciones se incluyeron en el Programa Especial de Calidad Finalmente, también merece destacarse, en el ámbito de la colaboración entre los órganos de Inspección y Recaudación, el aumento de las medidas cautelares adoptadas en aplicación del artículo de la Ley General Tributaria para asegurar el cobro de deudas tributarias pendientes de liquidar, cuyo importe ha ascendido hasta millones de pesetas. Durante el año 2000 se han realizado las tareas preparatorias del Plan General de Control Tributario 2001, contando para ello con la colaboración de los servicios territoriales de la Agencia Tributaria (puede verse la Resolución de la Dirección General de la Agencia Tributaria que contiene las directrices generales del Plan 2001 en el BOE de 5 de enero de 2001). Entre las principales novedades introducidas en el mismo pueden mencionarse, además de numerosas mejoras técnicas, la plasmación en los programas de control de la Inspección Financiera y Tributaria de las conclusiones del Grupo de Alto Nivel creado en el seno del Consejo Europeo a iniciativa de España, que fundamentalmente pretenden una mayor coordinación en el intercambio de información tributaria entre los diferentes 15

8 Estados miembros de la Unión Europea y, en general, una más intensa colaboración en la práctica del control; asimismo, se abordan en el Plan los retos de adaptación del trabajo de control a la nueva Sociedad de la Información, cuyo desarrollo en ningún caso es deseable perturbar, pero sí evitar el indebido aprovechamiento que en términos de fraude pueda llevar aparejada. 4. El Programa Director del Control Tributario El Programa Director del Control Tributario ha constituido durante el año 2000 el marco estratégico de referencia en la elaboración del Plan General de Control Tributario. De este modo, se ha dotado de continuidad y sostenibilidad en el tiempo a los esfuerzos de control realizados en el año 1999, velando por la permanente potenciación de la calidad en las actuaciones de control, así como permitiendo su articulación con las metas establecidas para la Agencia Tributaria. El Programa Director del Control Tributario, aprobado el 21 de mayo de 1999, contiene un conjunto de directrices estratégicas de actuación para los años 1999 a 2002, obtenidas a partir del análisis del entorno económico y social en que se desarrolla el fraude y de la posterior aplicación de un conjunto de principios que se desea inspiren las actuaciones de control. El análisis del escenario del fraude al que habrá de enfrentarse la Agencia Tributaria en los próximos años permite distinguir entre las conductas fraudulentas dominantes, ya consolidadas en la actualidad, y las conductas emergentes, cuyo crecimiento se prevé que se producirá en los próximos años. Por su parte, los grandes principios en los que han de inspirarse las actuaciones de control de la Agencia Tributaria en este período son: colaboración con otras Administraciones Públicas; equilibrio entre las diversas formas de control y entre los diferentes intereses afectados; responsabilidad en el ejercicio del control; comportamiento dinámico y proactivo para garantizar la agilidad y permanente adaptación de las actuaciones al entorno; y optimización de los recursos materiales y humanos utilizados en las tareas de control para garantizar su mejor uso. El Programa Director de Control Tributario constituye un importante instrumento de lucha contra el fraude, complementario en el medio y largo plazo de los Planes anuales de Objetivos y de Control, que aporta al modelo de control de la Agencia Tributaria los requisitos necesarios para lograr aumentos reales de eficacia y calidad. Sin perjuicio del seguimiento específico y continuado del Programa para conocer su grado de ejecución y adaptación al escenario del fraude durante los años de su vigencia, el Programa Especial de Calidad también ha incluido el control de calidad de determinadas variables contempladas en el Programa Director de Control Tributario. 5. Plan para la Evaluación de los Recursos Humanos de la Agencia Tributaria El Plan para la Evaluación de los Recursos Humanos de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (P.E.R.H.A.) tiene por objeto la valoración razonada de las necesidades de personal de la organización en un plazo temporal de cinco años ( ), incluyendo un programa de cobertura de las carencias que se pongan de manifiesto en el citado horizonte temporal. Su estructura parte de la distribución del personal de la Agencia Tributaria por funciones (tipos de trabajo), zonas geográficas y niveles de servicio (provincial, regional y estatal), buscando una óptima asignación de los recursos humanos disponibles, tanto en la actualidad como en el futuro, a través del estudio y análisis de las cargas de trabajo a que ha de hacerse frente y de los niveles óptimos de gestión de dicha carga por funcionario. 16

9 Durante el año 2000 se elaboraron las conclusiones definitivas del Plan, que fueron tenidas en cuenta en la formulación de la propuesta que la Agencia Tributaria elevó al Ministerio de Administraciones Públicas sobre la Oferta de Empleo Público para el Cierre del Plan de Modernización de la Agencia Tributaria El Plan de Modernización se presentó en el primer trimestre de 1998, con vigencia hasta el año Constituye un compromiso básico de actuaciones a emprender, además de servir como vehículo de fijación de las prioridades de la Agencia. Como ya se ha dicho, durante 1998 y 1999 los Departamentos y Servicios de la Agencia acometieron las tareas necesarias para responder a los compromisos que se habían asumido en el Plan. En febrero de 2000 se elaboró una Memoria sobre el Plan de Modernización de la Agencia Tributaria, que describe las medidas que se han ido implantando en cada una de las áreas que contempla el Plan. A la fecha citada, la gran mayoría de las actuaciones previstas se habían ultimado con arreglo al calendario establecido -incluidas algunas de las aplicaciones informáticas pendientes-, o se encontraban en sus últimas fases de ejecución. 17