Cambios en el régimen de Zona Franca Recientemente se han aprobado diversas normas de interés relativas al régimen de Zona Franca de Uruguay. A través del presente artículo pretendemos realizar una aproximación a los distintos temas por ellas abordados. Ingreso a Zona Franca: exportación y exoneración de tributos Contratos, Plan de Negocios e Información a presentar Infraestructura puesta a disposición por el Explotador y determinación del canon Comercio minorista Personal extranjero Encuesta de Actividad Económica (INE): seguimiento y sanciones 1) Ingreso a Zona Franca: exportación y exoneración de tributos De acuerdo a lo establecido por al artículo 21 de la Ley 15.921 1 (Ley de Zonas Francas), Los bienes, servicios, mercancías y las materias primas, cualquiera sea su origen, introducidos a las zonas francas estarán exentos de todo tributo o cualquier otro instrumento de efecto equivalente sobre la importación o de aplicación en ocasión de la misma, aun aquellos en que por ley se requiera exoneración específica cualquiera fuera su naturaleza. Los bienes, servicios, mercancías y materias primas que procedan de territorio nacional no franco y sean introducidos a las zonas francas, lo serán de acuerdo a todas las normas vigentes para la exportación en ese momento. Oportunamente 2 la Resolución DGI 64/992, con el ánimo de actualizar la reglamentación en la materia, estableció en su artículo 1, literal a) que la circulación de bienes de territorio nacional no franco a Zona Franca se consideraría exportación en tanto el adquirente fuera un usuario de Zona Franca. Como se puede notar la DGI agregó un requisito adicional para que dichas operaciones fueran consideradas exportaciones, concretamente que el adquiriente fuera un usuario de Zona Franca. En cuanto ni la ley ni su decreto reglamentario establecen dicho requisito, ni tampoco otorgan a la DGI la potestad de reglamentar este aspecto, entendemos que la resolución es de dudosa legalidad. El Decreto 302/010 del 12 de octubre de 2010 3 zanjó en alguna medida este problema al establecer que la exención y el régimen de exportación establecidos en el artículo 21 de la Ley 15.921, son de aplicación a los usuarios de zonas francas y a los explotadores de las mismas. No obstante la norma se refiere específicamente a los explotadores de la Zona Franca, el hecho que en su Considerando se reconozca específicamente que las disposiciones del 1 Publicada en el Diario Oficial de 26 de enero de 1988 2 31 de enero de 1992 3 Publicado en el Diario Oficial de 20 de octubre de 2010 Página 1
artículo 21 de la Ley 15.921 son de carácter claramente objetivo y aplicable a todos aquellos sujetos que realicen las operaciones que las mismas establecen, nos permite inferir que el mismo tratamiento deberían recibir las operaciones realizadas por empresas que no revistan la calidad de usuarios de Zona Franca, ni de explotadores. 2) Contratos, Plan de Negocios e Información a presentar Con el objeto de que la Administración pueda comprobar que los beneficios otorgados por ley a los usuarios de Zona Franca se correspondan con el interés nacional de promover las inversiones, expandiendo las exportaciones e incrementando el uso de mano de obra nacional 4, desde el mes de junio de 2006 5, los contratos de usuarios directos e indirectos sometidos a la aprobación del Área Zonas Francas de la Dirección General de Comercio (DGC), deben presentarse conjuntamente con la siguiente información: a) Detalle de los accionistas y su domicilio, en el caso de Sociedades Anónimas con acciones nominativas, y el de los directores en el caso de tener acciones al portador. Cuando la usuaria sea filial de una sociedad del exterior sin constituir sucursal o representación permanente, se deberá también identificar la casa matriz del exterior y su sede. b) Plan de Negocios para los primeros tres años (o el plazo que cubra el contrato si éste fuera menor), incluyendo la descripción de la actividad a realizar según la CIIU R.3 6, la inversión a realizar (total y desagregada por componentes) y el cronograma de su ejecución 7. c) Cantidad de personas a emplear en forma directa inicialmente y proyección a uno y tres años, clasificadas según su respectiva nacionalidad, calificación y remuneración. A partir de enero de 2009 8, dicha información también debe ser presentada cuando existen cambios de objeto social, de denominación, y toda otra modificación de contratos y/o cesiones de contratos de usuarios directos e indirectos, sometidas a la aprobación del Área Zonas Francas de la DGC. Adicionalmente las Zonas Francas de servicios deben presentar 9 junto a la solicitud de la aprobación del contrato, el Proyecto Ejecutivo de las obras modificativas de las oficinas que se le asignaran por contrato al usuario directo y demás recaudos establecidos en el respectivo instructivo 10. 4 Ley 15921 (Zonas Francas), artículo 1 5 Resolución Dirección General de Comercio de 19 de mayo de 2006, y Resolución Dirección General de Comercio de 18 de octubre de 2006 (Instructivo). 6 Clasificación Internacional Industrial Uniforme, Revisión 3 (ajustada a Uruguay) 7 Los contratos que tengan por objeto la construcción de plantas industriales e infraestructuras conexas a las mismas, estarán eximidos de presentar la información establecida en este literal. 8 Resolución Dirección General de Comercio (DGC) de 10 de diciembre de 2008 9 Resolución DGC de 2 de junio de 2010 10 Resolución DGC de 10 de setiembre de 2010 Página 2
El Decreto 344/010 del 25 de noviembre de 2010 11 estableció que también se deberá prestar información de la empresa y el Plan de Negocios cuando el usuario directo o indirecto haga una solicitud de prórroga del contrato. Este decreto reglamentó adicionalmente otros aspectos que abordaremos a continuación: Cambios en la dirección de la empresa 12 Cuando existan cambios en la integración de su directorio, los usuarios de Zona Franca deberán comunicar dicho extremo al Área Zonas Francas de la DGC en un plazo de 30 días contados desde su inscripción definitiva en el Registro Nacional de Comercio. Se tendrá que aportar a dicha Área testimonio por exhibición de la Declaratoria (Ley N 17.904 del 27 de setiembre de 2005 13 ) y una nota suscrita por los representantes de la empresa en la que se informará la nacionalidad de sus miembros, el carácter de la actividad (remunerada o no), domicilio, teléfono y correo electrónico. Requisitos para la autorización 14 Serán autorizados los contratos de usuario directo o indirecto, o sus prorrogas no automáticas cuando de los antecedentes presentados en el Plan de Negocios se pueda determinar en forma inequívoca que la empresa desarrollará la actividad prevista en el objeto de su respectivo contrato desde la Zona Franca, contribuyendo al cumplimiento de los objetivos establecidos en la Ley de Zonas Francas 15. La norma establece que se entenderá que dichos extremos se alcanzan cuando del análisis del contrato y del Plan de Negocios surja que la actividad proyectada cumple simultáneamente con las siguientes condiciones mínimas: a) genera empleo directo o indirecto en la Zona Franca; b) desarrolla su actividad en la Zona Franca, utilizando o aprovechando las instalaciones provistas por el explotador o por el usuario directo según correspondiera; c) tiene domicilio fiscal en la Zona Franca. Solo se considerará al personal que efectivamente preste funciones dentro de la Zona Franca, a los efectos de determinar si se cumple con la generación de empleo directo o indirecto. Por lo tanto quedan excluidos a estos efectos, los profesionales asesores de los usuarios y sus empleados, que desarrollen sus 11 Publicado en el Diario Oficial de 6 de diciembre de 2010, artículo 1 12 Decreto 344/010, artículo 2 13 Ley 17.904, artículo 13, Sustitúyese el artículo 86 de la Ley Nº 16.060, de 4 de setiembre de 1989, por el siguiente: "ARTÍCULO 86. (Nombramiento, cese y revocación de los administradores, directores y representantes).- Todo nombramiento de administrador, director o representante por acto distinto del contrato o estatuto social, así como su cese o revocación deberá inscribirse en el Registro Nacional de Comercio. 14 Decreto 344/010, artículo 3 15 V. supra., nota 4. Página 3
actividades fuera del territorio franco. El domicilio fiscal por su parte deberá ser denunciado en las Condiciones Generales del Contrato 16. Plazo de autorización 17 Dado que con el anterior sistema de prórrogas automáticas de los contratos la Administración perdía la facultad de evaluar los resultados de los emprendimientos al momento de disponer la renovación de los mismos, de modo de controlar el cumplimiento de los objetivos de la Ley de Zonas Francas, surgió la necesidad de fijar plazos máximos a los contratos de usuario directo e indirecto. En tal sentido, el plazo máximo de los contratos de usuario que se autoricen en las Zonas Francas de explotación privada será de: Cinco años: contratos de usuario indirecto Diez años: contratos de usuario directo para la realización de actividades comerciales, comerciales off shore y de servicios Quince años: contratos de usuario directo para la realización de actividades industriales. Dichos plazos se contarán a partir del acto de autorización dictado por el Área Zonas Francas de la DGC. El Área Zonas Francas de la DGC puede autorizar, por razones debidamente fundadas, contratos de usuario directo o indirecto por plazos mayores a los previstos en el régimen general. A los efectos de la concesión de un plazo mayor, se tendrá en cuenta la cuantía de las inversiones en activos fijos, el volumen de empleo directo o indirecto generado y la extensión del período de La Dirección General de Comercio haciendo uso de sus facultades estableció los requisitos mínimos que los proyectos de inversión deberán cumplir en caso de aspirar a plazos contractuales mayores, a saber 18 : La autorización de contratos de usuarios directos a plazos mayores de diez años, se otorgará si se cumplen conjuntamente como mínimo los siguientes indicadores, según el tipo de actividad a realizar: Comercial Doce (12) personas ocupadas en forma Un plazo mayor a diez años (10) en la Comercial (Off Shore) Doce (12) personas ocupadas en forma Un plazo mayor a diez (10) años en la 16 Resolución DGC 152/010, artículo 2 17 Decreto 344/010, artículos 4, 5, 6 y 7, y Decreto 72/011, artículos 1, 2 y 3. 18 Resolución DGC 155/010 Página 4
US$ 1.000.000 (un millón de dólares estadounidenses). Industrial Cuarenta (40) personas ocupadas en forma directa, con una carga horaria de treinta Un plazo mayor a diez (10) años en la US$ 5.000.000 (cinco millones de dólares estadounidenses). US$ 160.000 (ciento sesenta mil dólares estadounidenses). Servicios Doce (12) personas ocupadas en forma Un plazo mayor a diez (10) años en la US$ 400.000 (cuatrocientos mil dólares estadounidenses). El indicador de las personas ocupadas es exigible a partir del cuarto año. Las inversiones en activo fijo a considerar serán las que se ejecuten al término del primer año. Se debe presentar en todos los casos un proyecto de inversión de modo de verificar cuál es la maduración del proyecto. La autorización de contratos de usuarios indirectos a plazos mayores de dos años, se otorgará si se cumplen conjuntamente como mínimo los siguientes indicadores, según el tipo de actividad a realizar: Comercial Cuatro (4) personas ocupadas en forma Un plazo mayor a dos (2) años en la US$ 150.000 (ciento cincuenta mil dólares estadounidenses). Industrial Veinte (20) personas ocupadas en forma directa, con una carga horaria de treinta horas semanales por persona Un plazo mayor a dos (2) años en la US$ 2.000.000 (dos millones de dólares estadounidenses) Comercial (Off Shore) Cuatro (4) personas ocupadas en forma Un plazo mayor a dos (2) años en la US$ 40.000 (cuarenta mil dólares estadounidenses) Servicios Cuatro (4) personas ocupadas en forma Un plazo mayor a dos (2) años en la US$ 70.000 (setenta mil dólares estadounidenses) EI indicador de las personas ocupadas es exigible a partir del tercer año. Las inversiones en activo fijo y capital de trabajo a considerar serán las que se ejecuten al término del segundo año. Se debe presentar en todos los casos un flujo de beneficios netos donde se muestre la Tasa Interna de Retorno y el Valor Actual Neto de la inversión. Página 5
En los casos que los aspirantes a usuarios soliciten realizar más de un tipo de actividad, las solicitudes de excepción antes mencionadas serán evaluadas por la actividad en la que las exigencias sean mayores. Los plazos máximos de los contratos de usuarios directos o indirectos, serán obligatorios en todos los contratos nuevos cuya solicitud de autorización se ingrese al Área Zonas Francas de la DGC a partir del 7 de diciembre de 2010. Los plazos máximos no se aplicarán a las solicitudes de autorización de modificación de contrato, cesiones y cambio de nombre de alguna de las partes de los contratos vigentes a la fecha, excepto en aquellos casos en que se solicite la modificación del plazo contractual vigente 19. Prórroga del Contrato 20 El Área Zonas Francas puede autorizar prórrogas del contrato original cuando exista una solicitud fundada, cursada con una antelación no menor a ciento veinte días al vencimiento del contrato original o sus prórrogas. Si no hubiera un pronunciamiento acerca de la solicitud de prórroga antes del vencimiento del contrato vigente y siempre que se hubieran presentado en tiempo y forma por el interesado todos los elementos de juicio que el Área Zonas Francas considere suficientes para fundamentar la concesión de la prórroga, se entenderá que existe una autorización ficta; no eximiendo la misma al Área Zonas Francas de su obligación de pronunciarse. El plazo de cada una de las sucesivas prórrogas no puede superar el plazo del contrato original. El sistema de prórrogas antes establecido, será de aplicación obligatoria a todos los contratos nuevos de usuarios directos e indirectos cuya solicitud de autorización se ingrese al Área Zonas Francas de la DGC a partir del 7 de diciembre de 2010. El nuevo sistema de prórrogas no se aplicará a las solicitudes de autorización de modificación de contrato, cesiones y cambio de nombre de alguna de las partes de los contratos vigentes a la fecha, excepto en aquellos casos en que se solicite la modificación del plazo contractual vigente 21. Formato del Plan de Negocios 22 El Plan de Negocios se deberá elaborar de acuerdo al Instructivo y Formulario establecido a tales efectos por el Área Zonas Francas de la DGC, y se presentará impreso y en CD debidamente etiquetado. La Administración no dará trámite a ninguna solicitud que deba presentarse con Plan de Negocio si éste no se ajusta al modelo preestablecido. 19 Resolución DGC 152/010, artículo 3 20 Decreto 344/010, artículos 4 y 6, y Decreto 72/011, artículos 1 y 2. 21 Resolución DGC 152/010, artículo 3 22 Resoluciones del DGC - Área Zonas Francas de 26 de julio de 2010 y 13 de agosto 2010 Página 6
3) Infraestructura puesta a disposición por el Explotador y determinación del canon 23 En virtud de que el régimen tributario de los explotadores (no se encuentran amparados por las exenciones y beneficios de la Ley de Zonas Francas) difiere del de los usuarios, la nueva normativa pretende delimitar claramente las prestaciones de bienes y servicios comprendidos en el concepto de infraestructura dispuesto en el artículo 8 24 de la Ley de Zonas Francas, y por lo tanto correspondientes al ámbito de actuación del explotador; diferenciándolas de aquellas prestaciones de bienes y servicios que por no estar incluidas en tal concepto pueden ser desarrolladas por usuarios, con los correspondientes efectos fiscales. En tal sentido, la norma interpreta que la infraestructura necesaria y suficiente que debe proveer el explotador de una Zona Franca, es el conjunto de elementos o servicios esenciales para la creación y funcionamiento de la misma; comprendiendo así al conjunto de edificaciones, instalaciones, estructuras y servicios necesarios para el desarrollo de las actividades en las Zonas Francas. Partiendo de esta definición se establece una lista taxativa de los bienes y servicios que deberá proveer el explotador, a saber: instalación y distribución de energía eléctrica; suministro de agua; red de saneamiento; telefonía básica, entendiéndose por tal los servicios de telefonía local, ADSL básico, aislación perimetral; red vial y el alumbrado interno y perimetral; los servicios de limpieza y de recolección de residuos, el mantenimiento y vigilancia, la red hídrica contra incendios; todos ellos en los espacios de uso común; la provisión del servicio de control de inventarios de acuerdo a la reglamentación vigente, la construcción y equipamiento de resguardos aduaneros y de la oficina de control de acceso del explotador. Los servicios antes mencionados los podrá prestar el explotador directamente o a través de terceros, a condición de que estos no sean usuarios de Zona Franca. A los efectos de determinar el canon que deberá pagar el explotador la Dirección General de Comercio establecerá regímenes de determinación objetiva de la base imponible de la referida prestación, en el caso que los servicios antes mencionados sean prestados por terceros no usuarios. La parte de la base imponible correspondiente a tales servicios se determinará considerando el margen bruto del explotador o el costo de administración de los mismos, según corresponda. 23 Decreto 344/010, artículos 8 y 9 24 Ley 15921, artículo 8,...entiéndese por explotación la operación por la cual a cambio de un precio convenido con cada usuario, una persona física o jurídica provee la infraestructura necesaria y suficiente para la instalación y funcionamiento de una zona franca. Subrayado nuestro. Página 7
4) Comercio minorista 25 Con referencia al alcance de la prohibición del comercio al por menor contenida en la Ley de Zonas Francas 26, se consideró necesario precisar su alcance, estableciéndose que la misma alcanza a las actividades a desarrollar por los usuarios directos e indirectos dentro de las Zonas Francas con respecto a consumidores finales. Esta prohibición no comprende a la provisión de bienes y servicios entre usuarios o entre usuarios y explotadores de las Zonas Francas. No se encuentran comprendidas en la prohibición legal, las actividades comerciales o de servicios destinadas a satisfacer el consumo final de bienes y servicios por parte del personal de las Zonas Francas en oportunidad de desarrollar su actividad laboral dentro de las mismas, que realice el explotador o contrate con terceros no usuarios y que sean necesarias para el desarrollo de las actividades de la Zona Franca. 5) Personal extranjero 27 El artículo 18 de la Ley de Zonas Francas establece que los usuarios deberán emplear en las actividades que desarrollen en las mismas, un mínimo de 75% de personal uruguayo (ciudadanos naturales o legales). La norma reglamentaría 28 por su parte contemplaba que para realizar dicho cálculo se consideraría exclusivamente al personal dependiente. La nueva normativa prevé que a los efectos de calcular el porcentaje antes referido se podrá contabilizar a los ciudadanos uruguayos, naturales o legales, tanto del personal dependiente propiamente dicho como a los directores que ejerzan una actividad remunerada en la empresa 29. En tal sentido, se tomará en consideración lo declarado ante los organismos previsionales nacionales o ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Adicionalmente la norma establece que el porcentaje se deberá respetar durante toda la vigencia del contrato y sus respectivas prórrogas. 25 Decreto 344/010, artículos 10 26 Ley 15.921, artículo 37, inciso 1 27 Decreto 344/010, artículos 11 y 12 28 Decreto 454/088, artículo 33 29 Producto de dicha disposición se establece la modificación del texto del artículo 33 del Decreto 454/088, el que quedara redactado de la siguiente manera: En los casos en que un usuario pretenda utilizar personal extranjero en un porcentaje superior al 25% (veinticinco por ciento) del total de sus empleados en relación de dependencia o directores con actividad remunerada, deberá solicitarlo por escrito al Área Zonas Francas de la Dirección General de Comercio, expresando las razones en que funda dicha solicitud. La referida Dirección elevará un informe al Ministerio de Economía y Finanzas para su resolución. Subrayado nuestro Página 8
6) Encuesta de Actividad Económica (INE): seguimiento y sanciones 30 Al igual que en los años 2005, 2006, 2007 y 2008, a partir del 27 de junio de 2011 el Instituto Nacional de Estadística (INE) realizará una Encuesta de Actividad Económica de los años 2009 y 2010, a los explotadores y usuarios de Zona Franca. Al respecto la Dirección General de Comercio dispuso que el INE le remita al Área de Zonas Francas, dentro cierto plazo, un listado con todos los explotadores y usuarios que hayan cumplido en tiempo y forma con la obligación de responder la Encuesta. El Área de Zonas Francas utilizará dicho listado para realizar los controles respectivos y hacer intimaciones a los omisos, quienes tendrán un plazo de cinco días para presentar la información ante el INE. De no presentarse la información en dicho plazo, el Área de Zonas Francas elevará los antecedentes al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) a los efectos de que éste aplique las sanciones que correspondan. El incumplimiento podrá ser sancionado con: Una multa pecuniaria cuyo monto será determinado por el MEF de conformidad con lo dispuesto por el artículo 42 de la Ley de Zonas Francas 31 ; y la prohibición por un período no menor a noventa días de ingreso y egreso de mercaderías, en el caso de los usuarios que realicen actividades comprendidas en los literales a) y b), del artículo 2 de la Ley de Zonas Francas 32. Si tuvieran mercadería depositada de terceros, los depositantes deberán solicitar ante el Área de Zonas Francas la autorización para su traslado (durante el período de la sanción) al depósito de otro usuario que esté en condiciones de facilitar el despacho. la suspensión por un período no menor a noventa días en sus actividades a los usuarios que realicen actividades comerciales sin ingreso de mercadería y de servicios. Debiéndose hacer entrega de la 30 Resolución DGC 75/011 31 Ley 15.921, artículo 42, Las violaciones e infracciones de la presente ley, sus reglamentos y estipulaciones contractuales, serán sancionadas por el Poder Ejecutivo. A) Con multa de hasta N$ 50:000.000.00 (cincuenta millones de nuevos pesos) que se reajustarán por el Índice de los Precios al Consumo establecido por la Dirección General de Estadística y Censos. B) Con prohibición de ingresos y egresos de mercaderías y/o la realización de cualquier operación en calidad de usuario por un tiempo determinado; y C) Con la pérdida de las exenciones y demás beneficios que esta ley concede. 32 Ley 15.921, artículo 2, A) Comercialización de bienes, excepto los referidos en el artículo 47 de la presente ley, depósito, almacenamiento, acondicionamiento, selección, clasificación, fraccionamiento, armado, desarmado, manipulación o mezcla de mercancías o materias primas de procedencia extranjera o nacional. [ ] B) Instalación y funcionamiento de establecimientos fabriles. Página 9
constancia de usuario al explotador, quien la remitirá al Área de Zonas Francas en un plazo de tres días hábiles. la prohibición de realizar cualquier trámite o gestión ante el Área de Zonas Francas durante el período de prohibición/suspensión antes referido. Cr.Federico Esmite director@cpaesmite.com Página 10