El futuro de Europa: la dimensión del comercio exterior

Políticas Mediterráneas Europa El futuro de Europa: la dimensión del comercio exterior 188 Selen Sarisoy Guerin Jefe de la Unidad de Política Comercial y miembro investigador Centre for European Policy Studies, Bruselas El reciente debate en torno al «futuro de Europa» se inició aproximadamente en la época en que se firmó el Tratado de Lisboa, el 14 de diciembre de 2007. Dado que dicho tratado aspiraba a hacer a la Unión Europea más democrática, eficaz y transparente, los retos que ésta habría de afrontar en el mundo futuro requerían un sólido conjunto de valores europeos que resistieran la prueba del tiempo. El tratado preveía también cambios institucionales que hicieran de la Unión Europea un actor global. En este artículo me gustaría centrarme en el «futuro de Europa» como actor económico global. Dado que se trata del mayor bloque comercial del mundo, el PIB de la UE-27 es hoy de tres billones de euros (finales de 2008), la cifra total de su comercio mundial ha llegado a los 2,4 billones de euros, y es una exportadora neta de bienes y servicios de alta y media tecnología. La política de comercio exterior común de la Unión Europea, que aspira a abrir nuevos mercados para los productos y servicios europeos, así como a mantener una estrecha vigilancia sobre el creciente proteccionismo, resulta indispensable para superar los retos económicos internos. Así, por ejemplo, durante el período 2000-2008, la tasa de crecimiento media de la UE-15 se ha estancado en torno al 2%, frente al 2,3% de los Estados Unidos, mientras que las tasas de productividad laboral (PIB ponderado según EPA [Estándar de Poder Adquisitivo] por hora trabajada) se han situado por debajo de las estadounidenses. Varios retos aguardan a la Unión Europea de cara a un crecimiento sostenible para las generaciones futuras, y el envejecimiento de la sociedad es uno de ellos. El crecimiento sostenible y la creación de empleo de calidad no constituyen sólo una condición previa para el futuro de Europa como actor económico, sino que resultan asimismo necesarios para el futuro de Europa como actor político. Aunque el proceso de reforma institucional adquirió impulso con el Tratado de Lisboa, el debate sobre el «futuro de Europa» va más allá de dicho proceso, y resulta en muchos aspectos multifacético. No cabe duda de que la Estrategia de Lisboa representa uno de los hitos en este proceso de definir «qué» clase de Europa futura se quiere y «cómo» se puede llegar a ella. Habiendo reconocido los retos económicos que aguardan a la Unión Europea, la Estrategia de Lisboa se acordó inicialmente en 2000, y luego se relanzó en 2005 para hacer de la Unión Europea «la economía más dinámica y competitiva del mundo en el plazo de diez años». La Estrategia de Lisboa se centra claramente en el crecimiento y el empleo: inversión del 3% del PIB europeo en investigación y desarrollo en 2010, y una tasa de empleo (la proporción de la población europea en edad laboral con respecto al empleo) del 70% en la misma fecha. El modo de funcionamiento de esta estrategia implica que los estados miembros emprendan reformas de ámbito nacional basadas en los Programas Nacionales de Reformas (PNR) presentados en 2006 siguiendo las directrices políticas («Directrices Integradas») acordadas colectivamente por todos los estados miembros. Los PNR abarcan un período de tres años. Para alcanzar los fines concretos mencionados, los estados miembros establecieron ambiciosos objetivos de I+D, y las tasas de empleo se han incrementado, de modo que se están haciendo progresos de cara a los objetivos principales. Obviamente, el crecimiento y el empleo no son los únicos objetivos económicos que importan: la mejora de la educación constituye también otro factor fundamental que requiere que la Unión Europea invierta a fin de reducir la brecha de cualificación que la separa de los Estados Unidos. Todos esos objetivos y los pro-

gramas de reforma forman parte de una agenda interna de crecimiento sostenible para Europa. Sin embargo, en un mundo globalizado hay cada vez más y más factores internos que vienen determinados o afectados por factores o conmociones externas. Asimismo, en un mundo globalizado, donde la integración económica, tanto real como financiera, se define por los flujos de bienes y servicios y de inversiones, las políticas orientadas tanto al comercio como a la inversión resultan cruciales para un crecimiento sostenible. En este sentido, la Unión Europea constituye un importante actor en el comercio mundial, al promover el libre comercio y reducir el proteccionismo, y, por ende, es también un importante actor en la globalización. 1 En los últimos dos años de la actual política comercial de la Comisión se ha producido un importante punto de inflexión. En el resto del presente artículo analizaré cómo la Comisión adoptó una «nueva» política comercial para contribuir al «futuro de Europa» y, como ya indicábamos, «hacer de la Unión Europea la economía más dinámica y competitiva del mundo en 2010». La celebración de las elecciones al Parlamento Europeo representa un buen momento para hacer una valoración del rendimiento de la actual Comisión en lo que se refiere a la política comercial. La contribución de la política de comercio exterior al «futuro de Europa» No cabe duda de que el acontecimiento más importante en la política comercial de la Unión Europea es el cambio de paradigma desde el «embargo» a todas las nuevas negociaciones comerciales bilaterales a un renovado mandato sobre profundos y exhaustivos Acuerdos de Libre Comercio (ALC). Las negociaciones comerciales multilaterales y la culminación con éxito de la Ronda de Doha de la OMC han constituido la principal prioridad de la Unión Europea. A las negociaciones de cara a la Agenda de Desarrollo de Doha (ADD), que se iniciaron en noviembre de 2001 con el mandato otorgado en la IV Conferencia Ministerial celebrada en Doha, les siguió la V Conferencia Ministerial, celebrada en Cancún en 2003. El entonces comisario de Comercio Pascal Lamy estableció un embargo a todas las nuevas negociaciones bilaterales a fin de mostrar el compromiso de la Unión Europea con las negociaciones comerciales multilaterales. Cuando el nuevo comisario de Comercio Peter Mandelson inició su mandato, también respaldó la política de su antecesor. Sin embargo, tras el poco satisfactorio resultado de la Conferencia Ministerial de Hong Kong, celebrada en 2005, las negociaciones de Doha fueron suspendidas en julio de 2006 por recomendación del entonces director general, Pascal Lamy. La Unión Europea constituye un importante actor en el comercio mundial, al promover el libre comercio y reducir el proteccionismo, y, por ende, es también un importante actor en la globalización Poco después de la suspensión de la Ronda de Doha se produjo un creciente impulso global de cara a nuevos acuerdos de libre comercio bilaterales y regionales. En octubre de 2006 se hizo pública una comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. Dicha comunicación Una Europa global: competir en el mundo (COM 2006, 567) marcó un cambio en la política comercial de la Unión Europea y acabó con el largo embargo impuesto a los acuerdos comerciales bilaterales. La Unión Europea decidió poner en marcha una nueva generación de Acuerdos de Libre Comercio que han de ir más allá de lo que puede lograrse en el nivel de la OMC (OMC+), prestando la máxima atención al cumplimiento de los acuerdos de esta última institución. Los ALC de nueva generación debían ser «profundos» y «exhaustivos», abordar cuestiones «de más allá de las fronteras» como las barreras reguladoras e incluir la liberalización de los servicios y las inversiones. En la comunicación Una Europa global se afirmaba que la política comercial de la Unión Europea formaba «parte integrante del enfoque de la UE sobre la reforma económica y la competitividad», y que la «renovada estrategia de Lisboa que estableció los pasos que había que dar para garantizar el crecimiento y el empleo» había de complementarse con una 189 1 Dado que la Unión Europea tiene una política de comercio exterior común dirigida por la Dirección General de Comercio de la Comisión Europea, el resto de este artículo se centrará en dicha política comercial. Actualmente forma parte de la agenda una política de inversión común.

190 política comercial que proporcionara acceso al mercado a las empresas de la Unión Europea. Desde que Mandelson asumiera el cargo, en octubre de 2004, la Comisión ha puesto en marcha varias iniciativas y negociaciones comerciales clave. En las tablas 2 y 3 se resumen algunos de los hitos de los cuatro últimos años. TABLA 2 Período de consulta del Libro Verde sobre la revisión de los Instrumentos de Defensa Comercial de la Comunidad enero de 2007 Consulta sobre la Estrategia de Acceso al Mercado Renovada enero de 2007 Revisión de los Instrumentos de Defensa Comercial marzo de 2007 Comunicación sobre la Estrategia de Acceso al Mercado Renovada abril de 2007 Regulación del Consejo aplicando unas preferencias arancelarias generalizadas (SGP para 2009-2011) abril de 2008 TABLA 3 Iniciativas comerciales de la Unión Europea VI Ministerial de Doha en Hong Kong diciembre de 2005 Se suspende la Ronda de Doha julio de 2006 Entra en vigor el ALC UE-Corea del Sur 6 de mayo de 2007 Entra en vigor el ALC UE-India 28 de junio de 2007 Entra en vigor el ALC UE-ASEAN 4 de mayo de 2007 Entra en vigor el ALC UE-China enero de 2007 Se inicia el APM con CARIFORUM 16 de diciembre de 2007 Conclusión del AEA con Albania febrero de 2005 Conclusión del AEA con Bosnia y Herzegovina diciembre de 2006 Conclusión del AEA con Montenegro septiembre de 2006 Conclusión del AEA con Serbia julio de 2007 Conclusión de las negociaciones UE-Egipto Conclusión de las negociaciones UE-Israel Conclusión de las negociaciones UE-Jordania Directiva de negociación AA UE-Libia julio de 2008 Se inicia el acuerdo UE-Túnez sobre MRD julio de 2008 Entra en vigor el ALC UE-Ucrania 18 de febrero de 2008 ALC UE-CCG en vigor ALC UE-Mercosur en vigor Acuerdo de Mejora del Comercio y la Inversión UE-Canadá en discusión en el Consejo Fuente: Dirección General del Comercio. Estado de las negociaciones comerciales durante el mandato de la actual Comisión A continuación analizaremos algunas de las iniciativas comerciales más significativas emprendidas durante el mandato de la actual Comisión. La comunicación Una Europa global y la nueva generación de ALC La comunicación Una Europa global identificaba una serie de potenciales socios de ALC con la Unión Europea basándose en los siguientes criterios: países o regiones con un gran potencial de mercado (normalmente el tamaño del mercado se mide con el PIB multiplicado por la tasa de crecimiento), y con unas barreras arancelarias y no arancelarias elevadas. Según estos criterios, en Asia se identificó a tres posibles socios de ALC, y en 2007 se iniciaron negociaciones con Corea del Sur, la India y la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (ASEAN). Aunque los países asiáticos representan grandes mercados con buenas perspectivas de crecimiento y una apertura comercial cada vez mayor, la proporción de Asia en el comercio de la Unión Europea es relativamente pequeña comparada con su importancia relativa para los Estados Unidos y Japón. Si la Unión Europea pretende asegurarse una competitividad sostenida para las próximas generaciones, unos ALC más profundos que potencien el comercio con una región dinámica pueden ayudar a alcanzar este objetivo. Entre las tres negociaciones con potenciales socios de ALC, la de Corea del Sur es la que está más cerca de culminar, con algunos progresos moderados en el caso de la India y un ritmo más lento en el de la ASEAN. En resumen, pues, la opción de ALC de nueva generación resulta especialmente significativa, dado que, cuando dichos ALC se formalicen, abrirán nuevos mercados en Asia para la Unión Europea. Actualmente, ésta no mantiene ningún acuerdo preferencial bilateral con ninguna nación asiática. Aunque ninguno de los ALC de nueva generación con Asia se ha formalizado todavía, el Acuerdo de Partenariado Mejorado (APM) con CARIFORUM (Foro Caribeño de Estados de África, el Caribe y el Pacífico), iniciado el 16 de diciembre de 2007, se considera el primer ALC de «nueva generación» cerrado desde la comunicación Una Europa global. El acuerdo abarca tanto la liberalización de los bienes y servicios como la inversión, e incluye cuestiones «de más allá de las fronteras» como los derechos de propiedad intelectual, el abastecimiento público y la competencia. Una de las concesiones más importantes en el APM EU-CARIFORUM es el compromiso de la Unión Europea de abrir su mercado de servicios a las empresas y los profesionales caribeños a fin de ofrecer la experiencia laboral de la Unión en los sectores de servicios. Además de ello, las nuevas normas de origen que se ofrecen en el APM fomentan la integración de las empresas caribeñas en la cadena de producción vertical.

No cabe duda de que la decepción más significativa de la vigente Comisión es su fracaso a la hora de concluir la Ronda de Doha. Pese al anterior incumplimiento de varios plazos, existió un considerable consenso que permitió finalizar las modalidades de proyecto revisadas sobre el Acceso al Mercado No Agrícola (AMNA) y la agricultura que se publicaron en mayo de 2008. Tras diez días de difíciles negociaciones, en julio de 2008, la «mini-ministerial» de Ginebra no produjo resultado alguno, y sucumbió a la falta de acuerdo en torno a los mecanismos especiales de salvaguardia. Aunque las negociaciones de la Ronda de Doha incluían las normas y los servicios, además de la liberalización de la agricultura y el ANMA, el tema general de la Ronda ha sido proporcionar «desarrollo» a los países en desarrollo. Dado que la liberalización arancelaria de los productos agrarios y la eliminación de las subvenciones de los países desarrollados constituye el núcleo de los problemas de desarrollo, los países en desarrollo y los desarrollados se han encontrado una vez más en conflicto. La Unión Europea ha hecho una generosa oferta para reducir sus aranceles agrarios en un 50%, asegurándose de que los aranceles más elevados sean objeto de una mayor reducción. Además de ello, la UE se ofreció a reducir sus subvenciones en un 70% y a eliminar todas las subvenciones a la exportación si otros países aceptaban también hacer lo mismo. Durante una gran parte de las negociaciones, la agricultura ha dominado sobre los productos industriales, y ésta ha sido la principal razón del fracaso de las conversaciones en julio de 2008. Para algunos, la culpa del fracaso de Doha fue de los Estados Unidos: mientras este país demandaba significativas concesiones a algunos países en desarrollo (como, por ejemplo, la India, Brasil y China), por su parte no estaba dispuesto a hacer lo mismo. En especial, los Estados Unidos se negaban a reducir unas subvenciones que distorsionaban el comercio. Aunque las negociaciones prosiguen, el hecho de no poder concluir esta Ronda en julio de 2008 fue un fracaso colectivo. Sin embargo, dado que una de las prioridades de la Comisión era proporcionar una liberalización comercial y de desarrollo sostenible y amistosa, no deja de ser una oportunidad perdida. Cuál es el futuro de las relaciones comerciales Unión Europea-Mediterráneo El pasado año, la agenda política fue de lo más apretada. La propuesta de Sarkozy de la Unión para el Mediterráneo se hizo pública por primera vez tras su elección, en mayo de 2007. Aunque inicialmente chocó con cierta oposición en los altos niveles, la iniciativa venía a revigorizar el Proceso de Barcelona. En la Cumbre de París del Proceso de Barcelona: Unión para el Mediterráneo, celebrada en julio de 2008 y que unió a los jefes de Estado y de Gobierno, se acordó aprovechar y reforzar los elementos más fructíferos del Proceso de Barcelona. En la Reunión Ministerial de Marsella, celebrada en noviembre de 2008, se describieron con detalle los toques finales de la iniciativa: las estructuras institucionales del «Proceso de Barcelona: Unión para el Mediterráneo» habían de gobernarse por el principio de la «copresidencia». Se acordó que los altos funcionarios son los responsables de abordar todas las iniciativas, de hacer balance y evaluar los progresos del proyecto. Dichos altos funcionarios contarán con la ayuda de un Comité Permanente Conjunto, que asistirá y preparará las reuniones y abordará las cuestiones que hasta ahora trataba el Comité Euromed, que quedará disuelto. Además de ello, una secretaría conjunta se encargará de recoger «dentro de las prioridades de los proyectos, las iniciativas regionales, subregionales o transnacionales». La cumbre de 2008 fue especialmente significativa en la medida en que relanzó el objetivo de crear un Área de Libre Comercio Euromediterránea en 2010 se asignó a los altos funcionarios la tarea de presentar una Hoja de Ruta del Comercio Euromediterráneo hasta 2010 y más allá de ese año Luego, en la Reunión Ministerial de noviembre de 2008, se acordó un plan de trabajo para 2009. Este plan de trabajo incluye 15 reuniones ministeriales sobre varias áreas de importancia común como el agua, el desarrollo sostenible, la energía, el medio ambiente, la seguridad alimentaria, la agricultura y el desarrollo, el comercio y otros. La cumbre de 2008 fue especialmente significativa en la medida en que relanzó el objetivo de crear un Área de Libre Comercio Euromediterránea en 2010. 191

192 En la VII Reunión Ministerial Comercial Euromediterránea, celebrada en Marsella en julio de 2008, se asignó a los altos funcionarios la tarea de presentar una Hoja de Ruta del Comercio Euromediterráneo hasta 2010 y más allá de ese año. Actualmente, el CEPS (Centre for European Policy Studies, Bruselas) está realizando un estudio conjunto con el CASE (Center for Social and Economic Research, Varsovia) a fin de proporcionar a la Comisión una serie de recomendaciones sobre las áreas prioritarias de cara a la negociación de los futuros Acuerdos de Libre Comercio «profundos». Los resultados del estudio se presentarán a los altos funcionarios en la próxima Reunión Ministerial. Otro importante aspecto de las futuras relaciones comerciales es el nivel de integración intrarregional en el Mediterráneo Hasta ahora, las investigaciones existentes indican que en 2008 se han hecho considerables progresos en el ámbito del comercio. Entre los socios mediterráneos, las negociaciones con Egipto, Marruecos, Túnez, Israel y Jordania se hallan en un avanzado estado. El pasado año la Unión Europea concluyó negociaciones sobre productos agrícolas, alimentos procesados y caladeros con Egipto e Israel. Las negociaciones agrarias UE-Jordania concluyeron en 2005. Las negociaciones con Marruecos se hallan en una fase avanzada, mientras que con Túnez acaban de iniciarse. En julio de 2008 se inició un acuerdo sobre el Mecanismo de Resolución de Disputas (MRD) con Túnez, al tiempo que también se han hecho sustanciales progresos en las negociaciones bilaterales con Marruecos en torno al MRD. Las negociaciones bilaterales con Egipto, Marruecos, Túnez e Israel sobre la liberalización del comercio de servicios y el derecho de establecimiento, iniciadas en 2008, proseguirán a lo largo de 2009. Los ALC de «nueva generación» que la Comisión está decidida a firmar con los países mediterráneos llevarán los actuales ALC incluidos en los Acuerdos de Asociación más allá de la liberalización arancelaria. Las prioridades de la Unión Europea serán eliminar las barreras no arancelarias tales como los estándares técnicos, la certificación y comprobación de los productos industriales, y las barreras sanitarias y fitosanitarias a los productos agrícolas. Para lograrlo, los progresos hechos hasta ahora deben complementarse con una atención prioritaria al ámbito de los acuerdos sobre evaluación y acreditación de conformidad. Otro importante aspecto de las futuras relaciones comerciales es el nivel de integración intrarregional en el Mediterráneo. Para los países del sur del Mediterráneo resulta especialmente importante que se integren como región (es decir, que formen un área de libre comercio común) para poder beneficiarse de la acumulación diagonal de origen Pan- Euromed. Para la Unión Europea, la integración intrarregional es importante de cara a aquellos sectores donde la cuestión importante es la consolidación de la industria antes que el acceso al mercado. Por esta razón, es importante fomentar iniciativas tales como Agadir entre otros socios del Mediterráneo. A largo plazo y al amparo de la iniciativa de la Política Europea de Vecindad, se incentivará a los socios mediterráneos a armonizar la experiencia adquirida en varias áreas relacionadas con el comercio (como, por ejemplo, el abastecimiento público, la política de competencia, los derechos de propiedad intelectual, etc.) para promover tanto el comercio como la inversión. Dada la gran importancia estratégica del Mediterráneo para la Unión Europea, todos estos pasos contribuirán a la integración de los países del sur del Mediterráneo con la Unión y reforzarán el Proceso de Barcelona.