DOCUMENTO INICIAL MANUAL DE DIGITALIZACIÓN v.1.0 Subsecretaría de Tecnologías de Gestión 1
Índice Introducción... 4 Capítulo 1 - Consideraciones previas al proceso de digitalización... - Sistema de Gestión Documental Único... - Fundamentos de su importancia... - Tramitación digital con papelización al final del proceso... - Expediente electrónico (producción, gestión, conservación y acceso en entorno digital)... - Procesos archivísticos previos... - Confección del Cuadro de clasificación de series documentales que se implicarán en el proyecto de digitalización (requisito mínimo)... - Identificación de las series documentales que se implicarán en el proyecto de digitalización (requisito mínimo)... - Descripción normalizada de las series documentales que se implicarán en el proyecto de digitalización (requisito mínimo que debe incluir los datos necesarios para armar el nombre del fichero digital)... - Establecer los plazos de conservación... - Establecer los protocolos de ejecución de la disposición final para todos los soportes... - Aplicar las resoluciones de disposición final con anterioridad al proceso de digitalización... - Establecer niveles de acceso y plazos de accesibilidad para todos los soportes... - Capítulo 2 - Metadatos... - Qué son los metadatos... - Cuáles son los usos posibles?... - Tipos y funciones de los metadatos... - Estándares definidos según el objeto de aplicación... - Conjunto Mínimo de Metadatos para Digitalización (CMMD)... - Capítulo 3 - Proceso técnico de Digitalización... - Definición... - Requisitos de la imagen electrónica.... - Garantía de imagen fiel... - Formatos admitidos para imágenes electrónicas.... - Factores de la digitalización que afectan la calidad de la imagen.... - Nivel de resolución.... - Profundidad de bits o resolución cromática.... - Rango dinámico.... - Tamaño del archivo.... - Descripción del proceso de digitalización - Workflow.... - Preparación de la documentación... - Escaneo... - Control de calidad... - Asignación de Metadatos... - Postprocesamiento con OCR... - Firma de la imagen electrónica.... - Postpreparación de la documentación... - Almacenamiento de las imágenes... - Consideraciones complementarias al proceso de digitalización.... - 2
Aplicación de las consideraciones de seguridad.... - Capítulo 4 - Tecnologías de referencia... - Scanners... - Características evaluables de un scanner... - Almacenamiento... - Descripción y actualización de la ETAP... - Almacenamiento en la nube: legislación argentina al respecto.... - Firma digital... - Capítulo 5 - Software de gestión de documentos... - Paquete tecnológico de la SsTG: descripción y uso.... - Otras aplicaciones de gestión documental.... - Aseguramiento de la disponibilidad y consulta de los documentos.... - Capítulo 6 - Marco legal... - Definiciones y acrónimos.... - Referencias.... - Legislación y normativa aplicable.... 8 Documentos de trabajo y referencias.... - Seguridad de la información... - Anexo 1... - Tablas y cuadros de valores de resoluciones y formatos.... - Formatos de archivo de imágenes comunes.... - Atributos de las técnicas de compresión comunes.... - Peso relativo de los archivos digitalizados.... - Índice de calidad para representación del trazo.... - Anexo 2... - Modelos de pliegos de digitalización... - Convenios de confidencialidad... - Acuerdos de Niveles de Servicio (SLA)... - Anexo 3... - Registro de proveedores públicos de digitalización... - 3
Introducción La normalización de las políticas y los procedimientos de la gestión de documentos asegura la adecuada atención y protección de los mismos, y permite que la evidencia y la información que contienen puedan ser recuperadas de un modo más eficiente y más eficaz usando prácticas y procedimientos normalizados. Este Manual de Digitalización se está desarrollando en respuesta a las múltiples necesidades expresadas por los organismos públicos en cuanto a la generación de un marco, tanto normativo como técnico, sobre la temática de la gestión digital y en particular, las técnicas de digitalización. Contiene además un digesto normativo, que recopila la legislación vigente al respecto. Problemática actual Actualmente muchos organismos de la APN han realizado o se encuentran realizando procesos de digitalización de archivos para la eliminación del papel y/o microfilms, cada uno de ellos bajo diversos criterios en respuesta a las necesidades de su organización en particular y a su buen saber y entender sobre la problemática en cuestión. Por esta razón y para capitalizar el aprendizaje de los proyectos realizados, consideramos, resulta conveniente ofrecer un criterio uniforme para toda la administración con el fin de orientar en la mejora de los proyectos existentes, asegurar la unificación de criterios y facilitar la puesta en práctica de nuevos proyectos evitando que los organismos caigan en errores o problemas conocidos. Es de destacar que la uniformidad de criterios de digitalización e informatización en el ámbito de la APN es un requisito indispensable para alcanzar los objetivos de Ventanilla Única, la Oficina sin Papeles y las políticas de Gobierno Abierto que son propósitos fundamentales de esta Administración. Objeto y campo de aplicación Las presentes recomendaciones están destinadas a la Administración Pública Nacional según el alcance establecido por el Decreto 21/2007 - MODIFICACIÓN DEL DECRETO Nº 357/2002 Y SUS MODIFICATORIOS, A FIN DE REORDENAR LAS RESPONSABILIDADES DE DISTINTAS ÁREAS DEL PODER EJECUTIVO NACIONAL de fecha 10 de diciembre de 2007 Artículos 1 y 3. El Manual está destinado a su uso por directivos, profesionales de la gestión de documentos, de la información y de sus tecnologías; empleados de los organismos y cualquier persona que tenga la responsabilidad de crear y mantener documentos. 4
Se recomienda la aplicación de todos los conceptos expuestos en este Manual para garantizar que la organización cree, incorpore y gestione los documentos que necesita. En capítulos posteriores se hará referencia a los metadatos, al proceso de digitalización, a las tecnologías de referencia, etc. Los conceptos y definiciones expresados: - se aplican a la gestión de documentos, en todos los formatos o soportes, creados o recibidos por cualquier organización pública en el ejercicio de sus actividades o por cualquier individuo responsable de crear y mantener documentos; - proporcionan la asignación de las responsabilidades de las organizaciones respecto a los documentos y las políticas, procedimientos, sistemas y procesos relacionados con estos documentos; Beneficios de la gestión de documentos La gestión de documentos regula las prácticas efectuadas tanto por los responsables de su gestión como por cualquier otra persona que cree o use documentos en el ejercicio de sus actividades. La gestión de documentos en una organización incluye: a) el establecimiento de políticas y normas; b) la asignación de responsabilidades y competencias; c) el establecimiento y promulgación de procedimientos; d) la prestación de una serie de servicios relacionados con su gestión y uso; e) el diseño, la implementación y la administración de sistemas especializados de gestión de documentos; y f) la integración de la gestión de documentos en los sistemas y los procesos de la organización. Beneficios de la digitalización Aunque más adelante se especificarán las distintas finalidades de la digitalización, resulta evidente que la primera de ellas responde a la necesidad de realizar copias de los documentos que se conservan en un archivo. Las fotocopias en papel y en microfilm han dado paso al formato digital que, si bien aún tiene como asignatura pendiente demostrar su perdurabilidad en el tiempo (a largo plazo), presenta ventajas lo suficientemente significativas como para que 5
tanto las administraciones como el sector privado hayan depositado en el entorno digital todas sus expectativas. Como primera de las ventajas de este formato se puede señalar una mayor rapidez en la recuperación de la copia digital deseada, recuperación que dependerá en todo momento de los metadatos que se asocien a dicha imagen. Existen, además, sistemas de Reconocimiento Óptico de Caracteres (OCR) mediante los que se pueden extraer caracteres de la imagen digital y, sobre ellos, realizar búsquedas a texto completo. No obstante estos sistemas no serán válidos para gran parte de la documentación histórica, que se conserva en otros tipos de escritura anteriores a la humanística actual. Por otro lado, la importancia que el entorno digital ha adquirido en los últimos años, impulsado por la legislación desarrollada en torno a él (Ley 25.506 de Firma Digital Consideraciones generales. Certificados digitales. Certificador licenciado. Titular de un certificado digital. Organización institucional. Autoridad de aplicación. Sistema de auditoría. Comisión Asesora para la Infraestructura de Firma Digital. Responsabilidad. Sanciones. Disposiciones Complementarias ), proporciona a los documentos digitales unas garantías básicas de supervivencia, mantenimiento tecnológico e innovación. Otra de las ventajas que ofrecen estos formatos es la posibilidad de que la copia digital sea firmada electrónicamente, originándose así la autenticación de dicha copia y siendo susceptible, en tal caso, de entrar a formar parte de la producción documental derivada de la administración electrónica. Finalmente, la necesaria migración a otros soportes o cambios de formato es mucho más sencilla y rápida cuando nos movemos en el entorno digital que con el antiguo microfilm. En definitiva, el salto al futuro y la incorporación de las Tecnologías de la Información y la Comunicación en los archivos del Sistema puede aportar mejoras importantes para ellos, abriendo un amplio abanico de oportunidades y propiciando además una mayor visibilidad de nuestros organismos en la sociedad. Consideraciones previas Las Recomendaciones Técnicas para la APN sobre la Digitalización de Documentos a las que da soporte este manual no deben entenderse como: Un procedimiento formal de digitalización, dado que sólo incluyen las principales reglas para la digitalización de documentos en soporte papel, u otros soportes susceptibles de digitalización, sin atender a la definición del procedimiento concreto particular que será desarrollado e implantado por cada organización. 6
Consideraciones para el tratamiento de imágenes electrónicas aportadas por los ciudadanos en sus relaciones con las administraciones. Un procedimiento para el tratamiento de documentos que hayan sido digitalizados con anterioridad a la publicación de estas recomendaciones. Cada organización habrá de tratar los documentos ya existentes de acuerdo con sus necesidades de fidelidad e integridad y de conformidad según lo establecido en la legislación vigente. Un instrumento para la homologación de aplicaciones o dispositivos de digitalización. Una referencia completa de consideraciones relativas a la seguridad de documentos electrónicos fruto de una digitalización. Asimismo, no se plantea este documento con el propósito de incitar a la realización de proyectos de digitalización masivos en todos los organismos de la APN, sino que, a través de su difusión, se aspira a producir los consensos necesarios a fin de converger en una normalización de los procedimientos de digitalización que ya se están llevando a cabo en los centros gestionados por ésta administración. Lógicamente, un Plan de Digitalización entendido como tal sólo podrá ser abordado por aquellos organismos que cuenten con las infraestructuras y/o medios tecnológicos y recursos humanos necesarios, tanto para la digitalización como para su mantenimiento en el largo plazo. Tampoco se aborda en estas Recomendaciones la posibilidad de digitalizar para eliminar originales en papel en forma discriminada, puesto que, por ejemplo, en el ámbito de los archivos históricos la digitalización se concibe sólo con una finalidad de conservación y difusión del patrimonio documental que albergan. Así pues, este documento, que pretende ser una herramienta útil de trabajo para todos los organismos de la APN, se plantea con la finalidad de unificar criterios a la hora de afrontar la digitalización de documentos, ya sea a pequeña o a gran escala. 7
Legislación y Normativa aplicable Ley Nº 25.506 (Firma Digital). Fue sancionada el 14 de noviembre de 2001 y promulgada de hecho el 11 de diciembre del mismo año. Reconoce el empleo de la firma electrónica y de la firma digital y su eficacia jurídica en las condiciones que establece la ley. Decreto Nº 2628/02. Este decreto fue aprobado el 19 de diciembre de 2002 y reglamenta la Ley N 25.506 regulando el empleo de la firma electrónica y de la firma digital y su eficacia jurídica. Decreto Nº 378/05. Fue sancionado el 27 de abril de 2005. Aprueba los Lineamientos Estratégicos del Plan Nacional de Gobierno Electrónico y los Planes Sectoriales de Gobierno Electrónico de los organismos de la Administración Pública Nacional, impulsando el uso intensivo de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TICs) por parte del Estado Nacional para mejorar la relación del gobierno con los habitantes y ciudadanos, aumentar la eficacia y eficiencia de la gestión y los servicios públicos e incrementar la transparencia y la participación, para una mayor integración y desarrollo de la sociedad. Ley Nº 24.624 (Aprobación del Presupuesto General de la Administración Nacional para el ejercicio 1996). Fue sancionada el 28 de diciembre de 1995 y promulgada parcialmente el 29 de diciembre de 1995. Esta ley, anterior a la de Firma Digital, estableció que la documentación financiera, la de personal y la de control de la Administración Pública Nacional, como también la administrativa y comercial que se incorpore a sus Archivos, podrán ser archivados y conservados en soporte electrónico u óptico indeleble, cualquiera sea el soporte primario en que estén redactados y construidos, utilizando medios de memorización de datos, cuya tecnología conlleve la modificación irreversible de su estado físico y garantice su estabilidad, perdurabilidad, inmutabilidad e inalterabilidad, asegurando la fidelidad, uniformidad e integridad de la información que constituye la base de la registración. Decisión Administrativa Nº 43/96, fue dictada el 30 de abril de 1996 y aprobó la reglamentación al artículo 30 de la Ley Nº 24.624, a su vez sustitutivo del artículo 49 de su similar Nº 11.672, Complementaria Permanente de Presupuesto (t.o. 1995). 8
Ley Nº 15.930 fue sancionada el 5 de octubre de 1961 y promulgada el 10 de noviembre del mismo año. Establece que el Archivo General de la Nación, dependiente del Ministerio del Interior, es un organismo que tiene por finalidad reunir, ordenar y conservar la documentación que la ley le confía, para difundir el conocimiento de las fuentes de la historia Argentina. Decreto Nº 232/79 de fecha 29 de enero de 1979 establece que los Ministerios y Secretarías de Estado (administración centralizada y descentralizada, empresas y sociedades del Estado, servicios de cuentas especiales y obras sociales), deberán someter previo a todo trámite, a la consideración de la Secretaría General de la Presidencia de la Nación ( entonces Subsecretaría de la Función Pública) todo proyecto de medidas a proponer o dictar según el caso- sobre sus respectivos archivos y que se relaciones con el descarte de documentos, su microfilmación, conservación y/o traslado. Decreto Nº 1571/81 fue sancionado el 9 de octubre de 1981 y aprueba la "Tabla de Plazos Mínimos de Conservación de los Documentos de Personal y de Control" que son de aplicación obligatoria en todo el ámbito de la Administración Pública Nacional (Ministerios y Secretarías de la Presidencia de la Nación, Organismos Descentralizados, Servicios de Cuentas Especiales y Obras Sociales, Empresas y Sociedades del Estado). La Ley Nº 19.549, llamada LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, fue dictada el 3 de abril de 1972 aprobó el procedimiento que se aplica ante la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada, inclusive entes autárquicos, con excepción de los organismos militares y de defensa y seguridad. Decreto N 1759 de fecha 3 de abril de 1972 reglamentó la Ley Nº 19.549. Ley Nº 25.326, fue sancionada el 4 de octubre de 2000 y promulgad parcialmente el 30 de octubre del mismo año. Es llamada Ley de Protección de Datos. Tiene por objeto la protección integral de los datos personales asentados en archivos, registros, bancos de datos, u otros medios técnicos de tratamiento de datos, sean éstos públicos, o privados destinados a dar informes, para garantizar el derecho al honor y a la intimidad de las personas, así como también el acceso a la información que sobre las mismas se registre, de conformidad a lo 9
establecido en el artículo 43, párrafo tercero de la Constitución Nacional. Las disposiciones de esta ley también serán aplicables, en cuanto resulte pertinente, a los datos relativos a personas de existencia ideal. Definiciones Firma Digital: Se entiende por firma digital al resultado de aplicar a un documento digital un procedimiento matemático que requiere información de exclusivo conocimiento del firmante, encontrándose ésta bajo su absoluto control. La firma digital debe ser susceptible de verificación por terceras partes, tal que dicha verificación simultáneamente permita identificar al firmante y detectar cualquier alteración del documento digital posterior a su firma. (Conf. artículo 6º Ley Nº 25.506). Firma electrónica: Se entiende por firma electrónica al conjunto de datos electrónicos integrados, ligados o asociados de manera lógica a otros datos electrónicos, utilizado por el signatario como su medio de identificación, que carezca de alguno de los requisitos legales para ser considerada firma digital. En caso de ser desconocida la firma electrónica corresponde a quien la invoca acreditar su validez. (Conf. artículo 5º Ley Nº 25.506). Documento digital: Se entiende por documento digital a la representación digital de actos o hechos, con independencia del soporte utilizado para su fijación, almacenamiento o archivo. Un documento digital también satisface el requerimiento de escritura. (Conf. artículo 6º Ley Nº 25.506). Original: Los documentos electrónicos firmados digitalmente y los reproducidos en formato digital firmados digitalmente a partir de originales de primera generación en cualquier otro soporte, también serán considerados originales y poseen, como consecuencia de ello, valor probatorio como tales, según los procedimientos que determine la reglamentación. (Conf. artículo 11 Ley Nº 25.506). Conservación: La exigencia legal de conservar documentos, registros o datos, también queda satisfecha con la conservación de los correspondientes documentos digitales firmados digitalmente, según los procedimientos que determine la reglamentación, siempre que sean 10
accesibles para su posterior consulta y permitan determinar fehacientemente el origen, destino, fecha y hora de su generación, envío y/o recepción. (Conf. artículo 12 Ley Nº 25.506). Certificado digital: Se entiende por certificado digital al documento digital firmado digitalmente por un certificador, que vincula los datos de verificación de firma a su titular. (Conf. artículo 13 Ley Nº 25.506). Documentos de personal: son todos aquellos relativos a los agentes públicos, producidos o recibidos por un organismo público donde el empleado ocupa un cargo. Esta clasificación incluye: expedientes, legajos de los agentes, fichas de control de asistencia, planillas de control de asistencia, formularios, etc. (Conf. Anexo I Decreto Nº 1571/81). Documentos de control: son aquellos que sirven de prueba de los trámites o actos realizados. Abarcan planillas de control de giro de documentación, comprobantes de la correspondencia certificada, formularios completos de remitos de documentación, fichas de trámite de expedientes o actuaciones. (Conf. Anexo I Decreto Nº 1571/81). 11