Inmigrantes en Navarra: acceso a los servicios sociales públicos (Nuria del Olmo Vicén. Universidad de Zaragoza) El fenómeno migratorio se ha analizado en la Comunidad Foral de Navarra en sus distintos ámbitos y desde diferentes perspectivas. Sin embargo la evolución constante de sus asentamientos tanto desde el punto de vista del volumen que representan los diferentes colectivos geopolíticos, como del perfil de inmigrante que los componen (edad, género, situación administrativo-legal, composición del hogar en el que habitan, situación familiar, etc.) obliga a continuar profundizando en su conocimiento. Particularmente todos los estudios que nutren las políticas públicas de inmigración, y/o desde aquellos que desde una perspectiva macro analizan las consecuencias que las políticas sociales tienen en los colectivos inmigrantes, deben ser actualizados; con objeto de procurar una planificación, que incluyendo una metodología de evaluación adecuada, conduzca al desarrollo de programas y actuaciones orientadas a la inserción de los colectivos inmigrantes en un entorno de convivencia armónica. En el ámbito de la protección social, los servicios sociales se presentan como uno de los primeros recursos utilizados en el proyecto migratorio Diversas investigaciones han revelado la importancia que para la integración tiene el acceso a los recursos de protección social de los países de acogida por parte de los colectivos inmigrantes en general y en particular sobre el acceso a las prestaciones sociales a través del sistema público de servicios sociales (Rodríguez Cabrero 2003, Laparra 2005, Del Olmo Vicén 2008a). Por lo tanto, el primer objetivo se centra, por una parte, en conocer permanentemente a los usuarios inmigrantes de los servicios sociales, no solo del ámbito que podemos denominar de acogida, sino profundizar en su perfil como posibles usuarios normalizados del sistema público de servicios sociales, conocimiento que permita una correcta previsión de recursos humanos, materiales y técnicos aplicados a atender aquellas necesidades que pongan en riesgo su integración socioeconómica, laboral, educativa y/o familiar, condenándolos a formar parte de colectivos excluidos. Por otra parte, es necesario abordar las razones por las cuales parte de estos inmigrantes no acceden a los servicios sociales, si están en función de que han alcanzado un asentamiento estable con inserción en el ámbito laboral, educativo, sanitario, etc. o si bien es debido a determinadas barreras propias de determinados colectivos inmigrantes, junto con barreras de la sociedad de acogida, ante las cuales los servicios sociales deben incidir con objeto de universalizar sus prestaciones, procurando una mejor inserción 1
social de dichos colectivos, desde una acción preventiva e integradora establecida en el derecho a la diferencia. Concluyendo, en esta ponencia se presenta el perfil de los usuarios de servicios sociales, el tipo de demandas más frecuentes; así como cuales han sido sus principales vías de conocimiento y acceso a los servicios sociales. En segundo lugar se presentan las principales dificultades de acceso al sistema público de servicios sociales que tienen los inmigrantes en la Comunidad Foral de Navarra. En particular detectar las barreras internas, o propias de los inmigrantes, y las barreras externas o propias de la sociedad de acogida. Metodología La investigación se ha desarrollado mediante una metodología de triangulación de manera que ha permitido adaptar las técnicas de recogida de datos y su análisis a las distintas etapas del estudio. Las técnicas cuantitativas se han aplicado con objeto de determinar el perfil de los demandantes del sistema público de servicios sociales, e igualmente detectar la percepción que tienen los trabajadores de los servicios sociales sobre el tipo de dificultades que tienen los inmigrantes para acceder a dichos sistemas de protección social. Para ello se ha definido el universo por los centros públicos de servicios sociales en la comunidad Foral de Navarra, formados por los servicios sociales de base y las unidades de barrio distribuidas en la ciudad de Pamplona. Para la implementación de la muestra, se ha procedido en función de población en términos absolutos por zonas según la zonificación de servicios sociales de la CFN correspondiente al año 2000 (61 centros), y se ha procedido a recoger la información mediante un cuestionario, cuya recepción ha sido seguida hasta completar 26 cuestionarios, con los cuales la muestra obtenida guarda un gran paralelismo con el universo objeto de estudio, ya que un 42,3 % procede de Pamplona, un 19 % de Tudela, un 11,5 % de tierra Estella, un 7,7% de Zona Media, Ribera Alta, Noroeste y finalmente un 3,8 % de Noroeste. Las técnicas cualitativas se han orientado a detectar y analizar las principales barreras de acceso a los servicios sociales expuestas por los propios inmigrantes. Para ello se han definido dos muestras: La muestra 1 definida por los inmigrantes asentados en Navarra, y la muestra 2 definida por los representantes de asociaciones de inmigrantes. Para su implementación se ha procedido mediante un muestreo intencional (opinático) 2
que presumiblemente permite acceder a aquellos sujetos que nos ofrecen mayor información, en relación siempre a los colectivos que tienen actualmente una mayor presencia en Navarra. La recogida de datos se ha realizado mediante entrevistas semiestructuradas (15 entrevistas realizadas) y también se ha utilizado como técnica de recogida de datos el grupo de discusión (3 grupos), para ello se ha procedido a la elaboración de los focos de discusión a partir de datos de las entrevistas. Posteriormente se ha procedido a la trascripción, codificación, extracción de datos y análisis de los datos. 1. Los inmigrantes y su relación con los servicios sociales El perfil de los usuarios inmigrantes en los servicios sociales Edad, género y procedencia El perfil de usuarios es mayoritariamente mujer (50% frente a 38%), destacándose el mayor volumen de usuarios varones en la zona de Tudela, Ribera Alta y Tierra Estella, coincidiendo con las zonas en donde hay una mayor presencia de inmigrantes procedentes de África (magrebíes y subsaharianos), con menores índices de reagrupación familiar y con marcados roles de división sexual en el ámbito público. Los resultados muestran claramente dos circunstancias comunes: primero, igual que en la población autóctona son las mujeres las principales demandantes de servicios sociales desempeñando el rol de cuidadora y proveedora de prestaciones básicas al conjunto de la unidad familiar según una división tradicional del trabajo en la familia, que además les permite la prolongación de su actividad del ámbito privado al ámbito público, lo cual potencia su visibilidad en las sociedades de acogida. Segundo, se evidencia la monomarentalidad entre los colectivos de mujeres con mayor demanda, dado que el grupo más numeroso de demandantes esta compuesto por mujeres procedentes de Latinoamérica, principalmente los ecuatorianos (38%), seguidos de otras zonas de Latinoamérica (23%), estando en tercer lugar de los demandantes de servicios sociales los procedentes del Norte de África (magrebíes). Respecto a la edad de los demandantes de servicios sociales corresponde con la juventud de la población inmigrantes, así el 50% tienen una edad de entre 30 y 39 años, de los cuales el 46% se encuentran en la franja de entre 20 y 29 años; este dato demuestra indirectamente -como se complementa con la información posterior- que la edad de los demandantes está en relación no solo con su ciclo migratorio sino con su ciclo vital. 3
Situación administrativo legal, tipo de migración y conocimiento de los servicios sociales La situación administrativa de los que acuden a hacer consultas, un 76% está empadronado, un 19% tiene permiso de residencia y un 4% permiso de trabajo. Estos datos indican que los usuarios inmigrantes de los servicios sociales son aquellos que se encuentran en su etapa de llegada y etapa inicial de asentamiento, como también indican otros datos posteriores en relación con el tipo de demandas relativas al área jurídica; confirmando que los inmigrantes utilizan los servicios sociales como medio inicial de acceso a prestaciones básicas. La diferencia entre el 4% de aquellos que tiene permiso de trabajo y por tanto de residencia- y el 19% de aquellos que tienen sólo permiso de residencia puede corresponder a dos circunstancias: una mayor presencia de mujeres reagrupadas regularmente y cuya procedencia sería extracomunitaria o bien, este porcentaje corresponde a la población demandante procedente de Bulgaria o Rumania, quienes acceden con permiso de residencia en virtud de su pertenencia a la Unión Europea pero los cuales tienen dificultad para obtener la regulación de su actividad laboral 1. Si parece significativo que el 73% de los usuarios habían acudido previamente a otros servicios, mayoritariamente a organizaciones del tercer sector. En las entrevistas individuales a pesar de que manifiestan que no distinguen entre los diferentes tipos de organizaciones propias de la sociedad autóctona- que ofrecen servicios a los inmigrantes, hay una coincidencia generalizada en acudir primero a servicios de organizaciones no lucrativas. La razón estriba principalmente a que la información sobre la existencia de ayudas desde las organizaciones de acción social públicas y/o privadas les llega a través de otros amigos o familiares, es decir la red primaria funciona como informante y dado que ésta suele pertenecer a un primer momento migratorio en la Comunidad Foral -previo a diversas reformas legislativas- estos asentamientos iniciales tuvieron una menor socialización en los servicios sociales públicos, prefiriendo acudir principalmente a los servicios sociales de la red de entidades del tercer sector. Así lo demuestran los datos que arrojan que un 57% de los que acuden fueron informados de su existencia por un amigo y el 19% por un pariente, mostrando una vez más la importancia de las redes en su acceso, así el 58% acudió a ese centro por recomendación de alguien y el 19% porque era el más cercano. 1 Los datos corresponden al periodo inmediatamente anterior al final de la moratoria impuesta a la entrada en la Unión europea de esto países, aunque dado que no es el colectivo que mayor presencia tiene en los servicios sociales navarros se presupone que no existen importantes variaciones. 4
Se puede concluir que la socialización en los servicios sociales públicos se inicia con posterioridad a la obligatoriedad del acto administrativo del empadronamiento, de hecho, diversas modificaciones legislativas han condicionado una mayor acercamiento a las instituciones del Estado, en particular a los ayuntamientos, con objeto de tramitar el empadronamiento y de ahí que en ocasiones se tomara contacto con los servicios sociales 2. El empadronamiento como proceso administrativo básico para tener acceso a la asistencia sanitaria, a los recursos sociales específicos de la zona o municipio, para proceder a la escolarización o demanda de plaza de guardería pública, para acreditar la estancia en un proceso de regularización, etc. y para cuyo trámite la documentación original solicitada se reduce a pasaporte o tarjeta de residente o DNI, es decir salvo los indocumentados, o los que tienen graves dificultades de acceso a la vivienda, toda persona puede acceder a su tramitación. En otras comunidades limítrofes, como Aragón, se confirmó un incremento importante de usuarios de los servicios sociales de origen extranjero siendo el incremento de usuarios en Aragón en el sector inmigrantes de un 8,4% del año 2004 al año 2005 año en el que se produce la regularización extraordinaria-, situando el número de usuarios atendidos y registrados en el SIUSS en el sector de inmigración de 10.437 (2004) a 10.815 (2005), que corresponde al 11,28% del total de todos los sectores de usuarios atendidos. En general se puede constatar que previamente había un menor acercamiento principalmente por temor y por desconocimiento de dichos servicios, que a su vez se transmitía en la cadena migratoria y generaba itinerarios de acogida ya determinados; paulatinamente se incrementa el acercamiento a estos servicios aunque todavía distan de ser los primeros visitados, en el 42% de los centros se cree que los inmigrantes acuden a ellos porque reciben más ayudas y un 38% porque es el que les corresponde por zona en 2 Desde el 22/12/03 se aprueba la nueva regulación legal del Padrón Municipal de Habitantes como consecuencia de la modificación de la Ley de Extranjería (artículo tercero, apartado 5 de la Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su integración social que modificó la Ley 7/1985 de 2 de abril). El artículo tercero modifica la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, a los efectos de perfeccionar la información contenida en el Padrón Municipal relativa a los extranjeros empadronados. En primer lugar, se introdujo una modificación para establecer la obligación de proveerse de una tarjeta de identidad de extranjero, como documento acreditativo de la autorización administrativa para residir, adaptando así nuestra normativa al Reglamento 1030/2002, del Consejo, de 13 de junio de 2002 (B.O.E. n.279, de 21 de noviembre). 5
la que habitan y el 19% porque creen que no tienen otro servicio privado o del sector no lucrativo- más próximo. También se observa como en otras comunidades autónomas- que existe una duplicidad sistemática en la demanda hacia el sistema público y hacia el sistema del sector no lucrativo, una mejora en la coordinación entre entidades públicas y privadas mejoraría la respuesta y eliminaría actuaciones innecesarias desde determinadas áreas por ejemplo, el área jurídica - de ambos tipos de organizaciones. En el proceso de socialización con los servicios sociales públicos también inciden otras variables como por ejemplo el tipo de migración, así de los que acuden el 65% procede de una migración directa lo cual induce a pensar que no han tenido una socialización previa en los servicios sociales de otras comunidades autónomas. Conocimiento de la lengua, composición del hogar donde habitan, nivel de cualificación, inicio de la demanda, y tipos de demanda Los inmigrantes usuarios a pesar conocer los servicios a través de su red primaria, la mayoría acuden solos al servicio, aunque suelen tener un estrecho contacto con otros inmigrantes: un 46% vive con otras familias y un 42% con su propia familia, solamente un 4% vive solo y un 8% con gente desconocida. Además, salvo lógicamente en el caso de la población de habla hispana, su conocimiento de la lengua es muy limitado, lo cual, como se observa posteriormente en los datos cualitativos, conforma una de las principales barreras de acceso. De los inmigrantes de Norte de África un 42% entiende y habla con dificultad el castellano, tan sólo un 4% entiende, habla y escribe el castellano. Y de los inmigrantes de Este de Europa se reduce a un 19% aquellos que entienden y hablan con dificultad el castellano, y tan sólo un 8% entiende habla y escribe el castellano. El 100% de los usuarios de los servicios sociales son trabajadores manuales sin cualificar. Las principales demandas para todos los grupos son relativas a ayudas económicas (54%), consultas jurídicas (27%) y a mayor distancia, consultas sobre orientación laboral (15%). El 54% de los centros encuestados cree que los inmigrantes quedan satisfechos con sus servicios prestados, el 11% cree que quedan poco satisfechos con los servicios que le han prestado; en general los servicios sociales salen bien considerados entre el conjunto de los sistemas de protección social dado que comparando el 50% de los centros encuestados cree que los inmigrantes quedan 6
bastante satisfecho con el conjunto de los servicios de protección social y un 30% cree que quedan poco satisfechos. Respecto al tiempo que permanecen acudiendo al centro de forma regular un 38% suelen permanecer un año y un 23% más de un año, siendo la razón por la que finalizan su relación/demanda el haber conseguido los objetivos (un 54% de los inmigrantes). El perfil de los inmigrantes que toman contacto con los servicios sociales pero no permanecen Edad, género y procedencia Aquellos que acuden y no permanecen o no vuelven son mayoritariamente varones (46% frente a 30%) y de edades similares al grupo de usuarios, la mayoría procede de Ecuador (27%) y el resto de otros países de América latina y del Magreb por igual (15%). Situación administrativo legal, tipo de migración y conocimiento de los servicios sociales Respecto a su situación administrativo-legal, el 46% está empadronado, el 27% tiene permiso de residencia y el 15% permiso para trabajar. Se observa, comparando con el grupo anterior y con los resultados de la parte cualitativa que hay un mayor volumen de población regularizada en este grupo, lo cual indica que el tiempo de estancia seguramente les permite un conocimiento más extenso de los servicio sociales sin embargo, se confirma que su limitada permanencia en el servicio es debido principalmente a que resuelven sus necesidades por si mismos, lo cual puede indicar que existe una cobertura de necesidades mínimas y que además acceden a otras prestaciones del sistema por un acceso normalizado. Composición del hogar donde habitan, nivel de cualificación, inicio de la demanda, y tipos de demanda A pesar de que los datos indican un mayor asentamiento, su situación económica sigue siendo muy precaria según la disposición de vivienda por unidad familiar, así respecto a la composición del hogar, disminuye el número de aquellos que viven con su propia familia el 38% frente al 19% que habita con otras familias, sin embargo se incrementa respecto de los usuarios que viven solos y aquellos que viven con personas 7
desconocidas los cuales pasan a incrementarse hasta el 15,4%. Es posible que la demanda realizada mayoritariamente por hombres coincida con una menor presencia femenina y por lo tanto con una menor formación de grupos familiares y una mayor extensión de hogares formados por inmigrantes varones que previamente no se conocen. En este grupo encontramos un mayor volumen de trabajadores manuales especializaos (el 19% frente al 69% de trabajadores manuales sin cualificar, lo cual también puede explicar en este grupo el mayor volumen de personas varones con permiso de trabajo y su menor permanencia en los servicios sociales, siendo las demandas más frecuentes las económicas (42%) y en segundo lugar, las jurídicas (26%). Respecto al inicio de la demanda, el 69% ya ha acudido antes a otros centros mientras que un 19% es el primer lugar al que acuden y además, el 30% de los que acuden lo hacen por que se lo recomendó un pariente, el 23% un amigo, el 19% un compatriota y el 15% derivados de otros centros. Todos estos datos evidencian un flujo migratorio consolidado en la zona, dado que tiene un mayor conocimiento de los servicios públicos o pertenecientes a las organizaciones de voluntariado, y ese conocimiento es adquirido principalmente a través de las redes primarias. Los inmigrantes no usuarios de los servicios sociales Un porcentaje elevado de los centros públicos de servicios sociales (65%) tienen conocimiento de que hay inmigrantes que no acuden a ellos, considerando que poseen un perfil mayoritariamente de hombre joven de edades similares a la de aquellos que si acuden (entre 30 y 39 años) y cuya procedencia se ubica de las zonas con mayor presencia de países asiáticos y principalmente de los países de Europa del Este. Respecto de su situación administrativa legal desde los centros se considera que más de la mitad están de forma legal con un porcentaje similar ente trabajadores cualificados y trabajadores si cualificar. Y respecto a la opinión de los centros de servicios sociales sobre por que razón no acuden un 38% cree que no acuden porque tiene autosuficiencia para resolver sus problemas, el 30% de los centros encuestados opina que los inmigrantes no acuden porque tiene cubiertas sus necesidades por otras entidades y un 15 % cree que ya tiene resultas sus necesidades a través de una red primaria, solamente un 11% cree que la razón es porque desconocen los servicios que se prestan. 8
2. Principales dificultades de acceso a lo servicios: Los datos confirman a nivel nacional que desde hace años los inmigrantes se están convirtiendo progresivamente en un colectivo demandante de información, orientación y protección social particularmente en los períodos iniciales de su llegada a España (Rodríguez Cabrero 2003: 275), a principios de los años 2000, los datos para Navarra mostraban que el 40,7 % de los inmigrantes no conocía los servicios sociales de base, un 23,3% los conocía pero no los usaba, y el 35,9% restante los usaba 3 (Laparra 2003). A través de los inmigrantes se detectan cuales son las principales barreras que encuentran en este acceso a los servicios sociales Barreras internas Las barreras internas vienen constituidas por aquellas dificultades propias de los inmigrantes, bien individuales bien como miembros de un colectivo geopolítico concreto cuyas características potencialmente dificultan su acceso a los servicios sociales y/o a sus recursos. El tipo de migración directa o indirecta Los inmigrantes que inicialmente han estado asentados en otras comunidades autónomas, aunque su estancia haya sido breve, tienen un mayor conocimiento de lo que significa la protección social a través de los servicios sociales. Además de tener un mejor conocimiento de las ayudas porque conocen los cauces para obtener información. También con frecuencia valoran más las ayudas que se les ofrece dado que tienen capacidad de compararlas con las existentes en otras zonas geográficas. Desde este punto de vista, el recorrido previo por otras comunidades autónomas es positivo para tomar contacto con los servicios sociales de la Comunidad Foral. La existencia de redes en la inmigración Ya se puso de manifiesto a través de los primeros estudios sobre la importancia de las redes en la migración de los italianos a Estados Unidos (McDonalds) a pesar de la diferencia de años y de contextos sociales y económicos, la existencia de red en el país de destino es fundamental para la inserción laboral, económica y social de los 3 Frente a los datos relativos a las entidades de iniciativa social, los cuales conocían y usaban el 85,4% de los inmigrantes, frente al 9,8% que conocía pero no los usaba, y el 4,8% que declaraba no conocerlos (Laparra 2003: 227). Los datos son siempre sobre el 100% por lo que en términos comparativos, no conocemos el % de usuarios de cada una de las organizaciones, siendo además que en numerosas ocasiones son usuarios de varias organizaciones simultáneamente. 9
colectivos. Como se ha comentado en estudios previos (del Olmo Vicén 2008b) a nivel nacional no se dispone de datos sobre la importancia que las redes primarias tienen en la toma de contacto de los inmigrantes con las entidades de acción social en general y los servicios sociales públicos en particular 4. Las entrevistas realizadas ponen de manifiesto que las redes primarias son fundamentales para el conocimiento y acceso inicial a las entidades de acción social, de ahí que el perfil de usuario de los servicios sociales normalmente cuenta con cadenas migratorias de largo alcance, y fuertes redes primarias en el lugar de asentamiento. Una única excepción suele venir dada por la población flotante dedicada mayoritariamente a la agricultura, cuya zona de asentamiento aparte de temporal está determinada más por la oferta de trabajo que por la presencia de compatriotas asentados en la zona, correspondiendo en la Comunidad Foral mayoritariamente a la zona sur de Navarra. Los inmigrantes que llegan a Navarra a través de una migración directa en razón de la presencia de familiares o parientes próximos, tienen un mejor acceso, en general a las prestaciones del sistema de protección social ofrecido por la sociedad de acogida, y respecto al acceso a los servicios sociales públicos suelen tener un mayor conocimiento de las ayudas económicas y técnicas que ofrecen, de los requisitos para poder pedirlas -como son el tiempo de mínimo de empadronamiento y la edad superior 25 años-, así como la situación legal requerida para acceder a otros programas de los servicios sociales. La procedencia geopolítica La procedencia geopolítica de los inmigrantes condiciona su facilidad o dificultad de acceso a los servicios en función de distintos factores culturales. Los factores culturales que con más frecuencia inciden en las relaciones de los inmigrantes con las instituciones de los países de acogida son la lengua, la religión, las relaciones de igualdad y el significado social y cultural de dichas instituciones, en este caso, de los servicios sociales. 4 El estudio más completo sobre las redes de los colectivos inmigrantes asentados en España analizan el protagonismo que tienen las redes de los inmigrantes frente a las instituciones en el acceso a la vivienda y al trabajo, pero no sobre la importancia de las redes en el acceso a las entidades de acción social y/o los servicios sociales públicos: Las redes de ayuda institucionalizada que se nombran con especial frecuencia por los mismos inmigrantes al referirse a lo inicialmente más estratégico para ellos: la consecución de una vivienda y de un trabajo. Con respecto a lo primero las redes más relevantes resultaron ser las ONG españolas, las asociaciones de inmigrantes del propio país, los servicios sociales municipales, las agencias inmobiliarias y los servicios de publicidad de la prensa. Con respecto a la consecución de un trabajo las mismas ONG, asociaciones, servicios municipales y servicios de publicidad, más el INEM y las agencias de trabajo temporal (Aparicio y Tornos 2006: 95) 10
El desconocimiento de la lengua es una de las barreras de acceso más destacadas para el conjunto de los inmigrantes, incluso de entre aquellos de origen hispano, reconocen que en ocasiones las variantes lingüísticas les ocasionan por una parte, no comprender las explicaciones de las instituciones u organizaciones con las que toman contacto e incluso, malos entendidos. La carencia de la lengua se convierte en una barrera limitadora en muchos aspectos, tienen dificultades respecto a obtener información para trabajar y además tienen dificultades para acceder a la oferta de la mayoría de los trabajos; y ante la necesidad tienen también problemas para informarse de las ayudas y para solicitarlas; así, por ejemplo una vez que se ha producido la toma de contacto con el servicios social y han iniciado los trámites para la obtención de empadronamiento, o bien de tarjeta sanitaria, en ocasiones precisan de un traductor que les permita acceder al contenido de la información escrita, porque con frecuencia dependiendo del lugar de origen- la facilidad de comunicarse en español no se corresponde con el aprendizaje escrito de la lengua. Desde este aspecto el colectivo con más dificultad es el constituido por los procedentes de países africanos, magrebíes y subsaharianos, aunque esos primeros suelen haber tenido un contacto previo a la migración con la legua española que les facilita su aprendizaje. De los colectivos con mayor presencia, procedentes de Rumania y de Bulgaria, si bien la lengua en un principio es limitadora la mayoría declaran aprenderla en los primeros seis meses de estancia, por dos razones fundamentales: el registro fónico es similar al de la lengua española y en segundo lugar porque según declaran todos los inmigrantes son socialmente mejor aceptados, hecho que facilita el contacto social con españoles y en definitiva, el aprendizaje de la lengua; por último en algunos casos también se constata un mayor nivel formativo en comparación con otros inmigrantes- lo cual es una ventaja para aprender una nueva lengua. Las relaciones de igualdad aprehendidas en el lugar de origen también condicionan el acceso a los servicios. Aunque se registra un mayor número de mujeres que de hombres demandantes de ayuda, dependiendo del origen encontramos que, al menos esa primera toma de contacto por parte de la mujer, se produce siempre en presencia del marido, es el caso de las mujeres africanas, particularmente aquellas que proceden de países de mayoría musulmana, de ahí que se establezca un nexo de unión entre religión y relaciones de igualdad entre sexos; aunque también se produce esta circunstancia en el caso de las mujeres rumanas de etnia gitana. Esta circunstancia en ocasiones se encubre bajo el desconocimiento de la lengua que tienen las mujeres; las relaciones de igualdad 11
marcan la dificultad de acceso a la herramienta básica de relación, de conocimiento de prestaciones y de acceso al trabajo, que constituye la lengua. En otras ocasiones, cuando a través del trabajador social de referencia, el individuo ha podido tramitar alguna gestión, al recibir la carta administrativa con los requisitos para recibir la prestación, nos encontramos aquellos que tienen un conocimiento no funcional de la lengua por lo que tienen dificultades de compresión que junto con la excesiva tardanza de los trámites les conduce a desistir en la solicitud de la ayuda. Por último el significado subjetivo de las prestaciones sociales, originario del país de procedencia también condiciona una relación diferente de los inmigrantes con los servicios de acogida. De ahí que, la socialización previa en los servicios sociales a través de una experiencia en otra comunidad autónoma o en otro país, permite un mejor acercamiento a los servicios. Para determinados colectivos el significado de servicios sociales en el país de origen se reduce a un concepto de asistencia pública como respuesta a situaciones de pobreza extrema, pobreza siempre entendida como concepto estático, del cual quieren desprenderse porque ni en un estadio previo a la migración, ellos se han sentido identificados con esa condición de pobres, sino que explican su proyecto migratorio como una búsqueda de nuevas oportunidades para mejorar su calidad de vida y la de sus hijos, pero nunca para salir de la pobreza. De ahí que, particularmente los inmigrantes procedentes de los países del este, encuentren en este aspecto la principal barrera para acceder a las prestaciones del sistema, con excepción de aquellos que parten con esa identificación de usuario pobre de los servicios asistenciales, los cuales asumen que su situación debe ser íntegramente atendida desde estos servicios, hecho que suele suceder con los rumanos de etnia gitana, sobre los cuales los informantes, en particular de organizaciones no lucrativas, nos confirman que una vez iniciados en el sistema de prestaciones constituyen el germen de los usuarios crónicos de servicios sociales, bien públicos bien del entramado del tercer sector. Los inmigrantes procedentes de los países subsaharianos carecen de socialización respecto los servicios sociales, sin embargo, las importantes diferencias que existen entre la casi inexistente asistencia, desde el estado de sus naciones de origen y los servicios ofertados por el Estado de inmigración les conduce a iniciar más tarde la relación, pero una vez iniciada tienden a ser usuarios continuos, acudiendo en diferentes momentos del proyecto migratorio, tanto en la primera etapa de asentamiento como en otros momentos; por ejemplo cuando tienen alguna necesidad familiar una vez 12
producida la reagrupación, y cuando esta no se produce en un porcentaje amplio de casos, como se comenta posteriormente- su presencia no es significativa. Sin embargo los colectivos de inmigrantes procedentes de áreas latinas tienen una mayor socialización respecto a la asistencia promovida por instituciones que, aunque la mayoría de estas sean privadas y de carácter no lucrativo, el hecho de no diferenciar la naturaleza de los diferentes servicios que prestan asistencia a los inmigrantes en el país de acogida, les hace ser más proclives a acercarse a la red pública desde su llegada. La situación administrativa Este es uno de los aspectos que inicialmente más condiciona la presencia en la red pública de servicios sociales, los datos a nivel nacional en el año 2000 exponían que sólo el 22% de la población en situación irregular había hecho uso de los servicios sociales 5, sin embargo como se ha comentado anteriormente- las modificaciones legislativas relativas al empadronamiento han condicionado una mayor acercamiento a las instituciones del Estado en general, y a los servicios sociales, en particular. En segundo lugar, el proceso de regularización del año 2005 ( proceso de normalización ) incrementó de forma importante tanto el número de personas inmigrantes empadronadas como el número de personas regularizadas, lo cual facilitó el acceso y ha permitido el disfrute de las prestaciones de los servicios sociales de la red pública. Sin embargo en distintos estudios a nivel nacional se constataba que existía un mayor conocimiento, acercamiento y uso de los servicios sociales públicos de los colectivos procedentes de Magreb y de Iberoamérica, acumulando la mayoría de las prestaciones que reciben los inmigrantes que acuden a los servicios sociales, seguidos a bastante distancia de los procedentes de la franja subsahariana y a mayor distancia de los países del este (Rodríguez Cabrero 2003, Laparra 2003 6, Pérez Yruela y Rinken 2005). Sin embargo estos datos se han modificado en los últimos años debido a varios factores: 1) el volumen en datos absolutos de los colectivos según procedencia geopolítica porque a mayor volumen mas demanda, de ahí que se constate actualmente 5 De los cuales hay que destacar que el 38% de demandantes en centros privados son inmigrantes irregulares o están en proceso de legalización frente al 27% de presencia de irregulares en centros públicos (Rodríguez Cabrero, 2003). 6 Insistimos que existe alguna variación respecto a la demanda de los servicios sociales por parte de los países del este en la Comunidad Foral, presumiblemente debido a que las fechas del estudio coinciden con el incremento de población del este en la zona. (Gobierno de Navarra 2005). En términos generales existe una coincidencia en las comunidades autónomas estudiadas sobre los colectivos que más utilizan los servicios sociales, aquellos oriundos de Magreb, Sudamérica, y sobre los que menos recurren a éstos, los asiáticos. 13
una mayor demanda de servicios de ciudadanos procedentes de Rumania y de Bulgaria aunque de manera muy minoritaria, según los datos cuantitativos- además a partir del año 2006, debido a su entrada en la Unión Europea les sitúa como extranjeros con permiso de residencia, el hecho de tener su situación de residencia legalizada les permite desenvolverse mejor en las instituciones, lo cual favorece el acceder a las prestaciones del sistema. 2) Otro factor que incide es la antigüedad de los asentamientos, dado que a menor tiempo mas demanda inicial respecto a servicios de acogida y servicios básicos de integración laboral y económica; y con el paso del tiempo una mayor demanda de servicios especializados. 3) Por otra parte, respecto a los colectivos que mayor presencia tienen en los servicios sociales también hay que tener en cuenta el volumen de reagrupaciones familiares, que incrementan notablemente la demanda de servicios sociales (en especial orientados a satisfacer las necesidades de la mujer y/o hijos), respecto a esta demanda habría que conocer las variables que la motivan, dado que la reagrupación no solo esta condicionada por las posibilidades legales y la integración económica sino por variables culturales que inciden en la decisión previa de la duración del proyecto migratorio. De hecho el colectivo de inmigrantes hispanoamericanos pertenecientes al flujo feminizado de inicios de los años noventa, cuya reagrupación una vez obtenidos los permisos de residencia oportunos ha sido muy intensa, y sin embargo no parecen haber destacado por su relación con los servicios inicialmente, debido a la existencia de redes en la inmigración, aunque se coincide con los datos a nivel nacional, son uno de los grupos que más continuidad y mayores ayudas reciben tras la etapa inicial de asentamiento. Y en el otro extremo el colectivo subsahariano, formado mayoritariamente por hombres y cuyo proyecto migratorio es, en la mayoría de los casos, de carácter temporal, por lo que efectúan una mayor demanda inicial y una menor continuidad en los servicios sociales. La situación laboral: la inserción laboral de los colectivos inmigrantes es punto de partida para la completa integración económica y social, el hecho de tener una actividad remunerada de manera regular y continua disminuye la presencia en los servicios sociales bien privados o de la red pública-, una de las explicaciones más comunes sobre los no usuarios de los servicios sociales vienen dada en función de que no lo necesitan entre otras razones por tener trabajo. Sin embargo si se diferencia una continuidad en la demanda en los servicios sociales, condicionada por el nivel de empleabilidad, cuando el nivel es alto la presencia en el 14
servicio se ve reducida y al contrario. La empleabilidad vienen definida para los colectivos inmigrantes por los siguientes factores: situación administrativo legal, el conocimiento de la lengua, el nivel de formación profesional, la adaptabilidad al nicho laboral de ocupación en la inmigración y la similitud entre la cultura de trabajo del país de origen y la cultura de trabajo de la zona de inmigración. Desde este punto de vista los procedentes de Latinoamérica tendrían un mayor nivel de empleabilidad en razón fundamentalmente de la lengua sin embargo hay diferencias importantes respecto a los niveles de formación y a cultura de trabajo dependiendo de la nacionalidad. Entre los que tienen una mayor presencia en Navarra, los latinoamericanos que presentan unos menores niveles de empleabilidad es el constituido por los ecuatorianos: sus niveles de formación son inferiores y la cultura de trabajo es diferente, teniendo más problemas para adaptarse y además la mayoría han permanecido en situación irregular durante algunos años; otro de los grupos que mayor incremento ha tenido en los últimos años es el formado por bolivianos, particularmente mujeres, cuya cultura de trabajo se adapta mejor a la sociedad española pero que sin embargo se encuentran todavía mayoritariamente en situación irregular y probablemente constituirán durante los próximos años el germen de usuarios de origen inmigrante de los servicios sociales. Respecto a los colectivos procedentes de Bulgaria y Rumanía, en términos generales tienen un mayor nivel de empleabilidad, por nivel de formación, por adaptabilidad al nicho laboral en el que desempeñan su actividad aún cuando no existe una relación entre formación y profesión de origen con la actividad desempeñada en la migración. Los colectivos que tienen un menor nivel de empleabilidad son los magrebíes y los subsaharianos; los primeros parecen tener unos niveles bajos en función de todas las características que los definen, entre los segundo destacaría un bajo nivel de empleabilidad excepto por el nivel de adaptabilidad al nicho laboral siendo su mayor dificultad el conocimiento de la lengua. Si bien se ha expresado que la situación laboral activa hace que los inmigrantes acudan en menor medida a los servicios sociales también es destacable que en los periodos de carencia de trabajo hay colectivos con mayores recursos que otros; así el colectivo marroquí se caracteriza porque en periodos de desempleo los argelinos o marroquíes pueden regresar a su país en donde con el subsidio de desempleo español 15
tienen mayor capacidad adquisitiva, acción que no pueden tomar otros colectivos dado que hay menor distancia geográfica y el billete es más barato que para otros colectivos. Barreras externas Vienen definidas por aquellas características relativas a la sociedad de acogida que dificultan el acceso de los inmigrantes a los servicios sociales públicos y/o a sus recursos. La información: carencia y vías de información Una de las principales barreras que encuentran los inmigrantes para acceder a las prestaciones del sistema es el desconocimiento de que existen dichas ayudas. La información normalmente se establece a través de canales a los que difícilmente accede la población inmigrante. La información que emiten diversos ayuntamientos a través del correo postal, en ocasiones no llega a estas personas, que tienen una movilidad importante incluso dentro de un municipio. Otras vías de acceso a través de los correspondientes portales de internet de las instituciones pertinentes también constituyen una vía de difícil acceso para la población inmigrante, por carecer de práctica en el manejo de estas tecnologías y además por carecer de los recursos suficientes para tenerlas en sus propios domicilios de manera rápida y cómoda. La información sigue llegando a través del boca a boca por lo que en no pocas ocasiones es fácil que la cadena de información sobre un servicio pueda llegar al receptor de manera deformada. Las manifestaciones xenófobas La percepción de no siempre ser bien vistos por la población autóctona es una constante en las manifestaciones de todos los inmigrantes, experiencias que no siempre son vividas en primera persona, pero que tampoco quedan ajenas a la cotidianidad que les rodea. Miedo que se intensifica aún más para la población que no tiene permiso de residencia. Este es uno de los motivos por los que menos acuden a los servicios sociales También manifiestan que frecuentemente tienen que escuchar la acusación de que reciben un trato diferenciado desde todos los subsistemas de protección social de la comunidad foral: reciben más ayudas que los españoles. Aunque declarado de forma minoritaria en las entrevistas, este hecho les sitúa en una incomoda situación que en algunas ocasiones se traduce en evitar diferenciarse por miedo a reacciones xenófobas, 16
de ahí que su presencia y su demanda de determinadas prestaciones bien sea de servicios sociales como sanitarias o relativas al sistema educativo- se ven coartadas. Los requisitos para el acceso a las prestaciones (administrativos legales, económicos y otros) Una de las principales barreras que dificultan el acceso a los servicios viene establecida desde la sociedad de acogida y se puede resumir en la exigencia de los requisitos administrativos (tenencia de documentación). Requisitos que exigen de conocimiento, tiempo y dinero: conocimiento sobre los trámites que hay que realizar para conseguir dicha documentación, tiempo que lleva concluir todos los pasos -lentitud fruto del tiempo requerido por parte de las administraciones de origen y por parte de las administración española- y dinero que hay que pagar para que dichos trámites puedan concluirse. Además de la inevitable demanda de profesionales que hagan efectiva la comunicación como son los traductores. Estos aspectos inciden en particular en la continuidad de la demanda de cara a la reagrupación familiar, optando por una reagrupación por canales de entrada irregulares. Pero también hay quejas relativas a la documentación requerida para las ayudas económicas de urgencia que en ocasiones hace que el sujeto abandone la demanda, en particular entre algunos inmigrantes se tiene la percepción de que sólo se atiende a los que no están trabajando Las carencias formativas en materia migratoria de los profesionales de la administración El desconocimiento en materia migratoria por parte de los profesionales de la administración, particularmente desde los servicios sociales y desde los servicios sanitarios y el INEM, motivan que los inmigrantes afirmen que en ocasiones no les ha beneficiado esta carencia porque le ha obligado a volver e incluso perder oportunidades laborales por no poder renovar su contrato al retardarse la aplicación de la ley respecto a la renovación de su permiso de trabajo Conclusiones Se puede concluir que el usuario medio es mujer, de 30 a 39 años y ecuatoriana. Acude sola, no tiene dificultades con el idioma, está empadronada y por igual, puede encontrarse en situación regular -con la correspondiente tarjeta de residencia y permiso de trabajo- o encontrarse en vías de tramitación. Vive con otras familias y realizó un 17
tipo de migración directa desde su lugar de origen hasta la comunidad foral y es un trabajador manual sin cualificar. Respecto a la utilización de los servicios sociales, no es el primer servicio de ayuda al que acuden, previamente ha acudido a organizaciones de voluntariado y tuvieron conocimiento de este tipo de servicios a través de su red primaria. Respecto a la elección del sistema público para la petición de ayuda está en relación a la atención que le fue prestada, considerando que recibió más información y ayuda que en otros centros. Los usuarios suelen demandar los servicios que conocen y su petición más frecuente es la ayuda económica, seguida de la petición de tramitación de documentación propia o reagrupamiento, considerando que las prestaciones recibidas le ayudan principalmente a nivel familiar. Además, suelen permanecer en el centro durante un año como media y abandonan cuando han conseguido la demanda y tienen un alto grado de satisfacción del centro y del sistema de protección social en su conjunto. Respecto a los inmigrantes con más dificultades de acceso a los servicios sociales se encuentran aquellos que presentan: primero, una situación administrativa irregular (de residencia), segundo, una migración directa por lo que todavía no se han socializado en los recursos del sistema de protección, ni en particular en las prestaciones de servicios sociales-; tercero, carencia de redes en la migración que son las principales informante de las ayudas y prestaciones desde la sociedad de acogida. Además, la situación laboral activa (junto con altos niveles de empleabilidad) constituirían una barrera para acceder a los recursos, aun en el caso de que lo necesitaran y ello es debido a que en numerosas ocasiones el hecho de estar trabajando dificulta el acceso a los servicios sociales, en razón de los horarios de atención al público. Si bien la actividad laboral es un dato positivo de cara a acceder a las prestaciones del sistema a través de las cotizaciones de la seguridad social, y también debido a que el trabajo es una vía de relación y realización personal muy positiva de cara a la plena integración. El análisis contínuo de los colectivos procedentes de países subsaharianos como un colectivo homogéneo hacen difícil estimar si realmente inciden factores relativos a sus países de origen o a la diferenciación que perciben en el país de asentamiento debido a rasgos visibles compartidos, como por ejemplo el fenotipo. Para finalizar desde un análisis dafo destacar algunas de las debilidades del sistema público de servicios sociales que constituye las principales barreras externas de acceso para el colectivo inmigrante: Primero, la falta de información específica ofrecida tanto a 18
inmigrantes como a autóctonos sobre la función de los servicios sociales, es decir es necesario fomentar una socialización respecto al uso de los servicios sociales -y en general, sobre el uso de todos los recursos de protección social- que optimizara los recursos, garantizando una cobertura mínima a los colectivos más necesitados; con objeto de que alcancen un estándar de vida acorde al estado de bienestar social en el que habitan. La percepción inmigrante muestra que se continúa con una asistencia de carácter paliativo pero en la práctica la atención no está orientada a una inserción social real. Segundo, la carencia de formación de los profesionales respecto a los diferentes colectivos nacionales, y relativa al momento actual de la situación inmigratoria de dichos colectivos, que permita dilucidar sus necesidades, evitando una intervención desde una única perspectiva autóctona, y también contribuya a desarrollar capacidades para comunicarse evitando barreras culturales cuando se presta el servicio Para finalizar, también constituye una barrera la falta de sistematización en la recogida de los datos en los centros de servicios sociales, la cual incluya una desagregación de datos por género y por país de procedencia. Así como del tipo de recursos demandados y del tipo de ayudas recibidas y el tiempo de disfrute de éstas, que permita hacer un seguimiento sobre la evolución del acceso de los inmigrantes a los recursos del sistema público de servicios sociales. Es una de las carencias fundamentales con objeto de rentabilizar los recursos evitando duplicidad en las prestaciones y/o carencia en determinados colectivos, y particularmente con objeto de prevenir los recursos necesarios para aquellos colectivos que constituyen un germen potencial de usuarios crónicos de los servicios sociales públicos en general, y del conjunto de recursos de protección social. Bibliografía APARICIO, R. y TORNOS, A. (2004) Las redes sociales de los inmigrantes extranjeros en España. Madrid, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. DEL OLMO VICÉN, N. (2008a); Reflexiones sobre Inmigración y Servicios Sociales Aposta Digital. Revista de Ciencias Sociales. Nº37 abril-junio DEL OLMO VICÉN, N. (2008b); Percepciones sobre el acceso a la protección social de la población inmigrante en Aragón en Acciones e Investigaciones Sociales. Revista de la Escuela Universitaria de Estudios Sociales. Universidad de Zaragoza. Nº25 (enero 2008) pp51-77 GITTERMAN, A (1990); Preface: Social Work Practice with Vulnerable and Resilient Population en A. Gitterman (ed.) Handbook of Social Practice with Vulnerable Population. Columbia University Press. GOBIERNO DE NAVARRA 2005 (VV.AA): El impacto de la inmigración en una sociedad que se transforma. Gobierno de Navarra, Pamplona 19
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