CONTRIBUCIONES PARAFISCALES- Ejecución por órganos que forman parte del presupuesto general de la nación/establecimientos PUBLICOS- Ejecución de contribuciones parafiscales Por haber sido incorporadas al presupuesto correspondiente de la vigencia de 1996, las rentas parafiscales administradas por órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación, entre otros los establecimientos públicos, deben sujetar su ejecución a la Ley Orgánica de Presupuesto, a la ley anual del presupuesto y al decreto de liquidación del mismo. Para las vigencias presupuestales futuras, los establecimientos públicos ejecutarán el presupuesto conforme a la ley orgánica del presupuesto y a sus estatutos, de acuerdo con la naturaleza de los recursos que administran. CONTRIBUCIONES PARAFISCALES- Reducción de apropiaciones presupuestales y programa anual de caja Las rentas parafiscales administradas por establecimientos públicos no están sometidas a los procedimientos de reducción o aplazamiento de apropiaciones presupuestales, por parte del Gobierno Nacional sino por sus correspondientes consejos directivos o juntas. El programa anual mensualizado de caja, PAC, continuará aplicándose para la vigencia fiscal de 1996 (inciso final artículo 10 ley 225 de 1995). A partir de 1997 y de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 10, 14 y 33 de la ley 225 el PAC y sus modificaciones financiadas con ingresos parafiscales serán aprobados por las Juntas o Consejos Directivos de los establecimientos públicos, con fundamento en las metas globales de pagos fijados por el Consejo Superior de Política Fiscal (Confis). (96/06/04, Sala de Consulta, Ponente: Dr. ROBERTO SUAREZ FRANCO, Actor: MINISTRO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL) CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ROBERTO SUAREZ FRANCO Santa Fe de Bogotá, D.C. cuatro (4) de junio de mil novecientos noventa y seis (1996). Radicación número: 831 Actor: MINISTRO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Referencia: Contribuciones parafiscales administradas por establecimientos públicos de orden nacional. 1
I. CONSULTA. El señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social doctor Orlando Obregón Sabogal, previo señalamiento de algunos antecedentes jurisprudenciales y legales sobre la materia, formula a la Sala la siguiente consulta: "1. Los establecimientos públicos del orden nacional que administran rentas parafiscales deben sujetar su ejecución a la distribución presupuestal contenida en la ley 224 de 1996 (sic)? 2. Estas entidades deben administrar, ejecutar y manejar las rentas parafiscales atendiendo a las reglas generales dispuestas en la Ley Orgánica de Presupuesto, en la Ley Anual de Apropiaciones y en el decreto de Liquidación Anual del Presupuesto Nacional? 3. Para la ejecución de las rentas parafiscales, efectuar movimientos presupuestales y en general para la administración de tales recursos deben las mismas obtener las autorizaciones y los vistos buenos del Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación previstas en las normas citadas en el numeral 2o.? 4. Las rentas parafiscales están sujetas a los recortes presupuestales y al Programa Anual Mensualizado de Caja dispuesto por el Ministerio de Hacienda? II. CONSIDERACIONES DE LA SALA. Con el fin de absolver los interrogantes planteados a la Sala, se analiza el régimen presupuestal aplicable a las contribuciones parafiscales y a los establecimientos públicos que las administran. 1. Contribuciones Parafiscales. El concepto de contribución parafiscal es introducido en la Constitución Política de 1991 en el Título XII Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública, con el siguiente tenor: " Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. 2
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas y los acuerdos. Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo." (negrillas fuera de texto). Por su parte, la regulación orgánica de la Carta prevé correlativamente como función del Congreso la de establecer, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley, connotando con ello que esta clase de recursos públicos no tiene el carácter de renta corriente ni de gravamen ordinario ( art. 150-12), y que por lo tanto, la creación de dichas contribuciones es del mismo modo un instrumento extraordinario. 2. Régimen presupuestal. A nivel legal, adicionalmente a las disposiciones mediante las cuales han tenido origen algunas contribuciones parafiscales, el Congreso Nacional, partiendo del reconocimiento de su competencia para determinar el régimen aplicable mediante la Ley Orgánica de Presupuesto, se ha ocupado de definirlas, precisando los elementos esenciales y estructurales de la obligación que entraña. Previamente a ocuparse del contenido de la ley orgánica en esta materia, la Sala pone de presente el especial alcance y fuerza jurídica de esta especie de legislación, determinada por el artículo 151 de la Carta, conforme al cual sus disposiciones condicionan o sujetan el ejercicio de la actividad legislativa, en particular estableciendo las normas sobre la preparación, aprobación, programación, modificación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, de tal manera que la discusión y aprobación de cada presupuesto anual de rentas y ley de apropiaciones debe hacerse por el Congreso "estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley orgánica" (art. 349). En efecto, prevé el artículo 2o. de la ley 225 de 1995 (art. 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto contenido en el decreto 111 de 1996): "Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto General de la Nación, se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración." 3
Esta disposición modificatoria del artículo 12 de la ley 179 de 1994, excluye la aplicación de cualquier otra norma diferente a la ley de creación de la contribución parafiscal así como de su destinación, para efectos del manejo, administración y ejecución de estos recursos. Contrario sensu, esta norma trae como consecuencia la exclusión de la aplicación de la ley orgánica del presupuesto, para fines o materias diferentes a la sola estimación de los recursos parafiscales. Pero esto no significa que los establecimientos públicos como tales, estén exceptuados del régimen presupuestal que observarán de acuerdo con la naturaleza de los recursos que administren. Con la expedición de la ley 224 de 1995 quedaron incorporados al presupuesto para la vigencia de 1996 los recursos parafiscales administrados por órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación, conforme lo disponía hasta ese entonces el artículo 12 de la ley 179 de 1994, precepto modificado por el artículo 2o. de la ley 225 de 1995, que para la elaboración, aprobación y expedición de los presupuestos futuros varió la incorporación de tales contribuciones por la sola estimación, como se desprende de la norma transcrita. Esta conclusión tiene como fundamento jurídico, en adición a lo ya señalado por la Sala en las consideraciones precedentes, el alcance que la Constitución Política confiere a la ley orgánica del presupuesto (arts. 151, 346, 349 y 352), consistente en condicionar o sujetar el ejercicio de la potestad legislativa, para este caso, las reglas conforme a las cuales debe prepararse, aprobarse y ejecutarse el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones. En otros términos, la ley 179 de 1994 ya había cumplido su función normativa de regulación del proceso presupuestal correspondiente a la vigencia de 1996, incorporando las rentas parafiscales administradas por establecimientos públicos que forman parte del Presupuesto General de la Nación, de manera que estas entidades deben sujetar la ejecución de tales rentas parafiscales a la distribución contenida en la ley 224 de 1995. Ahora bien, la legislación orgánica tratándose del principio de unidad de caja del presupuesto, excluye de la destinación a la Nación de los excedentes financieros de los establecimientos públicos a aquellos que administran contribuciones parafiscales, debiéndose destacar que el alcance de esta disposición se extiende al sujeto presupuestal integralmente-establecimiento público- y no solamente a los recursos o contribuciones parafiscales que administra, de manera que ante la obtención de tales excedentes, estos acrecen a las propias arcas del establecimiento (art. 16 parágrafo 1o decreto 111 de 1996). De modo similar, los rendimientos financieros de los establecimientos públicos provenientes de la inversión de los recursos originados en los aportes de la Nación, deben consignarse en la Dirección del Tesoro Nacional, con excepción de los obtenidos con los recursos recibidos por los órganos de previsión y seguridad social para el pago de prestaciones sociales de carácter económico (art.16 parágrafo 2o. decreto 111/96). 3. Reducción o aplazamiento de apropiaciones presupuestales. 4
Por otra parte, la ley orgánica regula dentro de las modificaciones al presupuesto, los eventos de reducción o aplazamiento total o parcial de apropiaciones presupuestales (arts. 76 y 77 del Estatuto Orgánico del Presupuesto), pudiendo hacerlo el Gobierno Nacional mediante decreto en los siguientes casos: a. Cuando el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año pueden ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas con cargo a tales recursos; b. Cuando no se aprueben nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política. Este evento se refiere a la posibilidad que tiene el Gobierno de proponer, por separado, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes; c. Cuando no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; d. Cuando el Gobierno estime que la coherencia macroeconómica así lo exige. Este evento se refiere a la compatibilidad del presupuesto con las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República (art. 7o ley 179/94; art. 4o ley 31 de 1992; ley 188 de 1995; arts. 151, 341, 346 y 350 de la Const. Pol.), teniendo en cuenta que la leyes orgánicas y la ley del plan se aplican de preferencia sobre las demás leyes. 4. Aportes parafiscales al SENA. Por su parte la misma ley orgánica de presupuesto (art. 25 ley 225/95) califica como contribuciones parafiscales los aportes a que se refieren los artículos 39 de la ley 7a. de 1979, adicionada por el artículo 1o. de la ley 89 de 1988 y los aportes a que se refiere el numeral 4o. de la ley 119 de 1994. Esta última norma dispone que el patrimonio del Sena está conformado por los aportes de los empleadores para la inversión en el desarrollo social y técnico de los trabajadores, recaudados por las cajas de compensación familiar o directamente por el Sena, así: a) El aporte mensual del medio por ciento (1/2%) que sobre los salarios y jornales deben efectuar la Nación y las entidades territoriales, dentro de los primeros 10 días de cada mes; b) El aporte del dos por ciento (2%) que dentro de los diez primeros días deben hacer los empleadores particulares, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, sobre los pagos que efectúen como retribución por concepto de salarios. 5
III. LA SALA RESPONDE 1. De acuerdo con el artículo 12 de la ley 179 de 1994, orgánica del presupuesto, y vigente al adoptarse el presupuesto de 1996, las contribuciones parafiscales que ejecuten los órganos que forman parte del mismo, (entre ellos los establecimientos públicos) debían incorporarse a dicho presupuesto, como en efecto ocurrió con la expedición de la ley 224 de 1995. Tales recursos para la vigencia presupuestal de 1996 y en consideración a lo dispuesto por la ley 224 de 1995, ya habían sido incorporados al Presupuesto, y correlativamente, fueron distribuidos en la ley de apropiaciones para el objeto a que están destinados. 2. Por haber sido incorporadas al presupuesto correspondiente de la vigencia de 1996, las rentas parafiscales administradas por órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación, entre otros los establecimientos públicos, deben sujetar su ejecución a la Ley Orgánica de Presupuesto, a la ley anual del presupuesto y al decreto de liquidación del mismo. Para las vigencias presupuestales futuras, los establecimientos públicos ejecutarán el presupuesto conforme a la ley orgánica del presupuesto y a sus estatutos, de acuerdo con la naturaleza de los recursos que administran. 3. Como consecuencia, es decir, por estar incorporadas tales contribuciones parafiscales al presupuesto, para el año de 1996 los correspondientes establecimientos deben sujetarse a los procedimientos de ejecución de éste, incluso las autorizaciones y visto bueno del Departamento Nacional de Planeación. 4. Las rentas parafiscales administradas por establecimientos públicos no están sometidas a los procedimientos de reducción o aplazamiento de apropiaciones presupuestales, por parte del Gobierno Nacional sino por sus correspondientes consejos directivos o juntas. El programa anual mensualizado de caja, PAC, continuará aplicándose para la vigencia fiscal de 1996 (inciso final artículo 10 ley 225 de 1995). A partir de 1997 y de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 10, 14 y 33 de la ley 225 el PAC y sus modificaciones financiadas con ingresos parafiscales serán aprobados por las Juntas o Consejos Directivos de los establecimientos públicos, con fundamento en las metas globales de pagos fijados por el Consejo Superior de Política Fiscal (Confis). Transcríbase al señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. LUIS CAMILO OSORIO ISAZA Presidente de la Sala 6
JAVIER HENAO HIDRON CESAR HOYOS SALAZAR ROBERTO SUAREZ FRANCO ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala 7