Regulación financiera y riesgo sistémico 1
La regulación financiera persigue un objetivo primordial: La estabilidad del sistema financiero y del sistema de pagos Hasta la crisis global (2007-2009) el enfoque predominante en la regulación se basaba en el supuesto que la estabilidad de las instituciones individuales garantizaba la estabilidad del sistema financiero en su conjunto. El principio fundamental sobre el cual descasaba la estabilidad de las instituciones a nivel individual era la internalización adecuada de los riesgos que enfrentan las instituciones individuales Incluyendo entre los más relevantes el riesgo de crédito, de liquidez, de tasa de interés y de tipo de cambio. 2
La manera principal de internalizar el riesgo fue el establecimiento de requisitos de capital para las instituciones financieras Este principio micro prudencial guió gran parte las recomendaciones sobre la legislación y regulación bancaria emitidas por el Comité de supervisión bancaria de Basilea. Así por ejemplo los pilares centrales de los acuerdos de Basilea (Basilea I y II) exigían que los fondos propios o mantenidos por las instituciones individuales o requisitos de capital (o en términos más técnicos el capital regulatorio) fueran por lo menos igual al 8% de los activos ponderados por riesgo. La diferencia entre uno u otro acuerdo no modificaba sustancialmente el principio regulador de base Se cambiaba la metodología de medición (i.e., Basilea II y la medición de activos ponderados por riesgo). 3
Este enfoque regulatorio podía generar estructuras financieras altamente frágiles Por una parte este enfoque incentivaba un comportamiento pro-cíclico por el lado de los activos del sistema financiero. En un periodo de auge una rentabilidad elevada y bajo riesgo se traducía en altos coeficientes de capital lo que podía inflar los activos del sistema financiero. Generación de burbujas de crédito (incluyendo burbujas inmobiliarias) En un periodo recesivos la venta de activos era la manera de facto cumplir con los requisitos de capital regulatorio ante un cambio en la percepción de aumento en el riesgo de los activos o una disminución en su precio. Por otra parte este enfoque prestaba escasa atención a la composición de los pasivos que sustentaban este comportamiento pro-cíclico. Elevada dependencia de endeudamiento. 4
Y así más que internalizar los riesgos, este enfoque podía de hecho endogeneizar dichos riesgos a todo el sistema financiero transformándose en una fuente de riesgo sistémico Esto se puede ilustrar con un ejemplo basado en la venta de activos para cumplir con los requisitos de capital Balances financieros menos sólidos Incumplimiento de requisitos de capital Menor liquidez y crédito Venta de activos Disminución de precios de los activos Se generan situaciones de riesgo sistémico es decir de restricción de crédito e interrupción de la liquidez y en general de los servicios financieros causados por un trastorno de la totalidad o de parte del sistema financiero. 5
Hacia una taxonomía de la política macro prudencial y sus instrumentos para economías abiertas 6
La política macro prudencial pone al riesgo sistémico en el centro de su análisis Según el consenso existente el objetivo principal es mantener la estabilidad del sistema financiero en su conjunto (en su agregado) a través de la minimización del riesgo sistémico. Limitar de manera activa la acumulación de riesgos financieros Prevención de burbujas de activos y crédito. Controlar los costos económicos y sociales asociados a una restricción crediticia producto de una contracción excesiva de las hojas de balance de instituciones financieras que enfrentan un choque común. (Hanson, Kashyap, y Stein, 2010). La regulación macro prudencial se concibe como un complemento más que como un sustituto del marco microprudencial existente 7
Hay menos unanimidad en términos de la correspondencia entre instrumentos y objetivos y también respecto a la taxonomía de instrumentos La regulación macro prudencial comprende una variedad de instrumentos y que se utilizan para cumplir con múltiples objetivos Objetivos y % de instrumentos utilizados para cumplir con estos según encuesta del FMI (2011) Objetivos de la regulación % de los instrumentos usados para el objetivo correspondiente Crecimiento del crédito 23 Riesgo cambiario 15 Ciclicalidad 13 Complejidad 6 No hay además una clasificación única de instrumentos. Dimensión de tiempo y de sección cruzada (Banco de Inglaterra, 2011). Basadas en reglas o en discreción (Hilbers et al., 2005). Basadas en cantidades o en precios 8 Correspondencia entre micro y macro regulación (BIS, 2008).
Se puede establecer una taxonomía útil y pragmática a partir de un simple balance de una institución financiera Activos Préstamos para uso final Hogares Empresas Gobierno Préstamos intermedios Pasivos Deuda Agentes/instituciones nobancarias. Instituciones bancarias Deuda externa Patrimonio/Capital ( Equity ) Préstamos entre instituciones bancarias Fuente: Shin (2011) 9
Permite un análisis de los componentes de los activos y pasivos y de su interacción Facilita la identificación de las principales áreas de acción de la política macro prudencial Préstamos para uso final Dinámica del crédito Capital Apalancamiento del sistema financiero Financiamiento de fuera al sector financiero Incluye financiamiento doméstico Incluye financiamiento del sector externo 10
El estado del arte de la política macroprudencial y los desafíos para América Latina 11
Una primera esfera de acción de la política macro prudencial se centra en las regulaciones de capital Regulación Microprudencial Restaurar la solvencia mediante aumentos en el capital y/o disminuciones en los activos. Regulación Macroprudencial Mantener la solvencia evitando una retricción crediticia. Puede resultar procíclico Trata de evitar la prociclicidad
El marco regulatorio del capital para Basilea III Colchón contracíclico Capital accionario (2.5%) 13 Fuente: Sección de Estudios del Desarrollo sobre la base del Comité de Basilea sobre Supervisión Bancaria.
Esto presupone mantener los esfuerzos por sostener niveles de capitalización elevados en la región Ratios de Capital Regulatorio Total sobre Activos Ponderados por Riesgo (Países Seleccionados de América Latina, porcentaje promedio 2006-2010) 20 Porcentajes 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Basilea III (10.5%) Basilea II (8%) Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador México Paraguay Perú Uruguay Venezuela Promedio AL Actual Mínimo segun regulacion nacional Fuente: Sección de Estudios del Desarrollo sobre la base de Global Financial Stability Report (octubre 2010), Barth, James R.; Caprio Jr, Gerard; Levine, Ross, base de datos The regulation and supervision of banks around the world actualizada a junio 2008, Cepal, Serie Fin. Del desarrollo #198 y datos de CEPAL Mexico para Centroamerica. Para Costa Rica, Guatemala y Nicaragua los promedios son solo desde 2008 * Incluyendo el colchon contraciclico el ratio sube a 13%
En relación a Basilea III los países han mejorado la calidad del capital. Razón de Capital Regulatorio Primario (Tier 1) sobre Capital Regulatorio Total (países seleccionados de América Latina, ultimo dato disponible) BASILEA III (0.75-0.85%) Fuente: Sección de Estudios del Desarrollo sobre la base de Financial Soundness Indicators del FMI (2011) y BIS (2011).
Estos indicadores han de interpretarse con cautela... Los países de la región tiene aún temas pendientes a enfrentar relacionados con: La homogeneización de los estándares contables. La consolidación de las prácticas de supervisión. La estandarización de la técnicas de manejo del riesgo. 16
Mayores niveles de capital así como su mejora en términos de su calidad deberían ir acompañado de una política de aprovisionamiento dinámico País Año Características principales Bolivia 2008 Provisión contracíclica en un rango de 1.5% y 5.5% de los préstamos. Colombia 2007 Las provisiones contracíclicas se obtienen aplicando escenarios de riesgo a distintas categorías de préstamos. Perú 2008 No mantiene un fondo cumulativo. Se activa y desactiva según un criterio de crecimiento del PIB. Provisiones generales en un rango de 0.7%-1.0% de los préstamos. Provisiones contracíclicas en un rango de 0.3%-1.5% adicional. Uruguay 2001 Diferencia entre las previsiones para deudores incobrables y el importe que resulta de aplicar ciertos porcentajes de incobrabilidad estadística sobre los riesgos directos y contingentes de las instituciones financieras. El fondo para las provisiones contracíclicas oscila entre 0% y 3% de los préstamos totales. Fuente: Sección de Estudios del Desarrollo sobre la base de fuentes oficiales.
Mayores niveles de capital así como su mejora en términos de su calidad deberían ir acompañado de una política de aprovisionamiento dinámico País Año Características principales Obliga al sistema bancario a acumular reservas en épocas de auge para contrarrestar hipotéticas pérdidas futuras. Bolivia 2008 Provisión contracíclica en un rango de 1.5% y 5.5% de los Cubren las pérdidas préstamos. esperadas de la cartera a lo largo del ciclo. Se calculan a partir de la diferencia entre las pérdidas latentes y las Colombia provisiones 2007 específicas Las provisiones que cubren contracíclicas el riesgo se obtienen de la cartera aplicando deteriorada. escenarios de riesgo a distintas categorías de préstamos. Perú 2008 No mantiene un fondo cumulativo. Se activa y desactiva según un criterio de crecimiento del PIB. Mitiga la prociclicidad Provisiones del generales comportamiento un rango dedel 0.7%-1.0% crédito, deutilidades los préstamos. y la calidad de la cartera Provisiones contracíclicas en un rango de 0.3%-1.5% adicional. La prociclicidad subestima el riesgo crediticio en el auge y lo Uruguay 2001 Diferencia entre las previsiones para deudores incobrables y el sobreestima en la recesión/contracción importe que resulta de aplicar ciertos porcentajes de incobrabilidad estadística sobre los riesgos directos y contingentes de las instituciones financieras. El fondo para las provisiones contracíclicas oscila entre 0% y 3% de los préstamos totales. Fuente: Sección de Estudios del Desarrollo sobre la base de fuentes oficiales.
Una segunda esfera de acción de la política macro-prudencial es el apalancamiento 40 35 Apalancamiento 30 25 20 15 10 5 0 USA LAC-7 En América Latina el apalancamiento es menor que en otras regiones/países y no ha sido procíclico 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Una tercera esfera de acción es la interconectividad del sistema financiero esta es elevada en los países desarrollados Participación del total de activos Número de bancos Número de países dónde opera Tamaño del sector financiero (%) al PIB Exposición del sistema financiero a préstamistas extranjeros Concentración de prestamistas Estados Unidos 22.2 7 60 92 23 7.4 Gran Bretaña 19.1 4 52 653 25 10.9 Francia 16.2 4 73 410 31 7.5 Alemania 9.8 3 65 299 30 7.1 Japón 8.5 2 35 171 26 19.7 Suiza 5.6 2 50 507 58 19.3 España 5.3 2 29 316 28 13.9 Italia 4.7 2 45 242 17 11 Países Bajos 3.7 1 49 384 40 7.8 Suecia 1.7 1 14 293 49 11.5 Bélgica 1.7 1 34 327 24 7.3 Canadá 1.6 1 52 178 28 34.3 20
Surge fuertemente en épocas de crisis tal y como lo demuestra la crisis financiera global (2007-2009) 2007-2009 CITI CSWISS DEUTC H GOLDMS JPM LEH MERR IL MITS B MIZUH O CITI 0.48 0.47 0.34 0.68-0.43 0.53 0.81 0.83 0.86 0.74-0.02 0.56-0.49-0.65 CSWISS 0.98 0.96 0.93-0.95 0.99 0.86 0.82 0.81 0.87-0.57 0.97-0.95-0.57 DEUTCH 0.97 0.88-0.90 0.97 0.83 0.79 0.82 0.91-0.52 0.97-0.90-0.43 GOLDMS 0.82-0.90 0.94 0.75 0.71 0.70 0.83-0.59 0.94-0.91-0.42 JPM -0.94 0.95 0.96 0.94 0.89 0.83-0.58 0.91-0.95-0.78 - LEH -0.96-0.85-0.80 0.73-0.75 0.78-0.92 0.99 0.70 MO RGS RBAN K MERRIL 0.87 0.82 0.82 0.89 MITSB 0.99 0.95 0.86 MIZUHO 0.96 0.83 MORGS 0.91 RBANK Coeficientes de correlación positivos y estadísticamente significativos en amarillo. WAC H WEL LSFA ZAMR O ZBAN KA - 0.61 0.99-0.95-0.62-0.47 0.85-0.89-0.74-0.38 0.80-0.85-0.72-0.27 0.82-0.77-0.57-0.32 0.93-0.78-0.48 WACH -0.55 0.75 0.51 WELLSFA -0.91-0.58 ZAMRO 0.69 21
La interconectividad de las grandes instituciones financieras mundiales tienen un efecto en América Latina Hay una fuerte presencia de la banca extranjera Participación de la banca extranjera como porcentaje del total de activos para 2000 y 2007 País 2000 2007 Argentina 37.4 19.2 Bolivia 55.1 37.7 Brazil 19.5 16.8 Chile 43.6 40.3 Colombia 28.5 21.8 Costa Rica 18.0 20.5 República Dominicana 13.3 9.9 Ecuador 6.8 4.5 El Salvador 56.8 93.1 Guatemala 8.1 9.9 Honduras 36.6 36.1 Mexico 59.3 85.4 Nicaragua 16.1 20.5 Paraguay 77.1 58.9 Peru 55.1 50.6 Uruguay 30.4 43.7 Venezuela 4.3 1.8 Promedio 33.3 33.6 Desviación Estándard 21.7 26.5 Fuente: Galindo et. Al (2010) 22
Pero la interconectividad siempre es mayor en el caso de las economías más desarrolladas Porcentaje del financiamiento del sector bancario que no es interbancario para países seleccionados (1999-2012) Fuente: División de financiamiento para el Desarrollo (2013) 23
Además en el caso de América Latina existen otros niveles de interconectividad tales como la regionalización de algunas instituciones financieras Permite aumentar la profundidad financiera, generar economía de escala y facilitar la modernización del sistema financiero. A la vez se pueden incrementar los riesgos de contagio y vulnerabilidades financieras de la región. La regionalización puede fomentar el arbitraje regulatorio ya que las normas prudenciales varían en la región. También limita la capacidad nacional para regular los sistemas financieros domésticos. Enfrentar este desafío requiere una estructura financiera a nivel regional con normas equiparables entre países. Se requiere una visión integrada de la supervisión y regulación financiera. 24
Una cuarta área de acción de las políticas macro prudenciales es la dinámica del crédito La dinámica del crédito doméstico esta vinculada a choques externos al considerar la creciente integración financiera internacional de América Latina y Centroamérica América Latina y el Caribe. Coeficiente de correlación entre el ciclo de los flujos privado y términos de intercambio y el crecimiento del PIB en términos reales. 1993-2010` 1.2 (Ventanas móviles de diez años) 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0-0.2-0.4-0.6-0.8 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Términos de intercambio 2003 2004 2005 Flujos privados 2006 2007 2008 2009 2010 25
El monitoreo de la dinámica del crédito se ha enfrentado con distintos instrumentos con distinto grado de éxito y evidencia empírica heterogénea Coeficiente de deuda ingreso Chile, Colombia, Costa Rica, Panamá, Nicaragua. Límite al coeficiente de deuda valor Brasil, Chile, Colombia, México, El Salvador, Rep. Dominicana, Guatemala, Nicaragua. Requerimientos de encaje sobre pasivos Administración de la cuenta de capitales (incluyendo límites a posiciones en moneda extranjera). Experiencias con Brasil (2008, 2009), Chile (90 s), Perú(2008, 2010), El Salvador, Colombia (90 s y 2006-2008) Alterar la composición de los flujos financieros hacia penalizando/impidiendo la entrada de flujos de portafolio. Fomentar el desarrollo de largo plazo. 26
Conclusiones El camino hacia adelante La regulación micro prudencial es insuficiente y debe ser complementada con un marco macro prudencial La regulación micro prudencial no garantiza la estabilidad financiera y puede crear estructuras financieras frágiles. Pro ciclicidad en los activos sin prestar atención a la composición de los pasivos. La estabilidad nominal no es equivalente a la estabilidad financiera. La banca en América Latina América ha logrado tener altos niveles de capitalización y bajo apalancamiento. No obstante hay que homogeneizar normas y estandarizar técnicas en el manejo y medición del riesgo para evitar repetir el peligro de Basilea II. 27
Conclusiones El camino hacia adelante Hay que avanzar hacia taxonomías macro prudenciales integrales para economías abiertas. Fortalecer y profundizar en el diseño de los instrumentos de la dinámica del crédito y los referidos a la interconectividad. Son áreas relevantes para economías abiertas pero en las que hay un menor conocimiento de sus efectos y evidencia empírica aún limitada. 28