EVALUACIÓN DE FINAL DEL PROYECTO (Oct 2014, 80%) Proyecto Posicionamiento Gobernanza Forestal en Colombia Guillermo A. Navarro Evaluador
Objetivos y Alcances de la Evaluación OBJETIVO: Desarrollar la evaluación de fin de término del PPGFC usando los criterios de pertinencia, eficiencia, eficacia, impacto y sostenibilidad. ALCANCES: Evaluar el desempeño del PPGFC, a partir del ML y los POA. Definir orientaciones técnicas para nuevos procesos FLEGT en Colombia y determinar los principales logros y dificultades encontradas en en proyecto. Identificar las medidas a implementar para una adecuada sostenibilidad de los impactos positivos que se hayan generado con en el PPGFC.
Criterios de la Evaluación Enfocarnos en Logros de los Resultados de PPGFC utilizando los siguientes criterios: Relevancia o Pertinencia [Congruencia Objetivos Necesidades] Eficiencia [Relación Esfuerzo Resultado] Eficacia por Resultados (5) [Méritos de los Resultados] Impacto [Desde la perspectiva de los beneficiarios] Sostenibilidad. [Adopción de los resultados a largo plazo]
RELEVANCIA/PERTINENCIA
Relevancia / Pertinencia (1/3) 1. PPGFC es congruente con las necesidades de las CAR, y los actores del sector forestal en relación al fortalecimiento institucional para implementar la normativa forestal de forma eficiente, efectiva y armonizada. [Se requerían opciones costo-efectivas para los usuarios forestales legales, y acciones de control que aumenten el riesgo de ser atrapados y los costos operativos de los actores ilegales].
Relevancia / Pertinencia (2/3) 2. Proyecto es pertinente a las políticas del país: Convenciones internacionales en que Colombia es signatario (CBD, CMNUCC, Objetivos de Desarrollo del Milenio). PND incluye temáticas de fortalecimiento de la gobernanza forestal, y reconoce la lucha contra la tala ilegal como una política de Estado. PNDF, el cual debe implementarse mediante programas e iniciativas forestales descentralizadas para lo cual debe fortalecerse la capacidad institucional de las CAR, y formalizar la cadena productiva del sector forestal. Decreto 1791/96 y su normativa, reglamenta el trabajo de las CAR como AFE, que requieren de un SAL funcional para las cadenas productivas del sector forestal.
Relevancia / Pertinencia (3/3) 3. El proyecto es relevante con las políticas y prioridades de la UE para Colombia: En lo referente Plan de Acción FLEGT. Prioridades de Apoyo de la EU para Colombia: a) (Eje 1) Estabilidad, Paz y Desarrollo: Negociaciones de paz y donde los bosque van a tener un rol importante en el post-conflicto; b) (Eje 2) Fortalecimiento institucional y gobernanza especialmente para mejorar la aplicación de leyes relacionadas con el manejo y conservación de recursos naturales; y c) (Eje 3) Competitividad y comercio considerando el potencial que Colombia tiene a nivel forestal con una importante masa de bosques y terrenos de aptitud forestal que le permitiría en un contexto de buena gobernanza poder exportar sus productos maderables.
EFICIENCIA
Eficiencia (1/3) Los procesos de producción (mercado) esperan resultados en meses, pero procesos de política y gobernanza esperan resultados en decadas (Williamson). 1. Este proyecto es sobresaliente en producir resultados tangibles en periodos muy cortos. Esto se debe a varios factores: Proyecto bien diseñado y formulado: Capitaliza experiencias del proyecto FLEGT-Colombia. Equipo bien seleccionado: capacidades locales y personal idóneo (con alto nivel de compromiso y apropiación) Liderazgo efectivo: Autoridades de la CARDER y Director del Proyecto (dirección, estrategia, estructura, mantienen motivación y ambiente de trabajo habilitador que genere productos de calidad y a tiempo).
Eficiencia (2/3) 2. El proyecto es complejo, y ha requerido la coordinación con 10CAR, MADS y otros socios (Aldea Global): Descentralización del proyecto en CARs con buen nivel de ejecución operativa y financiera Voluntad Política diferentes niveles Alto nivel de apropiación de socios y beneficiarios 3. Informes de Auditoría revelan que ha mantenido un sistema de control interno adecuado que ha garantizado el control, registro y seguimiento de las inversiones del proyecto, y que permite dar cumplimiento a los compromisos, metas, y objetivos dirigidos al cumplimiento de la Acción.
Eficiencia (3/3) 4. Sistema de monitoreo y seguimiento del POA cuenta con un sistema de conducción bien diseñado que ha permitido un buen ritmo ejecución, rendición de cuentas, recopilación de productos, ha documentado resultados en forma periódica, y ha generado los informes de proyecto con calidad y a tiempo. 5. La ejecución del POA, al momento de la evaluación, estaba en un 78%/80% de avance con los compromisos avanzados, y tenía programado tener a diciembre 2014 un 87% de ejecución. 6. La ejecución financiera (lo pagado más lo comprometido) estaba en un 79%/80%. Sin embargo un 6% adicional ya estaba en proceso de gestión de legalización de contratos (85%). Se preveía que para diciembre 2014 se llegaría a un 90% de ejecución.
EFICACIA
Eficacia (1/7) Proyecto ha sido eficaz, y ha permitido alcanzar logros relevantes en los 5 resultados. Resaltan 3 condiciones para alcanzar la buena eficacia: 1. Liderazgo compartido para alcanzar los logros del proyecto: CARDER como coordinador del PPGFC ha logrado generar espacios de coordinación y diálogo entre las CAR y entre las CAR y el MADS. las 11 CAR ha tenido el liderazgo de unificar criterios, acercar el MADS al proceso de gobernanza forestal, y hacer propuestas conjuntas que permitan armonizar la implementación de la normativa entre los departamentos, y proponer algunas reformas a la normativa ante el MADS. MADS ha sido receptivo de estas propuestas desde las CAR reconociendo que la norma debe leer las distintas realidades, pero con criterios armonizados. MADS ha difundido estos resultados a las otras 22 CAR del país.
Eficacia (2/7) 2. La creación de momento político y atraer voluntad política al más alto nivel es un gran logro que ha permitido posicionar la gobernanza forestal en los instrumentos de planificación nacional como el PND, PNDF y los planes de Acción de las CAR; y el PIMLC ha sido ratificado por el mismo Presidente de la República. 3. Las autoridades de las CAR y del MADS han asumido un compromiso serio apoyado las propuestas de reforma de estándares de legalidad: (1) armonizando procedimientos, y (2) homologando acciones de control y seguimiento, que han hecho más ágil la administración forestal, aumentando el riesgo de captura de acciones ilegales, y haciendo más costo-efectivo ser legal, y ha aumentado la apropiación de la sociedad civil hacia la aplicación de las reglas del juego.
Eficacia por Resultado (3/7) Resultados Logros Dificultades R1. Implementación de un sistema de monitoreo y control al aprovechamiento, movilización y comercio de productos del bosque CAR logran aumentar sus capacidades y reducen la discrecionalidad en los procesos administrativos y de control de la implementación de la normativa de aprovechamiento, movilización y comercio de productos del bosque Estos esfuerzos son importantes, y necesarios; sin embargo, todavía no son suficientes para constituir un sistema de trazabilidad (ST), ni un sistema de aseguramiento de la legalidad (SAL). -Hace falta pasar de la trazabilidad de papeles a una verdadera trazabilidad de los productos forestales. -Se requiere un sistema en línea que permita controles cruzados y balances a lo largo de la cadena, y le dé más transparencia al SAL.
QUE FALTA? INVENTARIO FORESTAL DE QUE SE DISPONE? SAL SISTEMA CVF ENPSCVF PRE- APROVECHAMIENTO APROVECHAMIENT O MOVILIZACIÓN COMERCIO / TRANSFORMACIÓN PROTOCOLO REVISIÓN PMF - PAF Plan Manejo Forestal Plan Aprovechamiento Forestal simplificado EQUIPOS/TECNOLOGÍA: - GPS - Tabletas - APP Cubicación - Distanciometro CARTOGRAFÍA / SIG GUÍA CUBICACIÓN - APP - INFORME VISITA EVALUACIÓN CAR IDENTIFICACIÓN SPS GEOREFERENCIACIÓ N ÁRBOLES MARCACIÓN DE ÁRBOLES EN PIE NORMAS (Dcto. 2811/74, Ley 99/93, Dcto. 1791/96, RES. 438/2001, etc) PROTOCOLO SGTO. APROV EQUIPOS/TECNOLOGÍA: - GPS - Tabletas - APP Cubicación - APP Identificac. Maderas - Lupa Digital - Distanciometro GUÍA CUBICACIÓN - APP APP EspeciesMaderables CFV : UMF CARTOGRAFÍA / SIG - INFORMES VISITAS SGTO CAR MARCACIÓN PRODUCTOS: - Plaquetas plásticas - Código de barras - Martillo - Pintura PROTOCOLO EQUIPOS/TECNOLOGÍA: MOVILIZACIÓN - GPS - Kit Operativos - Tabletas - Lupa Digital - APP Cubicación - Computador exped. SUN - APP Identificac. Maderas - Distanciometro - Lámpara Luz Ultravioleta -GUÍA Lector CUBICACIÓN Código de Barras - APP PRUEBAS PILOTO SUNL SUN SUN EN LA WEB MAPA PUNTOS CONTROL TRAZABILIDAD DE PRODUCTOS FORESTALES (INFORMACIÓN DISPONIBLE EN LÍNEA) LIBRO OPERACIONES APP EspeciesMaderables VERIF. EXPEDICION SUN PUNTOS FIJOS CYV VISADO OBLIGATORIO SUN SUN EN LÍNEA - SUNL CFV: CoC PROTOCOLO IND. FORESTALES EQUIPOS/TECNOLOGÍA: - GPS - Kit Operativos - Tabletas - Lupa Digital - APP Cubicación - APP Identificac. Maderas - Distanciometro - Lámpara Luz Ultravioleta - Lector Código de Barras GUÍA CUBICACIÓN - APP APP EspeciesMaderables PIMLC / ADML ESTÁNDARES MADERA LEGAL PROT. COMPRA RESPONSABLE APP INFORME ANUAL ACTIVID PROPUESTA RECONOCIMIENTO LEGALIDAD TABLAS RENDIMIENTO VOLUMÉTRICO EXTENSIÓN FORESTAL (ASISTENCIA TÉCNICA, CAPACITACIÓN, FORMACIÓN, TRANSFERENCIA DE TECNOLOGÍA, ETC.)
Eficacia por Resultado (4/7) Resultados Logros Dificultades R2. Modernización de la AFE en las CAR ejecutoras del Proyecto Las CAR aumentan la coordinación con el MADS, y les permite trabajar en propuestas de reformas a la normativa de manejo y aprovechamiento forestal (incluyendo guadua), estándares de sostenibilidad para el manejo forestal, regulación del carbón vegetal y otros PNMB. CAR cuentan con una propuesta de modernización de la AFE -Alguna normativa no permite hacer reformas profundas que permitan modernizar la administración forestal de una manera más eficiente considerando los recursos humanos y financieros de las CAR. -En algunos departamentos por situaciones del conflicto armado, afectan la realización de las visitas de control y seguimiento a los bosques bajo aprovechamiento.
Eficacia por Resultado (5/7) Resultados Logros Dificultades R3. Control y participación social e interinstitucional en el marco de la reducción de la ilegalidad forestal y la promoción del mercado forestal legal. -Estrategia de participación social en los territorios étnicos, y revisión de la jurisprudencia forestal de las comunidades. -Gobernanza forestal es intersectorial (inclusión de Policía, Ejercito, Fiscalía, MADR, MADS, Procuraduría) -Centro de Soluciones Forestales para usuarios legales (Ruedas de negocios, Capacitación, CFV Guadua, y Red de comercio forestal justo y propuestas de incentivos). -PIMLC (70 organizaciones afiliadas) -Institucionalidad forestal en territorios étnicos y a nivel departamental no están armonizadas. -Dificultad de coordinación con otras autoridades y convencerles de que los asuntos forestales son de su competencia. -Incentivos forestales no se aplican por falta de decisión a nivel político. -Secretaría Técnica del PIMLC es incipiente, y requiere de un plan de negocios claro.
Eficacia por Resultado (6/7) Resultados Logros Dificultades R4. Socialización, sistematización y divulgación de avances, resultados y lecciones aprendidas del proyecto, y articulación con iniciativas regionales Cuenta con un sistema de producción y difusión de resultados y lecciones aprendidas que le ha permitido sensibilizar y posicionar la gobernanza forestal tanto a nivel del MADS, CAR, usuarios forestales, y público en general. Una de las dificultades para mejorar la socialización y divulgación del PGFC a través de redes sociales han sido los problemas de acceso a redes sociales.
Eficacia por Resultado (7/7) Resultados Logros Dificultades R5. Promoción y apoyo de diálogo multi-actoral y multinivel (nacional y regional), para la definición, priorización y articulación de lineamientos de política orientados a la consolidación de la gobernanza forestal. Apoyo al MADS para dialogo de las Mesas Forestales Nacional y Regional con limitados alcances. Propuesta de programa de Extensión Forestal. PPGFC y MADS (con apoyo adicional de ONF) han hecho capacitaciones con usuarios del bosque sobre normativa. PPGFC ha posicionado y sensibilizado la conveniencia del proceso AVA en Colombia MADS es quien convoca los procesos de diálogo nacional. Propuesta de Extensión Forestal con el MADS, MADR, y CORPOICA (No se ha recibido una respuesta oficial). El Estado Colombiano no ha tomado una decisión sobre el AVA y sobre cual institución tiene que asumir el liderazgo del proceso.
IMPACTO
Impacto (1/3) 1. Apropiación institucional de la gobernanza forestal tanto a nivel de instrumentos de política (planes, políticas, normas, protocolos, etc..), como de ajustes a la estructura funcional de las CAR y el MADS, asignación adicional de recursos humanos y financieros para mejorar la administración forestal. 2. Reforma y modernización de la AFE, y armonización de normas y protocolos entre las CAR que participan en el PPGFC. Se ha logrado una excelente cooperación entre las CAR que les ha permitido homologar capacidades, procedimientos, protocolos, aplicativos y unir esfuerzos de seguimiento y control forestal lo cual crea las bases para eliminar la informalidad y la ilegalidad en el uso y comercio de productos del bosque. Con apoyo del MADS se ha podido aprobar la normativa, y diseminar los protocolos, aplicativos y otras herramientas a las 22 CAR restantes.
Impacto (2/3) 3. Construcción de un sistema de coordinación institucional multi-nivel (nacional-regional-local), que hace más efectiva la percepción de una AFE descentralizada pero bien coordinada, que permita a la norma ser sensible a las distintas realidades, pero con criterios armonizados. Los funcionarios entrevistados se han manifestado muy complacidos con la posibilidad de coordinar con otras CAR y el MADS en la mejoría de la gobernanza forestal. 4. El Pacto Intersectorial por la Madera Legal en Colombia (PIMLC) es quizás el resultado de impacto más visible: Ratificado por el Presidente de la República. MADS establecó una Secretaría Técnica Se ha generado un proceso para la construcción del concepto Madera Legal para Colombia, Guía de Compra Responsable de Productos Forestales, Diseño e implementación de la estrategia de comunicación. (MADS, WWF, CARDER)
Impacto (3/3) 5. Los resultados 1, 2, y 3 contienen elementos para la construcción de una Sistema de Aseguramiento de la Legalidad (SAL) y su sub-sistema de Trazabilidad de la madera legal (ST). Los principales impactos alcanzados con estos resultados son: Mejora en los procedimientos administativos y procesos de control y vigilancia forestal. Construcción de una trazabilidad documental (digital) de productos forestales que permite ciertos controles cruzados, esto constituye un salto tecnológico de la administración forestal en las CAR. Disminución de los niveles de ilegalidad a lo largo de toda la cadena forestal, y disminución de la percepción de corrupción de la AFE. Las CAR a través del PPGFC, y el MADS (con apoyo adicional de ONF) han hecho capacitaciones con usuarios del bosque para sensibilizarlos sobre la normativa forestal tratando de aumentar la apropiación de la sociedad sobre los estándares de legalidad.
SOSTENIBILIDAD
Sostenibilidad (1/2) 1. El tema de gobernanza y la aplicación de la legalidad forestal queda posicionado en Colombia: A nivel departamental, las CAR-participantes evidencian un alto grado de apropiación de la gobernanza forestal: Incluida en los Planes de Acción. Recursos humanos y financieros adicionales para dar continuidad a la administración y control forestal en el largo plazo. Reformas organizativas de modernización de las AFE a lo interno de las CAR muestra que el MFS y gobernanza forestal están posicionados a un alto nivel en la organización. A nivel nacional, se va a incluir el tema de la gobernanza forestal a nivel del PNDF y en otros instrumentos de política y planeación. El MADS ha adoptado muchos productos del proyecto.
Sostenibilidad (1/2) 2. El Centro de Soluciones Forestales (CSF): brinda incentivos de asesoría y apoyo a los actores de la cadena legal para que la comercilización de sus productos impulsen un desarrollo productivo forestal. Sin embargo, no está claro como se va a consolidar este centro para que continúe brindando estos importantes servicios a los actores forestales más allá de la vida del proyecto. 3. PIMLC queda posicionado al más alto nivel político. El MADS ha establecido una secretaría técnica del PIMLC. Sin embargo, todavía queda por resolver retos sobre el plan de negocios que se va a implementar para mantener el PIMLC como una iniciativa creciente, y con apoyo político en el largo plazo.
ORIENTACIONES ESTRATÉGICAS (VISIÓN DE FUTURO)
Orientaciones Estratégicas (1/3) (Visión de Futuro) 1. El nombre del juego es legalidad (A. Ospitia, 2014), pero tiene que darse en un contexto habilitador de la competitividad de las empresas forestales para alcanzar un desarrollo de base forestal. 2. Consolidar el sistema de información en línea que haga operativos e integre el SAL y ST, y escalar a nivel nacional incluyendo las 33 CAR y las 6 Autoridades Ambientales Urbanas, de manera que permita controles cruzados y balances para evitar las fugas de comercio legal. Además, para un SAL y ST sea efectivo se requiere revisar el enfoque y los estandartes de la legislación forestal vigente. 3. Consolidar los esfuerzos de la gobernanza como un sistema integral de gobernanza forestal (política (por resultados), sistémica (administrativa y de mercado):
Sistema de Gobernanza Forestal Terminación de políticas Gobernanza Politica (R5) Dialogo Multilaterales del problema Gobernanza Administrativa (R1, R2, R3) Desarrollo de una agenda (Acuerdo) Implementación de la política Formulación de la política Diálogos tecnico/admin Para mejorar la Implementación de la politica Sistema de Trazabilidad (Sistema de controles cruzados) Incentivos PIMLC/CSF/GFTN Seguridad jurídica Evaluación de políticas Desarrollo inclusivo y Conservación del RF Gobernanza Mercado (R2, R3, R5) Competitividad del Modelo de negocios
Orientaciones Estratégicas (3/3) (Visión de Futuro) 4. Un nuevo proceso de posicionamiento y fortalecimiento de la gobernanza forestal en Colombia debe considerar varios temas emergentes: Bosques y postconflicto: La gobernanza forestal debe avanzar para crear opciones institucionales para que los bosques sean parte de las soluciones de paz. Reconocimiento de derechos de propiedad y de acceso de los bosques en los distintos regímenes de tenencia, Fomentar modelos de negocios inclusivos que promuevan el bosque como actividad productiva y reduzcamos las amenazas de deforestación. Economía Verde y de cambio climático: el sistema de gobernanza esta en función de modelos de negocios forestales, con una baja huella ambiental, protección de la biodiversidad y del recurso agua a través del MFS. (Explorar Sinergias con REDD+ y FLR) Sistema de monitoreo de impacto de políticas: Como parte del sistema de gobernanza forestal robusto se requiere un sistema de monitoreo y evaluación de impacto de políticas.
CONCLUSIONES
Conclusiones (1/2) 1. El PPGFC ha fortalecido la institucionalidad de las CAR y la administración de sus recursos forestales. Sin embargo, el proceso de gobernanza forestal iniciado por la CARDER y el PPGFC es incipiente, y requiere de una inversión prolongada. 2. Se fortalecieron los procedimientos y el control y seguimiento forestal a través de reforma a la normativa, formación de capacidades del personal de las CAR, involucrar actores de otras instituciones, diseño de protocolos, herramientas, aplicativos, y equipamiento; 3. Se observa un cambio de paradigma (no consiente) en las CAR: anteriormente la AFE estaba orientada a otorgar permisos y controlar únicamente función de garantizar la protección del recurso forestal. Ahora se observa una AFE de la cadena de valor del bosque buscando no solo la conservación del recurso, sino también mantener un sector forestal productivo competitivo y que genere un desarrollo inclusivo.
Conclusiones (2/2) 4. Incentivos mercado fueron creados con el potencial de fortalecer los negocios forestales legales. Tal es el caso del Centro de Soluciones Forestales (CSF), propuestas de incentivos, propuesta de una programa de extensión forestal para transferencia de tecnología y fomento de la legalidad, y el PIMLC. 5. Un proyecto FLEGT con visión Latinoamericana: Este proyecto ha sido exitoso porque ha generado un enfoque de la promoción de una oferta y una demanda de productos de madera legal a nivel nacional. Una vez consolidada una buena gobernanza forestal, será la base fundamental para que un proceso de fomento de un comercio internacional legal como el AVA sea robusto y creíble. 6. El éxito del PPGFC se debe a un buen diseño de proyecto, excelente gestión política, y una gerencia efectiva con un excelente equipo humano.
MUCHAS GRACIAS! Guillermo A. Navarro, Ph.D. Economista Forestal Programa Producción y Conservación en Bosques CATIE Costa Rica gnavarrom@gmial.com gnavarro@catie.ac.cr Tel. (506) 2558-2574 Fax (506) 2558-2070