Margarita Ortega 1 BASES PARA UN DESARROLLO URBANO SOSTENIBLE RESUMEN La preocupación internacional por las condiciones de desigualdad en el desarrollo urbano ha producido un conjunto de recomendaciones de actuación para las ciudades siguiendo objetivos de cohesión territorial y de sostenibilidad. Planteamientos que se han puesto en práctica en muchas ciudades españolas. La Comunicación recoge los principales resultados de un estudio llevado a cabo por el Ministerio de Medio Ambiente sobre las nuevas perspectivas de intervención en las zonas urbanas desde los nuevos requisitos de sostenibilidad señalados por los organismos internacionales, en especial la Unión Europea. Y se centra fundamentalmente en el conjunto de factores sociales, ambientales y económicos estimados para una necesaria visión estratégica e integrada como orientación de las futuras actuaciones. ABSTRACT International concern about inequality in urban development has produced a collection of recommended measures for cities following territorial cohesion and sustainable objectives. These plans have been put into effect in many cities throughout Spain. The paper contains the main results of the study carried out by the Ministry of the Environment about new perspectives of intervention in urban zones, from new requirements of sustainability indicated by international organizations, in particular the European Union. It focuses mainly on the collection of social, environmental and economic factors considered for a necessary strategic and integrated vision as a guide for future procedures. 1 Jefe de Área de la Unidad de Desarrollo Territorial, del Ministerio de Medio Ambiente. España
NUEVAS REFERENCIAS PARA EL DESARROLLO URBANO La Estrategia Territorial Europea (ETE), adoptada por los Estados miembros y la Comisión Europea en 1999, establece unos objetivos territoriales para la Unión donde las ciudades ocupan un lugar central. En efecto, propone el objetivo de un sistema urbano equilibrado y policéntrico como pieza clave para la cohesión territorial europea, que se completa con dos objetivos adicionales: poner a su servicio estrategias integradas de transporte para lograr un acceso equivalente de los ciudadanos a los territorios y al conocimiento, y llevar a cabo una gestión prudente del patrimonio natural y cultural que ponga en valor la identidad regional y conserve la diversidad como factores de futuro de Europa. Para ello, y aplicable a cada realidad geográfica, establece tres pautas. Reforzar las estructuras urbanas como factores de calidad de vida y competitividad económica, otorgando un papel a los distintos tipos de ciudades; Mejorar su accesibilidad y conexión; Y aplicar criterios de sostenibilidad en el seno de cada ciudad y en su relación con el territorio circundante, para reducir los efectos y poner en valor el patrimonio natural y cultural. Este último objetivo ha sido posteriormente desarrollado en el Marco de Actuación para el desarrollo urbano sostenible de la Unión Europea que establece las bases para materializar estos criterios. No se trata de una nueva política sino la necesidad de contemplar la dimensión urbana en las políticas comunitarias, en especial la regional, la ambiental y la de transportes, con una clara voluntad integradora. Las siguientes páginas recogen los aspectos fundamentales del nuevo marco y una interpretación operativa de criterios para su aplicación a la realidad española. LAS APORTACIONES DEL MARCO EUROPEO Se justifican por el alto porcentaje de población urbana (en torno al 80% del total europeo), por la concentración en las ciudades de los problemas sociales y ambientales, pero también 2
por las oportunidades que ofrecen de explotación innovadora de sus potenciales y, algo muy importante, la generación de modelos de conducta que influyan en el resto. Su objetivo es consolidar y recuperar el papel de la ciudad europea como espacios de integración social y cultural, fuentes de prosperidad y base para el desarrollo sostenible y la democracia. Partiendo de este enunciado se subrayan tres aspectos: La ciudad como base para las estrategias de sostenibilidad urbana Se trata de integrar calidad de vida y vitalidad económica mediante una mejor distribución y lucha contra la exclusión. Es fundamental su relación con el territorio circundante para reducir sus efectos (la huella ecológica), Requiere fórmulas innovadoras de gobierno urbano; de participación público-privada; y de cooperación en todos los ámbitos institucionales, Deben utilizarse todas las herramientas disponibles: políticas, legislativas, financieras y las medidas para influir en el mercado y las conductas (las buenas prácticas). Las principales amenazas como pautas a combatir Las ligadas a los efectos negativos de la reestructuración económica en las ciudades (paro, espacios abandonados, aumento de la movilidad y sobre todo de la expansión urbana descontrolada); y la posibilidad de utilizar las oportunidades o ventajas de que disponen (capital humano especializado o nuevos recursos culturales y de ocio) para hacer un entorno urbano más atractivo. Las vinculadas a la integración social y la necesidad de romper las actuales causas de segregación y exclusión tanto social como espacial. Para abordarlos, la inserción de los barrios y la participación de las comunidades y grupos locales en las políticas. Las más directamente vinculadas al medio ambiente urbano, y a la sostenibilidad, entendida como una ventaja y no como una limitación. Por ejemplo, el mal uso de la energía, la dependencia del transporte privado, la pérdida de calidad ambiental o la 3
situación de algunos centros históricos. La gestión de la movilidad y la modificación de los sistemas de planificación, serían algunas de las respuestas. Por último, la crisis de los sistemas financieros locales por las limitaciones presupuestarias y mayores competencias resultado de la descentralización administrativa, agudizadas por el aumento en la demanda de nuevos servicios. Y como respuesta, cuatro objetivos interdependientes: Lograr la prosperidad económica y el empleo en las ciudades Se trata de fomentar una economía urbana competitiva, cualificada (asociada a la calidad de vida y del entorno), integrada (en las políticas regionales y sectoriales) y favoreciendo la cooperación interurbana. Fomentar la integración social y la regeneración de las zonas urbanas Consideración específica de las clases desfavorecidas y las áreas urbanas con dificultades incluyendo la regeneración urbana integrada en las políticas de desarrollo. Incorporar la evaluación y los sistemas de alerta precoz. Proteger y mejorar el medio ambiente urbano como contribución a la sostenibilidad local y global Supone dotarla de estructura y de equipamientos para la calidad de vida y del entorno y para la reducción de la repercusión de la huella ecológica (superficie necesaria para reponer los recursos utilizados y asimilar los desechos generados). La ciudad compacta frente a la ciudad difusa responde a esto modelo de desarrollo. Buen gobierno y participación ciudadana Impone cambiar las formas para facilitar la participación local y mejorar la información, la evaluación y el seguimiento. Estos planteamientos suponen asumir el mandato de las Agendas 21 Local y tienen además la voluntad de integrarse en las políticas comunitarias y en las iniciativas y programas en su desarrollo. 4
UNA APUESTA INTEGRADORA A partir de la ETE y del Marco de Actuación se está trabajando en un sistema de interpretación integrada y no sectorializada de todo el conjunto de medidas sugeridas para orientar las intervenciones urbanas 2. Se parte de considerar las ciudades como sistemas complejos en los que coexisten y se interrelacionan multitud de aspectos de diversa índole. Este sistema se puede representar en seis grandes áreas temáticas que agrupan los correspondientes conceptos. Su intención es que puedan servir como una matriz para orientar el perfil de las actuaciones, evaluar resultados e, incluso, justificar los aspectos no considerados en la intervención. Estas áreas temáticas y sus correspondientes campos de referencia son: Acción integrada y participación - Un cambio de lógica (diagnósticos integrales con perspectivas a medio y largo plazo) y formulación de estrategias urbanas sostenibles - El consenso, la coordinación y la participación como pauta en todos los procesos - La innovación en los conceptos, en las metodologías y en los instrumentos - La puesta en marcha de sistemas de evaluación y seguimiento de las dinámicas urbanas - El fomento de la cooperación con otras ciudades y el trabajo en redes Población, integración social y calidad de vida - Equilibrio poblacional (pérdidas de población, desequilibrios en la pirámide de edades y de género, afluencia de población foránea..) por su relación con los aspectos socioeconómicos (demanda mano de obra, integración cultural de inmigrantes..) o ambientales ( capacidad de carga de las ciudades) e incentivos desde cada realidad local. - Identidad cultural y fomento de los valores de convivencia - Integración social 2 La problemática urbana en España: Bases para la definición de estrategias de desarrollo urbano sostenible. Ministerio de Medio Ambiente. 2001 5
- Cobertura y calidad de los servicios públicos - Fomento de la calidad de vida más sostenible Medio natural, humanizado y biodiversidad local - Preservación y rehabilitación del substrato físico (específicamente suelo y agua) - Preservación y recuperación de los sistemas naturales, humanizados y de la biodiversidad local - Orientación sostenible de las actividades tradicionales y usos no urbanos - Preservación, recuperación y rehabilitación del patrimonio histórico-cultural y del paisaje - Prevención de accidentes naturales y ambientales Medio Urbano y movilidad en la ciudad - Integración de la ciudad en el medio natural; mantener una escala y estructura urbana bien dimensionada y equilibrada - Fomentar la integración espacial y la proximidad urbana en usos y equipamientos - Fomentar una movilidad urbana sostenible - Estimular la regeneración urbana, la rehabilitación del espacio público y del medio natural - Preservar el patrimonio histórico y el conjunto del patrimonio edificado - Promover planes y normativa para una urbanización y edificación más ecológica Economía, formación y empleo urbano - Dotación de infraestructuras y servicios económicos básicos - Mantenimiento de políticas de desarrollo local, formación, empleo, innovación y diversificación, compatibles con la sostenibilidad local - Reducción de impactos ambientales de las actividades económicas - Fomento de la economía ecológica - Sostenibilidad presupuestaria y de las haciendas y presupuestos públicos 6
Reducción de la huella ecológica (recursos, consumos y emisiones) - Vigilancia de la calidad del aire - Gestión del ciclo del agua - Minimizar el consumo energético - Utilización de materiales más ecológicos y saludables - Reducir y tratar los residuos - Prevenir la emisión de ruidos y radiaciones - Identificar los focos de contaminación Para orientar o evaluar integralmente cada ciudad o área urbana sería necesario considerar el conjunto de estas áreas temáticas. Sin embargo, el peso otorgado a cada área temática deberá individualizarse desde la realidad de cada ciudad o área urbana por lo que, obviamente demandará distinto tipo de respuestas. 7