Seminario Latinoamericano de Cuentas Nacionales 2003 Comentarios sobre el documento de las concesiones para financiar y operar infraestructura pública por parte del sector privado Departamento de Cuentas Macroeconómicas Banco Central de Venezuela CEPAL - Banco Central del Uruguay Uruguay, Montevideo, 28 al 31 de octubre de 2003 http://www.eclac.cl/deype INTRODUCCIÓN Tratamiento de las Concesiones en Venezuela: Campos de Aplicación: Peajes, puertos, aeropuertos, terminales de pasajeros, mineras, exploración, extracción y refinación de petróleo. Decisiones adoptadas: Para la elaboración del SCN93, se realizó en primer lugar un análisis de la clasificación institucional del país, en la cual, se hizo una clasificación exhaustiva acerca de la naturaleza y características propias de las diferentes instituciones públicas y privadas, a los fines de definir el sector institucional al cual pertenecian. 1
INTRODUCCIÓN En el caso particular de las concesiones, al no ser administradas ni controladas por el gobierno, su cálculo se contempla en las estimaciones del sector privado no financiero, atendiendo a la actividad económica que desempeñan. En el caso de las concesiones de los peajes administrados por los gobiernos regionales, su clasificación se encuentra dentro de las empresas públicas no financieras productoras de servicios, en la Categoría I transporte, almacenamiento y comunicaciones, Clase 6303 Otras Actividades de Transporte Complementarias EL PROCESO DE APERTURA PETROLERA A comienzos de la década de los noventa se inició el proceso de apertura del negocio petrolero, PDVSA emprendió la búsqueda de fórmulas de participación del sector privado en todos sus segmentos de negocio. Lo cual originó diversas modalidades de asociación, entre las que destacan los Convenios Operativos (reactivación de campos de producción marginales) y Asociaciones Estratégicas (producir, mejorar y comercializar crudos pesados y extrapesados en la Faja del Orinoco). 2
CONVENIOS OPERATIVOS Las empresas privadas invierten recursos financieros y ejecutan actividades que PDVSA estime necesarias en materia de destreza operacional, tecnología y mercados con el propósito de reactivar, mantener o aumentar la producción comercial de crudo en áreas consideradas como marginales, dada su baja rentabilidad en comparación con el resto de las zonas objeto de explotación. CONVENIOS OPERATIVOS La duración de cada convenio es de 20 años, previéndose en dicho lapso la ejecución de inversiones en el acondicionamiento de yacimientos, construcción de infraestructura, exploración de nuevas zonas. Al finalizar el período, los activos pasan a ser propiedad de PDVSA. Se han realizado tres rondas licitatorias. Durante la vigencia del convenio, los consorcios desarrollan operaciones e inversiones en nombre de PDVSA, recibiendo a cambio una serie de pagos. 3
HONORARIOS Honorario por el servicio prestado (OPFEE): El pago de los costos operacionales de la contratista según volúmenes de producción, a una tarifa indexable estipulada en el convenio, calculada con base a una cesta de crudos única, con la cual se cubren sus costos no capitalizables y honorarios por servicios. HONORARIOS Reembolso de capital (CAPFEE): La recuperación acumulada de los costos capitalizables incurridos por la contratista en cada trimestre, en un máximo de diez años. Es de hacer notar que las inversiones en los yacimientos y construcción de infraestructura pasan a ser propiedad de PDVSA una vez finalizado el convenio de operación. 4
Bajo el esquema de Convenios Operativos, los consorcios no tienen derecho alguno sobre el crudo extraído, encargándose PDVSA de su comercialización. TRATAMIENTO EN CUENTAS NACIONALES El tratamiento asignado consistiò en considerar los pagos por extracción efectuados por Pdvsa (OPFEE) como pagos por servicios al sector privado, mientras que los asociados a CAPFEE se registran como IB y otras cuentas por pagar de Pdvsa a las empresas privadas. El pago por licitaciòn se considerò activo intangible para las empresas y renta de la propiedad para el gobierno. 5
ESQUEMAS BOOT Los objetivos del gobierno al acudir a un esquema BOOT, están suficientemente explícitos, y guardan concordancia con lo establecido en el SCN93, acerca de sus funciones donde se afirma que la intensidad con la que el gobierno decide dedicarse directamente a la producción, en lugar de comprar bienes y servicios es fundamentalmente una cuestión de decisión política, los gobiernos solo están obligados a asumir la responsabilidad de organizar y financiar su producción, no están obligados a producirlos. ESQUEMAS BOOT De lo anterior se desprende que este tipo de esquemas busca satisfacer las necesidades propias de los gobiernos, es decir, muestra la realidad económica. No obstante, si en el espíritu de los registros a efectuarse en el marco del SCN, se persigue la ilustración y transparencia a los fines de evitar confusiones en la interpretación económica de los resultados por parte de los usuarios; el registro como transferencia de capital no pareciera contribuir con dicho objetivo. 6
PROPUESTAS EUROSTAT Caso 1.a arrendamiento operativo: El problema radica en los asientos correspondientes a las transferencias de capital. Caso 1.b Al referirse a un esquema bajo la figura de arrendamiento financiero, los registros de las transacciones expuestos están acordes a la naturaleza económica de la operación, por lo que es apropiado bajo los supuestos establecidos: cuando el gobierno controla y utiliza la infraestructura. La critica formulada bajo el contexto del uso de la infraestructura por la empresa, pierde validez en virtud de forma parte de otro supuesto. ANÁLISIS DE LOS CASOS Caso 2.a: Similar al 1.a Caso 2.b: Las apreciaciones y argumentos planteadas en cuanto a la participación accionaria del gobierno en el capital de la empresa y a la transferencia de la propiedad del activo en cuanto a su connotación como transacción, efectivamente no parecieran reflejar la realidad económica intrínseca en esta operación. 7
Propuestas FMI 3.3.2 "Opción de compra", los argumentos en contra son significativos, por lo que no pareciera tener suficiente consistencia: No satisface el criterio de un contrato de derivados (transferible); Revaluación las amortizaciones del activo fijo; Los instrumentos financieros derivados tiene como objetivos negociar en forma separada en los mercados financieros, determinados riesgos específicos, esepculación, arbitraje entre mercados y reducir el costo de las transacciones, donde claramente se aprecia que estos no son los argumentos que inclinan al gobierno a acudir a los contratos boot. Propuestas Eurostat Opción 3.3.3 "Arrendamiento Operativo : la cantidad de imputaciones a realizarse, no favorece el proceso de interpretación de los resultados para efectos del análisis económico 8
ANÁLISIS Las críticas formuladas a las opciones de registros de los esquemas boot dentro del sistema, propuesto por Eurostat; se centran básicamente en la inconsistencia económica que genera los asientos relativos a las transferencias de capital, por dos razones, la primera, que el gobierno pareciera no estar dando nada a cambio a la empresa, y la segunda, donde el gobierno pareciera haber hecho un trato excelente al terminar con un activo por el que no ha pagado nada. ANÁLISIS En realidad, el gobierno está otorgando o cediendo el derecho exclusivo a una empresa privada para que desarrolle y garantice la prestación de determinados bienes y servicios que le competen; y la empresa no efectùa pago alguno en contraprestación a este derecho. Por lo tanto, durante el período de vigencia del contrato el gobierno deja de percibir efectivamente ingresos a cambio de recibir un valor residual del activo fijo al final del contrato. En virtud de ello, la entrega del activo fijo sì obedece a una contraprestaciòn. 9
ANÁLISIS En contraste con lo descrito, lo más razonable pareciera indicar que debiera efectuarse una imputación a las cuentas de gobierno que refleje la alìcuota correspondiente a cada año, para que coincida al vencimiento del contrato con su valor residual, lo que se corresponde con la opción 3.3.1. Impuestos Imputados de Eurostat. CONCLUSIÓN El registro en el SCN de los esquemas tipo BOOT, no debe realizarse como transferencia de capital, ya que efectivamente no pareciera reflejar la realidad económica intrínseca. Dichos asientos deben estar orientados por la naturaleza específica de los acuerdos. La opción 1b de la Eurostat y la Opción 3.3.1 del FMI, parecen ser las mejores alternativas, a efectos de minimizar la cantidad de imputaciones, en aras de favorecer el proceso de interpretación de los resultados y el análisis económico. 10