PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO BARRIAL: CONTENCIÓN DE LA POBREZA URBANA O TRANSFORMACIÓN SOCIAL DEL PROBLEMA Romagnoli, Venettia Pelli, Víctor S. Barreto, Miguel Á. iidvi@arq.unne.edu.ar Resumen: A partir de un análisis del PROMEBA (Argentina), el presente trabajo intenta brindar aportes para responder al interrogante general referido a si los programas oficiales de mejoramiento barrial constituyen un avance hacia una política social alternativa de reducción de la pobreza centradas en el hábitat o continúan siendo programas que apuntan a la contención de la pobreza urbana más que a la transformación social del problema. A tal efecto se desarrolla en primer lugar, una breve reseña sobre los antecedentes y la evolución de las políticas habitacionales en Latinoamérica y específicamente en Argentina con el objeto de reconocer el marco en el que surgen los PMBs y sus fundamentos teóricos centrales; para avanzar luego, con el desarrollo más exhaustivo de un caso, el PROMEBA de Argentina, cuyo análisis a partir de su implementación en la ciudad de Resistencia, sirve de base para encarar reflexiones más específicas, y por último, una serie de consideraciones sobre los fundamentos teóricos y la pertinencia de los objetivos de los PMBs en el contexto latinoamericano y argentino. Palabras claves: Programas de Mejoramiento Barrial fundamentos teóricos implementación Antecedentes: La consolidación o regularización de asentamientos informales es un campo temático que viene siendo abordado desde hace décadas en los países del denominado Tercer Mundo y en particular en América latina por instituciones académicas, no gubernamentales, agencias estatales de cooperación vinculadas a las políticas de desarrollo y organismos financiadores supranacionales, y ha dado como resultado un importante cuerpo de investigaciones, intervenciones experimentales y publicaciones de divulgación. Más recientemente los organismos supranacionales de crédito al desarrollo, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial, han retomado, en formatos renovados, sus ensayos de la década de los años 70, con fuertes líneas de financiación para los denominados Programas de Mejoramiento de Barrios (PMBs), destinados a los gobiernos de toda América Latina. Los PMBs están basados en conceptos teóricos desarrollados en el campo de la consolidación de asentamientos irregulares, relacionados con la integración urbana de los mismos, pero incorporan algunos nuevos aditamentos conceptuales y objetivos macro estructurales, tales como los de contrarrestar la inseguridad urbana, favorecer la gobernabilidad y tratar de manera integral el problema de la pobreza.
La actual situación de adopción masiva por parte de estos organismos y de los programas nacionales sujetos a sus créditos, de los criterios de consolidación de asentamientos irregulares, y los señalamientos por parte de algunos autores (Fiori & Ramírez & Ridley 2003; Larangeira 2006; etc.) fundamentan la necesidad de una profundización y clarificación conceptual en torno a los PMBs, sobre todo en relación a los problemas de cumplimiento de sus objetivos relacionados con la integración social de sus habitantes. Materiales y Técnicas: ETAPAS, ACTIVIDADES y PLAZOS DE EJECUCIÓN 2005 2006 1. Etapa a. Consulta, recopilación bibliográfica y documental, Exploratoria reconocimiento y sistematización de los fundamentos teóricos explícitos de los PMBs. b. Contacto global o primer abordaje de la realidad 2. Etapa de elección y diseño de instrumento s metodológic os 3. Etapa de recolección de información sobre los casos c. Consulta con informantes claves. a. Análisis de las metodologías de evaluación existentes. b. Diseño de una metodología propia de evaluación de impacto ex post. b1. Conceptualización de los efectos del PMB. b2. Identificación de los diferentes aspectos que conforman el efecto a evaluar. b3. Elaboración de las variables de impacto para las dimensiones que serán evaluadas c. Diseño de los instrumentos necesarios para la recolección de información. d. Prueba previa de los instrumentos y ajustes. a. Selección de los casos de estudio. b. Búsqueda de la información existente. b.1 Consulta a instituciones oficiales responsables y participes de los PMB b.2 Relevamiento de los casos seleccionados y aplicación de los instrumentos reseñados precedentemente para la obtención de información socio espacial necesaria. 4. Etapa de análisis y síntesis de la información 5. Etapa de conclusiones e informe final Para la etapa exploratoria se trabajó principalmente con análisis documental y bibliográfico sobre el tema en cuestión con el objetivo de reconocer los objetivos, fines, metas y actores intervinientes en los PMB s aplicados en el los diferentes países latinoamericanos y específicamente en Argentina y en el AMGR. En el caso específico de Argentina y del AMGR se estudiaron en profundidad los fundamentos teóricos del PROMEBA (Programa de Mejoramiento de Barrios). Para la realización de este análisis se trabajo con una serie de Dimensiones y Variables diseñadas por el Doctor Barreto en el marco del PI 041/ SGCyT UNNE: Hábitat, gestión participativa y pobreza. Desarrollo de estudios y pautas programáticas para una política habitacional integral del AMGR en el cual se inscribe el presente trabajo.
La metodología que se está empleando consiste en la realización de una evaluación del tipo Ex Post, basada en un estudio comparativo de las situaciones anteriores y posteriores a la implementación del PMB en los casos seleccionados. Dicho estudio se está realizado principalmente sobre la base de informaciones ya disponibles en diferentes reparticiones públicas locales, provinciales y nacionales, mediante la aplicación de una matriz de evaluación que contiene una serie de variables, indicadores y valores que permiten comparar ambas situaciones. Se está utilizando información de tipo cualitativa y cuantitativa y se están efectuando observaciones in situ. Discusión de resultados: La hipótesis principal plantada en el plan de trabajos señalaba que: La confrontación de los fundamentos explícitos de los PMBs con las experiencias prácticas y resultados, en particular en las realizadas en el AMGR puede proveer insumos para una correcta toma de decisiones y asignación de recursos y contribuir ulteriormente a la elaboración de nuevas soluciones habitacionales destinadas a los sectores afectados por la pobreza. Se parte del supuesto que debe haber una relación de causa y efecto contenida en las disposiciones que rigen y fundamentan la acción pública. Teniendo en cuenta esto, el primer paso en la evaluación que se está desarrollando consistió en realizar una revisión histórica de las políticas habitacionales implementadas en Latinoamérica desde la década del 50 hasta la aparición de los PMB con el objetivo de identificar las teorías sociales sobre las cuales estuvieron sustentadas dichas políticas, es decir, la relación causal entre las acciones específicas que contemplaban los programas y los efectos que buscaban generar. Síntesis Políticas habitacionales en Latinoamérica desde 1950 hasta aparición de PMBs: Décadas 50-60 Década del 70 Década del 80 Década del 90 Primera Segunda Superposición de Nueva generación generación de generación de ambas de políticas: políticas: políticas: generaciones de propiciadas por erradicación de los promoción de políticas: organismos asentamientos soluciones construcción de internacionales de espontáneos, alternativas como conjuntos crédito y desarrollo soluciones masivas, consolidación de habitacionales a en el marco de los viviendas llave en asentamientos gran escala y PAE orientados a mano realizadas informales, lotes acciones contrarrestar los por grandes con servicios, habitacionales problemas físicos empresas vivienda evolutiva, alternativas con del hábitat con un constructoras etc. Realizadas por mayor abordaje integral ONGs con la involucramiento de de la pobreza. participación de los gobiernos locales, pobladores. organizaciones intermedias y de base. A partir del análisis de los fundamentos teóricos del PROMEBA y su aplicación en la Argentina y en el AMGR se tienen hasta el momento las siguientes consideraciones:
En cuanto a la finalidad del PROMEBA y grado de cumplimiento de los objetivos explicitados: Los objetivos del programa se encuadran en dos ejes: las intervenciones físicas y las intervenciones sociales. Con relación a los primeros pudo observarse que reflejan claramente una concepción procesual del hábitat, entendiendo a la vivienda como un conjunto desagregable de bienes y servicios que pueden ser solucionados gradualmente y de forma participativa, abocándose el programa a atender principalmente problemas urbanísticos de integración de los asentamientos a la ciudad, y limitándose a escala domiciliaria a solucionar problemas muy básicos de saneamiento y provisión de núcleos húmedos con conexión a las redes urbanas; en cambio los objetivos de intervenciones sociales son bastante acotados en relación con la multidimensionalidad que subyace en los fundamentos de los PMBs, limitándose a promover la organización y participación de las poblaciones en las diferentas etapas del programa para su capacitación en el mantenimiento de las obras y en oficios laborales relacionados a las mismas, desde una perspectiva de promoción de capacidades. A pesar de estas limitaciones, el programa no promueve explícitamente una articulación con otros programas sociales para la realización de otros objetivos relacionados a un abordaje y tratamiento más integral de la pobreza, tal como postulan sus fundamentos relacionados con la multidimensionalidad del problema. En cuanto a la capacidad operativa del programa: la cantidad de familias atendidas hasta la actualidad es de 55.380. Dicho valor dista mucho de representar una solución estructural para el problema habitacional en Argentina, el Programa Arraigo ha estimado para el 2004 que entre 500 mil y 1 millón de hogares estaban asentados en villas y asentamientos irregulares (Informe Mision, 2004). En Resistencia, la cantidad de familias atendidas hasta la actualidad es de 2270 distribuidas en 5 asentamientos informales y en dicho municipio existen 142 asentamientos de estas características, con una población estimada de 64.515 personas, que representan un 21,8% de la población total. Ante tales magnitudes la respuesta del PROMEBA debe considerarse tan solo un pequeño paliativo de contención del problema y no parte de una respuesta estructural de superación del mismo. Por otro lado, la aplicación del Programa no siguió una lógica de mayor atención a las provincias más afectadas por situaciones de pobreza. En cuanto a la población objetivo y los criterios de elegibilidad aplicados: los criterios Dominiales que exigen que los proyectos estén localizados en terrenos del Estado o de los beneficiarios no es aplicable para la Argentina, en el caso específico de Resistencia alrededor de la mitad de los 142 asentamientos informales están en tierras privadas. Este criterio invalida la aplicación del Programa sobre un amplio espectro de su población objetivo, incluso dentro del pequeño espectro de asentamientos informales que el gobierno local garantiza los trámites de titulación para que el Programa pueda actuar, dicho problema no se resuelve plenamente. Sin embargo, esta cuestión es medular en la explicación de la situación de informalidad de este tipo de asentamientos. Es un hecho ampliamente conocido que la ilegalidad constituye una estrategia de supervivencia que implica la complicidad del Estado para no hacerse cargo de reformas estructurales. Algo parecido sucede con el criterio de elegibilidad ambiental, que impide su aplicación en sitios vulnerables a situaciones críticas de riesgo ambiental, muy características de muchos asentamientos informales, especialmente en el Gran Resistencia, a causa de su emplazamiento, el importante déficit de obras estructurales de saneamiento y la imposibilidad de financiamiento que sus gobiernos locales disponen para las mismas. Con relación al criterio de elegibilidad social es una exigencia del programa la preexistencia de organización social de las comunidades a
intervenir, lo que determina una situación es aún más compleja, ya que la organización social que hoy existe en los asentamientos informales se encuentra fuertemente permeada por relaciones políticas clientelares, que llevan a sesgar la elección de acuerdo a esta variable y no a su real o potencial capacidad autogestionaria. Finalmente el criterio de elegibilidad urbano del programa exige ciertas localizaciones y prefactibilidad de servicios públicos que muchos asentamientos informales no disponen y que requieren de acciones de ordenamiento que los gobiernos locales se encuentran imposibilitados de llevar adelante. Conclusiones: Los PMBs se propusieron brindar una atención más integral a la pobreza, sin embargo, la verificación de la aplicación de sus fundamentos resulta de difícil ponderación favorable ya que la situación del hábitat mundial empeoró ostensiblemente en los últimos años, como consecuencia de la aplicación de las políticas de ajuste estructural, la transferencia de recursos a los países ricos vía el endeudamiento externo y del desfinanciamiento de los Estados menos desarrollados. En este contexto, la escala de aplicación de los PMBs fue excesivamente superada encuadrando su posible acción trasformadora en una acción de contención extrema del problema. En el caso particular del PROMEBA, puede señalarse que si bien el mismo se funda desde su concepción en un concepto integral del hábitat, presenta serias limitaciones al respecto y no debe ser aceptado acríticamente como parte de una nueva generación de programas exitosos destinados a reducir la pobreza urbana y la exclusión social. Si bien el BID señala que los PMBs han probado ser un instrumento que ha producido un impacto directo en la reducción de pobreza, es necesario realizar evaluaciones integradas y sistémicas que permitan cualificar la aplicación de los mismos. En este sentido, el objeto de este trabajo no es el de realizar una crítica a los errores o contradicciones de los PMBs, sino por el contrario pretende ser un disparador de revisiones y reformulaciones de los mismos para adecuarlos mejor a los propios fundamentos conceptuales desde los que fueron formulados. Bibliografía: (por razones de espacio no se cita el listado completo) - Romagnoli, Venettia y Barreto, Miguel A. (2006). Programas de Mejoramiento Barrial. Reflexiones sobre fundamentos y pertinencia de sus objetivos a partir de un estudio y evaluación del PROMEBA (Argentina) y su implementación en la ciudad de Resistencia. En: Cuaderno Urbano N 5. FOROURBANO. FAU /UNNE. Págs151 a176. - Pelli, Víctor Saúl. (1984). "Resolución integradora y participativa de las villas marginales".- Artículo en la revista "Summarios", Nº 82/83. Buenos Aires (17 Págs.). - Fernández Wagner, Raúl (2003). Los programas de mejoramiento barrial en América Latina. En http://www.urbared.ungs.edu.ar/debates_foros.